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Mobilités, fluidités... Libertés ?

 | 
Bertrand Montulet
, 
Vincent Kaufmann

3e partie. Mobilité et gouvernabilité

Le Plan de Déplacements Urbains : une politique locale en prise avec la concertation

Nicolas Louvet

Texte intégral

1. Introduction

1En 1985, la revue Métropolis publie un numéro spécifique. Plan de déplacements urbains (1985), qui, s’appuyant sur le bilan des premières expériences volontaires de PDU (à l’époque version Loi d’orientation des transports intérieurs : LOTI), met en exergue la place prépondérante tenue par la concertation dans l’élaboration du document. Le débat est introduit par un article de la Direction des Transports Terrestres (DTT) caractérisant la concertation et la communication comme un point essentiel du Plan de Déplacements Urbains, et il se conclut par un article de la Fédération Nationale des Associations d’Usagers des Transports (FNAUT) rappelant que le secrétariat d’Etat au transport lui-même considère le PDU tout autant comme un outil de concertation que comme un outil de planification. Dix ans plus tard, alors que les PDU achevés se comptent à peine sur les doigts des deux mains, en d’autres termes alors que l’expérience semble ne pas avoir dépassé le cadre expérimental, le thème de la concertation est plus que jamais d’actualité. En 1997, à l’aube de la nouvelle génération de PDU désormais obligatoires (cette fois-ci version Loi sur l’air et l’utilisation de l’énergie : LAURE), le directeur des Transports terrestres affirme que « les PDU sont avant tout des outils permettant d’organiser la concertation des différents acteurs locaux. Leur élaboration doit notamment aider à surmonter deux risques de cloisonnement : un cloisonnement au sein même de l’organisation des déplacements parce que ce ne sont pas toujours les mêmes acteurs qui sont en charge de la circulation routière, du transport urbain et du transport interurbain et périurbain ; un cloisonnement entre les décisions qui relèvent de l’aménagement urbain, de la politique de la ville, du transport et du développement économique » (Équipement Magazine, 1997) : le ton est donné.

  • 1 Ces citations sont tirées d’une enquête de terrain réalisée à l’intention d’une recherche PREDIT s (...)

2Des paroles ? Peut-être. Néanmoins, ce discours est aujourd’hui largement relayé par les différents acteurs locaux responsables et/ou impliqués dans la démarche. Autorités organisatrices des transports urbains, élus, DDE, CCI, exploitants, associations, etc., ils sont nombreux à s’en donner à cœur joie : « Le PDU c’est l’occasion de faire rencontrer les différents acteurs, décideurs et représentants d’usagers sur un problème de déplacements » ; « Le PDU, c’est un moyen pour discuter et analyser une situation » ; « Le PDU a offert une communication et un débat sur un thème transversal » ; « Avant d’être une solution le PDU est une communication visant à faire prendre conscience des difficultés locales » ; « C’est la première fois que l’on arrive à rassembler tout le monde pour parler du même projet » ; « C’est la première tentative formelle de débat avec l’ensemble de l’agglomération »1.

3Diantre ! Les collectivités locales se mettraient-elles à paraphraser le discours de nos instances nationales ? En effet, si le consensus est loin d’être la seule issue d’une démarche concertée, la nécessité d’une démarche concertée pour élaborer un PDU semble quant à elle faire l’objet d’un large consensus. Mais pourquoi un tel engouement pour la concertation lorsque l’on aborde les problèmes de déplacement ?

  • 2 Cet article est issu d’un travail de thèse mené par l’auteur au sein du LATTS (Laboratoire Techniq (...)

4Pour comprendre la mise sur agenda de ce duo (semble-t-il vital !) Plan de Déplacements Urbains / Concertation, après un bref retour en arrière qui nous permettra d’éclairer la genèse du PDU, nous essaierons de répondre à deux questions basiques : pourquoi la concertation PDU ? Comment la concertation PDU ? Pour ce faire, nous montrerons que le cadre politico-institutionnel incite, voire contraint, l’autorité responsable du PDU à avoir une démarche concertée et que le phasage de la procédure d’élaboration du PDU prédétermine la pratique de cette concertation. Enfin, nous conclurons notre article en ouvrant le débat sur une question cette fois-ci plus substantielle que procédurale : quel est l’impact de la concertation sur le contenu du PDU2 ?

2. De 1960 à 1996 : du mode de transport aux déplacements

5Dans les années 1960-1970, suite à la croissance de la voiture particulière, nombreux sont les décideurs et les techniciens à considérer que la ville doit s’adapter à la voiture. En France, c’est l’époque des grands projets autoroutiers, de la construction des périphériques, des voies de contournement des villes... L’automobile passe progressivement du domaine de l’investissement pérenne à celui de la consommation de masse, et toute limitation de son usage est ressentie comme une atteinte à la liberté individuelle. Il ne s’agit plus d’acquérir un symbole de reconnaissance sociale mais de se doter d’un outil permettant de se déplacer. Les ingénieurs, les urbanistes et les architectes épaulent cette tendance en préconisant la séparation des flux : des zones sont consacrées aux voitures alors que les piétons et les cyclistes ont leur propre espace afin de perturber le moins possible l’écoulement de la circulation. Toutes les fonctions, dites transversales, de la rue (ses activités ; ses habitations et ses habitants ; ses lieux de rencontre ; ses déplacements à pied ou à vélo...) sont aliénées au profit d’une fonction unique et longitudinale : les déplacements routiers.

6En période de croissance la réponse donnée aux problèmes de déplacement trouve sa solution dans la mise en place des Plans de circulation. Objet purement technique, la procédure des Plans de circulation consiste à privilégier un mode au détriment d’un autre. Les décideurs font de la planification des moyens de transport, et l’accent est mis sur la réalisation de projets satisfaisant en tendance la demande : le citadin doit pouvoir se déplacer rapidement dans toutes les directions. Pourtant, à la fin des années 1970, la crise amène les politiques à s’orienter vers une planification des déplacements. Les interrogations se portent dès lors sur une vision globale de la ville. L’idée n’est plus de raisonner en termes de circulation ou de modes transport, mais en termes de déplacements : s’intéresser à l’organisation de la cité et au fonctionnement urbain.

7Le système de déplacement n’a pas simplement pour objet de faire circuler des voitures ou des bus, mais bien d’assurer les déplacements d’usagers, de conducteurs et de passagers dont le programme d’activité traduit la vie économique et sociale de la cité. La politique des déplacements se centre alors sur les citoyens, et plutôt que de se situer dans une perspective d’optimisation de l’offre elle cherche à répondre aux attentes des usagers et aux besoins collectifs de la société. Les objectifs font ainsi référence aux personnes effectuant des déplacements ou subissant leurs effets. Cette nouvelle prise en compte de la population dans la politique des déplacements vient essentiellement du fait que jusqu’au milieu des années 1970, le traitement de la circulation n’était que rarement source de conflits, le consensus préexistait alors qu’à partir du début des années 1980 il faut le créer. Si la procédure des Plans de circulation a connu cette évolution, la concertation qu’elle devait organiser avait pour fonction de façonner une opinion sans conflit. Les élus locaux cherchaient à promouvoir une solution unique et à éviter les variantes qui pouvaient rompre le consensus qu’ils désiraient créer.

8C’est en 1982 que le virage est pris officiellement. La Loi d’Orientation des Transports Intérieurs (LOTI) revendique le droit aux transports en l’associant au droit des usagers « d’être informés sur les moyens qui leur sont offerts et sur les modalités de leur utilisation ». Si l’ambition législative est d’inciter l’opinion publique à adopter un comportement nouveau face aux problèmes que posent les déplacements en milieu urbain, elle ouvre également la voie d’une participation publique à la mise en place d’une politique locale des transports. Par ailleurs, la LOTI ne se restreint pas à entrouvrir la porte de la démocratie participative, elle l’« enfonce » en instaurant un nouveau document de planification territoriale soumis à enquête publique : le Plan de Déplacements Urbains (PDU).

9Le PDU doit définir les priorités, les principes d’action et l’échéancier d’un programme relatif aux déplacements. Il est pensé comme un outil privilégié pour les collectivités locales afin de mettre en œuvre une politique globale des déplacements. En équipant les élus et les structures techniques locales de connaissances rationnelles sur le fonctionnement et la prospective des déplacements locaux, il encourage une coordination entre les documents d’urbanisme et les différentes démarches de déplacements. Si l’objectif premier du PDU est une organisation prospective des déplacements urbains, il ne peut être dissocié de sa capacité à organiser la concertation et la coopération des divers acteurs du déplacement. En effet, une des principales conditions pour que les propositions du PDU ne restent pas à l’état d’études se trouve dans l’émergence d’une véritable volonté de travail collectif entre les multiples intervenants sur les déplacements. Ce choix de l’interdisciplinarité et du décloisonnement des services s’engage en ouvrant le débat parmi les différents acteurs (élus, techniciens, institutions ou associations). Le PDU implique une interdépendance entre le choix relevant de la voirie, des transports publics, des transports de marchandises, de l’urbanisme. En d’autres termes il propose une approche d’intermodalité prenant en compte l’ensemble des modes de déplacement leur complémentarité et leurs connexions. Enfin, centrée sur la participation et la coordination des principaux acteurs de l’agglomération, l’élaboration du PDU ne pouvait faire abstraction de l’acteur clé de la cité : la population. Car une concertation efficace avec la population permet de s’adapter à ses besoins et surtout de rendre les projets du PDU opérationnels.

10La solution PDU aux problèmes d’une réorganisation de la ville semble être la panacée. Pourtant, au début des années 1990 les décrets de la LOTI ne sont toujours pas sortis, et l’accent est remis sur les nouvelles technologies et les grandes infrastructures. En effet, hormis quelques PDU pilotes, pour ne pas dire quelques prototypes (Lassave, 1987), cette nouvelle politique des déplacements ne s’est pas imposée. Néanmoins, au milieu des années 1990, l’actualité va participer à un nouveau départ du PDU. Pour ne citer que ces événements, les grèves de 1996 favorisent une prise de conscience générale quant aux nuisances dues à la circulation automobile (pollution, bruit, congestion, accidents, etc.) et des expérimentations plus ponctuelles telles que la « journée sans voiture » initiée à La Rochelle montrent que le débat sur une réorganisation des déplacements de la cité est relancé. Dans ce sens, le 30 décembre 1996, la Loi sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Énergie (LAURE) réhabilite le plan de déplacement urbains en le rendant obligatoire pour toutes les agglomérations de plus de 100 000 habitants. Et, dans l’optique d’un PDU qui permet de toujours poser le problème de la relation entre l’offre et la demande, le thème d’une participation active de la population est réaffirmé.

  • 3 Ibidem.

11Ainsi, à l’aube du PDU nouvelle génération, Corinne Lepage, ancienne ministre de l’Environnement à l’origine de la Loi sur l’air rappelle que « la plupart des mesures politiques marchent d’autant plus que le public se les est imposées » (Conférence Urbaponts, 1998) et Pierre Radanne, ancien directeur adjoint de cabinet du ministre de l’Environnement et président de l’Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Énergie (ADEME), affirme que les mots clefs pour la mise en place et la réussite du PDU sont : « Débat et citoyenneté »3.

3. La concertation PDU : de l’incitation...

12En 1971 les Plans de circulation, en 1982 les PDU version LOTI et en 1996 les PDU version LAURE. Le passage d’une procédure à l’autre a impliqué de plus en plus d’acteurs au sens d’une coopération entre les institutions d’une part et d’une concertation avec la population d’autre part. Réponse à la tendance grandissante d’une approche globale de la ville, ce crescendo participatif est aujourd’hui conforté par les différents éléments qui caractérisent l’environnement du plan de déplacements urbains version LAURE. En effet, que ce soient l’entrée Loi sur Pair, le contexte institutionnel ou encore la législation méthodologique, tout convie l’autorité responsable à avoir une démarche concertée pour élaborer son PDU.

3.1. Le PDU : une politique publique au cœur du débat urbain

13Les thématiques de l’environnement et du cadre de vie qui caractérisent le PDU sont aujourd’hui au cœur des politiques urbaines et par le fait inscrivent le Plan de Déplacements Urbains dans une démarche propice au débat.

14Risquant le caricatural pour privilégier le concis, nous pourrions présenter le PDU comme la dernière parade proposée au « tout-voiture contre la ville » que Francis Beaucire a synthétisé dans son petit ouvrage Les transports publics et la ville : « Le fait que l’automobile soit devenue le mode de transport dominant dans les villes n’est pas resté sans conséquences. Dans le milieu de vie urbain [...] tandis que les pollutions d’origine industrielle ont diminué au cours des quinze dernières années, les pollutions dues à la circulation se sont accrues de près de 90 %/...] A la pollution de l’air s’ajoute tout un lot de nuisances : le bruit qui gêne un citadin sur deux, le stress dû à la congestion de la voirie, qui fait perdre chaque jour 300 000 heures en Ile-de-France, c’est-à-dire autant que la durée totale d’une journée de travail... à Lyon ! Il faut encore évoquer l’inconfort de l’espace public pour les piétons face à envahissement de l’automobile, ainsi que les accidents. On compte chaque année en France 1600 tués en ville et 12 500 blessés graves, mais la peur d’être accidenté, chez les personnes âgées ou les parents d’élèves, contribue aussi à produire du stress urbain » (Beaucire, 1996). À la lecture de ce petit pamphlet, une affirmation peut être avancée : il n’y a pas beaucoup de problèmes urbains qui semblent toucher autant d’habitants.

15Et pourtant, lorsqu’elles sont évoquées, les mesures visant à réduire le trafic automobile sont sur un terrain glissant. Au cours d’un colloque intitulé « Environnement : une longueur d’avance avec les transports publics » (RATP, 2000), le constat a été posé que les citoyens sont profondément choqués par la pollution et par les risques qui pèsent sur leur santé à cause des nuisances de la circulation automobile, mais qu’en revanche ils sont beaucoup moins nombreux à vouloir payer le coût réel d’usage de leur voiture où à vouloir laisser leur voiture au garage pour prendre le bus. En effet, bien qu’aucun mode ne soit parfaitement adapté aux déplacements urbains, entre la voiture, les transports en commun et les modes doux, le premier reste toujours le plus efficace, ou du moins le plus commode, et ce malgré les nombreux investissements réalisés pour les deux autres. Par ailleurs, il semble que la voiture soit dans les gènes de la ville et que cette dernière ne soit pas encore prête à une modification génétique. Dans une interview récemment accordée au Nouvel Observateur, Jean-Marc Offner a rappelé que « la voiture est très adaptée à l’individualisation qui est caractéristique de notre époque et l’utopie de la ville sans voiture, ce serait la disparition de ce qui a été considéré comme un projet majeur, de ce qui reste l’aspiration de milliards de gens. C’est une utopie rétro, l’apanage des mouvements écolos, des intellos riches des centres-ville qui ont, eux, le choix d’autres modes de transport » (Le Nouvel Observateur, 2000). En d’autres termes, quand il est question de la voiture, la première réaction c’est : « Touchez pas au grisbi ! » Une des difficultés du PDU est donc de devoir avancer des solutions pour lutter contre la voiture particulière, ou du moins contre sa croissance, tout en composant avec l’élément fondateur de nos villes modernes qu’est cette même voiture particulière.

  • 4 Id., p. 96.

16Par ailleurs, visant, entre autre, à proposer une meilleure accessibilité spatiale et temporelle aux différents pôles d’attraction de l’agglomération, le PDU offre de nouvelles conditions de mobilité. Se faisant, il induit une modification des rapports de la population à l’espace. Autrement dit, les implications du PDU ne se mesurent pas qu’en termes de mobilité, comme mouvement, mais aussi en termes de « motilité », comme potentiel de mouvement. Reprise aux travaux de Vincent Kaufmann (Kaufmann, 2001), cette notion de « motilité » a été défi nie comme la capacité d’une personne ou d’un groupe à être mobile, spatialement ou virtuellement. La « motilité » part du principe que la capacité à se mouvoir est le facteur clé définissant la mobilité. L’auteur la caractérise par l’interaction de trois composantes : le contexte, l’accès et l’appropriation. Ainsi, parce que la première composante renvoie au champ du possible dans un lieu donné, parce que la seconde renvoie à l’ensemble des conditions auxquelles est accessible l’offre et parce que la troisième renvoie aux compétences et à l’intériorisation par l’acteur de ses possibilités de mouvement, la « motilité » renvoie « à l’allocation des ressources et des compétences, donc à la structure sociale et à sa distribution spatiale »4. Dès lors, si le PDU a un impact sur la « motilité », sa maîtrise d’ouvrage doit savoir appréhender les enjeux sociaux en place sur son périmètre d’action.

17Ainsi, entre l’actualité des nuisances dues à la circulation automobile, l’antinomie des solutions visant à réduire le trafic automobile et des attentes ou besoins des usagers, et enfin l’impact que peuvent avoir les PDU sur la vie quotidienne des populations, tout pousse le maître d’ouvrage du Plan de Déplacements Urbains à privilégier une démarche concertée. Et ce, sans compter qu’il est demandé au PDU de gagner le pari, jusqu’alors toujours perdu, de marier les politiques de transport et les politiques d’aménagement du territoire.

18En effet, outre l’objectif de « concourir à la nécessaire promotion des transport publics, grâce à une meilleure articulation entre les pouvoirs relatifs aux transports et à la voirie et les pouvoirs relatifs à la police de circulation », l’article 28 de la LOTI stipulait déjà en 1982 que le PDU devait « intégrer tous les facteurs liés aux déplacements dans l’agglomération en les reliant à l’ensemble des problèmes de la vie et du développement urbain, et en permettant notamment une meilleure utilisation de l’espace et de l’énergie ». Large, voire peut-être utopique, cette ambition législative faisait l’objet d’un ralliement général avec en tête le Groupement des Autorités Responsables des Transports (GART) dont le président précisait que « les déplacements sont le reflet des besoins sociaux et économiques de la ville, et de nouvelles politiques urbaines d’aménagement devront y répondre. L’intégration de ces facteurs et la résolution des problèmes qui y sont liés devaient être fixés dans un cadre approprié. La LOTI y pourvoit et instaure dans son article 28 l’obligation d’engager un plan de déplacements » (Gadrat, 1985). Pourtant, l’intérêt d’une cohérence des décisions d’urbanisme et de transport, l’intégration des enjeux économiques, le rôle du transport de marchandises, etc., se heurtent vite à la multiplicité des acteurs et des intervenants qui ne partagent pas les mêmes objectifs ou tout simplement les mêmes outils. Ainsi, cette approche globale demandée au PDU depuis sa version LOTI l’entraîne dans le tourbillon de la concertation.

3.2. Le PDU : entre territoire réticulaire et territoire aréolaire

19Si les enjeux d’une cohérence transport/urbanisme imputés au PDU sont loin d’être innocents dans le choix d’une procédure concertée, le périmètre d’intervention et les compétences de l’autorité responsable de la démarche obligent eux-mêmes à travailler en collaboration avec les différents acteurs des déplacements pour voir les propositions se traduire en actions.

  • 5 En effet, alors qu’il y a 58 agglomérations françaises de plus de 100 000 habitants, il y a 76 PDU (...)
  • 6 Aire urbaine : ensemble de communes d’un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain (...)

20Le Plan de Déplacements Urbains est obligatoire pour toutes les agglomérations (au sens INSEE) de plus de 100 000 habitants. Néanmoins, l’entité administrative de l’agglomération n’existant pas, c’est l’autorité organisatrice des transports urbains (AOTU) qui se voit octroyer la responsabilité d’élaborer un PDU sur son périmètre des transports urbains (PTU). Aussi, d’une part, lorsqu’il y a plusieurs AOTU sur une même agglomération il y a plusieurs PDU (c’est par exemple le cas des agglomérations niçoise et marseillaise qui juxtaposent jusqu’à cinq PDU sur leur territoire)5 et, d’autre part, le PTU ne correspond jamais au périmètre de l’agglomération (quand il ne se restreint pas à la ville-centre, il ne regroupe que rarement l’ensemble des communes de l’agglomération). Dès lors, outre le simple fait que le choix législatif de l’agglomération au sens INSEE (continuité du bâti) plutôt qu’au sens attraction (type aire urbaine6) soit peut-être en décalage avec les ambitions d’un plan de déplacements urbains, le choix de l’AOTU et de son périmètre d’action accentue les difficultés décisionnelles latentes quant aux incohérences transport/urbanisme qu’il est pourtant demandé au PDU de régler.

21Loin d’être spécifique au PDU, l’inconfort de cette situation a été largement mis en relief par le monde de la recherche. Dans un article retraçant un siècle de préoccupations routières, Pierre Lannoy porte un regard socio-historique sur le traitement des problèmes engendrés par la circulation automobile qui montre que « les flux de mobilité ne se limitent plus aujourd’hui aux aires institutionnelles classiques, telles que commune, ville, région, pays. Ils les dépassent de toute part, selon des logiques fonctionnelles plus ou moins étrangères aux réalités territoriales. En conséquence la gestion des réseaux et particulièrement des réseaux routiers en ces temps d’intensification du trafic appelle la création d’entités institutionnelles capables de prendre ces flux en charge. Ceci implique de plus en plus fréquemment la collaboration entre autorités publiques aux compétences et aux statuts divers, ou même la création de structures dont le seul territoire est précisément le réseau. [...] Dans tous les cas c’est la cohérence du réseau fonctionnel plutôt que celle du territoire administratif qui constitue le point de référence principal » (Lannoy P., 1999). Cette dernière affirmation ne fait que prolonger la différenciation relevée par Gabriel Dupuy (Dupuy, 1991) entre la « territorialité aréolaire » du maillage territorial (un espace, un gestionnaire, des frontières) et la « territorialité réticulaire » (du latin réticulum : réseau) induite par la pratique quotidienne des réseaux. L’auteur part du constat que la ville contemporaine se fait à côté d’un urbanisme incapable de la comprendre, de l’expliquer, de la représenter parce que cet urbanisme a tout simplement négligé le rôle du développement des réseaux sur l’organisation de la société et il interroge le territoire sur son habitabilité et sur sa mobilité. Interrogation à laquelle il répond en opposant le citadin-habitant, conditionné par l’urbanisme, au citadin-circulant, conditionné par Part des réseaux.

22Touché de plein fouet par cette problématique territoriale, le PTU ne semble pas être à la hauteur des ambitions du PDU qui se veut un lieu de convergence des questions d’aménagement, d’urbanisme et de transport. Cette situation n’est pourtant pas une révélation. Déjà en 1990, dans leur ouvrage Les transports urbains en question (Lefèvre et al., 1990), Jean-Marc Offner et Christian Lefèvre mettaient clairement en exergue le fait que la gestion des territoires était un système organisationnel en sursis. Système où le PTU était une notion obsolète, l’intercommunalité synonyme de lourdes dépenses, le versement transport une ressource en voie d’essoufflement, et pour finir où les réseaux et les territoires faisaient l’objet d’une imbrication technique, financière et institutionnelle difficile à maîtriser. Ils concluaient d’ailleurs leur ouvrage en rappelant que la mobilité effective ne s’évalue pas à la vitesse maîtrisée ni à la distance parcourue, mais au territoire reconnu et conquis.

23Plus concrètement, au niveau de la vie quotidienne, les limites communales et administratives ne sont pas des frontières perçues par le travailleur, le lycéen ou simplement par celui qui se déplace pour ses loisirs. Pour répondre aux attentes de ces usagers urbains, c’est donc au niveau de la politique d’ensemble des différentes communes constituant Faire urbaine que le PDU devrait être appréhendé et les critères du PTU ne le permettent pas. Aussi, la plupart des AOTU ont élargi leur périmètre d’étude. Certaines ont choisi le périmètre du Dossier de Voirie d’Agglomération (DVA) souvent plus pertinent en termes de déplacements quotidiens, d’autres celui du Schéma Directeur pour prendre en compte les déplacements périphériques au PTU, ou encore celui de l’Enquête Ménages considéré comme un bon intermédiaire entre le Schéma Directeur et le PTU. Néanmoins, c’est le périmètre de l’agglomération qui a été préféré par la majorité des AOTU, d’une part, parce qu’il n’y a pas toujours un DVA, un Schéma Directeur ou une Enquête Ménages et, d’autre part, parce que l’agglomération est généralement considérée comme l’échelle la plus représentative du bassin de vie, du bassin d’emploi et du pôle économique pour laquelle il existe déjà des études.

  • 7 Une étude faite par le CERTU sur la prospective urbaine et les élus locaux montre que dans une agg (...)

24Ces changements d’échelle ne sont pas sans conséquence décisionnelle. Un périmètre plus large, même s’il reste un périmètre d’études, veut également dire de nouveaux acteurs. L’AOTU doit composer avec d’autres organismes intercommunaux, d’autres institutions mais aussi et surtout avec de nouvelles communes qui s’avèrent être les garantes de la bonne mise en œuvre du PDU puisque ce sont elles qui vont décider de « négocier » en direct les aménagements prévus par le Plan de Déplacements Urbains. En effet, chaque autorité garde ses responsabilités en matière de voirie, de police et d’urbanisme, et la cohérence du plan dépend donc de l’entente au niveau local de chacune de ces autorités qui sont, a priori, loin d’avoir les mêmes préoccupations7. Autrement dit, la mise en œuvre des prescriptions du plan sera d’autant plus aisée que ces autorités auront été associées. D’autant plus qu’au-delà des problèmes de périmètre, la maîtrise d’ouvrage du PDU est confrontée à des problèmes de compétences.

  • 8 Une enquête réalisée en 1999 sur le contenu et l’avancement des PDU montre que les AOTU intercommu (...)

25Les attributions de l’AOTU se limitent de manière générale aux transports en commun et, par voie de conséquence, n’ont pas d’emprise directe sur les autres modes et encore moins souvent sur l’urbanisme, thèmes pourtant centraux dans la démarche PDU8. En effet, quand il est question de marier les politiques de transport et les politiques d’aménagement urbain, le législateur confie aujourd’hui volontiers le rôle du curé au Plan de Déplacements Urbains. Alors, ambition utopique ? On peut en effet se poser la question lorsque l’on voit que la seule coordination des réseaux de transport public est problématique. Dans un article intitulé « Mutations de la mobilité et rigidité des périmètres de gestion des transports publics en France : un divorce croissant entre deux territorialités » (Zembri P., 1999), Pierre Zembri montre bien les difficultés de cette coordination. Après avoir brièvement rappelé que, face à l’hégémonie de l’automobile et au développement de l’habitat individuel, le territoire urbain français n’est aujourd’hui plus du tout synonyme de densité mais de ville éclatée, de ville éparpillée ou encore d’archipel urbain, l’auteur montre que les problèmes restent sans réponse quand il s’agit de s’appuyer sur les transports publics pour réagir à l’étalement périurbain. En effet, les modes de gestion des transports publics ne sont pas en adéquation avec la volonté de proposer une offre de transport en commun concurrente de la voiture particulière. Partagés entre le transport urbain, le transport routier non urbain (départemental ou régional) et le transport ferroviaire régional, les autorités organisatrices et les exploitants, d’une part, interviennent sur des périmètres administratifs cloisonnés les uns des autres et, d’autre part, ont du mal à offrir des points d’échanges simples.

26En d’autres termes, il est demandé au PDU de résoudre des problèmes de cohérence transport/urbanisme sans pour autant lui en donner les outils adéquats. Pour ce faire, certains parleraient de bricolage organisationnel, néanmoins le parti pris par de nombreuses autorités organisatrices des transports urbains a été la coopération, sinon officielle du moins officieuse, pour faciliter la mise en œuvre à terme du PDU. En effet, lorsque l’on débat autour d’un plan de déplacements urbains, on est à l’échelle de l’agglomération, mais lorsque l’on met en place les propositions du PDU, on entre dans des échelles de voisinage. La réalisation d’une infrastructure, d’un tramway ; la hiérarchisation de la voirie ; la réorganisation du stationnement ; l’aménagement de pistes cyclables ou de cheminements piétons ; etc., sont des actions qui relèvent d’une gestion de proximité, d’usage direct et de riveraineté. Gestion très souvent synonyme de démocratie participative.

3.3. De l’enquête publique aux recommandations méthodologiques : l’omniprésence de la concertation

27Les PDU sont obligatoires pour toutes les agglomérations de plus de 100 000 habitants ! Forte injonction législative en soi, la sentence PDU ne s’arrête pourtant pas là. Les collectivités locales sont également obligées d’ouvrir leur système décisionnel à la population.

  • 9 Id., p. 18.

28Dans son Diplôme d’études approfondies intitulé « Plan de déplacements urbains et solidarités territoriales », Philippe Ménerault, aujourd’hui chercheur à l’INRETS, insiste déjà en 1986 sur le fait que « ce n’est qu’en arrivant à comprendre les déterminants de la mobilité individuelle que l’on peut espérer agir sur eux ; et, pour ce faire, un outil mathématique paraît inadapté et le recours aux sciences sociales indispensable » (Ménerault, 1986). Dans le même sens, son étude montre comment le législateur, à travers l’obligation de l’enquête publique en tant que garantie populaire à la réalisation des objectifs PDU, a donné une place prépondérante à la concertation. L’auteur insiste sur le fait qu’à la différence du Plan d’Occupation des Sols (POS), l’enquête publique du Plan de Déplacements Urbains ne rend pas le document opposable aux tiers mais en le mettant à disposition du public (tout comme les Schémas Directeurs), elle marque l’intérêt d’une approche concertée : « Les soumettre à enquête publique peut être interprété comme la volonté initiale du législateur d’en faire un outil de concertation privilégié9. »

  • 10 C’est notamment le cas pour les orientations du PDU qui visent à réorganiser le stationnement.

29En d’autres termes, avec l’enquête publique, le législateur a donné une base juridique forte à cette concertation, base juridique qui a perduré avec la Loi sur l’air. En effet, l’enquête publique prend d’autant plus d’envergure avec la version LAURE qui rend le PDU et sa réévaluation quinquennale obligatoires pour toutes les agglomérations de plus de 100 000 habitants et, par le fait, qui instaure l’obligation d’une enquête publique régulière. Par ailleurs, si l’enquête publique du PDU version LOTI ne le rendait pas opposable aux tiers, l’enquête publique du PDU version LAURE peut se targuer d’une telle avancée. En effet, parce que le POS doit désormais être rendu compatible au PDU et que le POS est opposable aux tiers, le PDU devient indirectement opposable aux tiers10.

30Cette enquête publique, que l’AOTU considère au moins tout autant comme obligatoire que comme primordiale, ne tombe cependant pas comme un couperet après l’arrêt du projet PDU. En effet, « prévoyante », la Loi va plus loin que l’enquête publique dans l’imposition d’une démarche concertée : elle rend obligatoire l’implication, avant l’arrêt du projet, des associations d’usagers qui en font la demande. Cette démarche a, au minimum, la vertu d’avertir, si elle ne l’était pas, l’AOTU des grosses divergences qu’il peut y avoir entre son projet PDU et ses futurs utilisateurs.

  • 11 Partisan de l’intérêt du PDU dès sa version LOTI, et conscient d’un manque de volonté des AOTU qua (...)

31Par ailleurs, si la Loi impose la mise en place d’une enquête publique et d’une consultation des associations d’usagers qui en font la demande, le guide méthodologique du CERTU (Centre d’Études sur les Réseaux, le Transport et l’Urbanisme du ministère de l’Équipement) sur l’élaboration des PDU – qui est devenu la « bible » en la matière pour la plupart des autorités organisatrices11 – définit le Plan de Déplacements Urbains comme une démarche qui doit permettre, entre autre, une concertation efficace avec la population.

32Peu loquace sur la manière de concerter, le guide PDU du CERTU est néanmoins catégorique quant à l’intérêt de la concertation. Normatif (CERTU oblige), il parle du besoin voire du devoir des autorités organisatrices d’instituer une démarche de concertation pour élaborer leur PDU et il les motive en leur rappelant que pour être adoptées par la majorité, les propositions doivent répondre à l’imaginaire collectif, c’est-à-dire aux attentes de la population.

33Le CERTU propose ainsi trois niveaux d’implication pour la population. Tout d’abord une information, qui consiste à présenter le projet au public par l’intermédiaire des médias, des expositions ou de réunions ; une consultation renseignant les décideurs sur les perceptions locales de déplacement ; et enfin une concertation-participation permettant d’associer la population et ses instances représentatives au processus de décision des stratégies opérationnelles, d’élaboration de projet, ou du moins aux actions elles-mêmes. Cette coopération avec les citoyens facilite une meilleure compréhension du système de déplacement et elle assure une plus grande appropriation du projet.

34Au final, bien entendu, les choses ne sont pas aussi simples. Une fois qu’elle sait que l’on peut informer, consulter et faire participer, l’AOTU n’est pas très avancée. De plus, au vu des différents PDU aujourd’hui réalisés, il semble que cette différenciation de la concertation en termes d’intensité démocratique soit beaucoup moins révélatrice de la réalité qu’une différenciation selon le moment où se déroule la concertation.

4.... à l’action

35À la lecture du guide CERTU, du lancement de la démarche à l’approbation du PDU, on compte jusqu’à neuf étapes dans l’élaboration : Lancement de la démarche ; Constitution des comités de pilotage et technique ; Prédiagnostic ; Diagnostic ; Scénarios ; Consultation des personnes publiques ; Arrêt du projet ; Enquête publique ; Approbation du projet. Le CERTU précise en outre qu’il ne s’agit pas d’une addition de séquences successives mais que dans l’optique d’un dialogue partagé, la volonté est de tendre vers une définition progressive des objectifs et une mise en cohérence des moyens. Si aucun PDU ne reprend cette grille séquentielle à l’identique, tous se calent sur trois grandes étapes qui, par ailleurs, caractérisent bien la démarche de concertation : le diagnostic ; le projet ; l’enquête publique.

4.1. Le diagnostic : la formulation du problème

  • 12 La Circulaire Bianco de 1992 relative à la conduite de grands projets nationaux d’infrastructure a (...)

36Avec pour préoccupation première les intentions du programme PDU, le diagnostic ouvre l’information et la discussion sur les enjeux globaux du Plan de Déplacements Urbains afin de mettre à jour les interrogations et les divergences locales. L’étape du diagnostic s’apparente à la formulation du problème (problem setting)12.

37Concrètement, le diagnostic est « une analyse ciblée vers les problèmes locaux », nous dit le guide du CERTU. En amont de la procédure, il s’agit d’une étape essentielle pour identifier les contraintes et les ressources du tissu local, qui permettra de définir les finalités propres à chaque PDU. En effet, au vu des six orientations imposées à la démarche du plan de déplacements urbains (Diminution du trafic automobile ; Développement des transports collectifs, [...] de la bicyclette et de la marche à pied ; Aménagement et Exploitation du réseau principal de voirie d’agglomération [...] ; Organisation du stationnement sur le domaine public, sur voirie et souterrain [...] selon les catégories d’usagers ; Transport et livraison des marchandises [...] ; Encouragement pour les entreprises et collectivités publiques à favoriser le transport de leur personnel, notamment par l’utilisation des transports en commun et du covoiturage), le champ d’application s’avère très complexe parce que très étendu. Il touche, comme nous avons pu le voir précédemment, à la fois la qualité de l’environnement urbain, la cohérence du système de déplacement et du développement urbain, la mobilité, les modes de déplacement ou encore les coûts du système de transport et à chaque contexte local correspond un Plan de Déplacements Urbains. En effet, outre le fait que la quasi-totalité des PDU font la part belle au développement des transports collectifs, l’ensemble des autres orientations ne sont pas traitées avec le même intérêt d’une AOTU à l’autre.

38En définissant les spécificités, les attentes et les besoins locaux, le diagnostic va fixer la trame directrice du PDU. La pertinence de ce dernier dépendra donc de la qualité du diagnostic. En effet, du diagnostic découleront les objectifs à atteindre, et des objectifs découleront les moyens à mettre en œuvre pour y parvenir. Si le diagnostic est erroné, les objectifs ne seront pas les bons et, par voie de conséquence, le Plan de Déplacements Urbains sera en décalage avec la réalité. En d’autres termes, si on se pose les mauvaises questions, on ne peut pas donner les bonnes réponses. Il faut donc faire très attention au subjectivisme du diagnostic. Aussi, en faisant intervenir le débat dès la planification du PDU, l’AOTU sort la décision de son carcan exclusivement technico-économique et l’ouvre sur les enjeux sociaux et environnementaux.

39Les opportunités et les menaces qui caractérisent l’environnement du PDU incitent donc une examination, d’une part, en amont de la procédure, soit à travers le diagnostic, et, d’autre part, avec l’ensemble des acteurs y compris la population. Ce qui signifie à la fois une écoute des revendications et une présentation claire de la démarche. En effet, la participation de la population ne se traduit pas seulement par une récolte des convictions citoyennes, ce n’est pas une relation à sens unique mais c’est également un échange de bons procédés. Pour adhérer aux orientations affichées par l’autorité, le public doit avant tout pouvoir les comprendre. C’est pourquoi, lorsqu’une AOTU s’engage dans un processus de concertation à l’étape du diagnostic, elle prend le parti de continuer à justifier ses intentions en les exposant distinctement à la population afin qu’elle puisse ou non en tirer parti.

40Stratégie d’anticipation, si pour l’AOTU qui décide d’ouvrir l’étape de son diagnostic à la concertation c’est avant tout dans l’espoir d’une meilleure approbation du programme, la finalité du diagnostic est de pouvoir éclairer le choix des solutions à mettre en œuvre. Et cette sélection va s’affiner avec l’étape du projet qui formalise les objectifs.

4.2. Le projet : la résolution du problème

41Faisant ou non l’objet de scénarios, le projet est consacré à l’analyse des conditions d’insertion du programme préalablement établi par le diagnostic. En d’autres termes, il propose des solutions en adéquation avec les orientations du diagnostic et avec le milieu récepteur, à savoir le contexte social, économique, politique et urbain. Afin de trouver la solution optimale, cette étape permet d’adapter les actions du PDU au milieu récepteur en proposant différentes mises en œuvre. Elle teste des hypothèses et des principes. Si le diagnostic permet une concertation sur les orientations et les options du PDU, la phase projet va travailler sur les modalités de réalisation. Cette étape correspond à la résolution du problème (problem solving).

42Le guide du CERTU présente l’étape projet (via les scénarios) à la fois comme un instrument prospectif et comme un outil propice au débat et à la collaboration. Il permet, d’une part, de comparer des options contrastées de développement du système des déplacements et d’en analyser les conséquences prévisibles et, d’autre part, de répondre aux différentes attentes de chacun des partenaires. Dans cette optique, l’approche projet va élargir l’horizon et le champ de réflexion de l’autorité. En effet, elle suscite des alternatives qui vont s’appuyer sur les documents quantitatifs et qualitatifs. Autrement dit, c’est sur des éléments concrets que les problèmes de fond pourront être appréhendés.

43Par ailleurs, si la concertation organisée lors de l’identification des enjeux (soit à l’étape du diagnostic) est davantage ciblée autour de partenaires à caractère décisionnel, politique ou financier, pour la phase projet elle fait largement appel à l’ensemble des acteurs, notamment les associations, à des degrés et avec des objectifs différents : mobilisation des forces de proposition, affinage des contours d’actions, validation des propositions d’actions...

  • 13 En effet, si au lancement de leur démarche PDU, toutes les AOTU tiennent un discours assez clair s (...)

44Restant une étape dite d’études et de propositions cherchant à limiter les conflits ultérieurs, l’étape projet a par ailleurs une vertu pédagogique. En formalisant des objectifs parfois très contrastés, elle permet à l’autorité responsable de se faire une idée des orientations choisies. En effet, à travers plusieurs critères de sélection, la faisabilité technique, le financement et la durée, les priorités affichées au préalable pourront évoluer. De plus, c’est une étape calibrée pour l’exposition publique, pour la confrontation avec les usagers. Grâce aux éléments quantitatifs et qualitatifs, la population va pouvoir réagir sur les impacts concrets prévus par le PDU plutôt que sur les intentions vagues de la diminution de la voiture, de la promotion des modes de proximité13...

45L’étape projet permet donc d’élargir le débat afin d’affiner les objectifs et d’aboutir à un programme commun qui, ultérieurement, prendra la forme du projet soumis à enquête.

4.3. L’enquête publique : la réceptivité du projet

  • 14 Article 2 de la Loi du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques.

46Calibrée par la Loi Bouchardeau du 12 juillet 1983, l’enquête publique a « pour objet d’informer le public et de recueillir ses appréciations, suggestions et contre-propositions [... | afin de permettre à l’autorité de disposer de tous les éléments nécessaires à son information14 ». En d’autres termes, obligatoire, elle a officiellement pour mission d’aider l’autorité à prendre sa décision en cherchant un équilibre entre les préoccupations de l’administration et celles de la population.

47Dans cette optique, c’est une transparence du processus décisionnel qui a été préconisée, avec notamment :

  • la conduite de l’enquête : informer le plus largement possible la population de l’existence d’une enquête publique, et organiser les permanences accessibles au public tout en lui facilitant l’accès à tous les éléments du dossier ;
  • le rôle du commissaire enquêteur : il se doit de signaler les contre-propositions dont on lui a fait part et de justifier ses conclusions favorables ou non au projet.

48En effet, selon l’article 6 de la Loi, les conclusions d’une commission d’enquête peuvent remettre en question l’issue d’un projet. Pourtant, la pratique montre que l’application de cette clause de la Loi reste compliquée et rare parce que soumise à de nombreuses conditions : le commissaire doit émettre un avis défavorable ; un requérant doit déposer un recours en annulation contre Pacte administratif et une demande de sursis à exécution ; enfin le tribunal administratif doit reconnaître le sérieux de la requête. Si toutes les conditions sont remplies, l’autorité administrative se doit alors de répondre à la demande de sursis à exécution, mais rien ne garantit l’annulation de la décision qui reste toujours du ressort discrétionnaire de l’autorité. Dès lors, si dans le cas d’un projet précis la remise en cause populaire paraît difficile, dans celui d’un PDU, que certains considèrent encore comme une charte, elle est encore plus hypothétique. Par ailleurs, deux PDU ont été sanctionnés par un avis défavorable et, a priori, rien ne certifie encore que les AOTU responsables vont revoir leur copie.

49Derrière cette ambiguïté, l’enquête publique suppose néanmoins une forme d’intervention directe de ceux qui sont habituellement des représentés. Pourtant, encore une fois, sa principale caractéristique semble être de se dérouler sans public. Selon un commissaire enquêteur, « 85 % des enquêtes feraient l’objet d’une carence totale ou partielle du public » (Blatrix, 1999). Outre le fait, comme nous venons de le décrire, que la prise en compte des revendications citoyennes reste très aléatoire, si la participation vient à manquer dans la procédure d’enquête, c’est notamment parce qu’elle souffre d’un double défaut lié aux logiques qui régissent son déroulement. D’une part, elle ne concerne qu’un projet unique pour lequel des variantes n’existent pas, d’autre part, elle intervient une fois que le projet a été bouclé par le concepteur. Ces deux insuffisances ne permettent pas d’engendrer une réflexion collective, c’est le choix du « tout ou rien ». Aussi, comment inciter une population à participer lorsque le civisme demandé aux citoyens se résume soit à renoncer à leur intérêt individuel pour satisfaire l’intérêt général, soit à démontrer que des intérêts individuels surpassent un intérêt général que l’on ne parvient pas à définir ?

50Par ailleurs, parce qu’elle réunit notamment un grand nombre d’acteurs déjà rencontrés précédemment (en l’occurrence à l’étape du diagnostic et du projet), nous pourrions tirer la métaphore jusqu’à la « voiture-balai » pour évoquer l’enquête publique. En effet, rares sont les PDU qui ont connu un engouement participatif beaucoup plus fort à l’enquête publique qu’au cours des étapes précédentes. A titre d’exemple, l’AOTU niçoise, qui ne s’est pas fait remarquer pour sa démarche concertée (bien au contraire), a connu une enquête publique tout aussi peu participative, et des AOTU comme celles de Caen, de Nîmes ou de Mulhouse, qui ont proposé une concertation organisée tout au long de l’élaboration du PDU, ont essentiellement retrouvé les mêmes participants à l’enquête publique.

51Pourtant, malgré ces différentes remises en cause, l’enquête publique reste une forme d’intervention directe de ceux qui sont habituellement des représentés. Les avis récoltés lors de l’enquête publique peuvent constituer une source d’informations précises sur les attentes de la population qu’il est intéressant d’exploiter lors de la mise en œuvre du PDU. En effet, si à l’étape de l’enquête publique il n’est, a priori, plus temps de remettre en cause les grands objectifs du PDU, la riveraineté peut être traitée plus finement et le projet technique affiné.

  • 15 La multiplicité et la variété des dispositifs de concertation sont d'ailleurs caractéristiques de (...)

52D’une part, précédant l’arrêt du projet et, d’autre part, lui succédant, ce phasage procédural, révélé par les trois étapes que sont le diagnostic, le projet et l’enquête publique, met en exergue deux pratiques quant à la concertation PDU. Une première recommandée en amont (au cours du diagnostic et du projet) qui ouvre le débat sur un projet en devenir, et une seconde obligatoire en aval (au cours de l’enquête publique) qui ouvre le débat sur un projet finalisé. De plus, bien identifiée pour la dernière étape, la concertation ne suit aucune règle précise et, par voie de conséquence, ne peut se référer à aucun modèle pour les deux premières étapes15.

5. Conclusion

  • 16 Ouvrant le débat sur un aspect de la concertation plus substantiel que procédural, la conclusion r (...)

53Si le mot n’a pas été prononcé, nous l’aurons compris, le PDU s’inscrit dans le créneau de la « gouvernance ». Afin de provoquer une adhésion active des citoyens, son élaboration et sa mise en œuvre nécessitent bien l’articulation et l’association des institutions politiques, des acteurs sociaux et des organisations privées16.

54Le Plan de Déplacements Urbains est tout bonnement une procédure qui appartient à la famille des politiques publiques ayant trait à l’aménagement de l’espace et au cadre de vie. De par leur caractère mêlant inextricablement idées, intérêts et passions, ces politiques ne se légitiment plus seulement en fonction des critères rationnels et légaux, définis a priori, mais davantage en fonction de leur réceptivité, définie a posteriori. En d’autres termes, requérant un acquiescement large et constant des populations difficilement déterminable à l’avance, leur élaboration incite l’autorité à mettre en place une concertation en tant qu’aide à la décision. Aide à la décision que nous qualifierons (en référence à l’ouvrage de Jean-Yves Trépos, La sociologie de l’expertise [Trepos, 1996]) d’expertise participante par opposition à une expertise savante conférée aux techniciens et aux bureaux d’études. Sur la scène de l’expertise, la population n’est pas considérée comme un juge mais comme un participant revendicatif qui, par sa pratique et sa connaissance du territoire ou d’un thème particulier sur son territoire, peut proposer des actions à mettre en œuvre dans une situation spécifique. En d’autres termes, bien que pour se faire entendre la population cherche à endosser les trois savoirs de l’expert : le savoir-comprendre (permettant de définir le niveau de pertinence de l’information mobilisée en s’appuyant sur un stock de connaissance préalable), le savoir-combiner (permettant d’ordonner et d’agencer l’information selon une conception quasi stratégique) et le savoir-faire (en tant que répertoire de situations et de clefs d’actions), l’autorité ne lui concède que le dernier.

55C’est en effet pour l’information dont elle dispose sur la pratique quotidienne des modes alternatifs à la voiture, des personnes à mobilité réduite, d’un quartier, etc., que la population est au préalable associée à la démarche PDU et non pour sa capacité à reproblématiser les grandes lignes du projet. Néanmoins, les techniques et principes mis en œuvre pour dialoguer avec la population au cours de l’élaboration du Plan de Déplacements Urbains peuvent participer à la modification du message PDU.

56Outre le fait que la population intervenant dans l’élaboration du PDU s’avère largement représentée par le monde associatif, les dispositifs de concertation la font participer de deux manières : en la ciblant a priori et en la révélant a posteriori.

57D’une part, pour faire passer le message PDU, tout en considérant à la fois les orientations de la LAURE et les enjeux locaux, l’autorité tient compte de ce qu’elle sait des attentes de la population. Savoir qu’elle assimile essentiellement aux différents lobbies que constituent les associations. Ainsi, plus qu’une simple relation à sens unique, c’est un aller-retour entre l’autorité et la population qui s’effectue. Aller-retour qui va établir l’implication d’une première population dans la démarche PDU : une population ciblée. On retrouve les usagers voiture et transport en commun, les commerçants ou encore les associations reconnues de l’autorité.

  • 17 NIMBY : Not In My Back Yard (pas dans mon jardin).

58D’autre part, le message PDU est approprié par la population qui va confronter ses acquis et ses connaissances avec ceux présentés par l’autorité. Peut-elle répondre aux enjeux exposés ? Sont-ils suffisants ? Y en a-t-il d’autres ?... Le message PDU va l’inciter à se manifester ou non dans la démarche et à la population ciblée s’ajoute une population qui va prendre l’initiative de s’associer : une population révélée. On retrouve notamment les usagers modes doux (vélo, marche à pied, roller...), les handicapés, les parents d’élèves ou encore les associations méconnues ou redoutées par l’autorité. Si la population ciblée est largement représentée par les associations, c’est encore plus caractéristique pour la population révélée qui, afin de s’autosaisir des thèmes PDU, apporte une plus-value. Plus-value plus accessible pour des associations organisées à cet effet que pour des individus isolés et plus-value mieux appréhendée par l’autorité lorsqu’elle émane d’un public disposant d’un statut repérable plutôt que d’électrons libres assimilés au syndrome NIMBY17.

59Qu’elle soit ciblée ou révélée, l’association impliquée dans l’élaboration du PDU va faire valoir ses revendications selon différentes modalités d’expertise qui la font osciller entre le statut de l’ingénu et celui du savant. On peut recenser l’expression d’une identité à travers un personnage ou un groupe connu, reconnu et parfois même redouté ; la revendication d’une compétence à travers des expériences passées ; les enquêtes visant à confirmer un discours par des données empiriques ; les guides souvent à titre de vulgarisation pour informer et fédérer un public plus large ; la référence à des recherches donnant une légitimité scientifique ; ou encore la mise en avant d’exemples étrangers ou voisins jouant la corde sensible de la comparaison. Ainsi, entre l’argumentation d’enjeux précis (les transports en commun ; les modes doux ; la sauvegarde d’un quartier ; etc.) et l’argumentation d’enjeux généraux (l’environnement ; la sécurité routière ; etc.), la population va « tatouer » le contenu final du document PDU.

60Sans jamais remettre en cause l’intention première assignée au Plan de Déplacements Urbains par l’autorité (telle que l’enjeu d’un tramway), les revendications associatives vont influencer la pondération des enjeux PDU et l’émergence de nouveaux thèmes. Aussi, la différenciation qui a été faite entre les associations ciblées et les associations révélées permet d’avoir une lecture plus claire quant au portage substantiel qui peut leur être conféré. Face à des associations ciblées, l’autorité ne s’étonne pas des revendications parce qu’elle les avait plus ou moins prédéterminées. C’est une démarche plutôt consensuelle qui se présente comme un apprentissage commun. S’intégrant aux enjeux exposés par l’autorité, les propositions associatives sont complémentaires et leur influence se résume, hormis de rares exceptions, à renchérir sur certains thèmes ou orientations affichées initialement : de nouveaux arrêts TC ou des précisions quant à la pratique de l’intermodalité pour un PDU affirmant un développement des transports en commun ; des propositions quant à l’emplacement de zones 30 pour un autre PDU cherchant à promouvoir la sécurité routière ; etc. Par contre, face aux associations révélées, le choc des cultures est plus grand parce que leurs propositions sont impromptues. Ainsi, lorsque leurs revendications sont prises en compte, l’évidence de leur influence est plus facile que pour celle des associations ciblées. Elle se traduit par la mise à l’agenda de nouveaux problèmes et de nouvelles solutions : les handicapés dans une agglomération qui ne s’y était jamais intéressée de près ; la réorganisation des transports scolaires comme réponse aux incohérences transport/urbanisme dans une autre qui s’était à peine posé la question des transports en commun de manière générale ; etc.

61La productivité substantielle de la concertation sur une politique publique n’est donc pas une pure utopie. Au contraire, à travers l’expérience du plan de déplacements urbains, elle apparaît même comme identifiable et évaluable : on observe des associations ciblées dont la productivité s’évalue essentiellement en termes de pondération et des associations dites révélées dont la productivité s’évalue uniquement en terme d’émergence.

Bibliographie

6. Bibliographie

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Notes

1 Ces citations sont tirées d’une enquête de terrain réalisée à l’intention d’une recherche PREDIT sous la direction de Jean-Marc Offner (directeur du LATTS) : Observatoire des processus politiques de production des plans de déplacements urbains (OP4).

2 Cet article est issu d’un travail de thèse mené par l’auteur au sein du LATTS (Laboratoire Techniques, Territoires et Sociétés) à l’École nationale des Ponts et Chaussées sur « les plans de déplacements urbains et la concertation ».

3 Ibidem.

4 Id., p. 96.

5 En effet, alors qu’il y a 58 agglomérations françaises de plus de 100 000 habitants, il y a 76 PDU obligatoires.

6 Aire urbaine : ensemble de communes d’un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain, une couronne périurbaine composée de communes rurales ou d’unités urbaines dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaillent dans le reste de l’aire urbaine.

7 Une étude faite par le CERTU sur la prospective urbaine et les élus locaux montre que dans une agglomération il existe trois ou quatre grandes catégories d’élus – ceux de la ville centre, ceux de la banlieue et ceux des communes mi-rurales, mi-urbaines – qui n’ont pas les mêmes problèmes, les mêmes préoccupations ni, par voie de conséquence, la même stratégie urbaine.

8 Une enquête réalisée en 1999 sur le contenu et l’avancement des PDU montre que les AOTU intercommunales le moins sujettes à des problèmes de compétences pour l’élaboration de leur PDU sont des communautés urbaines. En d’autres termes, des structures intercommunales qui disposent à la fois des compétences transport et des compétences urbanisme (CERTU, DTT, GART, LATTS, Etat d’avancement et contenu des plans de déplacements urbains au 1er février 1999, rapport commandité par la DTT et le GART, février 1999, 30 pages).

9 Id., p. 18.

10 C’est notamment le cas pour les orientations du PDU qui visent à réorganiser le stationnement.

11 Partisan de l’intérêt du PDU dès sa version LOTI, et conscient d’un manque de volonté des AOTU quant à son élaboration, le CERTU s’engage dans la réalisation d’un guide PDU vantant les mérites de la démarche et donnant des pistes de travail afin d’inciter les autorités locales à se lancer dans la procédure. C’est alors, sans savoir que la Loi sur l’air va rendre le PDU obligatoire, que le CERTU finalise son guide. Aussi, avant même que la LAURE ne soit instituée, le Guide CERTU sort de chez l’imprimeur et par le fait devient le seul document de référence pour les 76 AOTU qui se voient obligées d’élaborer un document pour lequel elles n’ont que peu d’expérience (pour ne dire pas dire aucune), et ce en moins de trois ans (sachant que la Loi sur l'air est instituée le 30 décembre 1996 et qu’au préalable les PDU devaient être tous élaborés pour le 30 décembre 1999). On comprendra pourquoi le Guide PDU est vite devenu la bible pour la plupart des AOTU et par le fait aussi un best-seller du CERTU : « CERTU, Plans de déplacements urbains, Guide, Ministère de l'Équipement, 1996 ».

12 La Circulaire Bianco de 1992 relative à la conduite de grands projets nationaux d’infrastructure avait insufflé cette plus grande attention à donner à la formulation du problème.

13 En effet, si au lancement de leur démarche PDU, toutes les AOTU tiennent un discours assez clair sur la voiture, les moyens le sont moins. Tous les PDU affichent la volonté de diminuer le trafic automobile et de développer les transports collectifs, néanmoins on ne sait jamais très bien si c’est en véhicules/kilomètre ; en parts de marché ; sur des zones géographiques bien spécifiques... En d’autres termes, si dès le lancement de la démarche il est de bon ton d’afficher un discours en adéquation avec les tendances nationales et les attentes générales, il est tout aussi tentant de maintenir le plus longtemps possible un certain flou artistique quant aux objectifs précis et par voie de conséquences quant aux incidences précises du PDU.

14 Article 2 de la Loi du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques.

15 La multiplicité et la variété des dispositifs de concertation sont d'ailleurs caractéristiques de l’absence de modèle pratique en amont de l'enquête publique : lettre spécifique au PDU (type journal de l’AOTU. plaquette, dépliant, carte de vœux sur un thème PDU...) ; affiche ; presse locale et/ou nationale ; site Internet ; spot ou film vidéo ; contact téléphonique, communication à l’occasion d’actions spécifiques (type journée sans voiture) ; réunion publique ; colloque ; débat ; forum avec questionnaire ; carte postale/questionnaire ; exposition fixe ou itinérante, permanente ou temporaire ; réunion spécifique (commerçants, associations, grand public...) ; enquête publique ; commission thématique ; comité technique ; groupe de travail ; etc.

16 Ouvrant le débat sur un aspect de la concertation plus substantiel que procédural, la conclusion reprend pour l'essentiel un article de l’auteur intitulé : « La concertation publique dans les PDU : une production d’expertise ? », in Metropolis « Projet et politique de transport : expertise en débat », no 108-109, 2002, pp. 88-90.

17 NIMBY : Not In My Back Yard (pas dans mon jardin).

Auteur

Politologue, il est adjoint au président du département Ville – Environnement – Transport et chargé d’enseignement à l’École nationale des Ponts et Chaussées (ENPC).

© Presses de l’Université Saint-Louis, 2004

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