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Attentes sociales et demandes de justice

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Jacques Marquet
, 
Yves Cartuyvels

Deuxième partie. La crise : éléments contextuels et hypothèses de lecture

Plainte sociale et culture politique

Jean-Louis Genard

Texte intégral

1. Introduction

1Le choix des mots pour désigner l’un ou l’autre processus social porte bien évidemment des connotations qui peuvent en infléchir les significations ou leur associer des jugements de valeurs. Ainsi, en utilisant le mot « plainte » pour désigner les revendications qui furent liées à la marche blanche, sans doute risque-t-on, comme cela fut très largement le cas à l’époque, de sous-estimer ce qui, dans ces revendications, s’exprimait clairement sur le registre argumentatif et politique ou de présupposer que ces revendications portaient avant tout des manifestations négatives et des charges émotionnelles. Bref, cela laisse peut-être entendre que ce qui a unifié le mouvement blanc, ce sont avant tout des mécontentements.

2En réalité, ce qui est visé en parlant de « plainte sociale » est bien plutôt un conglomérat qui comporte sans doute tout cela à la fois et bien d’autres choses encore. Des accentuations négativistes, mais aussi des espérances utopiques ; des charges émotionnelles, mais aussi des attentes parfaitement argumentées, les deux n’étant d’ailleurs nullement contradictoires. Les analyses empiriques ont également montré que le rapport au mouvement blanc recouvrait des formes d’engagements très diversifiées et des positionnements politiques et sociaux balisant en réalité un spectre très large. Le « mouvement blanc » et, en particulier, la marche blanche constituèrent des moments de convergence de tout cela. Et cette convergence fut sans doute rendue possible par un contexte qui favorisa effectivement, notamment au travers des relais médiatiques, les manifestations expressives d’un ensemble d’intuitions éthiques, par ailleurs rapportables à quelques thèmes communs. Et cela, en l’absence de toute exigence centrée sur des obligations d’argumenter articulées à de véritables contextes de négociation.

2. De la plainte à l’institution : une difficile transition

3Ce fut donc là une situation très particulière à partir de laquelle s’est rapidement posée et se pose encore la question de la transition vers des formes institutionnalisées et stabilisées. Comment donc passer de ce qu’on désigne, sans doute de manière exagérément péjorative, par l’expression « plainte sociale » à des transformations institutionnelles ? Comment transférer l’indéniable charge éthique de ce qui fut incontestablement un investissement citoyen dans des procédures politiques et juridiques qui étaient précisément au centre des critiques portées par cette plainte ? Comment en préserver la charge éthique dans les transitions institutionnelles, dans les transferts d’acteurs lorsque ceux-ci précisément ne détiennent plus une confiance minimale ? Comment la soutenir aussi au-delà du différé temporel que requiert la « digestion » institutionnelle alors que la « plainte », dans sa dimension expressive, exige l’urgence, et que tout retard tendra à être interprété comme signe de mauvaise volonté ?

4Je voudrais soutenir ici l’hypothèse selon laquelle la compréhension des formes dans lesquelles s’est construite la « plainte sociale », celle de ses processus de transfert, de leurs chances de réussite, mais surtout des raisons profondes de leurs échecs peut être éclairée en recourant à une analyse des formes de « culture politique » dans lesquelles ces processus se sont déployés. Il s’agirait alors à la fois de saisir les caractéristiques de la ou des cultures politiques qui furent l’horizon de la marche et du mouvement blanc, et d’en pointer les déficiences par rapport à un modèle normatif qui nous servirait de repère.

5On peut bien entendu considérer que la culture politique propre à un pays forme une unité. Il me semble toutefois que, précisément, un des thèmes portés avec force par le mouvement blanc fut bien celui de la coupure entre le monde et les institutions politiques d’une part et les citoyens de l’autre. Cette déconnexion est en réalité structurelle. Elle n’est en rien propre à la Belgique mais se retrouve dans toutes les démocraties actuelles. Elle a pris pourtant en Belgique des formes et des accentuations particulières qui tiennent aux spécificités politiques du pays. Toutefois, précisément parce qu’il y a entre le monde politique et la société civile une forte déconnexion que dénonçait mais aussi qu’attestait le mouvement blanc, je me propose d’aborder cette question de la culture politique sous l’angle du mouvement citoyen d’abord, sous celui des pratiques politiques ensuite. Cette articulation est bien sûr méthodologique, et il faudra donc garder à l’esprit que si le mouvement blanc a pris les formes qui furent les siennes, c’est précisément parce que la culture du monde et des institutions politiques était ce qu’elle était.

6Pour que la transition des formes politiques expressives (ce que nous avons désigné en parlant de « plainte sociale ») vers les processus institutionnalisés et stabilisés puisse s’opérer, il est nécessaire qu’existe une culture politique partagée et intériorisée. Celle-ci requiert de la part des citoyens, via des milieux associatifs, des institutions représentatives... une capacité de convertir l’expression en position politique et l’aptitude à assumer la rencontre de ces positions avec des argumentations divergentes. Bref, il est nécessaire que ces manifestations expressives trouvent à prendre forme au sein d’un espace public riche et vivant. D’un autre côté, il est nécessaire que la sphère du pouvoir politique puisse être réceptive à ces manifestations, qu’elle soit capable d’assumer, voire qu’elle suscite de véritables débats publics, qu’elle soit à l’écoute des mouvements naissants au plus profond de cet espace public et de la société civile. Seule l’existence d’espaces publics relativement autonomisés, articulés à un espace public englobant peut garantir la formation de la citoyenneté parce que seule une telle structuration de l’espace public offre aux citoyens l’occasion d’apprendre et d’exercer leur citoyenneté, de l’apprendre en l’exerçant. C’est, en effet, seulement dans cet exercice que les citoyens peuvent se convaincre de la nécessité de rendre leurs positions compréhensibles aux autres, mais aussi peuvent apprendre la vertu politique de décentrement, cette aptitude à « se mettre aussi à la place de l’autre » à laquelle seuls des contextes argumentatifs véritables peuvent initier. C’est au cœur d’une telle culture politique que peut s’apprendre la nécessité, inhérente à la vie politique, de renoncements induits par la justesse et la légitimité de positions divergentes, par les contraintes situationnelles ou les exigences formelles des procédures ; des renoncements dès lors raisonnables qui sont tout autre chose que des frustrations qui sont, elles, autant de blessures s’ajoutant aux raisons de la plainte. C’est au cœur d’une telle culture que les décisions politiques peuvent acquérir une légitimité qui leur fait précisément défaut aujourd’hui, mais aussi une force motivante liée précisément à un exercice actif de la citoyenneté. C’est dans cet exercice que se construit un civisme qu’il ne sert à rien d’évoquer de manière nostalgique ou d’invoquer sur le mode incantatoire. Et c’est précisément tout cela que n’apprend pas une culture du face à face :

  • face à face entre groupes qu’encouragent les multiples segmentations, voire ségrégations que génèrent les sociétés contemporaines ;
  • face à face entre les citoyens et un monde politique majoritairement construit sur des conceptions appauvries de l’espace public, limitées à l’exercice périodique du droit de vote ;
  • face à face entre composantes du monde politique pour lesquelles l’activité politique revient à des stratégies d’occupation du pouvoir et prend plus la forme d’un affrontement et de rapports de forces conduisant à des compromis qui sont autant de bricolages plutôt qu’à de véritables débats d’idées autour d’enjeux compréhensibles ;

7Ces développements normatifs permettent, je crois, de mesurer en quoi la culture politique existante se caractérise par toute une série de traits « pathologiques ». Le fait qu’ils se soient manifestés récemment s’explique par un certain nombre de raisons parmi lesquelles il faut certainement retenir :

  • l’augmentation des attentes d’une population dont les dispositions culturelles se sont considérablement amplifiées durant le 20e siècle ;
  • les transformations du politique liées aux développements de l’État-Providence qui ont intensifié les interventions publiques au sein de la société civile ce qui, comme le montre Cl. Offe1, a entraîné en retour un certain nombre d’exigences de participation de la société civile dans les processus de décision politique, ce qu’illustrent avec netteté les caractéristiques de nombreux nouveaux mouvements sociaux ;
  • l’affaiblissement des mouvements qui traditionnellement, en particulier en Belgique, assuraient la transition entre société civile et État ; des mouvements qui sont fondamentalement liés à une société salariale, aujourd’hui entrée profondément en crise2. Ces mouvements — en particulier les mouvements ouvriers et syndicaux — ne sont plus en mesure, à la fois par leur nature et par les formes qu’ils ont progressivement prises, d’absorber bon nombre d’attentes sociales, notamment les attentes de participation (alors qu’ils ont été des acteurs importants de la bureaucratisation de l’État) et les attentes liées à des revendications dont la logique ne se laisse pas réduire à celle de la société salariale (par exemple les attentes identitaires, les attentes liées à des styles de vie différents, les attentes portées par des groupes désaffiliés...).

8Venons-en maintenant au diagnostic des traits caractérisant la « culture politique » qui s’est révélée au travers du mouvement blanc, et cela, comme je le proposais, en distinguant les angles d’approche du mouvement blanc lui-même et de la sphère politique instituée ensuite.

3. Du côté du mouvement blanc

9Le développement du mouvement blanc atteste, à l’évidence, et contre ce qu’on a pu souvent entendre, l’existence d’une culture politique au sein de la population. Il a ainsi résolument infirmé le diagnostic d’une dépolitisation de la société ou d’une crise de la citoyenneté. Reste évidemment à voir ce que ce mouvement blanc a révélé comme formes de citoyenneté et comme types d’investissements au sein de l’espace public.

10Il était ainsi extrêmement frappant d’observer que la « plainte sociale » s’est très largement focalisée, à de rares exceptions près (mais qui sont plutôt d’ordre individualisé) sur une méfiance radicale à l’égard des institutions d’une part, mais aussi des partis et des hommes politiques de l’autre. Le processus d’institutionnalisation fut, en tant que tel, l’objet de suspicions, comme cela apparut le plus clairement avec les difficultés liées à l’institutionnalisation des organisations s’inscrivant pourtant dans le droit fil de la marche blanche, par exemple l’organisation visant à la recherche des enfants disparus (Child Focus).

11L’espace de la représentativité politique, c’est-à-dire le lieu où doit s’opérer la transition entre les demandes de la société civile et le travail de construction normative était le centre d’un discours qui en stigmatisait la perte de légitimité. D’un autre côté, le tissu associatif — c’est-à-dire la strate la plus profonde de l’espace public, celle où on peut s’attendre que s’opère la première visibilisation des demandes sociales — fut fortement absent du mouvement, contrairement par exemple à ce qui a pu se passer avec les manifestations pacifistes d’il y a une vingtaine d’années. Au contraire, le mouvement blanc chercha à se structurer lui-même, en dehors des structures associatives existantes, et d’ailleurs ces tentatives ne connurent que des échos très relatifs lorsque le problème se posa de l’inscription dans la durée. Un des leitmotivs constants des porte-parole du mouvement blanc fut la crainte de la récupération, quelle qu’elle soit.

12Si on observe bien les différentes strates qui composent l’espace public, seule en fait la sphère médiatique entretint avec le mouvement blanc des rapports forts, certainement pas absents de tensions, mais tels que les médias ont pu apparaître comme les porteurs du mouvement, comme ce qui était susceptible de faire valoir des demandes qui, sans eux, n’auraient pas été prises sérieusement en compte. L’investissement médiatique du mouvement blanc fut ainsi considérable, cherchant à relayer tout en le construisant, ce qui était présenté comme un mouvement de fond traversant la société.

13Une compréhension de la nature et de la portée politique du mouvement blanc doit nécessairement prendre cela en compte. Il me semble que le mouvement blanc atteste l’existence d’un espace public centré sur les dispositifs médiatiques, et, dans le même temps— les deux étant profondément liés — d'un approfondissement de la situation de disjonction entre État et société civile, ainsi que de la délégitimation, voire dans de nombreux cas de l’absence des instances intermédiaires entre ces deux termes, celles qui ont à charge d’assurer la transition de l’une vers l’autre et, surtout de convertir des attentes et plaintes en thématisations politiques d’abord et en décisions politiques ensuite.

14Par contre, en sur-occupant l’espace public, en amplifiant certaines caractéristiques de la « plainte sociale », et surtout en opposant souvent matériellement mouvement blanc et monde politique, les médias ont sans doute contribué à creuser un fossé déjà profond. Par ailleurs, les formes mêmes des interventions médiatiques n’ont pas été sans effet sur les formes prises par la « plainte sociale ». Je pense ici principalement à la surexposition des thèmes sous l’angle particularisé de l’événement, voire du fait divers qui contraste avec la nécessité pour le discours et l’action politique de se positionner à un niveau de plus grande généralité et de plus large contextualisation qui peut bien évidemment donner l’impression d’absence de sollicitude à l’égard du cas particulier.

15Tout cela nous permet de mieux cerner les formes de citoyenneté qu’a mis au jour le mouvement blanc. En particulier, cette forme éminemment paradoxale de citoyenneté que je qualifierais volontiers de non institutionnelle, voire de non participationniste. Une véritable citoyenneté donc, mais très spécifique en ce qu’elle se construit sur une méfiance absolue à l’égard des institutions politiques existantes, mais aussi des différentes formes au travers desquelles s’opère la médiation politique, que ce soit celle des partis, des groupes sociaux existants ou encore de la représentativité. Une citoyenneté qui s’est donc affirmée contre les dispositifs transitionnels qui précisément font le politique dans la mesure où celui-ci suppose de fait le passage à l’institution.

16C’est, je crois, ce qui a induit certaines formes prises par les attentes adressées au politique institué, des formes notamment structurées autour d’exigences d’une immédiateté dans laquelle pourrait se tester ce qui était l’objet des plus lourdes suspicions, à savoir la bonne volonté et la sincérité des « décideurs » :

  • demandes que les réformes et décisions politiques soient prises dans l’urgence, au-delà donc des exigences procédurales habituelles où, précisément, la force éthique des revendications tend à se perdre ou du moins à se diluer ;
  • exigences que les décideurs s’engagent directement, par des promesses, en court-circuitant les multiples transactions de la représentation.

17Cette exigence d’immédiateté n’est d’ailleurs pas la seule caractéristique du mouvement blanc qui le démarque des mouvements sociaux issus de la société salariale. Au-delà de cette caractéristique particulière, on a pu en effet y observer à la fois des thématisations et des modes de structuration très spécifiques si on les compare aux mouvements sociaux « classiques ». Au niveau des thèmes, on peut évoquer la place centrale de ceux tournant autour de la méfiance à l’égard des processus de spécialisation de la sphère politique, et de la bureaucratisation ; et au niveau des formes d’organisations, on peut attirer l’attention sur le refus au sein du mouvement d’une hiérarchisation forte et claire, la multiplicité des intervenants, la non spécialisation des rôles, le ralliement, avant tout moral, d’acteurs (intellectuels mais aussi issus des mondes sportifs, de la variété...) qui précisément y ont assumé des rôles visibilisés qu’ils n’avaient jamais accepté dans les grands mouvements existants, ou encore le refus de mettre à l’écart du discours politique le registre expressif... Tout cela — et en particulier, bien entendu, la faiblesse de la formalisation des revendications ainsi que l’absence de véritable porte-parole pouvant faire fonction d’interlocuteurs — rendait complexe l’émergence de processus de négociations à partir desquels aurait pu se reconstruire le jeu politique traditionnel.

4. Du côté des institutions et du monde politique

18On aura bien compris, à la lecture des développements précédents, que cette conception du politique, tendant à court-circuiter ses médiations constitutives, s’appuyant sur une méfiance radicale à l’égard des institutions qui peuplent l’espace politique, n’a pu se construire que dans un contexte très spécifique. Seules les évolutions de la sphère politique peuvent en effet expliquer ces formes paradoxales dans lesquelles s’est construite la revendication citoyenne portée par le mouvement blanc. Et c’est donc vers elle, vers les formes stabilisées d’institution du politique qu’il faut maintenant se tourner. Je soutiendrai en effet l’hypothèse qu’à cette culture citoyenne non institutionnelle répond comme à son envers ou à son miroir la culture politique de ceux qui sont les acteurs du politique, une culture s’articulant notamment autour d’une faiblesse rédhibitoire des transitions avec l’espace public ainsi que d'un déclin avancé de la référence à l'intérêt général. C’est ce que je souhaiterais rapidement évoquer.

19De manière très globale, les démocraties contemporaines, celles qui s’appuient sur le développement de l’État social se sont avant tout construites sur la complémentarité des droits civils (les libertés) et des droits sociaux (ou droits-créances), l’État-Providence étant la forme politique associée à la société salariale. Elles ont par contre accordé, comme ce fut d’ailleurs le cas des revendications des grandes organisations de cette société salariale (et cela, contrairement à certaines des formes initiales prises par le mouvement ouvrier), une importance faible aux droits-participations, ceux-ci se réduisant à la portion congrue, essentiellement à l’exercice périodique du droit de vote. Ce type d’institutionnalisation de la participation politique est certainement un des éléments qui ont donné corps à ces formes de citoyenneté non participationniste que j’évoquais, alliant notamment cette conception restrictive de la participation politique et une sur-information politique via les médias. Mais il faut aller plus loin.

20Pour saisir le contexte de cette institution affaiblie de la discussion et de l’espace publics, sans doute faut-il s’interroger sur les formes prises par le pouvoir politique dans les démocraties en général et en Belgique en particulier. Des formes dans lesquelles les partis politiques ont d’ailleurs vu leurs divergences idéologiques s’affaiblir lentement, se réduisant progressivement, conformément d’ailleurs aux hypothèses wébériennes sur la nature des partis politiques, à leurs objectifs d’occupation du pouvoir. Cette évolution a marqué à la fois les structures de l’État et les processus de création normative.

  • 3 Le terme « néo-corporatisme » est pris ici dans un sens large. Il désigne des formes politiques da (...)
  • 4 Voir à ce propos J.L. GENARD, Les dérèglements du droit, Bruxelles, Labor, 2000.

21C’est au travers d’une analyse de l’évolution de ceux-ci que je souhaiterais aborder cette question. Pour la saisir, je souhaiterais faire droit aux hypothèses selon lesquelles les états démocratiques auraient lentement glissé vers des formes néo-corporatistes (Willke, Offe, Schmitter...)3, mais aussi vers un État médiateur ou animateur au cours d’un processus favorisant et participant d’ailleurs à la désacralisation des normes dans la mesure où l’État, évoluant ainsi, apparaît de plus en plus comme pares inter pares, et de moins en moins comme une instance « transcendante », bénéficiant d’une charge symbolique lui assurant autorité4. Ce que ne cessent de déplorer ceux qui dénoncent, souvent avec une nostalgie non dissimulée, l’affaiblissement de la puissance publique.

  • 5 A. MOLITOR, L’administration en Belgique, Bruxelles, Crisp, 1974.
  • 6 M. WEBER, Economie et Société, Paris, Plon, 1971, p. 226.

22En Belgique, contrairement à ce qu’on peut voir dans d’autres démocraties européennes, cette situation plonge ses racines dans un passé lointain et dans des formes d’exercice et d’organisation du pouvoir initiées très tôt. A. Molitor la signalait déjà, en 1974, dans son ouvrage sur l'Administration en Belgique5, lorsqu’il insistait à la fois sur la colonisation de l’appareil d’État par les partis politiques et des cabinets ministériels pléthoriques, ainsi que sur la mise en œuvre de multiples processus de délégation de l’autorité étatique ou administrative à des instances, en particulier para-administratives, largement gérées par des groupes d’intérêts s’articulant à l’époque principalement autour de ce qu’on a appelé les « partenaires sociaux ». Autrement dit, le processus de pilarisation qui caractérise la société belge s’est très tôt immiscé au plus profond des structures de l’État, contribuant à induire un rapport instrumental à celui-ci, bien plus qu’à voir dans l’État un « organisateur symbolique ». La culture politique à l’égard de l’appareil d’État est très tôt devenue une culture « d’occupation de la place », par des acteurs qui se tenaient autant ou plus pour des représentants de groupes d’intérêts ou de partis politiques que pour des défenseurs de l’intérêt général. Pour saisir ce que cela peut signifier en profondeur, il peut être extrêmement instructif de comparer la réalité de la fonction publique (au sens large incluant donc le para-étatique) belge au type idéal que M. Weber dessine de ce qu’il appelle le type le plus pur de la domination rationnelle-légale, à savoir « la direction administrative bureaucratique » avec en son centre des fonctionnaires « personnellement libres, n’obéissant qu’aux devoirs objectifs de leur fonction6 ».

23Cette situation qui, je le répète, est déjà fort ancienne en Belgique, n’a cessé de se développer depuis, donnant aux processus de création normative des formes spécifiques, qu’on retrouve à vrai dire tendanciellement dans la plupart des pays démocratiques, mais qui prennent donc en Belgique des colorations spécifiques en raison de la faiblesse de la culture administrative, de celle de la puissance publique et, les deux étant liés, de l’importance du système de pilarisation.

24Ces formes déjà anciennes prises par l’appareil d’État en Belgique se sont conjuguées au processus général de constitution d’un État « médiateur » ou « animateur » qu’on retrouve dans toutes les démocraties européennes, mais en le « parasitant » et en lui donnant des formes particulières, c’est-à-dire principalement en en accentuant l’instrumentalisation. Ce processus s’est accompli parallèlement à l’affaiblissement de la représentativité des « partenaires sociaux » par rapport aux grands mouvements animant la société civile, des partenaires sociaux liés à une « société salariale » aujourd’hui largement en crise. Dès lors, alors que jusque dans un passé récent, ces partenaires sociaux avaient pu servir somme toute efficacement de lien entre État et société civile, cela s’avère de moins en moins le cas aujourd’hui. Et, à ces partenaires sociaux initiaux, se sont ajoutés de multiples lobbies dont l’influence est à chaque fois liée soit à leur affiliation aux piliers, soit à leur puissance socio-économique. Des lobbies dont l’influence s’exerce via des canaux qui ne sont pas ceux de la discussion et de l’espace publics et dont la présence ne se révèle réellement à l’opinion publique qu’à l’occasion de crises, comme ce fut le cas récemment dans le secteur agro-alimentaire.

  • 7 Ce modèle de démocratie a été étudié en sciences politiques sous l’expression, introduite par le s (...)

25Il est ainsi possible de brosser les grandes lignes du paysage institutionnel au cœur duquel s’opèrent, en Belgique, les processus de création normative. Se multiplient ainsi, au sein de l’administration ou à sa périphérie, des instances aux formes multiples, composées — selon des procédures s’apparentant très largement à une cooptation qui s’ajoute au processus de sur-politisation des carrières administratives — de « représentants fiables » de groupes d’intérêts, d’experts, de membres de l’administration et de représentants des cabinets ministériels. Ces derniers occupant en Belgique une place plus importante que dans les autres démocraties européennes. Ces instances, le plus souvent fortement sectorialisées, et dont les prérogatives peuvent varier, jouent un rôle essentiel dans la production normative actuelle. Elles présentent l’avantage d’organiser une démocratie de compromis7, d’assurer via ces « représentants fiables » la transition des décisions vers la base des groupes d’intérêts... Par contre, elles tendent à fortement désidéologiser la production des normes, à la soustraire largement au débat public et à l’orienter vers des solutions avant tout techniques et fortement sectorialisées.

26Au-delà de ces effets sociaux non négligeables, en particulier d’effets de pacification à court terme, l’essentiel se situe au niveau des ressources de légitimité qui sont associées à cette forme de production normative politico-administrative ou para-administrative. Là ne sont en effet plus réunies les conditions pour que les citoyens puissent les considérer, en dépit du fait qu’ils n’ont pas participé directement à leur élaboration, comme obéissant à des exigences raisonnables et donc acceptables. Au contraire, c’est bien plutôt à une production normative ancrée sur des intérêts particularisés et découplée des intérêts des citoyens au sens large que nous assistons. Et cela d’autant, comme je l’ai déjà signalé, que les mouvements portés par les strates les plus profondes de la société civile ont d’autant moins de chances d’accéder à cette démocratie de compromis qu’ils échappent au processus de pilarisation et aux organisations qui, dans la société salariale, assuraient le relais avec la société civile mais qui ont, depuis, fortement perdu leur ancrage dans les mouvements qui animent celle-ci. Autrement dit, les formes institutionnelles qui assuraient les transitions entre société civile et État sont aujourd’hui profondément déficientes.

27En fait, la sphère où se joue le processus de la décision politique est donc peuplée d’une multitude de groupes d’intérêts, dont une part importante est structurée par les processus d’affiliation que constitue le système des piliers. Chacun de ces groupes tend à obéir à des logiques stratégiques et à développer par rapport à l’État, et notamment par rapport aux appareils d’État (les administrations, parastataux...) des stratégies instrumentales. Bref, l’État, contrairement à ce qu’on peut encore observer dans des pays voisins (par exemple en France), a perdu plus qu’ailleurs sa charge symbolique. L’approfondissement du néo-corporatisme, doublé de la pilarisation, ont fait de l’État un simple instrument au travers duquel peuvent se gérer des rapports de forces entre des intérêts pensés avant tout sur le mode privatiste, c’est-à-dire selon une logique où l’État apparaît d’abord comme un lieu qu’il s’agit d’investir de manière à y promouvoir des intérêts particuliers, que ce soit ceux d’un groupe ou d’un parti par exemple. Dans une logique dont l’horizon est donc de moins en moins celui de l’intérêt général. Cette instrumentalisation s’observe notamment dans le rapport entretenu par les représentants de ces multiples groupes (lobbies ou partis politiques) avec les exigences normatives, formalisées ou non, supposées encadrer leur activité. La dominance de l’instrumentalisation a pour effet que le rapport à ces exigences en vient progressivement à être tendanciellement déterminé par l’intuition selon laquelle « tout ce qui n’est pas interdit est donc autorisé ». Ainsi, comme cela s’observe par exemple dans la politisation des nominations ou dans les multiples stratégies de clientélisme, use-t-on massivement des règles en vigueur dans un sens purement formel : les décisions prises sont en général, bien que « aux limites », effectivement inattaquables juridiquement, mais elles sont pourtant contraires aux intuitions élémentaires de justice auxquelles chacun est parfaitement capable de se référer et par rapport auxquelles sont susceptibles de se dessiner les formes de l’intérêt général. Des intuitions éthiques qui mesureront dès lors progressivement le décalage dont souffrent les pratiques d’exercice du pouvoir.

  • 8 C’est ce qui s’est vérifié récemment dans l’administration des communautés européennes avec la div (...)

28L’extrême proximité entre lobbies, groupes d’intérêts, monde politique et monde de l’administration affaiblit également les chances pour qu’émerge réellement au sein d’un appareil administratif pourtant supposé veiller à l’intérêt général, des mouvements ouverts de contestation. Alors qu’en raison de leur proximité avec les lieux de prise de décision politique, ainsi qu’avec les pratiques propres aux sphères d’activités qu’ils doivent réguler et contrôler, les membres de l’administration sont structurellement bien placés pour diagnostiquer les manquements organisationnels de l’appareil d’État ou les « irresponsabilités » des groupes d’intérêts, l’extrême politisation des carrières et l’absence de tradition de transparence accroissent massivement, pour ceux qui les prendraient, les risques liés à des prises de position trop ouvertes et trop nettes8. Bref, si dans le monde des fonctionnaires règne une culture de l’indignation (assez proche d’ailleurs de celle exprimée par le mouvement blanc), les conditions pour que celle-ci se visibilise et s’exprime, c’est-à-dire pour qu’il soit fait droit au point de vue de la moralité et de l’intérêt général, ne sont en rien réunies.

29A cette forme étatique, se sont donc associées des formes particulières de culture politique. Essentiellement celles du lobbying, du clientélisme, du compromis et du bon usage, c’est-à-dire de l’usage stratégiquement efficient, des rapports de force. Par ailleurs, les débats politiques ont largement déserté la sphère de la représentativité politique, puisque les représentants des différents courants politiques dans ces instances de négociation, comme d’ailleurs au Parlement, y viennent avec des disciplines de vote, désactivant largement le sens des discussions et notamment de l’activité parlementaire, affaiblissant du coup radicalement les vertus pédagogiques de celle-ci.

30Dans un tel contexte où les questions politiques essentielles ont peu de chances d’être réellement posées, celles-ci tendent à faire retour, dans des formes bien spécifiques — par exemple sous les formes dramatisées de la crise, dans des climats largement réactifs... — dans des espaces « alternatifs », en particulier, comme je l’ai déjà évoqué, l’espace médiatique, mais aussi, par exemple l’espace juridique. Comme on le demande à des médias qui ne se font pas prier pour cela, on attend des juges qu’ils « remoralisent » le politique, qu’ils dénoncent les occupations et les usages « privatistes » de l’appareil d’État, qu’ils sanctionnent les fautes et les corruptions de ceux qui ont été au-devant de la scène... Et, de manière générale, ces intuitions éthiques par rapport auxquelles s’évaluent les pratiques devenues majoritaires font alors retour dans des « arènes », qui ne sont précisément pas les « arènes » instituées du travail politique. Se développent donc des lieux alternatifs d’exercice du politique à distance des formes politiques mises en place par les démocraties effectives. Naissent donc des formes de citoyenneté et d’investissement politique qui se développent à distance des pratiques et institutions politiques dominantes. Là se déploient en fait des exigences qui, avant tout, se construisent sur le mode moral, et d’abord sur celui de l’indignation.

31L’hypothèse néo-corporatiste ne doit pas être interprétée comme correspondant simplement à un processus volontariste dont l’origine se situerait au seul niveau des pouvoirs politique et administratif. Au contraire, on observe là une rencontre entre des mutations de l’espace politique et les intérêts et stratégies des multiples groupes de pression qui constituent la société. A cette nuance près, je le répète, que les groupes effectivement consultés sont ceux qui se trouvent dans des rapports de forces tels qu’ils peuvent faire valoir leurs positions. En particulier en raison de leur puissance économique, de leur proximité avec les milieux du pouvoir, de leur affiliation aux piliers... A l’inverse, d’autres groupes se trouvent sous-représentés, par exemple parce qu’ils ne bénéficient d’aucune affiliation, qu’ils ne s’inscrivent pas dans des réseaux d’influence, parce qu’ils sont directement ancrés sur des questions sociales émergentes... Ceux-là, qui n’accèdent pas à cette démocratie néo-corporatiste et cooptée, sont obligés alors de se tourner vers d’autres voies pour faire valoir leurs points de vue, la rue, les médias, le réseau associatif... Cette situation conduit à une perception biaisée des enjeux politiques :

  • certains thèmes sont l’objet d’une sous-exposition. Ce sont ceux pris en charge par cette démocratie néo-corporatiste. Ils se trouvent au moins partiellement désidéologisés et traités sur le mode du compromis et de la technicisation sans faire l’objet de dramatisation au sein de l’espace public. C’est ainsi par exemple que nous avons assisté, ces dernières années, au travers d’une accumulation de décisions successives qui, prises individuellement, ont une portée relativement restreinte, à une transformation profonde du paysage de la sécurité sociale sans qu’il n’y ait eu à ce sujet de véritable débat de fond. C’est ainsi que se multiplient des normes essentiellement techniques qui, en réalité, n’obéissent qu'à des impératifs fonctionnels.
  • alors que, dans le même temps, d’autres thèmes sont l’objet d’une surexposition au sein de l’espace public politico-médiatique. C’est en particulier le cas :
    • des thèmes qui échappent, en raison de leur nature, et en particulier parce qu’ils ne trouvent pas d’espace commun minimal d’interprétation, à la démocratie de compromis et à la technicisation (ce serait notamment le cas des questions communautaires) ;
    • des thèmes qui sont gérés dans des situations de crise, notamment en raison des structures fortement bureaucratiques liées aux dispositifs administratifs, des dispositifs, comme le montre Crozier, souvent incapables d’évoluer, sauf précisément lorsqu’ils sont confrontés à des situations de crise. Les réformes s’opérant alors dans l’urgence et la précipitation (l’exemple des réformes de la justice suite à l’affaire Julie et Mélissa en est une bonne illustration) ;
    • et de ceux qui s’appuient sur des questions qui concernent des groupes non affiliés ou qui ne sont pas représentés dans les logiques néo-corporatistes (en particulier les questions affectant les groupes exclus, désaffiliés...). Ces questions n’accèdent à l’agenda politique que moyennant leur dramatisation sociale, notamment médiatique. Toutefois, précisément parce qu’ils n’ont pas trouvé place dans les agendas politiques, ils se trouvent alors traités avec des retards tels que leur chance d’être abordés pacifiquement et sereinement sont fortement compromises (on peut penser ici à l’exemple des quartiers défavorisés qui ne deviennent de véritables questions politiques que suite à des situations de crise et de violence).
  • 9 G. TEUBNER, Et Dieu rit... Indétermination, autoréférence et paradoxe en droit, Archives de Philos (...)

32L’hypothèse néo-corporatiste suggère également que les groupes d’intérêts, les partis, les lobbies... tirent intérêt à voir leurs positions dans ces multiples instances de négociations stabilisées et qu’on assiste dès lors à une prolifération institutionnelle (commencée très tôt en Belgique et poursuivie avec constance aujourd’hui). Une prolifération institutionnelle qui sera un des supports de la prolifération normative que nous connaissons. Chaque groupe d’intérêt souhaite voir son secteur balisé normativement, de manière à ce que les engagements y soient sécurisés. Certains auteurs9 font d’ailleurs l’hypothèse selon laquelle on passerait progressivement d’une société des individus à une société des organisations, et, parallèlement, d’un droit universaliste à un droit stratégique. Dans ce nouveau contexte, les activités non réglementées paraissent inacceptables socialement... Tout se passe comme si l’horizon des processus de création normative était sans cesse l’angoisse d’un vide juridique ou réglementaire qu’il fallait nécessairement combler. Cette prolifération normative a la propriété de favoriser un très fort particularisme et donc une extrême dispersion du paysage normatif. C’est ainsi que, dans de nombreux cas, sont apparus de nouveaux textes alors qu’il eût sans doute été possible de régler ces mêmes questions à l’aide de textes ou de principes juridiques existants (c’est aujourd’hui le cas de la lutte contre le grand banditisme pour lequel existe la loi sur les associations criminelles, mais qui a suscité la rédaction de textes particularisés qui pourraient, par ailleurs, mettre en péril certaines associations et donc certains droits politiques).

33On arrive ainsi à un quadrillage normatif intégral de la société, mais à forte dominante régulatrice et sectorialisée, qui est loin d’être sans effet sur la nature du droit. En particulier, se posent de forts problèmes de cohérence du corpus juridique, ainsi que des questions quant à la rationalité des normes. A quoi s’ajoute le caractère de plus en plus fictionnel de la présupposition selon laquelle « nul n’est censé ignorer la loi », une situation qui témoigne du décrochement des citoyens par rapport aux corpus juridiques qui pourtant sont supposés réguler leur existence.

5. En guise de conclusion

34Comme on l’aura compris, le paysage politique belge est traversé par deux cultures politiques à la fois antagonistes, mais aussi complémentaires. D’un côté, des formes de citoyenneté actives mais, comme je l’ai montré, « non institutionnelles » et, de l’autre, des formes de culture politique déconnectées de l’exigence de publicité et où se perd la référence à l’intérêt général. La méfiance institutionnelle caractérisant les premières favorisant le développement des pratiques propres à la seconde, celles-ci entretenant à leur tour les suspicions dont se nourrissent les premières. Et entre les deux, suractivées chaque fois qu’il y a crise, surchargées d’attentes morales, des instances portant les exigences de citoyenneté : les médias bien entendu, mais aussi la justice.

35Tout le monde s’accorde aujourd’hui pour attendre et pour exiger que se rétablissent des relations entre l’espace du pouvoir politique et la société civile. Je crains toutefois que les tentatives actuelles de reconnexion ne prennent en réalité des formes induites par les cultures existantes. En particulier, que ces formes de reconnexion ne soient tentées de surmonter les transitions propres à tout espace public démocratique en induisant des interactions qui placent des citoyens isolés face à une classe politique dont la bonne volonté s’attesterait dans une propension à régler des cas pensés sur le mode individualisé. Bref, s’étendraient entre la classe politique et les citoyens des relations généralisées de clientélisme. C’est ce qu’illustre notamment l’extension de la pratique des permanences sociales, mais c’est peut-être aussi ce qu’induit aujourd’hui la multiplication des initiatives politiques locales, un localisme qui à la fois rapproche les institutions des citoyens mais, culture politique existante aidant, offre des assises institutionnelles à la banalisation de ce clientélisme.

36A cette tentation, il faut, je crois, opposer l’exigence d’une revalorisation de l’espace public dans la complexité de ses articulations, d’une recomposition d’un espace public au sein duquel les différentes arènes verraient leur importance reconsidérée, en particulier au profit des composantes dynamiques du tissu associatif le plus autonome. Là existe potentiellement une culture politique qui ne se laisse pas réduire aux deux modèles évoqués et qui, surtout, est susceptible de donner aux exigences politiques provenant de la société civile une dimension collective que les cultures politiques dominantes tendent au contraire à court-circuiter.

Bibliographie

Bibliographie

BOYER R. et SAILLARD Y., Théorie de la régulation. L'état des savoirs. Paris, La Découverte, 1995.

CROZIER M., Le phénomène bureaucratique, Paris, Seuil, 1963.

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TEUBNER G., Et Dieu rit... Indétermination, autoréférence et paradoxe en droit, Archives de Philosophie du droit et de sociologie juridique, 1989, t. 34, pp. 269-294.

WEBER M., Economie et Société, Paris, Plon, 1971.

Notes

1 C. OFFE, Les démocraties modernes à l’épreuve, Paris, L’Harmattan, 1997, pp. 98 et s.

2 Voir par exemple : R. BOYER et Y. SAILLARD, Théorie de la régulation. L’état des savoirs, Paris, La Découverte, 1995.

3 Le terme « néo-corporatisme » est pris ici dans un sens large. Il désigne des formes politiques dans lesquelles le processus de décision se déplace du législatif, de l’exécutif et de l’administratif vers des instances ou des processus dans lesquels des groupes d’intérêts occupent une position centrale. Ce néo-corporatisme a pris ainsi des figures diverses allant par exemple du lobbying (caractéristique des Etats-Unis ou des communautés européennes), vers le consociationnisme ou la pilarisation qu’illustrent les Pays-Bas ou la Belgique, en passant par des formes intermédiaires. Sur le néo-corporatisme, voir par exemple Ph. SCHMITTER et G. LEHMBRUCH, Trends toward corporatism, London, Sage, 1979 ou C. OFFE, Les démocraties à l’épreuve, Paris, L’Harmattan, 1997. Sur le consociationnisme, voir Revue internationale de politique comparée, Les démocraties consociatives, 1997, no 3.

4 Voir à ce propos J.L. GENARD, Les dérèglements du droit, Bruxelles, Labor, 2000.

5 A. MOLITOR, L’administration en Belgique, Bruxelles, Crisp, 1974.

6 M. WEBER, Economie et Société, Paris, Plon, 1971, p. 226.

7 Ce modèle de démocratie a été étudié en sciences politiques sous l’expression, introduite par le sociologue hollandais A. LIJPHART, « consociationnisme » dont la Belgique paraît être l’exemple à la fois le plus « abouti » et le plus « résistant ». Voir à ce propos le numéro spécial de la Revue internationale de politique comparée, op. cit.

8 C’est ce qui s’est vérifié récemment dans l’administration des communautés européennes avec la divulgation par un fonctionnaire d’un rapport sur la gestion de certains départements ministériels.

9 G. TEUBNER, Et Dieu rit... Indétermination, autoréférence et paradoxe en droit, Archives de Philosophie du droit, 1989, T. 34, pp. 269 et s.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 2001

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