1. Introduction

1Ce chapitre, à l’image de ceux regroupés sous la présente partie, s’interroge sur les effets de la mobilité sur l’un des aspects de la gouvernabilité des territoires, en l’occurrence le financement de l’action publique locale. Car comme l’indique très justement Vanier (2002 : 75-76), « [...] n’est-il pas temps de s’interroger sur la pertinence de nos territorialités politiques héritées, nous qui vivons dans l’espace de façon si radicalement différente de celle de nos parents ? N’est-il pas temps de reconnaître les limites du territoire, comme mode d’organisation sociale et politique : à savoir celles de devoir toujours en avoir ? N’est-il pas temps de prendre en compte de nouvelles façons de construire l’intérêt collectif [...], qui ne soient pas systématiquement territoriales, et qui prennent la mesure des nouvelles pratiques sociales de la société contemporaine ? »

2À cette fin nous confronterons la mobilité des individus telle que la conçoivent, souvent implicitement, différents modèles d’économie publique locale et la façon dont celle-ci est envisagée plus généralement dans une série de disciplines que l’on peut regrouper sous le vocable d’études urbaines. Nous voudrions montrer qu’au-delà de la diversité des approches, la définition même de l’action publique et de son financement dans la théorie des finances publiques est contingente à une conception de la mobilité des agents économiques par rapport à un type particulier de biens et services qui mérite pour le moins d’être remis en perspective.

3À partir de cette confrontation illustrée par une étude de cas, une série de questions seront avancées sur la pertinence du caractère territorial du mode de financement de l’action publique locale.

2. La problématique des biens collectifs et de l’action publique

4Il est d’usage depuis Musgrave (1959) de reconnaître trois fonctions aux pouvoirs publics : la fonction de stabilisation qui correspond au rôle de l’État par rapport à la stabilité des prix et au plein emploi des facteurs de production, la fonction de redistribution qui vise à corriger la répartition spontanée des revenus en vue d’instaurer ce que la société considère comme une juste répartition, et enfin la fonction d’allocation des ressources dont le but est de rétablir un usage optimum des ressources à chaque fois que le jeu spontané des échanges s’écarte de cet optimum. Dans ce dernier cas, le rôle des pouvoirs publics consiste donc principalement en présence de certaines imperfections à rétablir une allocation efficace des biens et services que le fonctionnement spontané du marché ne permettrait pas d’atteindre. Parmi ces imperfections, on peut retenir les situations de concurrence imparfaite, d’information déficiente, d’externalités et de biens collectifs. Si l’existence de biens collectifs ne justifie pas en soi une intervention directe des pouvoirs publics dans l’économie, il n’en demeure pas moins, comme le rappelle Weber (1997) à la suite de Samuelson (1954), que l’activité de l’État dans le domaine de l’allocation des ressources est étroitement liée à l’existence de ces biens particuliers.

2.1. Les biens collectifs

5Un bien est dit collectif lorsqu’il est caractérisé par la double propriété de non-rivalité (ou indivisibilité) et de non-exclusion. La première caractéristique correspond à la situation d’un bien ou un service qui une fois produit peut être consommé simultanément par un certain nombre de personnes, sans que l’ajout d’un ou plusieurs consommateurs n’entraîne de coût de production supplémentaire et sans que la satisfaction de ceux qui en bénéficiaient diminue. La seconde, la non-exclusion, implique que le fournisseur d’un service collectif est dans l’impossibilité de réserver son usage à ceux qui seraient prêts à le lui acheter. Les biens et services qui présentent simultanénement ces deux caractéristiques sont des biens collectifs purs. Ils s’opposent aux biens ou services privés qui réunissent les deux caractéristiques inverses, à savoir la rivalité (ou divisibilité) et la possibilité d’exclusion. Il existe également toute une série de biens et services qui possèdent à des degrés divers les propriétés de non-rivalité et de non-exclusion que l’on regroupe sous la catégorie de biens collectifs mixtes.

6Au-delà de l’apparente simplicité de cette distinction, on ne peut que souligner les nombreuses typologies qui visent à appréhender le phénomène mis en avant par Samuelson. Si certains auteurs insistent sur l’une des deux caractéristiques, indivisibilité ou non-exclusion, comme propriété essentielle du caractère collectif d’un bien, un certain nombre d’auteurs ajoutent une série de spécifications supplémentaires.

7Parmi les distinctions intéressantes, on peut retenir la possibilité ou non pour le producteur d’exclure techniquement un ou plusieurs consommateurs du bien ou service qu’il offre, la question de la liberté pour le consommateur de choisir ou non de consommer le bien ou le service en question. Ainsi, un individu peut décider s’il va ou non emprunter tel ou tel tronçon de route, mais ne peut se soustraire au système de défense nationale du pays dans lequel il réside.

8Pour Wolfelsperger (1995), ce qui distingue les biens collectifs entre eux, c’est soit leur portée spatiale, soit l’existence d’un effet d’encombrement. Concernant leur portée spatiale, les biens collectifs peuvent concerner différemment les individus en fonction de leur localisation par rapport à l’endroit où ces biens sont disponibles. « Un individu peut ainsi ne pas consommer un bien collectif parce qu’il en est trop éloigné et non parce qu’il est consommé par d’autres. On parle parfois de biens collectifs locaux pour attirer l’attention sur cette dimension particulière des biens considérés » (Wolfelsperger, 1995 : 40). L’effet d’encombrement renvoie à des cas de biens collectifs qui tout en pouvant être consommés simultanément par plusieurs individus sont tels que l’adjonction d’un consommateur supplémentaire affecte la quantité ou la qualité de la caractéristique collective pour les autres consommateurs. « À la limite, lorsqu’il y a saturation stricte de l’équipement qui sert de support à la fourniture du bien, la consommation des individus qui profitent déjà dudit équipement empêche un autre individu empêche un autre individu d’en bénéficier » (Wolfelsperger, 1995 : 40).

2.2. Les biens collectifs locaux

9Certains des biens et services collectifs présentent en effet une certaine forme d’exclusion spatiale dans le sens où leur propriété de non-rivalité se limite à un sous-ensemble de la population d’un pays. Le caractère local caractérise la portée spatiale limitée. Pour Wolfelsperger (1995 : 40), « la zone géographique ainsi évoquée peut être aussi bien une pièce (pour un radiateur) qu’une rue (pour un lampadaire), qu’une agglomération (pour un service de police) ou qu’une région entière pour une armée ».

10Différentes définitions de ce phénomène peuvent être ainsi avancées. Burgat et Jeanrenaud (1987) définissent les biens publics locaux comme tous les biens publics qui peuvent être offerts, mais pas nécessairement produits d’une manière efficiente par les collectivités décentralisées. Pour ces auteurs, renseignements élémentaire, moyen et professionnel, la police, la protection contre les incendies, les services de santé, la culture, les loisirs et les sports en constituent des exemples. Parmi la catégorie des biens publics locaux, on retrouve donc des biens publics purs mais dont le caractère de non-rivalité se limite à un sous-ensemble de la population, ce sont les biens publics locaux purs. On retrouve également des services dont l’utilité diminue avec la distance et des services divisibles dans la consommation.

11Stiglitz (1988 : 638) propose une définition semblable du phénomène mais insiste sur la porosité de ces distinctions :

Pure public goods (that is, goods for wich exclusion is impossible and undesirable) whose benefits are limited to a particular area are called local pure public goods. Traffic lights are an exemple. Just as most goods publicly provided at the national level are not pure public goods, so too most goods provided publicly at the local level are not local pure public goods. For some, such as public libraries, exclusion is easy but undesirable, since the cost of providing access to an additional individual is almost zéro. Some goods wich local governments provide – for exemple, éducation and public hospitals – are essentially private goods ; exclusion is easy and the costs of providing services to additional individuals are significant.

12Derycke et Gannon (1994) considèrent les biens publics spatialisés comme des biens ou des équipements générateurs de services consommés en commun, dont l’offre est généralement confinée à des territoires déterminés, sous l’égide d’une autorité publique qui en assure le financement, la fourniture et la gestion.

13Cornes et Sandler (1996 ; 32-33) voient les biens publics locaux comme des biens publics dont les bénéfices ne concernent qu’une petite juridiction, telle qu’une ville ou une municipalité. Les biens publics locaux peuvent être purs ou impurs et comprennent, entre autres, les jardins publics, les routes, les musées et les courts de tennis.

14La notion de bien public local est donc loin d’être aussi claire qu’il n’y paraît. En effet si certains auteurs insistent sur la portée spatiale limitée d’un bien dans le sens où la non-rivalité du bien ne s’exerce que sur un espace restreint, d’autres incluent des biens collectifs dont la qualité diminue avec la distance (service d’urgence) ou présentent un coût de desserte à l’usager. Les exemples fournis par Hochman et al. (1995 : 1228) illustrent l’étendue de cette notion ;

Our specification refers directly to LPG’s [local public goods] like schools, parks and museums in that individual make the trip from home to the public facility in order to enjoy the services rendered by the facility. Actually, it also corresponds to other situations in wich the social costs associated with distance between the residence and the public facility assume the form of delivery cost of the LPG’s supplied at the residential locations (e.g., garbage collection, snow removal) or a détérioration of the level of service with such distance (e.g., emergency care, fire brigades, police protection).

2.3. Quelques solutions aux problèmes de la révélation des préférences

15La question clé par rapport aux biens collectifs est la révélation des préférences et le problème de passager clandestin qui s’ensuit. En effet, les caractéristiques de non-rivalité et de non-exclusion font que dès qu’un service collectif est mis en place un grand nombre de personnes peuvent en jouir sans avoir nécessairement à contribuer directement à leur financement. Les bénéficiaires des services collectifs purs sont donc en mesure de se comporter en « free riders », en resquilleurs, tout en espérant intimement que le service sera malgré tout fourni, grâce à un financement par d’autres utilisateurs ou par les pouvoirs publics.

16Comme le remarque Derycke (1992), la révélation correcte des préférences pour les biens collectifs constitue l’un des problèmes les plus ardus de l’économie publique normative.

17La notion de biens collectifs telle que Samuelson l’avait initialement présentée faisait abstraction de l’espace et rendait l’indivisibilité et la non-exclusion valable à l’échelle d’une nation entière. En remarquant que cette vision ne s’appliquait qu’à très peu de cas concrets, bon nombre d’économistes soulignant la portée spatiale limitée et/ou les phénomènes d’encombrement qui caractérisent une bonne partie des biens collectifs y ont vu la possibilité de trouver une solution au problème de la révélation des préférences en décentralisant l’offre des biens collectifs.

18La mobilité géographique, la théorie des clubs1 et la décentralisation apportent donc pour un certain nombre de biens collectifs dont les effets ne s’étendent qu’à un sous-ensemble de l’État certaines réponses à ce problème. En effet, pour ce type de biens collectifs, le coût externe de la décision majoritaire peut pour nombre d’auteurs être réduit par une meilleure adéquation de l’offre de services aux préférences. Oates (1972) montre ainsi l’intérêt d’une décentralisation de l’offre alors que Tiebout (1956) ou Buchanan (1965) mettent en évidence, avec respectivement le mécanisme de vote avec les pieds ou la constitution de clubs, des modèles alternatifs de révélation des préférences au bulletin de vote (Burgat et Jeanrenaud, 1987 : 12).

2.4. Le mécanisme de Tiebout

19Pour Tiebout (1956), le problème de la révélation des préférences mis en avant par l’analyse de Samuelson et Musgrave est valable au niveau fédéral, mais pas au niveau local. À ce niveau, la mobilité des électeurs-consommateurs entre de nombreuses municipalités permet de connaître leurs préférences par rapport à une partie importante des biens collectifs dont les effets ne sont ressentis qu’au sein d’aires de services relativement restreintes. La mobilité des consommateurs entre différentes collectivités locales constitue pour les biens publics locaux, en permettant de connaître les préférences des consommateurs pour ces biens, une alternative comparable au système décentralisé des prix sur le marché.

The consumer-voter may be viewed as picking that community wich best satisfies his preference pattern for public goods. This is a major difference between central and local provision of public goods. [... ] Given these revenue and expenditure patterns, the consummer-voter moves to that community whose local government best satisfies his set of preferences. The greater the number of communities and the greater the variation among them, the doser the consummer will corne to fully realizing his preference position (Tiebout, 1956 : 418).
Just as the consumer may be visualized as walking to a private market place to buy his goods, the prices of which are set, we place him in the position of walking to a community where the prices (taxes) of community services are set. Both trips take the consumer to market. Ther is no way in wich the consumer can avoid revealing his preferences in a spatial economy. Spatial mobility provides the local public-goods counterpart to private market’s shopping trip (Tiebout, 1956 : 422).

20La constitution de collectivités homogènes est l’une des principales conséquences de ce mécanisme.

21Par hypothèse, il existe une taille optimale des collectivités que les administrateurs doivent essayer d’atteindre et de maintenir. « This optimum is defined in terms of the number of resident for wich this bundle of services can be produced at the lower average cost » (Tiebout, 1956 : 419).

22On remarque donc que si Tiebout parle de collectivité locale, le caractère local est défini par les propriétés techniques d’un certain nombre de biens et services offerts par une collectivité dont la taille est fixée en terme d’un nombre d’habitant et non en terme d’espace. Comme le souligne Thisse (1997 : 138-139) l’espace n’est donc pas explicitement intégré dans l’analyse de Tiebout.

Comme beaucoup d’économistes, Tiebout cherche à contourner l’espace en apportant une réponse indirecte aux questions que sa prise en compte soulève. Il propose ainsi de déterminer une partition de l’ensemble des individus en diverses communautés telles qu’aucun individu ne soit incité à quitter sa communauté pour en rejoindre une autre, mais sans véritablement associer ces communautés à des espaces spécifiques. En outre, la distance économique est surprenante : à l’intérieur d’une même communauté, les coûts de transport sont supposés nuls, alors qu’ils sont supposés infinis entre communautés (Thisse, 1997 : 138).

23Notons enfin que Tiebout ne mentionne pas explicitement par quel type d’impôt spécifique les biens ou les services doivent être financés.

2.5. Pour une décentralisation fonctionnelle : le théorème de la décentralisation de Oates

24Constatant la difficulté pour les gouvernements d’offrir efficacement des biens ou services collectifs à une population hétérogène et supposant que les unités spatiales de plus petite taille ont du point de vue de leurs habitants plus de chances d’être homogènes que des unités plus larges, Oates (1972) propose, pour une population immobile, d’accroître l’efficacité de l’offre par le biais de la décentralisation. C’est l’essence même du théorème éponyme.

25Concernant un bien public pur dont la consommation est définie sur un sous-ensemble limité de la population totale et pour lequel les coûts de fourniture sont identiques, que l’offre émane du gouvernement central ou de collectivités locales, il est plus efficace (en tout cas au moins aussi efficace) de les faire fournir par des entités locales en quantités paréto-optimales collectivité par collectivité, que de les faire offrir par le gouvernement central en quantité unique, quelle que soit la collectivité locale d’appartenance (Oates, 1972, in Gilbert, 1996 : 319).

26Dans le schéma proposé par Oates, il n’y a ni rendement d’échelles, ni effets de débordement. Par hypothèse, il y a en effet stricte superposition entre les aires de diffusion du service et celles des collectivités, chacune d’elles n’offrant qu’un seul bien. Au bout du compte, il y a donc autant de découpages qu’il y a de biens et chaque individu appartient à autant de collectivités qu’il y a de biens ou services collectifs dans son panier.

27Dans ce modèle la dimension spatiale de la collectivité correspond à celle de l’aire de service du bien qu’elle fournit et la dimension optimale de celle-ci est définie en termes de la taille du groupe qui consomme le bien collectivement. « The determination of the optimal-sized group to consume jointly the public good involves a trade off between the increased cost-savings from joint consumption in larger groups versus the greater welfare from more responsive levels of consumtion in smaller groups » (Oates, 1972 : 41-42).

28Les niveaux Pareto efficaces fournis par chaque niveau de collectivité sont supposés être financés par une tarification selon le bénéfice reçu, c’est-à-dire, faire payer à chaque consommateur un prix unitaire équivalent à son bénéfice marginal.

2.6. Pour une décentralisation territoriale

29Hochman, Pines et Thisse (1995), se basant sur la prise en compte de la dimension géographique du prélévement foncier pour assurer le financement des biens publics locaux, préconisent de regrouper au sein d’un même territoire, qui soit le plus petit possible, les aires de services de tous les biens publics locaux, de manière à former des collectivités territoriales offrant la totalité de ces biens. « En d’autres termes, les unités de décision pertinentes sont rattachées à des espaces suffisamment grands au lieu de l’être à des types de services publics différents » (Duranton et Thisse, 1996 : 241). Ces gouvernements métropolitains permettraient d’atteindre l’optimum social grâce à la concurrence qui prévaudrait entre eux.

2.7. Le fédéralisme fiscal

30Dans la section qui précède, nous avons vu que pour les biens publics locaux des solutions décentralisées permettaient d’obtenir une allocation plus efficace des ressources. Sur le plan de l’allocation des ressources, une décentralisation de l’offre conduisait à mieux appréhender les préférences pour des biens publics dont les effets ne se faisaient sentir que pour un sous-groupe de la population. L’existence d’un niveau local peut donc être vue comme un moyen de parvenir à une meilleure allocation des ressources pour un ensemble de biens collectifs. Nous n’avons cependant, jusqu’à présent, que très peu spécifié quel est le niveau de pouvoir public le plus approprié pour réaliser l’ensemble des fonctions qui sont traditionnellement imparties à l’État. C’est précisément l’un des objets de la théorie du fédéralisme fiscal.

The theory of fiscal federalism – or the economics of multi-level government – seeks to help policy-makers answer four key questions. First, what powers should be given to subcentral government rather than central government ? Secondly, how large should subcentral authorities – that is regional and local authorities – be ? Thirdly, how should subcentral be financed ? Fourthly, how far does the central government need to control the activities of subcentral authorities in order to prevent them from frustrating its policies, especially its macroeconomic policies ? (King, 1992 : 23)

31Nous nous efforcerons dans cette section de fournir un aperçu des réponses qui ont été apportées à ces trois premières questions.

32Comme le souligne Derycke (1994), deux grandes façons de répondre à la première interrogation sont généralement envisagées. L’une qui considère les frontières et la taille des collectivités territoriales comme des données exogènes, l’autre qui endogénéïse la taille des collectivités. En d’autres termes, la première considère le système constitutionnel existant comme un donné dont il faut s’accommoder au mieux ; la seconde part de zéro et pose la question d’un schéma constitutionnel optimal.

33La première revient à la question de l’attribution des fonctions à tel ou tel niveau. Il s’agit donc de se demander à quelle autorité publique existante doit être attribuée la responsabilité d’un nouveau service, ou si certains services existants doivent être transférés à un niveau de gouvernement différent de celui qui en a la charge (Dafflon, 1992 : 285). Traditionnellement, on recommande de réserver aux autorités centrales, notamment en raison des effets externes et de la mobilité des facteurs de production les fonctions de redistribution et de stabilisation. Toutefois, de nombreuses discussions ont porté sur les possibilités pour les autorités locales de réaliser dans certaines limites des politiques redistributives et stabilisatrices au niveau local. C’est dans la répartition de la fonction allocative que se trouve, pour reprendre l’expression de Musgrave (1959), le cœur du fédéralisme fiscal. Dans cette optique, c’est :

la nature même des biens collectifs qui commande l’affectation des ressources à tel ou tel niveau. À l’État central revient la production des biens collectifs purs [...]. Aux collectivités décentralisées revient la production des biens collectifs mixtes plus ou moins divisibles exerçant des effets externes circonscrits à des zones géographiques de plus en plus restreintes : élaboration d’un plan d’aménagement régional ou d’un schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme, fourniture d’un service municipal, installation d’une piscine, d’un stade, d’un panneau signalétique lumineux, régulation des feux de trafic [...] (Derycke, 1994 : 26).

34Cependant dans un système où les frontières sont fixées, on peut s’attendre à ce que le bénéfice des biens publics ne corresponde pas parfaitement au territoire des différentes autorités publiques. En d’autres termes se pose le problème de la gestion des effets de débordement. Dans ce cadre, le problème de l’attribution des fonctions revient à gérer efficacement les flux de débordement.

35Dafflon (1992) présente différents types de solutions qui sont traditionnel lement proposées pour remédier à ce problème. Certaines d’entre elles jouent sur la taille des collectivités alors que d’autres passent par des transactions financières entre collectivités. Parmi ces dernières on peut retenir le versement par la collectivité locale bénéficiaire de subsides compensatoires, des accords pour chacun des services et la consolidation de service. « The basic idea is that spillovers imply potential gains from trade to eliminate outside free-rider behaviour that should be negociated between local government units » (Dafflon, 1992 : 289). En l’absence d’accord entre les collectivités locales, l’intervention des autorités supérieures s’avère nécessaire.

36L’idée de base revient à affecter la tâche au niveau de gouvernement le plus bas possible compatible avec sa réalisation efficace. On ne peut que souligner les similitudes de cette approche avec le principe de subsidiarité.

37La seconde revient à poser la question de la taille optimale du groupe qui consomme le bien collectivement. Remarquons que dans cette approche la taille ne s’exprime pas en terme de surface d’une collectivité, mais comme le nombre de personnes qui consomment collectivement le bien ou le service.

The basic idea is that there should be a coincidence between the three circles of those who decide local public goods, those who capture the benefits, and the payers [...]. Any divergence (« distance ») between these circles calls for a modification of the size of the groups in order to restore coincidence and thus achieve « efficiency ». (Dafflon, 1992 : 287)

38Cet auteur, reprenant Oates (1972), considère trois sources de divergence possible entre le cercle de ceux qui décident, de ceux qui bénéficient et de ceux qui payent les biens publics : les préférences individuelles, les économies d’échelles et les effets de débordement.

39Oates (1994) reprenant ses propres analyses et celles de Musgrave, fournit un bref résumé de ce que devrait être la répartition des outils fiscaux entre les paliers de gouvernements.

The discussion points to a general prescription for vertical tax structure. It sug gests, in brief, that the central government is in the most advantageous position to employ progressive redistributive taxes (on personal income or, perhaps, expenditure), whereas highly decentralized levels of government should seek out relatively immobile tax bases (such as local real estate) or should rely on user charges. Intermediate-level governments such as States or provinces obviously have more room to maneuver than small local governments ; there is more scope here for the use of income and sales taxes – though potential mobility is still operative to some degree as a constraint on tax policy (Oates, 1994 : 132).

40Cette vue est par ailleurs contestée par Hochman, Pines et Thisse (1995) qui, se basant sur la prise en compte de la dimension géographique du prélèvement foncier pour assurer le financement des biens publics, préconisent une plus grande intégration des pouvoirs locaux et, par conséquent, une organisation des pouvoirs reposant sur une base territoriale plutôt que fonctionnelle. En effet, pour ces auteurs, un individu situé en un endroit donné consomme une série de biens publics offerts dans des équipements implantés en des endroits différents. La rente différentielle qui existe en un lieu dépend de la position de ce lieu par rapport aux différents équipements collectifs. Or, pour que la rente différentielle puisse financer l’ensemble des biens publics, il faut considérer des entités géographiques suffisamment grandes de manière à ce que chacune puisse inclure un nombre entier d’aires de services, et ce pour chaque bien public local. « En outre, quand bien même cette condition serait remplie, il reste à trouver une règle de partage de la rente différentielle qui incite chaque fournisseur de bien public à prendre les décisions socialement optimales. Une telle règle n’existe pas, mis à part la redistribution exacte de la contribution de chaque équipement à la rente différentielle » (Thisse, 1997 : 143). Ces auteurs préconisent dès lors « de regrouper au sein d’un même territoire, qui soit le plus petit possible, les aires de services de tous les biens publics, de manière à former des collectivités territoriales offrant la totalité de ces biens, tout en assurant leur financement au moyen d’un impôt foncier sur la rente différentielle qui prévaut au sein de ce territoire » (Thisse, 1997 : 143). « En d’autres termes, les unités de décision pertinentes sont rattachées à des espaces suffisamment grands au lieu de l’être à des types de services publics différents » (Duranton et Thisse, 1996 : 241). Ces gouvernements métropolitains permettraient d’atteindre l’optimum social grâce à la concurrence qui prévaudrait entre eux.

3. Le financement de l’action publique locale

41La problématique du financement de l’action publique locale se trouve intégrée dans la question plus large de l’allocation efficace des biens dans l’économie.

42Il existe deux grandes façons d’envisager le financement de l’action locale. L’une totalement aspatiale qui ne prend absolument pas en compte la rareté du sol et le phénomène de rente qui en découle. L’autre qui précisément intègre les effets engendrés par la présence de biens publics locaux sur la valeur de la rente foncière. Cette idée de financer les biens publics locaux en taxant la rente foncière qui remonte à Henry George (1879) constitue un point majeur de la théorie des finances publiques locales.

As their impact lessens with distance, local public goods attract consummers who wish to settle in their vicinity in order to facilitate consumption thereof. the value of the land rent or, more precisely, of the differential land rent, reflects the advantages of proximity associated with such a seulement. It has be shown that public facilities can be financed by fully taxing the land rent they create (Thisse et Walliser, 1998, 19).

43Une des caractéristiques essentielles de la théorie économique du financement des activités locales est l’application du principe d’équivalence car dans la mesure où « les avantages retirés des services publics locaux sont géographiquement limités, il convient autant que faire se peut d’éviter les problèmes de passager clandestin en faisant payer l’usager ou plus généralement en taxant les citoyens à la hauteur des avantages qu’ils retirent de la consommation des services publics » (Gilbert, 1996 : 324). Cette vision est en parfaite correspondance avec celle du fédéralisme fiscal de Musgrave qui revient à réserver la fonction de redistribution au seul niveau de gouvernement supérieur.

44Dans la tradition du théorème d’Henry George, la place réservée à l’impôt foncier et immobilier est l’autre grande caractéristique de la littérature consacrée au financement du secteur public local. L’argumentaire principal repose sur le théorème de George-Hotelling-Vickrey. L’efficacité économique requiert à la fois la tarification au coût marginal qui entraîne bien souvent des pertes, la répercussion des coûts de congestion sur ceux qui la causent et compte tenu des avantages et coûts que leur présence entraîne pour d’autres, l’utilisation du sol par ceux qui en tirent le meilleur parti. Pour le théorème GHV, dans une situation où les villes se concurrencent entre elles, les rentes foncières urbaines, liées à l’existence en ville de services produits à coûts décroissants, atteindront une valeur totale égale au montant des subsides requis pour permettre la tarification au coût marginal (Cf. Drèze, 1995 : 198-202).

4. La dimension spatiale de l’action publique locale

45D’une façon générale, on remarque que la définition de ce que devrait être l’action publique au niveau local est essentiellement marquée par la poursuite de l’efficacité. Il s’agit avant tout de résoudre la question de la révélation des préférences par rapport aux biens collectifs et le problème du passager clan destin qui en découle. Elle l’est même doublement, dans le sens où, d’une part, la fonction allocative sous-tend l’action de l’ensemble des pouvoirs publics et, d’autre part, parce que l’existence même d’autorités publiques décentralisées repose sur la recherche d’une meilleure allocation des ressources.

46Les modalités proposées de l’action publique sont donc intrinsèquement liées, non seulement aux normes d’efficacité, mais aussi à la nature même des concepts sous-jacents et à la conception de rationalité des agents économiques. Les modalités d’interventions publiques au niveau local diffèrent tant par la conception de la nature précise des biens et services à pourvoir (bien collectif pur, bien club), que par le comportement des agents économiques (mobiles, immobiles) et par les éléments pris en compte par le modèle (intégration de la rente foncière). Néanmoins un certain nombre de lignes directrices peuvent être dégagées. La théorie nous enseigne que pour les biens et services qu’on ne peut tarifer ou dont la tarification n’est pas suffisante pour couvrir les coûts, il est recommandé de prélever une taxe foncière sur un espace délimité et continu. Différents types d’espace sont mis en avant : une municipalité sans épaisseur spatiale (modèle à la Tiebout), un pour chaque bien et service (fédéralisme fiscal), un espace d’agglomération (Hochman et al.). Ce résultat est inhérent au type de rationalité qui est attendu des agents économiques, et plus particulièrement leur rapport à l’espace. Les agents économiques sont en effet supposés, implicitement ou explicitement, bénéficier des biens collectifs locaux qui sont le plus proches de leur domicile. L’image intrinsèque de la ville en économie publique, qu’elle intègre ou non une dimension spatiale, semble intimement correspondre à celle de la communauté qui engloberait l’ensemble des pratiques de ses habitants.

47La spatialité de l’action publique locale mise en avant par les économistes est de différents ordres. Les approches qui endogénéisent la taille des collectivités locales définissent le caractère local de l’action publique à partir du rayonnement spatial du ou des biens ou services collectifs qu’elles offrent. Il s’agit donc en quelque sorte d’un espace naturel défini à partir des caractéristiques techniques des biens ou services collectifs en question. Quant aux réflexions qui posent le problème de l’assignation des compétences entre les différents niveaux de pouvoirs publics, le rayonnement de l’action locale est déterminé par le territoire de l’autorité publique en question. Tout en soulignant que les compétences qu’elle devrait exercer résultent de la nature spatiale plus ou moins large des biens collectifs à fournir. Le caractère local de l’action publique décentralisée n’est pas univoque. Comme en témoigne notamment le débat sur la base de la décentralisation : fonctionnelle dans la lignée de l’approche du fédéralisme fiscal ou territoriale comme le propose Hochman, Pines et Thisse (1995). Il demeure toutefois un présupposé général en faveur de la décentralisation. On peut toutefois émettre l’idée générale que la spatialité des gouvernements locaux résulte de l’incidence spatiale limitée du ou des biens collectifs qu’ils sont censés offrir. Le caractère spatial de l’action publique est donc intrinsèquement lié aux caractéristiques techniques du ou des biens offerts par la collectivité.

48Notons que ce présupposé est également présent dans les théories de la localisation des équipements publics où, comme le remarquent Derycke et Gilbert (1988), bon nombre de modèles de localisation des services publics locaux ont en commun de réduire le choix du ou des sites à un problème de minimisation des distances ou des coûts de transport.

49Si l’on fait abstraction de la norme sous-jacente, à savoir la poursuite de l’efficacité, que nous ne discuterons pas ici, il nous paraît important de mettre en perspective les présupposés impliqués par le type de rationalité envisagée pour les agents économiques et par le concept même de bien collectif.

50L’économie publique entretient une conception implicite du local qui correspondrait à un territoire dans lequel les résidents accompliraient la plupart de leurs activités. Cette situation correspond en quelque sorte à la ville piétonne du XIX^e siècle décrite notamment par Pinol (1991). Toutefois, le processus d’urbanisation tel que le définissent et le mettent en avant Remy et Voyé (1981 : 27) – comme un processus transformant le rapport à l’espace des divers groupes sociaux et caractérisé par un accroissement des possibilités matérielles de mobilité spatiale combiné à leur valorisation culturelle – invite à se questionner sur la permanence du modèle de la ville piétonne. Reprenant des recherches américaines, Dupuy (1991) souligne le mouvement des villes piétonnes vers les villes réticulaires, signe du passage d’une territorialité aréolaire, définie par des zones, des frontières et au sein desquelles s’exercent des pouvoirs, à une territorialité réticulaire transgressant les barrières et les zonages. L’automobile joue dans ce processus un rôle particulièrement important. Comme le remarque notamment Dupuy (1995), la démocratisation de l’automobile ne gomme-telle pas la ville historique au profit d’une nouvelle territorialité pour tous, indéfinie et partagée où l’accessibilité primerait sur la proximité, redéfinissant par là même la centralité et remettant en cause la localité2 ?

51Dans la conception développée par les économistes, la proximité par rapport à un bien public local détermine le bénéfice que l’on en retire et qui se traduit dans les modèles spatialisés par la rente différentielle. Or à la lumière de l’évolution des formes de territorialité urbaine qui vient d’être esquissée, peut-on encore continuer à considérer, sans aucune forme de procès, l’interaction proximité et consommation-bénéfice de biens publics. À l’image des modèles macro-géographiques de hiérarchie urbaine où l’on est passé d’une conception déterministe des zones d’influence urbaine, où chaque personne fréquente le centre le plus proche pour un niveau de fonction donné, à différentes formulations probabilistes ou intégrant la possibilité de voyages à buts multiples (Offner et Pumain, 1996), ne serait-il pas éclairant de reconsidérer cette tyrannie de la proximité ? En effet, hormis quelques cas flagrants comme les services d’urgence où, en l’état actuel de la technologie, la proximité reste un élément déterminant de la qualité du service, en est-il encore de même pour une série de biens publics locaux couramment mis en avant comme les parcs, les loisirs et les sports, l’enseignement élémentaire ? On peut en effet légitimement se demander si les résidents d’une municipalité utilisent le parc, l’école, le centre sportif ou la bibliothèque de leur commune, qui ne sont ni nécessairement les plus proches ou les plus accessibles, ou si en fonction de leurs multiples insertions spatiales, ils utilisent une série d’équipements sis en dehors de leur municipalité d’appartenance. Parallèlement, même dans les cas où la proximité constitue un avantage indéniable, ou rend la consommation-bénéfice obligatoire, les personnes situées près des équipements ou services en question ne résident pas nécessairement sur le territoire de la municipalité ou de tout autre organisme qui les fournit et en assure le financement.

52À l’image de nombreux auteurs, Roché (1998 : 198) remarque que « la norme d’insertion dominante dans la société passe par des stratégies de mobilité qui ont pris le pas sur la logique de proximité ». En partie, en raison de la fonctionnalisation de la ville, c’est-à-dire en raison de la séparation spatiale des différentes fonctions urbaines, de la séparation dans l’espace urbain des lieux de travail, de logement, de loisir, de commerce, les individus sont contraints de s’affranchir des logiques territoriales.

53Dans son analyse des causes des erreurs de diagnostic dans l’établissement de politiques publiques, notamment en matière de sécurité, Roché (1998) insiste sur deux notions qui lui paraissent clés, la montée des cultures de réticularité et de mobilité qui revient à reconnaître que la notion d’ancrage fixe des individus tend de plus en plus à être obsolète.

La culture réticulaire, ou culture de réseau, qualifie le type de rapport à autrui qui tend à se généraliser en milieu urbain : à la fois les pratiques et les représentations. Ce phénomène est lié à l’affirmation de l’individualisme, comme mode de vie avec autrui et non comme isolement ou repli hors société [...]. La culture de la mobilité est parallèle à la culture réticulaire. La culture de la mobilité combine à la fois mobilité résidentielle, pendulaire, mobilité urbaine (capacité à se déplacer dans l’espace de la ville par opposition à une inscription dans un lieu unique comme le quartier) et mobilité sociale. En conséquence, les réseaux qui se dessinent sont acentriques ou polycentriques selon les cas (Roché, 1998 : 218-219).

54La valorisation d’une culture de la mobilité conduirait donc non seulement, pour reprendre l’expression de Piolle (1994), à une rupture d’un modèle social de la sédentarité selon lequel les diverses actions d’un groupe social s’effectueraient naturellement dans un même espace dont ce groupe serait l’occupant, et constituerait ainsi un territoire, mais aussi à une remise en cause d’un déterminisme qui avantagerait de façon décisive l’équipement le plus proche. Dupuy (1995) remarque ainsi que le citadin motorisé suit un parcours électif qui l’autorise à choisir ses commerces, ses écoles, ses activités culturelles et sportives, jusqu’à son église sans trop d’égards pour la proximité.

55Toutefois, la capacité et le degré de liberté de mobilité ne sont pas uniformément répartis selon les différentes couches sociales. Nous ferions volontiers l’hypothèse que les différents types de territorialité et de mobilité qui caractérisent les individus dépendent moins de leur position dans l’espace physique que dans l’espace social. « D’un côté s’affirme la capacité à maîtriser les distances, à s’affranchir des emprises territoriales et à jouer sur des lieux multiples. À l’autre extrême, les menaces de marginalisation engendrent des phénomènes réactifs de crispation sur des ressources et des identités de proximité » (Grafmeyer, 1994 : 120). Roché (1998) note lui aussi que malgré une tendance forte et profonde dans les sociétés industrielles de l’obsolescence de la notion d’ancrage, identitaire ou sociable, fixe, ce jugement doit être modulé suivant les groupes sociaux.

56Ainsi, pour Remy (1996), la mobilité spatiale a des effets variés. Elle risque d’entraîner la séparation, voire la ségrégation spatiale, entre des milieux qui progressivement ont toutes chances de ne plus se connaître qu’à travers des stéréotypes. Cette dernière constatation correspond partiellement aux conséquences des mécanismes des modèles à la Tiebout, la mobilité des ménages conduisant à la constitution de communautés homogènes. Il n’en reste pas moins vrai que, contrairement aux hypothèses de Tiebout, la capacité de mobilité n’étant pas également partagée, d’autres aspects dans la problématique de la fourniture et du financement des biens publics devraient être considérés3.

57La capacité et la valorisation différenciée de la mobilité modifient également la conception et les attentes des bénéficiaires potentiels des biens et services publics. En augmentant la possibilité de choix, la mobilité devient une condition d’accès à certains services et transforme notoirement dans la pratique le caractère public des biens et services en question. Ce qui fait apparaître, d’autant mieux, le caractère socialement construit de la notion de bien public (Malkin et Wildavsky, 1991) au détriment des caractéristiques techniques intrinsèques dont on perçoit de plus en plus la fragilité.

[...] l’utilisation des équipements est écartelée entre une logique de marché et de service minimum. La notion de service public local s’y trouve mise à mal. Les utilisateurs des activités se comportent comme des clients : ils ont un rapport de type marchand avec l’équipement. Cela revient à dire qu’ils privilégient la qualité du service sur sa proximité. De ce fait les notions de clientèle de quartier et d’animation locale perdent de leur sens pour l’équipement en question. La consommation tactique des services ou activités pousse à la concurrence entre les équipements. Les meilleurs fonctionnent sur une base de réseau (leur bassin de recrutement s’étend dans l’espace), les plus mauvais restent confinés au quartier stricto sensu, fonctionnant comme un service minimum pour une population captive (seuls s’y rendent ceux pour qui la qualité de ce qu’on y fait est indifférente, ceux qui n’ont pas l’énergie ou les moyens de chercher mieux ailleurs) (Roché, 1998 : 205).

58Nous ferions volontiers l’hypothèse que le rapport à l’espace n’est pas identique pour toutes les activités qui exigent une même fréquence de déplacement.

59Au terme de cette présentation, il nous paraît important d’illustrer un certain nombre des questions évoquées par une étude de cas. Dans les lignes qui vont suivre nous allons brièvement présenter d’une recherche basée sur cinquante entrevues réalisées auprès de résidents de la municipalité de Verdun4. La ville de Verdun est située au sud-ouest de l’île de Montréal et comporte en son sein une île située dans le fleuve Saint-Laurent et reliée à l’île de Montréal et à la rive sud par le pont Champlain. L’histoire de cette île mérite quelques points d’éclaircissements.

60La Congrégation Notre-Dame vendit en 1956 l’île Saint-Paul qu’elle utilisait depuis le XVIII^e siècle à des fins spirituelles et agricoles à la Quebec Home and Mortgage Corporation – QHMC. Au moment des tractations de vente, la QHMC propose à la Ville de Verdun d’annexer l’île. Le 11 janvier 1956, le comité des bills privés de l’Assemblée législative autorise la Cité de Verdun à annexer l’île-Saint-Paul5. Le 2 février l’île est effectivement annexée à la Ville de Verdun. La nouvelle charte de la Cité de Verdun de 1958 prévoit que les propriétés immobilières situées sur l’île devront payer les taxes spéciales qui seront imposées pour tous les travaux capitaux et les améliorations locales requis pour les services publics nécessaires à l’île mais ne paieront aucune taxe spéciale pour les travaux capitaux et améliorations locales exécutés dans le territoire de la municipalité tel qu’il existait avant l’annexion. Par ailleurs, les propriétaires de toutes les propriétés immobilières sur l’île devront néanmoins s’acquitter de la taxe générale imposée annuellement pour l’administration de la Ville.

61Ces dispositions résultent de la méfiance de nombreux conseillers de Verdun qui, à l’époque, craignent que les propriétaires de l’ancienne partie de la ville ne doivent lors de l’annexion supporter le remboursement d’importants règlements d’emprunt nécessaires à l’aménagement de l’île. Ainsi, dans une résolution adoptée en 1955, suite aux demandes effectuées en ce sens par les acquéreurs éventuels de l’île, et après plusieurs réunions tumultueuses du conseil municipal, le conseil soutenait l’annexion de l’île à condition que tous les travaux capitaux et améliorations soient faits aux frais des propriétaires de l’île.

62Verdun est depuis lors l’une des rares municipalités au Québec qui impute des taux de taxe différents suivant les parties de son territoire. Au-delà d’un taux de taxe foncière générale qui s’applique à l’ensemble de la municipalité et qui sert à financer les dépenses de fonctionnement et les investissements qui profitent à l’ensemble de la municipalité, la Ville fixe un taux de taxe foncière spéciale spécifique pour l’île des Sœurs et un autre pour la terre ferme, c’est-à-dire le territoire de Verdun avant l’annexion. Cette taxe foncière spéciale est destinée à financer les investissements qui ne profitent qu’à l’une des deux constituantes de la municipalité. À titre d’exemple, les routes, parcs, piscines de l’île n’ont été financés que par les seuls propriétaires de l’île. Toutefois au-delà de l’apparente simplicité de la règle, les décisions sont en réalité prises au cas par cas et certains mécanismes tels que l’affectation des excédents obscurcissent la répartition des dépenses d’investissement entre les deux constituantes. Le centre communautaire et la bibliothèque, de même que la caserne des pompiers qui a récemment été construite sur l’île, sont payés par l’ensemble des citoyens de la ville car ils sont censés profiter à l’ensemble des citoyens de Verdun. Cependant les propriétaires de l’île assument seuls les frais de doublement de la voie routière rendue notamment nécessaire par la localisation de la caserne. L’achat du boisé de l’île par la Ville s’est réalisé en partie grâce à un règlement d’emprunt financé à même la taxe foncière spéciale de l’île mais aussi en affectant une partie des surplus de la Ville. En contrepartie, d’autres investissements ont également été financés sur la terre ferme grâce aux surplus.

63Jusqu’en 1985, les propriétaires de l’île ont aussi financé sous forme de taxe d’amélioration locale les égouts, aqueducs, éclairage, conduits électriques, pavage et fondations de rues. Ce système fut abandonné suite à un mouvement de protestation des propriétaires de maisons unifamiliales de trois rues qui ignoraient au moment de leur achat l’existence de ces taxes et qui avaient vu, pour certains, doubler leur compte de taxe. Depuis cette date, ce sont les promoteurs qui se chargent de ces tâches et les imputent aux acheteurs lors de la vente.

64Si la vente du terrain fut conclue en 1956, le développement de l’île ne commença réellement qu’en 1967 avec la construction des premiers immeubles à appartements. Elle correspond à l’ouverture, cette même année, de l’autoroute Bonaventure. Deux grandes phases d’urbanisation se dégagent. La première est marquée par la présence d’un seul propriétaire foncier (QHMC) et d’un seul développeur (Structures métropolitaines) liés par un bail emphytéotique signé en 1966. Le projet initial prévoyait la construction d’une cité modèle selon le concept de la cité-jardin de plus de 50 000 habitants sur le mode exclusif d’appartements en location. Cependant, dès 1977 l’unique propriétaire de l’île décida de se séparer d’une partie des terrains. C’est ainsi qu’à la formule locative succède la formule de la copropriété. D’autres types de logements, tels que des maisons unifamiliales, des appartements de plus petite dimension, sont également proposés depuis lors. Jusqu’à la deuxième moitié des années 80, le rôle de la Ville de Verdun fut extrêmement limité. Se contentant d’adopter tel quel le plan d’aménagement proposé par le promoteur, la Ville ne fit que réaliser les travaux financés à même les taxes d’amélioration locales et les taxes foncières spéciales. Ce n’est qu’à partir de 1989 que cette dernière adopta une attitude nettement plus dynamique avec la réalisation d’un plan d’urbanisme visant à renforcer le caractère distinct de l’île des Sœurs. Cette attitude ne s’est plus démentie depuis et les standards exigés sur l’île aux promoteurs ainsi que ceux adoptés dans les réalisations de la ville diffèrent très nettement de ceux en vigueur sur la terre ferme. Ainsi, le coût des parcs réalisés sur l’île est nettement plus élevé que ceux de la terre ferme et les normes urbanistiques y sont elles aussi beaucoup plus exigeantes. À titre d’exemple, les fils électriques doivent être enfouis dans un cas et pas dans l’autre.

65Au terme de trente années de développement de l’île, Verdun présente un portrait contrasté. Alors que la partie historique de la municipalité6 a connu un appauvrissement et un déclin important de sa population, l’île a vécu une évolution inverse. Ainsi, entre 1961 et 1996, sa population est passée de 0 à 12 186 habitants alors que la population de la terre ferme est passée de 78 317 à 47 528 habitants. Mais les différences entre ces deux parties du territoire verdunois ne se limitent pas à la croissance démographique, elles concernent bien d’autres caractéristiques. Ainsi, si en 1996 17 % de la population de la terre ferme étaient âgés de plus de 65 ans, seuls 9 % des résidants de l’île appartenaient à cette classe d’âge ; de même si près de 47 % de la population de l’île des Sœurs avaient obtenu un grade universitaire, cette catégorie ne représentait que 9 % sur la terre ferme. Le revenu moyen annuel par ménage est plus de deux fois supérieur à celui enregistré sur la terre ferme et nettement supérieur à celui observé pour l’ensemble de la région métropolitaine. Le taux de motorisation est de 0,68 véhicule par habitant pour l’île alors qu’il n’est que de 0,29 pour les autres citoyens de Verdun. Enfin, sur l’île, malgré un développement caractérisé dans les premières années par le seul mode de la location, 40 % des logements sont occupés par leur propriétaire, alors qu’ils ne sont que 20 % sur la terre ferme.

66La richesse foncière a également connu, de part et d’autre, une évolution divergente. En 1996, l’île ne comptait que 20 % de la population de la ville mais représentait 46 % de l’évaluation foncière. L’évaluation imposable per capita est nettement supérieure sur l’île (82 047 $) que sur la terre ferme (24 728 $).

67Les caractéristiques des espaces de mobilité de chacune des composantes de la municipalité varie elle aussi de façon sensible. Si la majorité relative des déplacements, tous motifs confondus, des résidents de la partie historique de la ville ont pour destination cette même zone, il n’en est pas de même pour les habitants de l’île dont la principale destination est la Ville de Montréal. Les résidents de l’île se rendent d’ailleurs presque aussi fréquemment en dehors du territoire d’enquête que dans leur municipalité d’attache7.

68L’exemple scolaire est illustratif des différentiels de stratégie des deux populations. Dans un système à carte scolaire, tel qu’il existe au Québec, où votre lieu de résidence dicte le lieu d’inscription de vos enfants, le choix scolaire réside entre les réseaux public et privé. Lorsqu’on prend l’exemple de l’île des Sœurs, on voit que pour le niveau secondaire, les parents optent majoritairement pour le réseau privé en vue d’éviter les écoles publiques situées dans la partie ancienne de la municipalité. Cependant, pour le niveau primaire où l’école primaire est implantée sur File, les parents adoptent majoritairement cette solution. Il faut toutefois que ce choix s’accompagne d’une stratégie massive de développement d’activités parascolaires. Les parents de l’ancienne partie de la municipalité recourent quant à eux massivement au système scolaire public.

69Parmi les éléments marquants, on observe une pratique massive de la combinaison activités professionnelles et activités de loisirs, surtout dans le domaine culturel où, pour un certain nombre de catégories professionnelles, la frontière entre ces sphères s’amenuise considérablement.

70De nombreuses personnes profitent également de la localisation de leur lieu de travail pour effectuer une série d’autres activités dans les environs, avant, pendant ou après leur journée de travail. C’est souvent lors de ces moments qu’un certain nombre de comportements intéressants sont observés. Utilisation de piscines d’hôtel sous forme d’abonnement, utilisation des grandes librairies du centre-ville comme substitut aux bibliothèques...

71Un autre trait significatif est le caractère fréquent de la multi-insertion résidentielle, seconde résidence dans laquelle on passe au moins trois nuits par semaine et qui sert de base à de multiples activités, retour dans la famille, voyages professionnels...

5. Conclusion : en quelques mots...

72Pour les économistes, l’étude de l’action publique et de son financement est principalement motivée par les défis que posent un certain nombre de biens à la réalisation spontanée par le marché de l’efficacité économique.

73Il s’agit donc pour les économistes de réfléchir à des scénarios qui permettent malgré la présence de certaines imperfections d’obtenir une allocation efficace.

74C’est dans ce cadre que les économistes envisagent différentes modalités d’interventions d’autorités publiques. Et c’est par ce même prisme que l’on justifie une pluralité de niveaux de pouvoirs publics.

75Comme nous avons pu l’apercevoir si les modalités et le degré d’intervention envisagés sont loin de faire l’unanimité, l’objectif de la poursuite de l’efficacité reste identique.

76L’un des points importants de cette construction théorique est la notion de biens collectifs. L’action publique est en grande partie liée aux caractéristiques techniques d’un certain nombre de biens et services et à la rationalité des agents économiques telle qu’elle est conçue dans le cadre de l’économie néo-classique.

77Or. dans une situation caractérisée, pour reprendre l’expression de Choay (1994 : 26), par le règne de l’urbain et la mort de la ville, où l’ère des entités discrètes est terminée et où l’avènement de l’urbain marque le divorce d’urbs et de civitas, les outils de l’économie publique locale nous semblent, dans ces conditions, souffrir d’un vice constitutif important pour tenter de comprendre ou de prescrire le comportement des autorités publiques locales.

78Les notions mêmes d’effets de débordement ou d’exploitation de la ville-centre, par ailleurs trop souvent considérées par hypothèse comme inexistantes dans bon nombre de modèles, suffisent-elles à rendre compte des nouveaux comportements spatiaux de citoyens-consommateurs particulièrement mobiles ? Ne raisonne-t-on dès lors pas trop souvent à territoire donné en faisant abstraction des effets de débordement ou en ignorant l’espace ? Ces notions ne sont-elles pas en effet inhérentes aux nouvelles formes de territorialité ?

79C’est en réalité tout le problème de la recomposition de la centralité urbaine qui se pose. Or, comme le remarquent Baumont, Béguin et Huriot (1996), l’idée de bien public est intimement liée à celle notamment d’agglomération et de proximité, caractéristique de la centralité urbaine. Le processus d’agglomération des activités économiques et des ménages est souvent entretenu par la concentration spatiale des biens publics. On considère ainsi que les agents économiques ont intérêt à se rapprocher pour bénéficier des équipements collectifs, mais simultanément que ceux-ci n’apparaissent que dans des lieux où le processus d’agglomération est déjà en cours.

80Dans un contexte de remodelage de la centralité urbaine, la question de l’échelle spatiale du financement des biens et services publics locaux se pose avec une acuité particulière.

81Si la proposition formulée par Hochman, Pines et Thisse (1995) de créer des instances de gestion et de financement au niveau de régions métropolitaines peut paraître séduisante, il ne faut pas sous-estimer les difficultés de leur mise en place, notamment au niveau de leur assise territoriale. Ainsi, pour Ascher (1997 : 54), créer des instances métropolitaines élues au suffrage universel direct serait un progrès, mais qui ne tiendrait que très partiellement compte des transformations structurelles que connaissent les territoires urbains. « Certes, une définition très extensive des zones métropolitaines, qui recourrait à l’échelle de la province ou de la région, aurait de fortes chances de comprendre une très large majorité de la population de la métropole. Mais elle laisserait hors de son champ les navetteurs alors qu’ils sont de plus en plus nombreux ; et surtout, un cadre trop large, en intégrant des populations non métropolitaines, risquerait d’affaiblir la conscience des intérêts collectifs urbains et les politiques publiques y afférentes. » On ne peut que reprendre la formule de Vanier (2002 : 88), « de nouvelles formes de démocratie d’usage sont à inventer pour permettre à l’usager de s’affirmer comme un citoyen hors de la circonscription fiscale où il dort ».