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La responsabilité civile liée à l’information et au conseil

 | 
Bernard Dubuisson
, 
Pierre Jadoul

Partie II. Le devoir d'information et de conseil en matière d'urbanisme et d'environnement

L'information environnementale : la responsabilité des pouvoirs publics

Francis Haumont

Texte intégral

  • 1 Voy. l’étude extrêmement fouillée de J. Sambon, L’accès à l’information en matière d’environnement (...)

1Au cours de ces dernières années, le droit à l’information en matière environnementale n’a cessé de se concrétiser depuis l’entrée en vigueur de la directive 90/331/CEE du Conseil du 7 juin 1990 concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement, mais aussi depuis l’inscription dans notre Constitution du droit fondamental à la transparence administrative, droit également concrétisé par de 103s et régionaux1.

  • 2 Nations Unies, Commission économique pour l’Europe ; pour un commentaire de cette Convention, voy. (...)

2Par ailleurs, le 25 juin 1998 était adoptée à Aarhus la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement2.

3Pour examiner la question de la responsabilité des pouvoirs publics dans le domaine de l’information environnementale, il convient évidemment au préalable d’analyser quelles sont les obligations qui leur incombent dans ce domaine.

SECTION I. L'OBLIGATION D'INFORMER

  • 3 Voy. J.F. Neuray, Réflexions sur la participation citoyenne aux décisions qui concernent l’environn (...)

4Dans le domaine de l’environnement, il existe de multiples obligations incombant aux pouvoirs publics d’informer les administrés3. Sans en faire un examen exhaustif, l’on peut néanmoins tenter de les identifier en les classifiant. Nous avons choisi comme mode de classification la distinction entre l’information liée à un projet et l’information sur des données environnementales.

§ 1. L’information sur un projet

5Au fil du développement de la législation environnementale, les projets sur lesquels une information doit être donnée aux administrés sont de plus en plus nombreux.

A. La notion de projet

6Les projets concernés émanent tantôt des pouvoirs publics, tantôt des personnes privées physiques ou morales.

7Les projets publics porteront soit sur des plans (plans d’aménagement du territoire, plans d’urbanisme, plans relatif à l’environnement, à la gestion des déchets, programmes d’actions, etc.), soit sur des projets plus individualisés de réalisation d’équipements communautaires ou de services publics (routes, voies de chemin de fer, aéroports, lignes à haute tension, constructions diverses d’utilité publique, etc.).

8Quant aux projets privés, ils portent sur des actes ou travaux plus ponctuels allant de la construction d’une maison à celle d’un complexe immobilier en passant par la réalisation d’un lotissement plus ou moins important, de l’exploitation d’un atelier à celle d’un complexe chimique intégré, de la mise sur le marché d’une substance, etc.

B. L’information a priori

9Le volet souvent le plus important de l’information sur un projet est une information préalable à la décision administrative.

a) Les objectifs

10L’information a priori poursuit un double objectif : informer la population et lui permettre, en conséquence, de réagir le cas échéant, d’une part, et, d’autre part, d’éclairer les autorités publiques sur certains aspects du projet afin de leur permettre de prendre une décision en meilleure connaissance de cause.

b) Les techniques d’information

11Le droit de l’environnement et le droit de l’urbanisme organisent l’information des administrés sur des projets de multiples façons.

1. L’information sans enquête publique

12Certaines dispositions prévoient que les pouvoirs publics donnent une information sans toutefois organiser la possibilité pour les administrés de faire valoir officiellement leur point de vue dans le cadre de la procédure administrative.

  • 4 Comme ce fut le cas récemment sur le territoire de la commune de Ittre à propos de la construction (...)

13Le fait que l’information préalable des administrés est conçue notamment pour leur permettre de réagir n’implique cependant pas nécessairement qu’une enquête publique soit automatiquement organisée. Il existe en effet d’autres modes informels de réaction face à un projet dont l’existence est portée à la connaissance de la population (lettres aux autorités concernées, pétitions, campagne de presse, lobbying politique, organisation d’une consultation de la population4…).

  • 5 CWATUP, art. 14, § 2.
  • 6 Voy. à titre de comparaison, l’enquête publique organisée sur le projet de plan wallon d’environnem (...)

14Cela étant, cette technique de l’information sans enquête publique est de moins en moins fréquente. À cet égard, la procédure d’adoption du schéma de développement de l’espace régional wallon (SDER) telle qu’organisée par le nouveau CWATUP n’est pas passée inaperçue puisqu’elle ne prévoit qu’une information publique sans possibilité pour la population de déposer ses observations5. Même si ce schéma n’a qu’une valeur indicative, il n’est plus de coutume pour ce type de document en projet de ne pas solliciter la réaction du public6.

  • 7 Directive 85/337 du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics (...)

15On notera encore que certaines directives imposent aux États membres de l’Union européenne d’organiser la possibilité pour le public d’exprimer son avis suite à l’information qui lui est donnée sur un projet7.

2. L’information avec enquête publique

16La technique de plus en plus usitée d’information du public est certainement celle de l’enquête publique, le concept d’enquête comportant à la fois le fait de donner connaissance d’un projet et la possibilité pour le public de faire part aux autorités de ses réactions.

* Types d’enquête publique
  • 8 Décret du 11 septembre 1985 organisant l’évaluation des incidences sur l’environnement dans la Régi (...)
  • 9 Décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement, art. 12 sub art. 170.

17Certaines enquêtes sont préalables au dépôt de la demande de permis pour permettre éventuellement de réorienter le projet le plus en amont possible. C’est ainsi que la réglementation wallonne relative à l’évaluation préalable des incidences qu’un projet pourrait avoir sur l’environnement prévoit explicitement que pour les projets soumis à autorisation et envisagés par des personnes de droit public, l’étude d’incidences est précédée d’une phase de consultation du public dont le but est de susciter des alternatives au projet initial8. Ce mécanisme sera étendu de manière systématique lorsque les nouvelles dispositions relatives à l’évaluation des incidences en Région wallonne seront entrées en vigueur9.

  • 10 Décret du 11 septembre 1985, art. 20 ; CWATUP, art. 125.
  • 11 Voy. not. CWATUP, art. 124 ; Décret wallon du 27 juin 1996 relatif aux déchets, art. 26, § 4.
  • 12 O.P.U., art. 163.

18La plupart de ces enquêtes se déroulent en cours d’instruction administrative. Le législateur tend à rationaliser le déroulement des enquêtes publiques en évitant de les multiplier pour un même objet. C’est ainsi que, toujours dans le domaine de l’évaluation des incidences environnementales en Région wallonne, l’enquête publique qui doit être organisée sur l’étude d’incidences se substitue aux autres enquêtes publiques prévues par les lois de police administrative comme, par exemple, celles imposées par le Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine ou par l’actuel R.G.P.T.10. L’on peut également mentionner les dispenses d’enquête publique ou d’études d’incidences lorsqu’une enquête ou une étude a déjà eu lieu sur un projet de plan11 ou une demande de certificat12.

  • 13 CWATUP, art. 51, §4 ; voy. égal. O.P.U., art. 7, dernier al.

19Cependant, certaines dispositions législatives imposent que l’enquête publique soit recommencée si entre le projet soumis à la consultation du public et la décision arrêtée, il y a des modifications apportées même si ces modifications trouvent leur origine dans une observation du public. C’est le cas spécifique des enquêtes publiques organisées sur un projet de plan communal d’aménagement en Région wallonne13.

  • 14 Encore que le Conseil d’État prend en compte, au fil du temps, des modifications de moins en moins (...)
  • 15 Voy. sur ce point, F. Haumont, Urbanisme, Larcier, 1996, no 628 et références citées.

20La même solution est apportée par la jurisprudence à propos des modifications apportées à un projet soumis a permis d’urbanisme ou de lotir : lorsque la modification apportée est relativement importante14, le Conseil d'État impose également que notamment l’enquête publique soit recommencée15. Cette jurisprudence est à l’origine de l’introduction de l’article 123, al. 3 dans le nouveau CWATUP.

21Cette obligation de recommencer l’enquête publique dans l’hypothèse d’un changement entre le projet soumis initialement à l’avis de la population et la décision administrative à prendre illustre bien le souci de donner à la population une information la plus actualisée possible sur le projet de décision administrative.

* Mesures de publicité
  • 16 CWATUP, art. 194, § 2 en ce qui concerne un projet d’arrêté de classement qui permet même aux propr (...)

22Pour que l’information soit effective et que la population ait réellement la possibilité de réagir lors de l’enquête publique, il faut que celle-ci soit annoncée de manière claire. C’est la raison pour laquelle le droit de l’urbanisme et le droit de l’environnement organisent l’un et l’autre cette publicité par le biais de mesures diverses allant de la notification d’un avis individuellement adressé à certaines personnes16 à l’affichage sur le bien concerné par le projet ainsi qu’aux lieux habituels d’affichage communal en passant par des annonces radiotélévisées, dans les quotidiens ou dans les journaux publicitaires distribués « toutes boîtes ».

  • 17 Seul un dossier complet peut être mis à l’enquête publique (C.E., no 19.287, 24 novembre 1978, Chan (...)
  • 18 CWATUP, art. 4, 3°.
  • 19 CWATUP, art. 4, 2° : suspension entre le 16/7 et le 15/8.

23Par ailleurs, pour que la population puisse prendre connaissance du contenu précis du projet, l’ensemble du dossier17 est à sa disposition à la maison communale. Pour rendre effective la consultation du dossier, les dispositions législatives ou réglementaires récentes prévoient que le dossier doit être accessible au moins un jour par semaine jusqu’à 20 h ou le samedi matin18. Elles prévoient également la suspension de l’enquête publique durant les vacances19.

  • 20 Décret du 11 septembre 1985, art. 18, al. 1er confirmé par l’art. 18 sub 170 du décret du 11 mars 1 (...)

24Ces mesures de publicité sont à ce point importantes que le législateur n’a pas hésité à prévoir, comme par exemple en matière de mesures de publicité liées aux éludes d’incidences en Région wallonne, des sanctions pénales non négligeables pour toute entrave à l’enquête publique20.

* Explications techniques
  • 21 CWATUP., art. 4, 4°.

25Toujours dans le but de rendre effective l’information du public, le législateur a prévu que des explications techniques sur le projet puissent être fournies aux administrés qui le souhaitent21.

  • 22 Directive 85/337, art. 5, § 3.

26Dans le même esprit, l’on notera que la directive 85/337 du 27 juin 1985 sur l’évaluation des incidences environnementales de certains projets impose que l’étude d’incidences comprenne un résumé non technique qui constitue pour les administrés le seul moyen de se rendre compte de la portée environnementale d’un projet lorsqu’ils ne sont pas eux-mêmes spécialistes du domaine concerné22.

  • 23 Directive IPPC, art. 6 ; pour la Région wallonne, voy. décret du 11 septembre 1985, art. 14 confirm (...)

27La directive 96/61 du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution, dite directive IPPC, prévoit également que la demande d’autorisation d’exploiter comprenne un résumé non technique des données du dossier de demande23.

3. La consultation

28Proche de l’enquête publique, la consultation de certaines personnes de droit public ou d’organes qui en dépendent est également une manière à la fois de porter à la connaissance de certaines personnes un projet et de récolter, par le biais des avis que ces personnes consultées peuvent remettre, des réactions utiles pour la décision administrative à prendre sur ledit projet.

29Chaque législation tantôt énumère les instances qui doivent être consultées, tantôt habilite l’exécutif à désigner ces instances. Parmi celles-ci, l’on trouve traditionnellement les instances communales, intercommunales et provinciales, les organes consultatifs comme, par exemple, en Région wallonne, la Commission régionale d’aménagement du territoire (CRAT), le Conseil wallon de l’environnement pour le développement durable (CWEDD) ou la commission consultative communale d’aménagement du territoire (CCAT), les autres départements ministériels que ceux qui gèrent la police administrative dans laquelle s’inscrit le projet, etc.

  • 24 Décret wallon du 6 juin 1991 relatif au développement rural, art. 8.

30Il faut noter que certains de ces organes consultatifs ne se limitent pas à donner leur avis sur un projet puisqu'ils ont le pouvoir de prendre certaines initiatives, comme c’est le cas de la CRAT ou de la commission locale de développement rural24 par exemple.

  • 25 Voy. égal, la convention d’ESPOO du 25 février 1991 sur l’évaluation de l’impact sur l’environnemen (...)

31Une mention particulière doit être donnée au mécanisme de consultation des autres Etats membres de l’Union européenne dans certaines directives environnementales s’ils sont susceptibles d’être concernés par le projet. Dans ce cadre, l’on mentionnera tout particulièrement la directive 85/337 modifiée par la directive 97/11 du 3 mars 1997 qui impose l’information et la consultation d’un autre État membre si celui-ci le demande ou si le projet objet de l’étude d’incidences est susceptible d’avoir un impact important sur le territoire de cet État25. Le même principe vaut, en Belgique, vis-à-vis des autres Régions.

4. La concertation

32Dernière-née des techniques d’information et de réaction à l’information, la concertation tend à se répandre. La concertation n’est pas un concept juridiquement défini. Il s’agit d’une procédure qui suit l’enquête publique en vue de permettre un échange de vue, voire un rapprochement des points de vue, après la clôture de l’enquête et sur base notamment de celle-ci.

  • 26 Art. 11 et 12; A.Ex.R.B.C. 29 juin 1992 relatif aux commissions de concertation.
  • 27 O.P.U., art. 11 ; voy. R. Andersen et F. Haumont, Rapport belge, in Citoyen et administration, Bruy (...)

33C’est le droit bruxellois qui a promulgué le premier cette technique par un arrêté royal du 5 novembre 1979 confirmé par l’Ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme26. En Région de Bruxelles-Capitale, le rôle des commissions de concertation est essentiellement d’organiser le dialogue entre instances administratives puisque les particuliers ne sont pas directement représentés au sein desdites commissions27.

  • 28 CWATUP, art. 341.
  • 29 A.Ex.r.w. 31 octobre 1991, art. 45.

34Le droit wallon a une autre conception de la concertation qui tend réellement à introduire le dialogue entre tous les protagonistes d’un projet à savoir les demandeurs, les opposants et les autorités administratives. C’est ainsi que le nouveau Code wallon prévoit explicitement que pour toute une série de projets, une réunion de concertation doit être organisée lorsque le nombre de réclamants ayant introduit individuellement une réclamation est supérieur à 2528. Le même mécanisme est prévu en matière d’études d’incidences sur l’environnement sachant que, dans ces cas, l’auteur de l’étude d’incidences est également présent à la réunion de concertation29.

C. L’information a posteriori

35Une information sur un projet pourrait n’être que partiellement opérante si l’on organisait pas l’information sur la décision administrative finalement prise.

a) Les objectifs

  • 30 Et qui répond à l’intérêt requis pour le faire.

36L’information a posteriori poursuit un double objectif : informer les administrés de la décision prise leur permettant ainsi de constater dans quelle mesure leurs éventuelles observations ont été retenues, d’une part, et, d’autre part, permettre à toute personne qui le souhaite30 d’introduire un recours administratif ou devant le Conseil d'État s’il s’agit d’un acte définitif.

b) Les techniques d’information

37Les techniques d’information a posteriori sont similaires à celles que l’on utilise pour l’information a priori. Il s’agit de :

    • 31 CWATUP, art. 200 ; A.Ex.r.w. 31 octobre 1991, art. 56 ; etc.

    la notification individuelle31 ;

    • 32 CWATUP, art. 134.

    l’affichage32 ;

    • 33 CWATUP, art. 44.

    la publication au Moniteur belge33 ;

    • 34 Ibidem.

    le dépôt pour consultation à la maison communale34.

  • 35 P. Lewalle, Contentieux administratif, F.Dr.Lg., Liège, 1997, p. 515 et s.

38Il convient bien évidemment d’être attentif au contenu de l’information. Si cette information est partielle, elle ne fera pas courir les délais de recours qu’il s’agisse d’un recours administratif ou contentieux. C’est ainsi que la publication par extrait au Moniteur belge ne donne que la connaissance de l’existence de l’acte, mais pas de son contenu. Il en va de même en ce qui concerne une notification non accompagnée de la décision prise et de sa motivation35.

§ 2. L’information sur les données environnementales

39Le second volet de l’obligation d’information incombant aux pouvoirs publics dans le domaine de l’environnement porte sur la communication des données environnementales en possession des autorités administratives ou qu’elles sont censées posséder.

40Cette information doit être diffusée tantôt à la demande des administrés — il s’agit d’une obligation passive d’information -, tantôt d’initiative — il s’agit alors d’une obligation active d’information.

A. La notion de données environnementales

41On peut certainement se référer à la notion de données environnementales au sens de la directive 90/313 du 7 juin 1990 concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement cl des dispositions régionales transposant cette directive.

42C’est ainsi que le décret wallon du 13 juin 1991 concernant la liberté d’accès des citoyens à l’information relative à l’environnement vise :

  • 36 Cette liste a été implicitement modifiée par la loi du spéciale du 16 juillet 1993.

43« toutes les données, de nature factuelle ou juridique, relatives à un des domaines visés à l’article 6, § 1er, I, II, III, IV, V, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, modifié le 8 août 198836, concernant :

44- l’état des eaux, de l’air, du sol, de la faune, de la flore et des espaces naturels, ainsi que ses altérations ;

45- les projets et activités susceptibles de porter atteinte à l’environnement ou de mettre en danger la santé humaine et les espèces animales ou végétales, notamment en ce qui concerne l’émission, le rejet ou la libération de substances, de rayonnements, de vibrations, d’organismes vivants ou d’énergie dans l’eau, dans l’air ou dans le sol, ainsi que la fabrication et l’utilisation de produits ou substances dangereuses ;

46- les mesures de préservation, de protection et d’amélioration de la qualité des eaux, de l’air, du sol, de la faune, de la flore et des espaces naturels, ainsi que celles ayant pour objet la prévention et la réparation des dommages susceptibles d’être occasionnés ; "données détenues par les autorités publiques" : toutes les données existantes qui sont recueillies ou élaborées par les organismes visés dans le présent article, point c, à l’exception des procès-verbaux et rapports destinés au parquet, et qui sont incorporées :

  • dans les documents écrits, tels que les rapports, les études, les avis et les décisions ;

  • dans des bases de traitement automatisé de l’information ;

  • dans des enregistrements visuels ;

  • dans des enregistrements sonores ».

47Cela implique une approche large tant de la notion de « données » que de celle d’« environnement ».

B. La récolte des données par les pouvoirs publics

  • 37 Convention d’Aarhus, art. 5, par. 1er, a).

48Le devoir d’information qui incombe aux pouvoirs publics suppose qu’ils communiquent les données environnementales qu’ils possèdent. Cependant, dans de nombreux cas, cette obligation va au-delà puisqu’elle présuppose que les autorités compétentes récoltent les données qui ne sont pas en leur possession37.

49Cela résulte, par exemple, d’une série de directives européennes qui imposent aux Etats membres de fournir des informations tantôt à la Commission européenne elle-même, tantôt à la population. L’on pourrait dresser un véritable catalogue de ces obligations spécifiques.

50Ceci peut être illustré par la directive 91/692 du 23 décembre 1991 visant à la standardisation et à la rationalisation des rapports relatifs à la mise en œuvre de certaines directives concernant l’environnement : dès lors que les États membres doivent fournir à la Commission des informations environnementales, cela implique que chaque État récolte celles-ci au préalable.

  • 38 Cfr. l’obligation d’informer la population sur la qualité des eaux destinées à la consommation huma (...)
  • 39 Directive 90/313, art. 7.

51Par ailleurs, lorsqu’une directive ou une réglementation nationale ou régionale impose une communication directe aux citoyens, cela implique que l’autorité compétente ait collecté l’information au préalable38. C’est d’ailleurs bien le but notamment de la publication périodique d’un rapport sur l’état de l’environnement dans chaque État membre39.

  • 40 Voy. not. A.G.Fl. 20 janvier 1998 et 7 juillet 1998.

52Enfin, de manière plus générale, le respect du principe de précaution suppose dans le chef des autorités administratives qu’elles s’inquiètent de la situation environnementale, ce qui suppose qu’elles prennent l’initiative de faire des investigations. On peut illustrer ce point en mentionnant l’article 30 du Bodemsaneringsdecreet du 22 février 1995 qui prévoit l’assainissement automatique des terrains faisant l’objet d’une pollution historique du sol constituant une menace grave. Cette disposition a amené l’OVAM à faire des investigations qui ont conduit le Gouvernement flamand à adopter une liste des terrains devant faire l’objet d’un assainissement40.

53Pour récolter concrètement l’information environnementale qu’elles doivent communiquer, les autorités publiques devront soit opérer elles-mêmes, soit imposer à des tiers de fournir l’information. Comme nous le verrons, cette information est alors donnée par ces tiers tantôt aux autorités administratives notamment par le biais des informations environnementales fournies soit dans un dossier de demande de permis, soit en cours d’exploitation d’une activité classée, tantôt directement aux citoyens.

C. La diffusion de l’information

a) L’obligation passive de diffusion

  • 41 Directive 90/313 et ses mesures de transposition en Belgique.
  • 42 Art. 32 ; voy. J. Sambon, L’accès à l’information en droit de l'environnement comme droit fondament (...)

54Aujourd’hui, l’obligation qui incombe aux pouvoirs publics de communiquer l’information environnementale aux administrés qui la demandent n’est plus contestable. Outre la spécificité des dispositions relatives à la liberté d’accès à l’information dans le domaine de l’environnement41, la transparence administrative est devenue un droit fondamental inscrit dans notre Constitution42.

1. La transparence administrative

55Il était jusqu’il n’y a pas si longtemps de tradition que les décisions de l’Administration restent entourées du secret le plus absolu possible. Dès lors, les renseignements qu’elle divulguait étaient limités.

56La place de plus en plus grande de l’Administration dans la société du XXe siècle a fait que de plus en plus d’administrés se sont trouvés aux prises avec celle-ci. Les citoyens ont dès lors mis de plus en plus de pression pour connaître non seulement les décisions prises par les autorités administratives, mais aussi les motivations qui ont conduit celles-ci à prendre telle ou telle décision.

57Ceci est à l’origine de réformes législatives importantes sur la motivation des actes administratifs et sur l’accès à l’information administrative.

* La motivation formelle des actes administratifs

58Motiver formellement un acte administratif est certainement une manière efficace d’informer les administrés.

  • 43 Et ceci dès l’entrée en vigueur de la loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire (...)
  • 44 Comme, par exemple, la délivrance d’un permis, acte en principe ne devant pas être motivé en la for (...)

59Pour rappel, avant la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, la règle était qu’un acte administratif ne devait pas être motivé en la forme sauf si la loi le prévoyait, comme par exemple en cas de refus de permis de bâtir ou de lotir43, ou si la jurisprudence l’imposait comme en matière de mesures disciplinaires ou en cas de revirement d’attitude44.

60Il s’ensuivait que, en dehors de ces cas, l’administré n’était pas informé des motifs de la décision prise et la seule manière pour lui d’obtenir ces renseignements était d’introduire un recours en annulation devant le Conseil d'État ce qui lui permettait d’avoir accès au dossier administratif.

61Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, tout acte administratif individuel doit faire l’objet d’une motivation formelle.

62« Motiver une décision au sens formel du terme, c’est l’expliquer, c’est exposer dans la décision elle-même le raisonnement de droit et de fait qui lui sert de fondement. C’est officialiser en quoi et pourquoi l’auteur de la décision a estimé pouvoir appliquer sa compétence à la situation de fait qui lui était soumise. Comme l’explicitent les travaux préparatoires de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, « le citoyen qui fait l’objet d’une décision doit connaître la portée de la décision ».

63« Motiver une décision, c’est donc la rendre compréhensible pour son destinataire ».

64« La motivation formelle d’un acte administratif (…) ne saurait donc être confondue avec sa motivation interne, c’est-à-dire avec la règle jurisprudentielle consacrée par le Conseil d'État depuis son origine selon laquelle, à peine d’être arbitraire, tout acte administratif doit reposer sur des motifs matériellement exacts, pertinents et légalement admissibles ».

  • 45 D. Lagasse, La motivation des permis d’urbanisme et de lotir, in L’Urbanisme à Bruxelles, Bruxelles (...)

65« Lorsqu’un acte administratif doit être motivé formellement, Ces motifs doivent non seulement figurer dans le dossier administratif mais en outre être expressément énoncés dans l’acte lui-même en sorte que son destinataire puisse en prendre connaissance immédiatement, à peine de nullité de l’acte. D’autre part, seuls les motifs exprimés dans l’acte peuvent être pris en considération par le juge lorsqu’il procède au contrôle de sa légalité interne »45.

66Ces principes conduisent à considérer que la décision administrative est entachée d’illégalité lorsque sa motivation est absente, stéréotypée, succincte, incomplète, fondée sur une erreur de fait, une erreur de droit ou une erreur manifeste d’appréciation, ambiguë, contradictoire.

* L'accès à l’information
  • 46 Sur ce point, voy. notamment C. Benedek et Ph. De Bruycker, La transparence de l’administration, in(...)

67L’article 32 de la Constitution introduit le 18 juin 1993 prévoit que « chacun a le droit de consulter chaque document administratif et de s’en faire remettre copie, sauf dans les cas et conditions fixées par la loi, le décret ou la règle visée à l’article 134 »46.

  • 47 Voy. J. Sambon, op. cit.

68Ce fondement constitutionnel confirme que le droit à l’information fait bien partie des droits fondamentaux47.

  • 48 C. de Terwangne, La Convention européenne des droits de l'homme et le droit de recevoir des informa (...)

69L’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme vise aussi « la liberté (…) de recevoir (…) des informations »48.

  • 49 Cfr. Commission 8878/90 Finegan c/ Irlande. Finegan demandait que soient publiés les résultats du c (...)
  • 50 CEDH, 26 mars 1987, Leander c/Suède.

70Pour la Commission européenne des droits de l’homme, dans certaines circonstances, cet article inclut un droit d’accès à des documents qui ne sont pas généralement accessibles49. Si pour la Cour européenne des droits de l’homme, l’article 10 interdit essentiellement, dans le cadre de la protection de la liberté de recevoir des informations, d’empêcher quelqu’un de recevoir des informations que d’autres aspirent ou peuvent consentir à lui fournir50, la Commission considère que l’utilisation du mot « essentiellement » par la Cour n’exclut pas que la Cour admette que l’article 10 puisse servir de fondement à la liberté d’accès à l’information. Nous y reviendrons.

71L’on retiendra du libellé de l’article 32 de la Constitution que, d’une part, les documents administratifs sont accessibles au public et que si le législateur intervient, c’est pour apporter une restriction à ce droit fondamental ou fixer les modalités d’accès.

  • 51 Décret flamand du 23 octobre 1991 relatif à la publicité des documents administratifs dans les serv (...)

72Les différents pouvoirs législatifs belges sont effectivement intervenus puisque cet article 32 a fait l’objet de deux lois, cinq décrets et deux ordonnances51. Toutes ces législations sont très proches l’une de l’autre.

73On notera néanmoins que seules les deux lois mentionnent la possibilité de recours devant le Conseil d'État, mais il s’agit là d’une différence purement formelle. Par ailleurs, seul le décret de la Communauté germanophone ne prévoit pas l’intervention d’une commission de recours.

2. L’accès à l’information environnementale
  • 52 Voy. P. Lewalle, Contentieux administratif, Fac. Dr. Liège, 1997, p. 43 à 107.

74Sans entrer dans l’analyse de toutes les dispositions fédérales, communautaires ou régionales qui tentent de concrétiser cette transparence administrative52 et dont certaines s’appliquent aux données environnementales, nous retiendrons les mécanismes mis en place spécifiquement dans le domaine de l'urbanisme et de l’environnement.

* Le droit de l’urbanisme
  • 53 Sur cette question, voy. F. Haumont, Urbanisme, op. cit., p. 826 et s.
  • 54 Cfr. art. 63 repris dans le CWATUP (art. 150).

75Le droit de l’urbanisme a probablement été un précurseur du droit à l’information53. En effet, la loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’environnement avait déjà prévu la possibilité pour les citoyens d’obtenir des renseignements urbanistiques de nature diverse en ce compris, à certaines conditions, sur des projets non soumis à enquête publique54.

76C’est ainsi que les administrés peuvent obtenir copie des plans ou règlements en vigueur. C’est ainsi aussi qu’ils peuvent obtenir des renseignements sur les permis délivrés et, pour les propriétaires riverains, des renseignements sur les demandes de permis d’urbanisme ou de lotir.

  • 55 En Régions flamande et wallonne ; l’appellation est « renseignements urbanistiques » en Région de B (...)
  • 56 Certificat d’urbanisme (sans no) en Région de Bruxelles-Capitale.

77L’on sait que les renseignements fournis par l’administration aux administrés intéressés par l’acquisition d’un bien concernant le statut urbanistique dudit bien peuvent prendre la forme soit d’un certificat d’urbanisme no 155, soit d’un certificat d’urbanisme no 2 lorsque l’autorité compétente donne une information sur la faisabilité urbanistique d’un projet56.

  • 57 O.P.U., art. 160.

78Au sujet de ce dernier type d’information urbanistique, si le législateur wallon et le législateur flamand n’ont organisé qu’une procédure administrative simplifiée sans délai de rigueur pour l’administration, en revanche le droit bruxellois prévoit une procédure de recours57.

  • 58 Ordonnance du 5 juin 1997 relative aux permis d’environnement, art. 8.

79On notera également que le droit bruxellois a étendu le mécanisme du certificat d’urbanisme au domaine du permis d’environnement : il est possible pour un administré de demander une information sous forme de certificat d’environnement quant à la question de savoir si tel ou tel projet soumis a permis d’environnement est susceptible d’être autorisé ou non et, le cas échéant, à quelles conditions il pourrait l’être58.

* Le droit de l'environnement

80La directive 90/313/CEE du 7 juin 1990 concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement est sans conteste à l’origine d’un élargissement des possibilités d’accéder à l’information environnementale pour tous les administrés.

81Ce droit s’exerce sans devoir justifier d’un intérêt, à l’égard non seulement des autorités administratives compétentes dans le domaine, mais également à l’égard des organismes ayant des responsabilités publiques en matière d’environnement et contrôlés par les autorités publiques.

82Par ailleurs, comme nous l’avons vu, la notion de « données environnementales » est étendue.

83Le droit à l’information est certes limité dans certaines circonstances pour éviter la violation de secrets tels ceux des délibérations ou des négociations, des procédures judiciaires engagées, de la vie privée ou des activités commerciales ou industrielles. Cependant, l’autorité qui refuse de communiquer, ne fût-ce que partiellement, l’information demandée doit motiver sa décision. En outre, un recours est organisé en faveur de l’administré qui se verrait refuser l’exercice de son droit d’accès.

  • 59 Pour un commentaire de cette réglementation, voyez notamment C. Benedek, La transparence administra (...)
  • 60 La directive a été transposée :
    - en Région de Bruxelles-Capitale par l’Ordonnance du 29 août 1991 s (...)

84Ceci mérite bien évidemment des développements approfondis59. Nous le ferons au travers de l’analyse du droit wallon60.

  • 61 Notamment A.Ex.R.W. du 6 mai 1993 définissant les règles relatives au recours.

85La directive 90/313/CEE a été transposée, en Région wallonne, par le décret du 13 juin 1991 concernant la liberté d’accès des citoyens à l’information relative à l’environnement, modifié par le décret du 19 décembre 1996. Ce décret a lui-même fait l’objet d’arrêtés d’exécution61.

  • 62 Dans une décision inédite du 6 août 1998, la commission de recours (CRDAIE) a considéré que la Régi (...)

86En vertu de l’article 3 du décret, le droit d’accès à l’information environnementale détenue62 par les autorités publiques est assuré à toute personne sans qu’elle soit obligée de faire valoir un intérêt.

  • 63 C.R.D.A.I.E., 21 avril 1995, rec. no 58, Amén.-Env., 1995, p. 198.

87Si l'absence de démonstration d'un intérêt personnel ou direct ne peut en soi entraîner l'irrecevabilité d'une demande d'accès à l'information comme étant manifestement irrecevable, le refus de décliner l'identité de la personne pour compte de qui on agit peut, par contre, avoir un tel effet63.

  • 64 C.R.D.A.I.E., 13 février 1997, rec. no 140, obs. A. Gosseries, Droit d'accès à l'information, docum (...)
  • 65 C.R.D.A.I.E., 21 avril 1995, rec. no 48, Amén.-Env., 1995, p. 195 et s.

88Cependant, les autorités publiques peuvent rejeter la demande comme non recevable lorsqu'elle suppose la communication de données ou de documents inachevés64 ou de communications internes (art. 6). Par documents administratifs, il y a lieu d'entendre non seulement la décision finale mais également les actes qui lui sont préparatoires, à condition que ceux-ci ne soient pas inachevés, c'est-à-dire à l'état de simple projet. Par communications internes, il y a lieu d'entendre les documents divers à usage proprement interne qui servent à élaborer tant la décision finale que les actes qui lui sont préparatoires et qui ne sont pas destinés à produire des effets en dehors de l'administration elle-même65.

89Sont visés par cette réglementation non seulement les administrations communales, provinciales et régionales, mais aussi les organismes ayant des responsabilités publiques en matière d'environnement et contrôlés par les autorités publiques. Concrètement, cela implique qu'un organisme privé, concessionnaire d'un service public et contrôlé par les autorités publiques, devra, sur demande d'un tiers, communiquer les données environnementales en sa possession.

90L'article 10 du décret, sans préjudice des dispositions nationales applicables en Région wallonne, limite le droit d'accès à l'information dans la mesure où son exercice est susceptible de porter atteinte :

  • au secret des délibérations du Gouvernement de la Région wallonne, du collège des bourgmestre et échevins, de la députation permanente ;

  • au secret des négociations interrégionales, nationales, internationales de la Région ;

  • au secret des procédures engagées devant les juridictions ;

  • au secret commercial et industriel ;

  • au secret de la vie privée, et notamment au respect des dispositions relatives à la protection de la confidentialité des données nominatives des archives et des fichiers administratifs (§ 1).

91Cependant, les documents font l'objet d'une communication partielle lorsqu'il est possible d'éliminer de la reproduction à délivrer au demandeur, les mentions dont la diffusion porterait atteinte aux intérêts visés ci-dessus (§ 2).

92Par ailleurs, des motifs tirés du secret de la vie privée ou du secret commercial ou industriel portant sur des faits qui sont personnels au demandeur ne peuvent pas lui être opposés (§ 3).

93La commission de recours pour le droit d'accès à l'information en matière d'environnement (C.R.D.A.I.E.) faisant application de cette disposition, considère, par exemple, que :

    • 66 C.R.D.A.I.E., 4 octobre 1994, Amén. Env., 1994, p. 302-304, obs. F. JONGEN, Droit d'auteur et droit (...)

    la loi du 30 juin 1994 relative aux droits d'auteur qui est une des dispositions nationales applicables en Région wallonne, justifie le refus du fonctionnaire délégué de délivrer une copie des plans de l'architecte d'une demande de permis, plans qui ont pu et peuvent, par ailleurs, être consultés66 ;

    • 67 C.R.D.A.I.E. 21 avril 1995, rec. no 58, Amén.-Env., 1995, p. 198-200.

    les limitations de l'article 10, § 1 du décret ne se conçoivent pas à l'égard des documents qui ont pu être consultés par le public dans le cadre d'une enquête publique67 ;

    • 68 C.R.D.A.I.E, 21 avril 1995, rec. no 48, Amén.-Env., 1995, p. 196-197, obs. M. Pallemaerts, Jusqu'où (...)

    la communication à quiconque en fait la demande des documents d'un groupe de travail d'une organisation intergouvernementale ainsi que la publicité qui leur serait donnée est de nature à compromettre la confidentialité des relations internationales68 ;

    • 69 C.R.D.A.I.E, 15 février 1996, rec. no 68, Amén.-Env., 1996, p. 178.

    les procès-verbaux des réunions d'un comité d'accompagnement et le courrier échangé entre l'administration communale et le demandeur de permis doivent être communiqués69.

94En ce qui concerne la procédure d’accès, elle est réglée par les articles 5 et suivants du décret. Elle suppose une demande écrite suffisamment précise et non abusive à peine d’irrecevabilité.

95Les autorités publiques sont tenues de prendre les mesures nécessaires en vue de l’identification et de la mise à la disposition du demandeur des documents contenant les données faisant l'objet de la demande (art. 6).

96En ce qui concerne le délai dans lequel les autorités publiques donnent leur réponse, le décret distingue trois situations :

  • en règle générale, l'autorité publique fournit les données au demandeur dans les meilleurs délais et au plus tard dans les deux mois à compter de la réception de la demande (art. 7, § 1) ;

  • en ce qui concerne les données relatives à un projet non soumis à enquête publique, l’autorité publique peut fixer un délai supplémentaire ne pouvant toutefois dépasser deux mois à compter de la décision sur ledit projet (art. 7, §2) ;

    • 70 Sur l'aménagement des délais, voy. C.R.D.A.I.E., 8 novembre 1994, Amén.-Env., 1994, p. 303.

    en cas d'impossibilité matérielle de fournir l’accès dans le délai prescrit, l’autorité publique peut prolonger les délais précités pour autant que, d’une part, cette autorité ait notifié par un écrit motivé au demandeur le fait de cette impossibilité et que, d’autre part, elle ait mentionné au demandeur la voie de recours visée à l’article 9, § 2, du décret70 (art. 7, § 3).

  • 71 Civ. Verviers, (réf.), 15 novembre 1993, Amén.-Env., 1993, p. 267.

97L’accès aux données incorporées dans les documents écrits s'exerce au choix du demandeur, soit par consultation gratuite sur place, soit par délivrance de copies, dont le coût réel est à charge du demandeur (art. 4, § 1). Est dès lors illégale la décision qui impose, outre le paiement du prix réel des photocopies, la prise en charge par les citoyens d'un tarif horaire pour autres frais71.

  • 72 C.R.D.A.I.E., 21 avril 1995, rcc. no 58, Amén.-Env., 1995, p. 198.

98L'obligation de délivrer la copie d'un document ne s'applique toutefois pas aux documents qu'une autorité est tenue de délivrer en application des dispositions relatives aux procédures de la population et du voisinage72.

99Lorsque l'autorité publique refuse totalement ou partiellement de communiquer les données demandées, elle doit prendre une décision motivée et la notifier par écrit au demandeur (art. 8, § 1).

100Cette décision doit en outre mentionner clairement les possibilités et les modalités de recours dont dispose le demandeur conformément à l'article 9 du décret (art. 8, § 2).

  • 73 B. Jadot, op. cit.

101Enfin, en ce qui concerne les recours, le décret du 13 juin 1991 prévoit la possibilité d’introduire un recours contre la décision insatisfaisante de l’autorité sollicitée (silence, refus, accès partiel, …) auprès de la Commission de recours (CRDAIE) créée par l’arrêté de l’Exécutif régional wallon du 3 mai 1993. Par ailleurs, la décision de la commission de recours est elle-même susceptible de faire l’objet d’un recours devant le Conseil d'État ou les cours et tribunaux de l’ordre judiciaire73.

  • 74 F. Jongen, Les régimes spéciaux d’accès, in Les communes et la transparence administrative, Rev. Dr (...)

102Nonobstant l’entrée en vigueur de législations plus générales relatives à l’accès aux documents administratifs, le mécanisme du décret du 13 juin 1991 mérite d’être maintenu même si le délai de réponse dont disposent les autorités administratives est plus long que dans les dispositions du droit commun. En effet, outre que le décret vise toutes les autorités disposant de données environnementales, en ce compris certains acteurs privés, le bon fonctionnement de la commission de recours spécifique reste un atout non négligeable74.

b) L’obligation active de diffusion

103À côté de l’obligation passive de diffusion de l’information environnementale qui impose à l’administration de fournir les données qui sont demandées par les administrés, il existe, dans le chef de celle-ci une obligation active d’information : l’autorité compétente doit, d’initiative, donner une information à la population même si cette dernière ne l’a pas demandée.

1. Le fondement de l’obligation

104De nombreuses directives européennes imposent aux autorités de fournir des informations environnementales comme nous l’avions relevé à propos du devoir de récolte des données environnementales qui peut s’imposer aux autorités compétentes.

  • 75 Décret no 98-360 6 mai 1998 relatif à la surveillance de la qualité de l’air et de ses effets sur l (...)

105Le droit interne peut également prévoir explicitement l’obligation active d’information. À cet égard, l’on peut citer la loi française du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie qui prévoit notamment la mise en place d’un dispositif de surveillance de la qualité de l’air sur l’ensemble du territoire et une information du public de manière périodique des résultats des études et des mesures de surveillance et de manière urgente du dépassement ou du risque de dépassement des seuils d’alerte fixés par décret75.

106Cependant, indépendamment d’une disposition de droit positif qui impose une telle obligation, il faut considérer que cette obligation peut résulter tout simplement du devoir de vigilance et de prudence compte tenu de la mission qui incombe aux pouvoirs publics en vue d’assurer la sécurité et la santé des citoyens. Ceci est particulièrement vrai dans un domaine parfois très proche du droit de l’environnement, à savoir le droit de la consommation.

  • 76 CEDH, 28 février 1998, Guerra et crts, obs. J.P. Marguenaud, Le droit à l'information supplanté par (...)

107Par ailleurs, récemment, dans l’affaire Guerra et consorts76, la Cour européenne des droits de l’homme a été confrontée à la question de savoir si la Convention européenne des droits de l’homme pouvait fonder le droit des citoyens à recevoir des informations de nature environnementale.

108Les quarante requérantes, dans cette affaire, sont des habitantes de la commune de Manfredonia, à environ 1 km d’une usine, Enichem Agricoltura, sise sur le territoire de la commune voisine de Monte Sant’Angelo, usine classée à haut risque en application du droit italien transposant la directive SEVESO. L’usine a connu pas mal de dysfonctionnements qui ont entraîné la libération de grandes quantités de gaz toxique. En particulier, une explosion en 1976 avait entraîné l’hospitalisation de 150 personnes en raison d’une intoxication aiguë par l’arsenic. Les vents dominants poussaient ces gaz vers Manfredonia.

109Les requérantes ont saisi la Commission en 1988 en se fondant sur l’article 10 CEDH relatif à la liberté d’expression et de recevoir des informations. La Cour rejette leur argumentation fondée sur l’article 10 en considérant que, dans des circonstances comme celles en l’espèce, l’article 10 n’impose pas à un État, des obligations positives de collecte et de diffusion des informations. Il faut savoir que le droit italien prévoyait que de telles informations soient fournies, ce qui n’avait pas été le cas en l’espèce.

  • 77 CEDH, 9 décembre 1994, Lopez-Ostra c/Espagne.

110En revanche, la Cour retient l’application au cas d’espèce de l’article 8 de la CEDH qui consacre le droit au respect de la vie privée. Pour la Cour, l’article 8 ne se limite pas à interdire les ingérences arbitraires des pouvoirs publics dans la vie privée. L’article 8 peut imposer des obligations positives inhérentes à un respect effectif de la vie privée ou familiale. La question se pose dès lors de savoir si les autorités nationales ont pris les mesures nécessaires pour assurer la protection effective du droit des intéressés au respect de leur vie privée et familiale77.

111Les requérantes sont restées, jusqu’à l’arrêt de l’usine en 1994 (arrêt de la production de fertilisants), dans l’attente d’informations essentielles qui leur auraient permis d’évaluer les risques pouvant résulter pour elles et leurs proches du fait de continuer à résider sur le territoire de Manfredonia. Il y a donc, dit la Cour, violation de l’article 8 de la Convention.

112Le droit au respect de la vie privée peut donc entraîner dans le chef des autorités compétentes l’obligation de donner aux administrés des informations quant à l’existence de pollutions et leur degré et donc quant au risque pour la santé de résider à proximité de ces sources de pollution.

2. Les modes de diffusion

113L’autorité à qui incombe l’obligation active de diffusion peut le faire de manière directe ou indirecte.

114L’information directe se fera par l’autorité elle-même sous diverses formes allant de la publication de rapports à l’affichage d’avis, par exemple sur la qualité des eaux, en passant par des annonces plus ou moins urgentes notamment par communiqué radiotélévisé, dépôt d’un avis chez les habitants, etc.

115Mais très souvent aussi, en particulier en ce qui concerne les produits et substances, l’information active se fera par le biais de tiers à qui les pouvoirs publics vont répercuter l’obligation active d’information.

  • 78 Cfr., par exemple, l’art. 5, § 1er, 6° de la loi du 21 décembre 1998 relative aux normes de produit (...)

116Cela peut se faire par l’imposition légale ou réglementaire de publier des informations sur des produits ou substances mis sur le marché78, par le biais notamment de l’étiquetage ou de fiches relatives à chaque substance.

CONCLUSIONS

117Au terme de cette première partie consacrée à l’obligation d’informer qui incombent aux pouvoirs publics, nous pouvons tirer quelques conclusions sous forme d’observations.

118Il est évident que le droit d’être informé sur la situation environnementale est un droit fondamental.

119Seule l’information peut donner la connaissance suffisante pour pouvoir agir de quelque manière que ce soit.

120Les mécanismes mis en place, en particulier ceux découlant de la directive 90/313/CEE sur l’accès à l’information environnementale, ont véritablement changer les rapports entre administrés et administrations publiques. Il est manifeste qu’il est aujourd’hui beaucoup plus aisé d’avoir des informations diverses par le simple fait de l’existence des réglementations relatives à la transparence administrative sans même devoir recourir aux procédures mises en place. En effet, de plus en plus souvent, les administrations sachant que de toute façon, elles seront tenues de communiquer tel ou tel document au terme de la procédure d’accès, communiquent immédiatement ces documents sans que l’administré n’ait à mettre en branle la procédure de demande écrite. C’est incontestablement un point positif.

121Par ailleurs, l’on peut également se réjouir qu’à côté du droit positif qui multiplie les obligations d’information incombant aux pouvoirs publics, la jurisprudence conforte les administrés dans leur droit d’être informés que ce soit en application du principe de précaution ou du droit à la protection de la vie privée.

SECTION II. LA RESPONSABILITÉ DES POUVOIRS PUBLICS

122Dès lors que les pouvoirs publics ont des obligations dans le domaine de l’information environnementale, tout défaut à cette obligation est susceptible d’entraîner leur responsabilité civile.

123Si l’on peut relativement aisément identifier les manquements potentiellement fautifs dans le chef des autorités administratives, en revanche l’administré pourrait être confronté à la difficulté de prouver son dommage et surtout le lien de causalité entre celui-ci et la faute de l’administration. Comme nous le verrons, il existe néanmoins des hypothèses où ce dommage et le lien de causalité sont évidents.

§ 1. La faute

A. Le défaut de transposition d’une directive

124La faute la plus en amont consisterait pour les pouvoirs publics à ne pas transposer certaines directives qui imposent aux États membres d’informer d’une manière ou d’une autre la population. Ce manquement se répercuterait bien évidemment sur l’obligation d’information elle-même.

125Nous l’avons vu, en dehors de la directive 90/313 du 7 juin 1990 concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement, de nombreuses directives imposent de multiples mesures d’information environnementale.

  • 79 B. Jadot, L’effet direct des directives en matière de protection de l’environnement, in Droit de l’ (...)

126Le défaut de transposition peut causer une préjudice aux administrés et ce même si certaines dispositions de certaines directives se voient reconnaître — mais la démonstration est rarement évidente — un effet direct79.

  • 80 Anciennement art. 169 à 171.

127Les manquements au droit européen sont sanctionnables par la Cour de justice des Communautés européennes en vertu des articles 226 à 228 du Traité de Rome80. Ces manquements peuvent consister en l’absence pure et simple de transposition, l’absence de transposition dans le délai, la transposition par une acte non contraignant (circulaires, pratiques administratives,…), la transposition incomplète ou inadéquate ou encore le défaut d’information de la Commission sur la transposition.

  • 81 Voy. not. J.N. Pardon et R.O. Dalcq, La responsabilité des Etats membres envers les particuliers en (...)

128Conformément à la jurisprudence de la Cour de Justice, le manquement entraîne deux obligations dans le chef de l’État membre visé : d’une part, l’obligation de modifier la législation nationale pour la mettre en conformité avec le droit européen dérivé et, d’autre part, réparer les effets illicites produits par la non-conformité du droit national81.

129C’est donc bien le mécanisme de la responsabilité quasi-délictuelle qui est en cause.

B. Le défaut d’information sur un projet

a) L’information a priori

130Le droit de l’urbanisme et le droit de l’environnement, nous l’avons vu, imposent le respect de nombreuses formalités administratives en vue de l’information de la population sur un projet.

131Le non-respect de ces formalités peut entraîner l’irrégularité de l’acte administratif, ce qui sera le cas si la formalité est prescrite par la loi ou le règlement à peine de nullité ou si la formalité doit être considérée comme substantielle ce qui sera notamment le cas lorsqu’elles sont établies en faveur de l’administré.

132L’on peut dire que les formalités relatives à l’information des administrés, si elles ne sont pas prescrites à peine de nullité, seront en principe toujours considérées comme substantielles puisqu’établies en faveur des administrés.

133La jurisprudence du Conseil d'État est abondante dans ce domaine aussi bien en ce qui concerne les plans d’aménagement qu’en ce qui concerne les permis d’urbanisme ou d’environnement ou d’autres mesures administratives.

  • 82 Sur cette question, voy. F. Haumont, Urbanisme, op. cit., p. 620 et s.

134Les défauts les plus couramment observés sont82 :

  • l’absence d’enquête publique alors que celle-ci est requise ; cette absence peut s’expliquer par une mauvaise interprétation des dispositions qui l’imposent ou encore par la volonté du demandeur de permis de « saucissonner » artificiellement un projet en deux ou plusieurs « sous-projets » dont aucun ne rentre formellement dans les projets soumis à enquête ;

  • le caractère incomplet du dossier soumis à enquête publique, notamment l’absence d’une vue axonométrique ;

  • l’absence ou l’insuffisance d’affichage ;

  • l’absence de notification individuelle aux riverains lorsque celle-ci est prescrite ;

  • l’absence d’annonces radiotélévisées ou par les journaux, essentiellement pour les projets de plan ;

  • la durée insuffisante de l’enquête publique.

  • 83 Not. C.E., no 31.288, 4 novembre 1988, Bultreys.

135Notons toutefois que le vice de procédure peut être couvert. Ce sera le cas lorsque l’absence de formalité n’a pu causer un préjudice à l’administré qui l’invoque. C’est ainsi que celui qui invoque l’absence d’affichage d’un avis relatif à l’enquête publique n’a pas subi de préjudice du fait de cette lacune lorsqu’il a introduit dans le délai une réclamation83.

  • 84 Par exemple, une erreur sans conséquence de n° de parcelle (C.E., no 19.155, 27 septembre 1978, Van (...)

136Par ailleurs, les irrégularités bénignes, c’est-à-dire celles qui n’ont pu induire en erreur les administrés, sont sans conséquence sur la légalité du permis84.

b) L’information a posteriori

  • 85 C.E., no 58.469, 6 mars 1996, Lazuckiewiez et Kovalicek.

137Quant au défaut d’information à donner a posteriori aux administrés, il n’est pas de nature à vicier l’acte lui-même85. Tout au plus ne fait-il pas courir le délai de recours notamment devant le Conseil d'État.

C. Le défaut de diffusion de l’information sur les données environnementales

138On peut identifier plusieurs types de défauts de diffusion de l’information sur les données environnementales selon qu’ils ont trait à l’obligation passive ou à l’obligation active d’information ou selon qu’ils concernent une erreur dans l’information donnée.

a) Quant à l’obligation passive d’information

139Nous avons vu les différents mécanismes permettant aux administrés de solliciter les autorités administratives en vue d’obtenir des informations environnementales.

140Dès l’instant où les pouvoirs publics ont l’obligation de donner une information aux administrés, tout manquement à cet égard pourrait s’avérer fautif.

141Le premier manquement pourrait résulter du silence persistant de l’Administration. Ce silence n’est pas nécessairement fautif. En effet, il existe plusieurs dispositions qui prévoient explicitement la possibilité d’introduire un recours en cas de silence de l’autorité administrative. C’est le cas notamment, comme nous l’avons relevé, du décret wallon du 13 juin 1991 relatif à la liberté d’accès des citoyens à l’information environnementale en Région wallonne. De manière plus générale, l’on peut se référer à l’article 14, alinéa 2 des lois coordonnées sur le Conseil d'État qui permet de mettre en demeure une autorité administrative qui ne statue pas sur une demande. Dès l’instant où le législateur a expressément prévu un recours en cas de silence persistant de l’Administration, il est difficile de considérer qu’a priori le silence est fautif.

  • 86 Il s’agit d’une obligation générale depuis l’entrée en vigueur de la loi du 29 juillet 1991 relativ (...)

142Le deuxième manquement pourrait résulter d’un refus en ce compris d’un refus tacite comme celui qui découle de l’application de l’article 14, alinéa 2 précité des lois coordonnées sur le Conseil d'État. En ce qui concerne le refus exprès, il sera fautif s’il n’est pas motivé en la forme86 ou si sa motivation repose sur une erreur de droit ou de fait. Ce pourrait être le cas, par exemple, d’une mauvaise interprétation de l’article 10 du décret wallon du 13 juin 1991.

143La diffusion partielle de l’information pourrait également s’avérer fautive par défaut de motivation en la forme ou quant au fond.

144Le retard dans la diffusion pourrait aussi constituer une faute. En effet, il est certaines informations qui, pour pouvoir être utilisées, doivent être communiquées immédiatement. Une autorité administrative qui, sciemment, retarderait la diffusion d’une information pourrait voir sa responsabilité engagée.

145Enfin, une autorité administrative pourrait commettre une faute non plus à l’égard de l’administré qui demande une information, mais vis-à-vis d’un tiers. Il s’agit de l’hypothèse de la diffusion d’une information qui ne pouvait pas être diffusée. C’est ainsi que, par exemple, l’article 17 du décret wallon du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement prévoit expressément que la demande de permis doit identifier les données estimées confidentielles ou liées au secret de fabrication et aux brevets. La diffusion de telles informations auprès d’administrés qui le demanderaient pourrait évidemment causer un préjudice au demandeur de permis.

  • 87 A.Ex.R.W. 6 mai 1993, art. 9.

146Il ne peut cependant y avoir de faute si la personne concernée y avait préalablement consenti. C’est ainsi, par exemple, que la Commission de recours sur le droit d’accès à l’information environnementale en Région wallonne peut convoquer les personnes concernées par une demande d’un administré87. Rien n’interdit à cette occasion qu’un tiers à la demande d’information marque son accord sur la diffusion de celle-ci.

b) Quant à l'obligation active d’information

147Lorsqu’il incombe à l’autorité administrative de communiquer d’initiative une information, tout manquement à cet égard sera fautif soit qu’il se fait en violation d’une disposition claire et précise qui fonde cette obligation, soit que ce manquement est contraire aux devoirs de vigilance et de prudence de l’autorité administrative, ou encore que ce manquement constitue une atteinte à la vie privée.

148Les manquements dans la diffusion de l’information dont les pouvoirs publics disposent sont assez similaires à ceux que nous avons évoqués à propos de l’obligation passive d’information.

149C’est ainsi que l’absence de diffusion de l’information ou sa diffusion à dose homéopathique pourrait être fautive. Il en ira de même de la diffusion partielle.

  • 88 Liège, 8 octobre 1969, R.G.A.R., 1969, 8341 confirmant Civ. Verviers, 16 janv. 1968, R.G.A.R., 1968 (...)

150La diffusion de l’information complète pourrait néanmoins s’avérer fautive si les modalités de cette diffusion sont manifestement insuffisantes. À cet égard, l’on peut citer le célèbre arrêt rendu le 8 octobre 1969 par la Cour d’appel de Liège dans une affaire de saturnisme88. La ville de Limbourg et la ville de Verviers distribuaient une eau dont elles savaient que, mise en contact avec le plomb, elle devient plombifère et peut provoquer le saturnisme. Elles devaient donc avertir d’une manière efficace les usagers en leur indiquant le moyen de se prémunir contre un danger qu’elles savaient exister puisqu’elles savaient que, dans de nombreux logements, les conduites étaient en plomb.

151Or, il n’y eut que quelques avis publics dans un journal — 4 en 5 ans —, mais en termes atténués. Un avertissement fut envoyé aux patrons-plombiers et aux architectes de l’arrondissement, mais rien ne fut envoyé aux abonnés de la distribution alors que ces autorités auraient pu, par exemple, l’indiquer sur les factures périodiques.

152Le requérant fut atteint gravement de saturnisme. La Cour a dès lors conclu à la responsabilité des deux municipalités sur base des articles 1382 et 1383 du Code civil, à celle de la ville de Verviers sur base de l’article 1384, al.1er et de la ville de Limbourg sur base de l’article 3, 5° du décret des 16-24 août 1790.

  • 89 Les journaux de l’été 1998 relevaient, par exemple, que le préfet des Alpes maritimes avait attendu (...)

153Les pouvoirs publics pourraient aussi manquer à leur obligation de diffusion active en tardant à agir89. Ils pourraient également voir leur responsabilité engagée pour diffusion d’une information confidentielle.

154Le fait qu’il incombe aux pouvoirs publics une obligation active d’information étend la panoplie des manquements possibles. En effet, l’on doit considérer que, face à une obligation active de diffusion, les pouvoirs publics ne peuvent pas nécessairement se limiter à communiquer l’information dont ils disposent. Le cas échéant, ils devront faire eux-mêmes ou faire faire des investigations pour pouvoir fournir une information suffisamment complète au regard de leurs obligations.

  • 90 C’est ainsi, par exemple, que la Région wallonne confie des missions à différents laboratoires ou c (...)

155C’est bien le mécanisme en vigueur dans une série de directives européennes qui imposent aux Étals membres de fournir à la Commission des données environnementales : si les informations à disposition d’un État membre sont insuffisantes, il devra procéder à la collecte des données complémentaires90.

156Le défaut de collectes de données environnementales pourrait donc s’avérer fautif.

  • 91 Voy. D. Déom et B. Pâques, Les permis et autorisations administratives et la réparation des dommage (...)

157Par ailleurs, si les pouvoirs publics ont transféré l’obligation active d’information à un tiers, celui-ci sera certes fautif s’il ne respecte pas cette imposition, mais se posera aussi la question de l’éventuelle faute des pouvoirs publics qui auraient ainsi accepté implicitement que le tiers ne respecte pas ses obligations légales. Ceci pose de manière plus générale la question de savoir si les pouvoirs publics sont fautifs de ne pas poursuivre des contrevenants91.

c) Quant au contenu de l’information

158Le défaut d’information peut résider non pas dans l’absence d’information donnée, mais dans le fait que l’information serait erronée. Et ceci vaut bien entendu tant pour l’obligation passive que pour l’obligation active de diffusion.

  • 92 Civ.Liège 21 janvier 1986 (appel d’un jugement du juge de paix), 1987, p. 385.

159C’est ainsi que la ville de Liège a été condamnée pour avoir fourni à des administrés des informations inexactes quant à la situation et à la profondeur du point de raccordement de canalisations privées à l’égout public. Le tribunal estime qu’il n’incombe pas aux administrés de procéder à de quelconques investigations afin de vérifier les renseignements ainsi donnés, quelles que soient leurs qualifications professionnelles, en l’espèce un architecte92

160La question de savoir si l’autorité publique qui donne à un administré une information erronée peut voir sa responsabilité engagée est fonction du caractère fautif ou non de l’erreur.

161En effet, l’information en possession de l’Administration pourrait être erronée sans que cette erreur puisse être imputée à l’autorité administrative et sans que l’on puisse, par exemple, reprocher à cette dernière de n’avoir pas investigué plus avant pour vérifier la pertinence de l’information.

  • 93 J.T., 1973, p. 550 et obs. J.L. Fagnart ; dans le même sens Civ.Liège, 12 novembre 1985, J.L., 1986 (...)

162C’est l’enseignement d’un arrêt de la Cour de cassation du 4 janvier 197393. Un agent du ministère de la Défense nationale avait interrogé les services dudit ministère sur son statut en cas d’acceptation d’une mise à la retraite anticipée. Sur base des renseignements obtenus, il accepte cette mise à la retraite. Par la suite, il s’avère qu’il n’a pas eu droit à une pension complète contrairement à ce qui lui avait été indiqué.

163Si la Cour d’appel de Bruxelles a considéré qu’il n’y avait pas de faute à charge du ministère, mais une erreur due à la situation complexe du demandeur, la Cour de cassation, elle, a estimé qu’il y avait bien faute non pas pour avoir commis une erreur, mais pour n’avoir pas fait les investigations suffisantes pour donner une réponse correcte ou, à tout le moins, pour n’avoir pas attiré l’attention de l’agent sur les incertitudes ou les controverses quant à sa situation.

164Il s’ensuit donc que l’Administration ne commet pas nécessairement une faute si elle donne une information erronée. Il y aura faute si l’Administration se trompe alors qu’elle n’aurait pas dû ou qu’elle ne fait pas les investigations nécessaires soit pour donner une information exacte, soit pour attirer l’attention de l’administré sur l’incertitude liée à l’information donnée.

165Par ailleurs, il n’y aura pas faute ou elle sera à tout le moins atténuée si l’erreur est provoquée par un mauvais renseignement donnée par l’administré qui interroge l’administration.

166Si l’on transpose cette jurisprudence aux matières de l’urbanisme et de l’environnement, l’on considérera, par exemple, que l’Administration commet une faute lorsqu’elle commet une erreur de repérage de la situation d’un terrain aux plans d’aménagement en vigueur. Il n’y a en effet aucune raison qu’elle se trompe sur ce point. Elle pourrait également commettre une faute, par exemple, en donnant des informations lacunaires quant au niveau de contamination du sol et du sous-sol si elle n’attire pas l’attention du destinataire de l’information que cette dernière est sujette à caution.

  • 94 Pas., 1995, I, 1159 ; R.W., 1996-97, p. 199.

167À cet égard, il convient de mentionner encore un arrêt de la Cour de cassation du 14 décembre 199594 cassant un arrêt de la Cour d’appel de Gand qui avait condamné la Région flamande à dédommager des particuliers suite à un refus, illégal selon la Cour d’appel, de permis de construire alors que la commune, sur avis de la Région, avait délivré un certificat d’urbanisme no 2 positif. La Cour de cassation suit la thèse de la Région qui considérait qu’elle ne pouvait, sans commettre une illégalité, délivrer le permis de construire car c’est le certificat d’urbanisme positif qui n’aurait pas dû être délivré par la commune compte tenu du fait que le bien était repris au plan de secteur en zone agricole.

168Et de conclure que la Région n’a pas agi illégalement en refusant un permis de bâtir qui aurait été contraire aux prescriptions réglementaires du plan de secteur. Il apparaît donc que la faute qui aurait entraîné la responsabilité des pouvoirs publics était la délivrance illégale du certificat d’urbanisme no 2 qui a induit les acquéreurs des terrains litigieux en erreur.

D. La faute conjointe

169Il se peut que la faute commise dans le cadre de l’obligation d’information des administrés soit la résultante de l’intervention conjointe de plusieurs pouvoirs publics.

  • 95 CWATUP, art. 108.
  • 96 Sur cette question, voy. not. D. Déom et B. Pâques, op. cit., p. 60 et réf. citées.

170C’est ainsi que le permis d’urbanisme ou de lotir délivré par le collège des bourgmestres et échevins sur avis favorable du fonctionnaire délégué95 résulte d’une double décision : celle du collège échevinal et celle du fonctionnaire délégué. La jurisprudence a consacré le principe de la responsabilité in solidum96.

  • 97 Voy., par exemple, Mons, 17 février 1988, 1988, p. 569 ; Liège, 16 janvier 1986, R.R.D., 1986, p. 8 (...)

171Le même raisonnement pourrait être appliqué également lorsqu’une autorité de tutelle exerce son pouvoir d’approbation. Encore que sur ce point, la jurisprudence soit loin d’être uniforme97.

E. La preuve de la faute

172Bien entendu, le demandeur en réparation devra prouver la faute commise par l’autorité administrative dans le cadre de ses obligations d’information.

a) En ce qui concerne le défaut de transposition

  • 98 Voy., par exemple, C.E., no 47.835, 10 juin 1994, asbl Les Amis de la Terre annulant l’article 9, 1 (...)

173Sauf en cas de manquement flagrant, comme l’absence de transposition, la preuve de la faute de l'État ou de la Région résultera souvent d’un arrêt prononcé par la Cour de justice de Luxembourg, ne fût-ce que sur une question préjudicielle posée par une instance judiciaire. Cela étant, le Conseil d'État a déjà annulé des actes réglementaires constituant une transposition non conforme d’une directive européenne98.

b) En ce qui concerne le défaut d’information proprement dit

  • 99 Sur cette question, voy. D. Déom et B. Pâques, op. cit., p. 52 et s. et réf. citées.
  • 100 Not. Cass. 13 mai 1982, J.T., 1982, p. 772 et concl. Avocat général Velu.

174Si le défaut d’information est lié à un acte administratif — ce qui sera le cas, par exemple, du refus de fournir des données environnementales sur base du décret du 13 juillet 1991 sur la liberté d’accès à l’information environnementale ou de la délivrance d’un permis d’urbanisme sans enquête publique préalable alors que celle-ci était requise —, l’illégalité de l’acte constitue la faute99. Dès lors, l’arrêt d’annulation de l’acte administratif par le Conseil d'État constituera la preuve de la faute de l’Administration100. À défaut d’arrêt du Conseil d'État, le juge judiciaire pourra bien entendu également constater l’illégalité de l’acte administratif.

  • 101 D. Déom et B. Pâques, op. cit., p. 56 et s.

175Seule l’erreur invincible ou une autre cause d’exonération pourrait exonérer l’autorité administrative de sa responsabilité101.

176Si le manquement de l’autorité administrative dans son obligation d’information n’est pas lié à un acte administratif, le Conseil d'État ne sera d’aucun secours dans la démonstration de la faute à défaut de compétence vis-à-vis d’un tel acte.

  • 102 Not. C.E., no 41.113, 20 novembre 1992, Cremer.

177L’exemple type que l’on peut donner est celui du certificat d’urbanisme no 2 ou son équivalent. Selon la jurisprudence du Conseil d'État, il ne s’agit pas d’un acte administratif susceptible de faire grief102. Notre haute juridiction administrative se déclare dès lors incompétente pour en examiner la légalité.

178Il en ira de même lorsque le manquement est lié à une abstention matérielle. Ce sera le cas lorsqu’il n’y a ni décision de refus, ni silence assimilé à un refus, mais une simple abstention d’agir non assimilable à un acte administratif. C’est la situation que l’on rencontre lors de l’absence d’information face à une obligation active d’information.

179Dans cette hypothèse, il appartiendra au juge de reconnaître l’existence d’une obligation et de constater le manquement à cette obligation.

§ 2. Le dommage

A. La victime

  • 103 Une autorité administrative pourrait cependant aussi subir un préjudice du fait fautif d'une autre (...)

180En principe, la victime de la faute de l’autorité administrative est un administré103.

181Ce sera, par exemple, le riverain d’un projet autorisé illégalement suite à un défaut d’information du public (absence d’enquête publique, absence d’affichage,…).

182Inversement, cela pourrait être le titulaire du permis de construire annulé à la demande d’un riverain pour non-respect des formalités d’information du public.

183L’administré à qui l’on refuse illégalement l’accès à une information environnementale pourra être préjudicié. De même, un administré pourrait subir un dommage du fait de l’octroi d’informations confidentielles (brevet, secret de fabrication,…) à un autre administré.

184Seront également préjudiciés les administrés qui n’ont pas reçu une information de l’autorité compétente à qui incombait une obligation active d’information (en cas de pollution atmosphérique, d’entreprises SEVESO,…).

185Il en ira de même de l’administré à qui l’Administration donne une information erronée.

B. Le dommage proprement dit

186Le dommage variera considérablement d’un cas à l’autre.

  • 104 Ce qui suppose bien évidemment qu’elle puisse justifier son changement d’attitude.

187Il est clair que le dommage que subit le titulaire d’un permis de construire ou d’exploiter annulé par le Conseil d'État peut être important. Dans le meilleur des cas, ce dommage sera limité à un retard non négligeable pour le début de ses activités puisqu’il devra recommencer la procédure administrative d’obtention du permis. Son dommage pourrait cependant être beaucoup plus important si, entre-temps, l’autorité compétente pour délivrer le permis change d’avis et refuse celui-ci104.

188Le dommage de l’administré dont on dévoile le processus de fabrication par le biais de la procédure d’accès à l'information environnementale risque également d’être conséquent.

  • 105 Sur cette question, voy. F. Haumont, La contamination des sols : les responsabilités contractuelles (...)

189L’information erronée entraînera un préjudice plus ou moins important. Si l’on prend l’exemple des attestations de sol délivrées par l’OVAM en application du Bodemsaneringsdecreet, une erreur quant au niveau de contamination — l’OVAM est cependant particulièrement prudente sur ce point — peut causer un dommage ne fût-ce que par le fait que l’acquéreur devra éventuellement procéder contre le vendeur sur base de la responsabilité contractuelle de celui-ci105.

190Il en ira de même de l’administre qui reçoit un certificat d’urbanisme no 1 ou no 2 erroné le conduisant à acquérir un bien qui s’avère en définitive inconstructible comme dans l’affaire précitée tranchée par la Cour de cassation le 14 décembre 1995.

191L’absence d’information reçue en provenance de l’autorité administrative à qui incombe une obligation d’information active peut causer un préjudice variant en fonction des cas d’espèce.

  • 106 CEDH, 28 février 1998.

192C’est ainsi que dans une hypothèse comme celle tranchée par l’arrêt Guerra et crts précité106, les administrés perdent une chance de choisir tel ou tel comportement. La hauteur du dommage sera alors fonction de la probabilité que, suite à l’information reçue, les administrés décident de déménager pour s’éloigner de la source de pollution.

  • 107 Liège, 8 octobre 1969.

193Dans une hypothèse comme celle en cause dans l’affaire mentionnée du saturnisme107, le dommage est majeur puisqu’il s’agit d’une maladie grave. Il pourrait en aller de même en ce qui concerne l’absence d’information sur des pics de pollution atmosphérique qui n’aurait pas permis à des personnes âgées de prendre les précautions nécessaires et de rester chez elles. Le dommage pourrait être extrême en cas de décès.

194Le préjudice lié à l’absence d’information sur une autorisation administrative délivrée pourrait être limité en ce que ce manquement ne fait pas courir le délai de recours administratif ou devant le Conseil d'État. Néanmoins, cette absence d’information pourrait précisément permettre le démarrage d’une activité qui, par exemple, aurait pu être suspendue plus tôt si un recours avait pu être introduit immédiatement.

195Toujours en ce qui concerne le préjudice, l’on doit se poser la question de savoir dans quelle mesure l’administré qui obtient l’annulation d’un acte administratif au motif du non-respect d’un obligation d’information ne voit pas son dommage réparé du simple fait de l’annulation dudit acte, par exemple, un permis de construire ou d’exploiter ou un refus d’accès à l’information environnementale.

196Si l’arrêt d’annulation constitue, comme nous l’avons vu, la preuve de la faute de l’autorité administrative, ce même arrêt fait disparaître l’acte administratif qui est censé n’avoir jamais existé. Dès lors, l’administré qui a obtenu cet arrêt d’annulation et la disparition de l’acte administratif, n’obtient-il pas automatiquement réparation de son dommage ?

197Le dommage sera d’autant moins évident si, préalablement à l’annulation, l’acte a été suspendu, en particulier s’il a été suspendu avant même tout début d’exécution.

  • 108 C.E., no 71.688, 9 février 1998, SA BATC.

198On notera aussi l’évolution jurisprudentielle qui conduit le Conseil d’État à suspendre de plus en plus régulièrement un refus : en suspendant un refus, le Conseil d'État encourage l’autorité administrative à reprendre un acte en toute légalité. C’est ainsi que, récemment, le Conseil d'État a suspendu un refus d’accès à l’information en matière fiscale108, ce qui peut être transposé en matière d’environnement.

  • 109 Not in my back yard - pas dans mon jardin.

199Certains riverains ayant obtenu l’annulation d’un permis devant le Conseil d'État n’hésitent pas à poursuivre la partie adverse devant les tribunaux judiciaires en dommages et intérêts pour obtenir réparation du préjudice causé par le fait d’avoir intenté une action devant le Conseil d'État. La question qui se pose alors est celle du lien de causalité entre ce dommage et la faute de l’Administration. En d’autres termes, ces riverains — et le phénomène NYMBY109 est là pour le rappeler— n’auraient-ils pas en toute hypothèse, c’est-à-dire que le permis soit légal ou non, attaqué la légalité du permis pour tenter d’empêcher par tous les moyens la réalisation d’un projet ?

  • 110 Sur cette question, voy. D. Lagasse, Responsabilité de l'Administration à l’occasion de l’exécution (...)

200Reste également la question des suites d’un arrêt d’annulation110. En effet, dans de nombreux cas, l’autorité administrative sera tenue de statuer à nouveau. Le dommage découlant de la faute sanctionnée par le Conseil d'État sera alors fonction de l’illégalité sanctionnée. Si un permis administratif est annulé pour défaut d’affichage suffisant lors de l’enquête publique, tout porte à croire que, sauf élément neuf déterminant, la même décision sera prise après avoir recommencé l’enquête publique. En revanche, dans l’hypothèse de l’annulation d’un refus d’accès à l’information environnementale pour un motif de fond, l’autorité publique devra assurer la liberté d’accès à cette information. Dans ce cas, l’arrêt d’annulation qui revient à imposer à l’Administration de donner l’information répare le dommage, sauf si celui-ci est établi du fait du caractère tardif de l’accès à l’information.

201Enfin, nous terminerons ce point sur le dommage en évoquant la relativité probable de celui-ci lorsqu’il découle de l’absence de transposition d’une directive ou d’une transposition inadéquate. Moins grand encore sera le dommage découlant de la non communication de rapports nationaux ou régionaux à la Commission européenne.

§ 3. Le lien de causalité

202Si la faute de l’autorité administrative est prouvée, l’administré devra encore établir l’existence d’un dommage et, bien entendu, le lien de causalité entre la faute et son dommage.

203C’est probablement sur ce dernier point que l’administré rencontrera le plus de difficultés comme l’illustre une série d’exemples.

  • 111 D. Déom et B. Pâques, op. cit., p. 59 et réf. citées.

204De manière générale, l’on observera qu’en ce qui concerne la faute liée à un acte administratif, l’illégalité de celui-ci fondée sur un vice de forme entraîne rarement la mise en cause de la responsabilité de l’Administration en raison de l’absence de lien de causalité entre le dommage et la faute, la faute ne provoquant la plupart du temps qu’une perte de chance111.

205En effet, pour un riverain qui obtient l’annulation d’un permis de construire au motif qu’il manquait un certain nombre d’affiches à apposer sur le terrain concerné, il sera malaisé de démontrer que son dommage, à savoir la construction d’un bâtiment en face de chez lui, est lié à l’absence de l’une ou l’autre affiche apposée durant l’enquête publique.

206De même, le dommage subi par le titulaire du permis annulé par le Conseil d'État est-il en lien direct avec la faute de l’autorité administrative ? Pas nécessairement. Si le vice de légalité vient du caractère incomplet du dossier soumis à enquête publique, par exemple, ne doit-on pas considérer que le demandeur a concouru à l’illégalité en déposant un dossier de demande incomplet ?

207De toute manière, à de rares exceptions près, lorsqu’un permis est annulé, le titulaire de celui-ci et l’autorité qui l’a délivré ont tout intérêt à trouver une solution satisfaisante pour les deux parties, à savoir la délivrance d’un nouveau permis en bonne et due forme. C’est ce qui explique qu’il y a peu d’actions en responsabilité intentées à l’égard de l’Administration par les titulaires des autorisations administratives annulées.

208Certes, il est des cas où le lien de causalité entre la faute de l’autorité administrative et le dommage sera évident, notamment lorsque la faute consiste à avoir donné des informations erronées qui sont sans conteste à l’origine du dommage.

  • 112 Sur cette question, voy. not. A. Rouyère, La responsabilité civile en matière de risques sanitaires (...)

209Il en ira de même lorsque l’absence d’information n’a pas permis à l’administré d’adopter le comportement adéquat qui lui aurait permis d’éviter le dommage qu’il invoque, comme, par exemple, une maladie dont il serait atteint suite à la consommation d’une eau impropre à la consommation humaine. Si dans l’affaire du saturnisme, le lien de causalité est évident, serait-il suffisant dans l’hypothèse d’un décès d’une personne âgée qui serait sortie de chez elle en plein pic de pollution atmosphérique non annoncée112 ?

210Il est donc à craindre que, dans de nombreux cas, le lien de causalité entre le défaut d’information et le dommage invoqué sera ténu, voire inexistant.

***

211Voilà brossées en grands traits, les questions liées à la responsabilité des pouvoirs publics dans le domaine de l’information environnementale.

  • 113 Encore que trop de droit nuit au droit ; voy. sur cette question J.F. Neuray, Introduction générale (...)

212Nous avons vu que les obligations des pouvoirs publics à cet égard ne cessent de se multiplier quantitativement113, mais aussi qualitativement. Le champ est donc fertile. Or, il faut bien le reconnaître, le nombre de décisions de jurisprudence est inversement proportionnel aux obligations pesant sur l’Administration.

213Compte tenu du caractère récent de nombreuses obligations, en particulier des obligations d’information active, l’on devrait néanmoins s’attendre à un développement de la jurisprudence dans ce domaine. Encore faut-il que les administrés hésitent moins souvent à mettre en cause la responsabilité des pouvoirs publics !

Notes

1 Voy. l’étude extrêmement fouillée de J. Sambon, L’accès à l’information en matière d’environnement comme droit fondamental, in Droits fondamentaux, Urbanisme et Environnement, Amén.-Env., no spéc. 1996, p. 237-255 et réf. citées.

2 Nations Unies, Commission économique pour l’Europe ; pour un commentaire de cette Convention, voy. Fl. Didion, La Convention d’Aarhus : une convention pour les citoyens, Env. et Gest., 1998, no 5,16 et 17.

3 Voy. J.F. Neuray, Réflexions sur la participation citoyenne aux décisions qui concernent l’environnement, in Développements récents du droit européen de l’environnement, Story-Scientia, Bruxelles, 1998, p. 143 et s.

4 Comme ce fut le cas récemment sur le territoire de la commune de Ittre à propos de la construction en projet d’une voie rapide reliant l’Α8 à 1Έ19.

5 CWATUP, art. 14, § 2.

6 Voy. à titre de comparaison, l’enquête publique organisée sur le projet de plan wallon d’environnement pour le développement durable (décret 21 avril 1994 relatif à la planification en matière d’environnement dans le cadre du développement durable, art. 12).

7 Directive 85/337 du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, art. 6, par. 2.

8 Décret du 11 septembre 1985 organisant l’évaluation des incidences sur l’environnement dans la Région wallonne, art. 12, § 2 ; A.Ex.R.W. 31 octobre 1991, art. 27 et s.

9 Décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement, art. 12 sub art. 170.

10 Décret du 11 septembre 1985, art. 20 ; CWATUP, art. 125.

11 Voy. not. CWATUP, art. 124 ; Décret wallon du 27 juin 1996 relatif aux déchets, art. 26, § 4.

12 O.P.U., art. 163.

13 CWATUP, art. 51, §4 ; voy. égal. O.P.U., art. 7, dernier al.

14 Encore que le Conseil d’État prend en compte, au fil du temps, des modifications de moins en moins importantes.

15 Voy. sur ce point, F. Haumont, Urbanisme, Larcier, 1996, no 628 et références citées.

16 CWATUP, art. 194, § 2 en ce qui concerne un projet d’arrêté de classement qui permet même aux propriétaires concernés d’émettre leurs observations après la clôture de l’enquête publique (art. 198) ; A.G.W. 29 juillet 1993, art. 5, § 3 en ce qui concerne les demandes de permis de valorisation de terril ; etc.

17 Seul un dossier complet peut être mis à l’enquête publique (C.E., no 19.287, 24 novembre 1978, Chantienne et de le Court ; C.E., no 27.248, 12 décembre 1986, Martin).

18 CWATUP, art. 4, 3°.

19 CWATUP, art. 4, 2° : suspension entre le 16/7 et le 15/8.

20 Décret du 11 septembre 1985, art. 18, al. 1er confirmé par l’art. 18 sub 170 du décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement.

21 CWATUP., art. 4, 4°.

22 Directive 85/337, art. 5, § 3.

23 Directive IPPC, art. 6 ; pour la Région wallonne, voy. décret du 11 septembre 1985, art. 14 confirmé par art. 9 sub 170 du décret du 11 mars 1999 ; V. Haenen, Vers une approche intégrée : la directive 96/61 du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (IPPC), Amén.-Env., 1997, p. 3 et s.

24 Décret wallon du 6 juin 1991 relatif au développement rural, art. 8.

25 Voy. égal, la convention d’ESPOO du 25 février 1991 sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière ; pour un commentaire de ces mécanismes, voy. F. Haumont, Le droit belge de l’urbanisme face aux zones urbaines transfrontalières (Belgique/France), in L’urbanisme transfrontalier, L’Harmattan, Paris, 1998, p. 65 et s.

26 Art. 11 et 12; A.Ex.R.B.C. 29 juin 1992 relatif aux commissions de concertation.

27 O.P.U., art. 11 ; voy. R. Andersen et F. Haumont, Rapport belge, in Citoyen et administration, Bruylant, Bruxelles, 1985, p. 56 et s.

28 CWATUP, art. 341.

29 A.Ex.r.w. 31 octobre 1991, art. 45.

30 Et qui répond à l’intérêt requis pour le faire.

31 CWATUP, art. 200 ; A.Ex.r.w. 31 octobre 1991, art. 56 ; etc.

32 CWATUP, art. 134.

33 CWATUP, art. 44.

34 Ibidem.

35 P. Lewalle, Contentieux administratif, F.Dr.Lg., Liège, 1997, p. 515 et s.

36 Cette liste a été implicitement modifiée par la loi du spéciale du 16 juillet 1993.

37 Convention d’Aarhus, art. 5, par. 1er, a).

38 Cfr. l’obligation d’informer la population sur la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (directive 98/83/CE du 3 novembre 1998, art. 13).

39 Directive 90/313, art. 7.

40 Voy. not. A.G.Fl. 20 janvier 1998 et 7 juillet 1998.

41 Directive 90/313 et ses mesures de transposition en Belgique.

42 Art. 32 ; voy. J. Sambon, L’accès à l’information en droit de l'environnement comme droit fondamental, op. cit.

43 Et ceci dès l’entrée en vigueur de la loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme.

44 Comme, par exemple, la délivrance d’un permis, acte en principe ne devant pas être motivé en la forme à l’époque, faisant suite à un premier refus de permis.

45 D. Lagasse, La motivation des permis d’urbanisme et de lotir, in L’Urbanisme à Bruxelles, Bruxelles, éd. Jeune Barreau, 1992, p. 27-28.

46 Sur ce point, voy. notamment C. Benedek et Ph. De Bruycker, La transparence de l’administration, in Mélanges offerts à Jacques Velu, t. III, Bruxelles, 1992, p. 781-809 ; F. Jongen, La publicité de l’administration, J.T., 1995, p. 777-788 ; M. Uyttendaele, Fédéralisme et libertés fondamentales : la transparence administrative au regard de la réforme de l’Etat, A.P.T., 1993, p. 96-105.

47 Voy. J. Sambon, op. cit.

48 C. de Terwangne, La Convention européenne des droits de l'homme et le droit de recevoir des informations de la part des autorités publiques, Amén.-Env., 1998, p. 265 et s.

49 Cfr. Commission 8878/90 Finegan c/ Irlande. Finegan demandait que soient publiés les résultats du contrôle de pollution atmosphérique effectué à l’encontre d’un dépôt de résidus d’amiante. Le recours est cependant rejeté dans le cas d’espèce parce que Finegan avait pu consulter ces données au cours d’une audience devant la High Court irlandaise et que l’article 10, selon la commission, n’impose pas que les résultats soient publiés.

50 CEDH, 26 mars 1987, Leander c/Suède.

51 Décret flamand du 23 octobre 1991 relatif à la publicité des documents administratifs dans les services et établissements de l’Exécutif flamand ; loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l’administration ; décret du Conseil de la Communauté française du 22 décembre 1994 relatif à la publicité de l’administration ; décret de la Région wallonne du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’administration ; ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 30 mars 1995 relative à la publicité de l’administration ; décret de la Communauté germanophone du 16 octobre 1995 relatif à la publicité des documents administratifs ; décret de la Commission communautaire française de la Région de Bruxelles-Capitale du 11 juillet 1996 relatif à la publicité de l’administration ; ordonnance de la Commission communautaire commune de la Région de Bruxelles-Capitale du 26 juin 1997 relative à la publicité de l’administration ; loi du 12 novembre 1997 relative à la publicité de l'administration dans les provinces et les communes.

52 Voy. P. Lewalle, Contentieux administratif, Fac. Dr. Liège, 1997, p. 43 à 107.

53 Sur cette question, voy. F. Haumont, Urbanisme, op. cit., p. 826 et s.

54 Cfr. art. 63 repris dans le CWATUP (art. 150).

55 En Régions flamande et wallonne ; l’appellation est « renseignements urbanistiques » en Région de Bruxelles-Capitale.

56 Certificat d’urbanisme (sans no) en Région de Bruxelles-Capitale.

57 O.P.U., art. 160.

58 Ordonnance du 5 juin 1997 relative aux permis d’environnement, art. 8.

59 Pour un commentaire de cette réglementation, voyez notamment C. Benedek, La transparence administrative en Belgique : l’accès aux documents administratifs, A.T.P., 1993, p. 159-171 ; A. Gosseries, Le droit d'accès à l’information relative à l’environnement. Examen de la jurisprudence wallonne (1993-1996), Amén.-Env., 1997, p. 85 et s. ; B. Jadot, L'accès à l’information en matière d’environnement, Rev. dr. com., 1992, p. 107-123 ; M. Pallemaerts, L’application en Belgique de la directive européenne concernant la liberté d'accès à l’information en matière d’environnement, Amén.-Env., 1991, p. 196-205 ; F. Jongen, Les régimes spéciaux d’accès, in Les communes et la transparence administrative, R.D.C., 1999, p. 106 et s. ; F. Haumont, Urbanisme, op.cit., p. 834 et s.

60 La directive a été transposée :
- en Région de Bruxelles-Capitale par l’Ordonnance du 29 août 1991 sur l’accès à l’information relative à l’environnement ;
- en Région flamande par le Vlarem I, art. 31 et s.
Sur le droit wallon, voy. notamment F. Haumont, Urbanisme, op. cit., p. 834-838.

61 Notamment A.Ex.R.W. du 6 mai 1993 définissant les règles relatives au recours.

62 Dans une décision inédite du 6 août 1998, la commission de recours (CRDAIE) a considéré que la Région wallonne ne pouvait communiquer une convention de cessions d’actions détenues par une société dont la Région est actionnaire dans la mesure où la Région n’avait pas elle-même la convention.

63 C.R.D.A.I.E., 21 avril 1995, rec. no 58, Amén.-Env., 1995, p. 198.

64 C.R.D.A.I.E., 13 février 1997, rec. no 140, obs. A. Gosseries, Droit d'accès à l'information, documents inachevés et risque de méprise, Amén.-Env., 1999, p. 236 et s.

65 C.R.D.A.I.E., 21 avril 1995, rec. no 48, Amén.-Env., 1995, p. 195 et s.

66 C.R.D.A.I.E., 4 octobre 1994, Amén. Env., 1994, p. 302-304, obs. F. JONGEN, Droit d'auteur et droit d'accès.

67 C.R.D.A.I.E. 21 avril 1995, rec. no 58, Amén.-Env., 1995, p. 198-200.

68 C.R.D.A.I.E, 21 avril 1995, rec. no 48, Amén.-Env., 1995, p. 196-197, obs. M. Pallemaerts, Jusqu'où s'étend le caractère confidentiel qui imprègne normalement les relations internationales ?.

69 C.R.D.A.I.E, 15 février 1996, rec. no 68, Amén.-Env., 1996, p. 178.

70 Sur l'aménagement des délais, voy. C.R.D.A.I.E., 8 novembre 1994, Amén.-Env., 1994, p. 303.

71 Civ. Verviers, (réf.), 15 novembre 1993, Amén.-Env., 1993, p. 267.

72 C.R.D.A.I.E., 21 avril 1995, rcc. no 58, Amén.-Env., 1995, p. 198.

73 B. Jadot, op. cit.

74 F. Jongen, Les régimes spéciaux d’accès, in Les communes et la transparence administrative, Rev. Dr. Comm., 1999, p. 112.

75 Décret no 98-360 6 mai 1998 relatif à la surveillance de la qualité de l’air et de ses effets sur la santé et sur l’environnement, aux objectifs de qualité de l’air, aux seuils d’alerte et aux valeurs limites.

76 CEDH, 28 février 1998, Guerra et crts, obs. J.P. Marguenaud, Le droit à l'information supplanté par le droit au respect de la vie privée et familiale des voisins d'usines chimiques, R.J.D.E., 1998, p. 315 et s. ; C. de Terwangne, op. cit.

77 CEDH, 9 décembre 1994, Lopez-Ostra c/Espagne.

78 Cfr., par exemple, l’art. 5, § 1er, 6° de la loi du 21 décembre 1998 relative aux normes de produits ayant pour but la promotion de modes et de consommation durables et la protection de l’environnement et de la santé.

79 B. Jadot, L’effet direct des directives en matière de protection de l’environnement, in Droit de l’environnement. Développements récents, la partie, Story-Scientia, Bruxelles, 1989, p. 245 et s.

80 Anciennement art. 169 à 171.

81 Voy. not. J.N. Pardon et R.O. Dalcq, La responsabilité des Etats membres envers les particuliers en cas de manquements au droit communautaire, J.T.D.E., 1996, p. 193 et s. ; M. Pâques, De la responsabilité de l’Etat pour violation du droit communautaire, in Développements récents du droit européen de l’environnement, Story-Scientia, 1998, p. 95 et s. ; M. Pâques, Trois remèdes à l'inexécution du droit communautaire : utilité pour l’environnement ?, Rev. dr. intern. et dr. comp., 1996, p. 135 et s. ; H. Simonart, La responsabilité du législateur en raison de la méconnaissance de normes supérieures de droit international, in La responsabilité des pouvoirs publics, Bruylant, Bruxelles, 1991, p. 343 et s. ; G. Vandersanden et M. Dony, La responsabilité des Etats membres en cas de violation du droit communautaire, Bruylant, Bruxelles, 1997, 413 p.

82 Sur cette question, voy. F. Haumont, Urbanisme, op. cit., p. 620 et s.

83 Not. C.E., no 31.288, 4 novembre 1988, Bultreys.

84 Par exemple, une erreur sans conséquence de n° de parcelle (C.E., no 19.155, 27 septembre 1978, Van Lierdc).

85 C.E., no 58.469, 6 mars 1996, Lazuckiewiez et Kovalicek.

86 Il s’agit d’une obligation générale depuis l’entrée en vigueur de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs.

87 A.Ex.R.W. 6 mai 1993, art. 9.

88 Liège, 8 octobre 1969, R.G.A.R., 1969, 8341 confirmant Civ. Verviers, 16 janv. 1968, R.G.A.R., 1968, 8060.

89 Les journaux de l’été 1998 relevaient, par exemple, que le préfet des Alpes maritimes avait attendu 48 h pour relever un pic de pollution atmosphérique !

90 C’est ainsi, par exemple, que la Région wallonne confie des missions à différents laboratoires ou centres de recherche notamment universitaires pour établir l’état de l’environnement wallon dont la publication est imposée par la directive 90/313 (art. 7).

91 Voy. D. Déom et B. Pâques, Les permis et autorisations administratives et la réparation des dommages causés aux tiers, in Urbanisme et environnement : réparation et sanctions, Amén.-Env., no spéc. 1995, p. 51 et réf. citées.

92 Civ.Liège 21 janvier 1986 (appel d’un jugement du juge de paix), 1987, p. 385.

93 J.T., 1973, p. 550 et obs. J.L. Fagnart ; dans le même sens Civ.Liège, 12 novembre 1985, J.L., 1986, p. 25 et obs. J.M. Dermagne.

94 Pas., 1995, I, 1159 ; R.W., 1996-97, p. 199.

95 CWATUP, art. 108.

96 Sur cette question, voy. not. D. Déom et B. Pâques, op. cit., p. 60 et réf. citées.

97 Voy., par exemple, Mons, 17 février 1988, 1988, p. 569 ; Liège, 16 janvier 1986, R.R.D., 1986, p. 88 ; Ann.dr. Liège, 1986, obs. P. Lewalle, Excès de pouvoir et responsabilité pour faute dans l'adjudication d’un marché public.

98 Voy., par exemple, C.E., no 47.835, 10 juin 1994, asbl Les Amis de la Terre annulant l’article 9, 1°, c) de l’arrêté de l’Exécutif régional wallon du 31 octobre 1991 en ce qu’il était contraire à l’annexe I du décret du 11 septembre 1985 et donc à l’annexe I de la directive 85/337/CEE.

99 Sur cette question, voy. D. Déom et B. Pâques, op. cit., p. 52 et s. et réf. citées.

100 Not. Cass. 13 mai 1982, J.T., 1982, p. 772 et concl. Avocat général Velu.

101 D. Déom et B. Pâques, op. cit., p. 56 et s.

102 Not. C.E., no 41.113, 20 novembre 1992, Cremer.

103 Une autorité administrative pourrait cependant aussi subir un préjudice du fait fautif d'une autre autorité publique.

104 Ce qui suppose bien évidemment qu’elle puisse justifier son changement d’attitude.

105 Sur cette question, voy. F. Haumont, La contamination des sols : les responsabilités contractuelles, in Sols contaminés, sols à décontaminer, CEDRESERES, FUSL, Bruxelles, 1996, p. 139-196 ; P. Steichen, Les sites contaminés et le droit, LGDJ, Paris, 1996, 242 p.

106 CEDH, 28 février 1998.

107 Liège, 8 octobre 1969.

108 C.E., no 71.688, 9 février 1998, SA BATC.

109 Not in my back yard - pas dans mon jardin.

110 Sur cette question, voy. D. Lagasse, Responsabilité de l'Administration à l’occasion de l’exécution des décisions des juridictions administratives, in La responsabilité des pouvoirs publics, Bruylant, Bruxelles, 1991, p. 195 et s.

111 D. Déom et B. Pâques, op. cit., p. 59 et réf. citées.

112 Sur cette question, voy. not. A. Rouyère, La responsabilité civile en matière de risques sanitaires. Audaces et concessions des textes européens, R.E.D.E., 1998, p. 399 et s.

113 Encore que trop de droit nuit au droit ; voy. sur cette question J.F. Neuray, Introduction générale, in L’actualité du droit de l’environnement, Bruylant, Bruxelles, 1995, p. 6 et s.

Auteur

Professeur à l'Université catholique de Louvain. Avocat aux barreaux de Bruxelles et de Nice

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