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L’Église et l’État à l’époque contemporaine

 | 
Gaston Braive
, 
Jacques Lory

Le Concordat de 1801-1827 et la Belgique indépendante

Henri Wagnon

Texte intégral

1. Les rétroactes et le problème qu’ils suscitent

1Lorsque, en vue de restaurer officiellement le culte catholique en France, fut signé entre le pape Pie VII et Napoléon, premier consul, le Concordat de 1801, les provinces belges faisaient partie intégrante de la République française à laquelle elles avaient été annexées par décret de la Convention du 9 vendémiaire an IV (1er octobre 1795). Depuis le 18 germinal an X (8 avril 1802), date de sa mise en vigueur comme loi de l’Etat, ce concordat, ainsi que les nombreuses lois ou décrets qui, dans la suite, furent pris par le gouvernement français pour son exécution — à commencer par les trop fameux Articles organiques de la Convention — furent d’application en Belgique, aussi longtemps que put s’y maintenir le régime français, c’est-à-dire jusqu’au début de l’année 1814.

2Les puissances alliées, qui s’étaient rendues maîtresses du territoire belge, ne tardèrent pas de statuer sur son sort : le traité des huit articles, signé à Londres le 20 juin 1814, décida d’unir la Belgique à la Hollande pour former le Royaume-Uni des Pays-Bas, sous le sceptre de Guillaume d’Orange.

  • 1 Nous avons fait l’historique de cette reprise dans : La reconduction du Concordat de 1801 dans les (...)

3Ce bouleversement politique devait mettre en question le maintien du régime français des cultes en Belgique. Néanmoins, après deux ans d’atermoiements, le souverain, désireux de mater l’opposition que lui faisaient les catholiques belges, décida de remettre en application les lois françaises en la matière, dans les provinces méridionales de son royaume — ce qui supposait la reprise du Concordat. D’abord très réticent, le Saint-Siège marqua au début de 1818 son accord pour un maintien de la convention à titre provisoire, espérant par là obtenir sans trop tarder la conclusion d’un nouveau concordat qui serait valable pour l’ensemble du pays1. Le gouvernement du roi avait donc sollicité et obtenu de la sorte une reconduction du concordat de 1801 dans les provinces belges.

  • 2 Le professeur CH. TERLINDEN en a retracé l’histoire dans son ouvrage : Guillaume Ier, roi des Pays- (...)
  • 3 On en trouvera le texte, ainsi que celui de la bulle de ratification du pape Léon XII, dans L. BON,(...)
  • 4 La bulle nous apprend notamment que trois nouveaux sièges épiscopaux seront créés, un dans les prov (...)

4On sait combien furent longues et décevantes les négociations menées en vue d’un nouveau concordat2. Celui qui fut finalement signé en 1827 était loin de répondre aux vœux du Saint-Siège3. Il ne comptait que trois articles. Le premier, de loin le plus important, constatait le maintien du Concordat de 1801 dans les provinces méridionales du Royaume et en étendait le bénéfice aux provinces septentrionales. Le deuxième statuait que chaque diocèse aurait son chapitre et son séminaire. Le troisième réglait l’épineux problème de la nomination des évêques ; il était pris en application de l’article 17 du Concordat de 1801, qui voulait qu’au cas où le chef de l’Etat français ne serait pas de religion catholique, le droit de nomination aux évêchés reconnu par l’article 5 devrait faire l’objet d’un nouvel accord. Etant de religion protestante, Guillaume Ier ne pouvait prétendre exercer le droit de nomination. Dorénavant, les candidats à l’épiscopat seront désignés par les chapitres ; le roi pourra écarter des listes ceux qui lui déplaisent ; le futur évêque sera élu par le chapitre du diocèse vacant parmi les candidats agréés, et le pape lui donnera l’institution canonique, s’il remplit les conditions exigées de par le droit canon. La nouvelle convention, ensemble avec la bulle du pape Léon XII qui en expliquait les dispositions4, furent publiées au Journal officiel du Royaume-Uni à la date du 30 octobre 1827.

5Des pourparlers furent aussitôt engagés entre les parties en vue de résoudre les nombreuses difficultés que présentait l’extension du régime concordataire aux provinces du Nord, qui étaient en majorité protestantes. Ces négociations étaient toujours en cours lorsque éclata la révolution belge de septembre 1830. Constitué de facto dès qu’il se fût donné un gouvernement provisoire ayant en mains les rênes du pays (26 septembre 1830), l’Etat belge fut reconnu de jure par les grandes puissances signataires du traité des 24 articles, le 15 novembre 1831, en dépit de l’opposition du roi Guillaume, qui allait maintenir ses prétentions sur la Belgique jusqu’en avril 1839.

6Qu’allait-il advenir du Concordat de 1801-1827 à la suite de la dislocation du Royaume-Uni des Pays-Bas ?

  • 5 Nous avons publié le texte de ces notes dans notre ouvrage Concordats et Droit international, Gembl (...)
  • 6 Le concordat de 1827 ne prévoyait que l’érection de deux diocèses dans les Pays-Bas, l’un à Amsterd (...)

7En ce qui concerne les Pays-Bas, le sort qu’y subit le Concordat de 1827 est connu et ne prête à aucune discussion. Comme le gouvernement de Guillaume Ier jugera que l’identité de l’Etat n’avait pas été affectée par la perte des provinces belges, il devait en bonne logique se considérer comme lié par les traités conclus par le Royaume-Uni. Le concordat ne fut pas excepté : dans un échange de notes des 8 et 9 octobre 1841, le Saint-Siège tout comme les Pays-Bas se reconnaissaient de façon expresse comme engagés par le Concordat de 18275. Ce concordat ne fut cependant jamais exécuté ; il fit l’objet d’une dénonciation bilatérale régulière en 1852, pour permettre au Saint-Siège de rétablir à son gré la hiérarchie ecclésiastique dans ce pays6.

8Il n’en va pas de même en ce qui concerne la Belgique. Ni le Saint-Siège, ni les organes qui prirent en mains les destinées du nouvel Etat — gouvernement provisoire, Congrès national et gouvernements réguliers dans la suite — n’ont donné soit unilatéralement soit conjointement une déclaration touchant le maintien ou l’abrogation de la Convention de 1801-1827. Il est vrai que le régime constitutionnel des cultes, adopté par le Congrès national, avait libéré l’Eglise de bien des entraves et abrogé, sinon mis en veilleuse, bien des dispositions de ladite convention ; mais une constitution peut-elle abroger un traité ? La question n’a jamais passionné les esprits ; néanmoins, certains l’ont posée, surtout les juristes ; et ils l’ont tranchée en des sens diamétralement opposés.

2. Les solutions proposées

9La Belgique indépendante est-elle restée un Etat concordataire, c’est-à-dire un Etat engagé vis-à-vis du Saint-Siège par la Convention de 1801-1827 ? Au cours du premier siècle de notre indépendance, les deux thèses, celle du maintien et celle de la caducité du Concordat, ont été enseignées ; et, en une matière qui touche de très près aux prérogatives du Saint-Siège, on ne s’étonnera pas que les points de vue adoptés soient fortement influencés par les sentiments que leurs protagonistes nourrissent à l’égard de l’Eglise et de la religion.

    • 7 Cf. p. ex. F.J. MOULART, L’Eglise et l’Etat ou les deux puissances, 4e éd., Louvain, 1895, p. 644 ; (...)

    Les publicistes d’opinion catholique sont très généralement d’avis que le Concordat n’a pas été aboli par la constitution, et qu’il ne pouvait pas l’être : l’Etat belge est donc resté un Etat concordataire. Ils entendent le régime des cultes introduit par le Congrès national comme celui de la séparation des compétences et de l’indépendance réciproque de l’Eglise et de l’Etat : ce qui n’est pas incompatible avec le maintien d’un lien concordataire. Ils admettent cependant que l’application de ce régime a eu pour conséquence pratique l’abrogation des clauses du Concordat de 1801 qui lui sont contraires7.

    • 8 Cf. p. ex. A. GIRON, sub. vo Puissance ecclésiastique, dans son Dictionnaire de droit administratif (...)

    Ceux qui appartiennent à l’opinion dite « libérale », parce que adversaire de tout « cléricalisme », enseignent que le Concordat a été implicitement abrogé par le Congrès national8. Leur thèse peut se résumer comme suit.

  • 9 Texte de l’arrêté du gouvernement provisoire dans L. BON, op. cit., no 278, p. 218. L’arrêté déclar (...)
  • 10 Tous les tenants de cette opinion ne tirent cependant pas cette conséquence. « Nous n’essayerons pa (...)

10La Belgique indépendante a clairement signifié qu’elle ne voulait pas maintenir le régime d’union entre Eglise et Etat jusque-là en vigueur, et dont le Concordat était le symbole. Le gouvernement provisoire en avait ainsi décidé dès le 16 octobre 18309. Le Congrès national a confirmé cette décision : en votant l’article 16 de la Constitution, il a réalisé la séparation des Eglises et de l’Etat, ce qui implique l’abandon du régime concordataire. Qui plus est : en déclarant à l’article 25 que « tous les pouvoirs émanent de la Nation », il a rejeté le pouvoir religieux du domaine du Droit : l’Eglise n’est plus à ses yeux qu’un « pouvoir de fait » ; aussi toute conclusion d’un nouveau concordat devrait, en bonne logique, être tenue pour impossible10.

3. Que penser de ces solutions ?

11Aucune des ces solutions, comme telle, ne nous paraît satisfaisante, car elles ont négligé ou mal compris l’aspect international du problème.

  • 11 Les mesures tracassières du gouvernement furent surtout durement ressenties par les catholiques bel (...)

12a) L’opinion libérale a certes raison lorsqu’elle déclare que le gouvernement provisoire a manifesté la volonté de rompre avec le passé en modifiant complètement le régime des cultes, et que, par le vote de l’article 16, le Congrès national a entendu libérer l’Eglise des entraves du juridictionnalisme des gouvernements précédents napoléonien et hollandais11. Mais nous ne pouvons la suivre lorsqu’elle prétend en déduire l’introduction du régime de séparation entre Eglise et Etat, et, par voie de conséquence, l’abrogation implicite du concordat. Il nous paraît tout aussi inadmissible de déduire de l’article 25 que le Congrès national déniait toute compétence juridique propre à l’autorité religieuse.

  • 12 H. WAGNON, Le Congrès National belge de 1830-31 a-t-il établi la séparation de l’Eglise et de l’Eta (...)

13Comme nous nous sommes expliqué ailleurs à ce sujet12, on nous permettra de nous en tenir ici à l’énoncé bref des conclusions de notre enquête.

  • 13 Cf. E. HUYTTENS, Discussions du Congrès national de Belgique, Bruxelles, 1844, t. IV, p. 68 et t. I (...)
  • 14 Cf. E. HUYTTENS, op. cit., t. I, p. 587-618.

14En proclamant que « tous les pouvoirs émanent de la Nation » (article 25), le Congrès national n’avait en vue que les pouvoirs « constitutionnels » (comme les qualifient les travaux préparatoires)13, c’est-à-dire ceux qui constituent l’imperium de l’Etat. L’article n’a d’autre portée que de rejeter le principe d’Ancien Régime de la royauté de droit divin, et de fonder l’organisation politique interne de l’Etat, selon la conception démocratique, sur la souveraineté du peuple. On ne saurait donc en déduire qu’aucun pouvoir étranger à la souveraineté politique belge ne peut s’exercer dans le territoire. Quant à l’article 16, pour peu que l’on veuille analyser les discussions relatives à cet article, on verra que, loin de contester la compétence de l’autorité religieuse dans la conduite de ses affaires, le Congrès a voulu au contraire lui garantir le libre exercice de sa juridiction propre, en mettant cet exercice à l’abri des entreprises du pouvoir civil14.

  • 15 La littérature abonde sur l’évolution et le contenu du concept juridique de séparation. Nous nous c (...)
  • 16 Nous avons dit déjà que le régime hollandais s’était rendu spécialement odieux aux catholiques.
  • 17 Bien des citations seraient à glaner dans les discours faits en séance du Congrès. Nous en épinglon (...)
  • 18 La lettre de l’archevêque, datée du 13 décembre, fut lue publiquement et distribuée aux membres du (...)

15Et s’il est vrai qu’on a beaucoup parlé de séparation autour et dans l’enceinte du Congrès, ce serait commettre une grave erreur que de s’en tenir à ce mot en lui donnant la signification technique qu’il n’a obtenue que dans la suite15. Pour peu que l’on veuille rechercher, au-delà du terme employé, la portée que lui attribuait l’orateur, on constate que la séparation que nombre de membres du Congrès appelaient de leurs vœux, ce n’était pas l’ignorance de l’Eglise par l’Etat, encore moins une hostilité excluant toute mesure de protection envers la société religieuse et ses institutions, mais bien plutôt la séparation des affaires civiles et religieuses, c’est-à-dire la distinction des sphères de compétence propres à chacun des pouvoirs. Il s’agissait de mettre fin, une fois pour toutes, au juridictionnalisme tracassier des gouvernements précédents16. Séparation des affaires civiles et des affaires religieuses17 : cette prise de position, loin d’impliquer un sentiment d’hostilité envers l’Eglise — sentiment qui a toujours inspiré l’introduction du régime de la séparation dans les pays d’ancienne catholicité — leur est dictée en vue du bien de la religion. Elle doit réaliser l’affranchissement de l’Eglise, la liberté des cultes dans leur régime, qui avait été instamment demandée par Mgr de Méan, archevêque de Malines, dans la lettre qu’il adressa au Congrès18, laquelle ne pouvait être garantie que par la séparation nette des compétences.

16Si telle était l’intention du Congrès en votant l’article 16, il faut reconnaître qu’elle n’était nullement incompatible avec le maintien d’un concordat, lequel a souvent pour but de délimiter les compétences respectives des parties dans les questions mixtes qui les intéressent toutes deux, et de garantir l’exercice de ces compétences dans le respect mutuel des souverainetés propres.

  • 19 Les débats du Congrès n’avaient fait l’objet d’aucun compte rendu officiel. E. HUYTTENS, Discussion (...)
  • 20 Cf. E. HUYTTENS, op. cit., t. I, p. 596.
  • 21 Cf. E. HUYTTENS, op. cit., t. I, p. 603.
  • 22 Cf. E. HUYTTENS, op. cit., t. II, p. 471.

17Que pensait le Congrès national au sujet du problème qui nous occupe ? Il est bien malaisé de le dire. Dans la mesure où nous sommes renseignés sur les travaux du Congrès19, peu de choses ont été dites touchant le Concordat au sein de cette assemblée ; et il semble qu’il faille en déduire que le Congrès considérait le Concordat de 1801-1827 comme subsistant et liant toujours la Belgique. Au cours des discussions relatives à l’indépendance des cultes (article 16), le doctrinaire J.-B. Nothomb voulait écarter jusqu’à la possibilité d’un concordat : « plus de concordats, s’écriait-il, deux pouvoirs qui n’ont rien de commun ne peuvent négocier entre eux »20. A quoi Barthélémy lui fit reproche d’aller beaucoup trop loin21. Lors du vote de l’article 16, comme le baron Beyts faisait remarquer que l’article était défectueux puisqu’il abolissait le Concordat de 1801, cette remarque provoqua une hilarité générale. Et Destriveaux lui répondit qu’à sa conviction, « l’article ne préjudicie en rien an concordat » et « n’est nullement hostile à la Cour de Rome »22. Nous n’en savons pas plus. A tout le moins peut-on conclure que le Congrès n’a manifesté aucune hostilité au Concordat ou au Saint-Saint-Siège ; mais sans doute ne souhaitait-il pas le maintien d’un accord aux prérogatives duquel il avait contraint le nouvel Etat à renoncer.

  • 23 Notre pensée ne diffère nullement sur ce point de celle qu’exprimait le professeur R. AUBERT (cf. L (...)

18Il n’en reste pas moins que les votes des articles 16 et 25 de la Constitution ne paraissent pas devoir impliquer nécessairement l’abrogation du Concordat ; encore que nous reconnaissions pleinement que l’esprit qui a animé notre législateur constituant ait été fort différent de celui qui avait animé les négociateurs français et hollandais de cette convention23.

  • 24 Ce texte est cité par tous les internationalistes.
  • 25 Cette citation est tirée d’une note adressée au ministère des Affaires étrangères des Pays-Bas par (...)

19b) Quant à l’opinion catholique, elle pèche, dans son argumentation, par pétition de principe, puisqu’elle suppose ce qu’il faudrait démontrer : la permanence du Concordat. Certes, un concordat, comme tout traité international, doit normalement survivre à un changement de régime interne ou à une modification de constitution ; il n’en va pas nécessairement de même à la suite d’une succession d’Etats, comme nous le dirons plus loin. Les tenants de cette opinion n’ont pas suffisamment tenu compte de l’aspect international du problème. Ils semblent du reste ne considérer que son aspect de droit interne, lorsqu’ils enseignent que la constitution belge a supprimé les plus importantes des clauses concordataires parce qu’incompatibles avec le régime de liberté et d’autonomie des cultes. Est-il besoin de faire remarquer que l’article 138 qui statue que : « à compter du jour où la Constitution sera exécutoire, toutes les lois, décrets, arrêtés, réglements et autres actes qui y seraient contraires, sont abrogés », ne peut jamais avoir d’effet que dans l’ordre interne, non dans l’ordre international. Cet article a privé de valeur bien des dispositions des lois et décrets portés en exécution du Concordat ; mais il ne pouvait toucher à ce qui avait été internationalement convenu. Il a toujours été admis en droit international que les changements de constitution, voire de régime, ne mettent pas fin aux traités signés par l’Etat qui subit ces changements. Le Protocole de Londres du 19 février 1831, signé par les grandes puissances européennes, le déclare solennellement : « C’est un principe d’ordre supérieur que les traités ne perdent pas leur puissance quels que soient les changements qui interviennent dans l’organisation intérieure des peuples »24. La règle vaut pour les concordats comme pour les autres traités : le Saint-Siège l’a admis formellement précisément à propos du Concordat de 1801-1827 dans les tractations qu’il mena avec le gouvernement hollandais en 1852 : « les concordats ont une valeur supérieure aux lois même fondamentales du Royaume »25. Au demeurant, de 1801 à 1905, le concordat français de 1801 a survécu à nombre de changements de constitution et de régime.

20Si donc il s’avérait exact que la Belgique indépendante était restée un Etat concordataire, elle n’aurait pu abroger certaines clauses du Concordat par la simple mise en vigueur d’une constitution plus libérale vis-à-vis de l’Eglise. Le gouvernement pouvait certes renoncer à exercer les privilèges que lui attribuait la convention, comme par exemple au droit d’intervenir dans la nomination des évêques ; il ne pouvait les abroger sans l’accord du Saint-Siège.

21Mais la Belgique indépendante était-elle encore un Etat concordataire ? La question reste toujours pendante, puisque les arguments apportés par l’une et l’autre thèse ne nous paraissent pas convaincants. La solution ne peut, nous semble-t-il, être trouvée que dans l’examen du cas d’espèce à la lumière des enseignements du droit international.

4. La règle de droit international

  • 26 Nous supposons admis que le concordat est une convention diplomatique analogue, sinon identique, au (...)

22Les modifications d’ordre territorial que subissent les Etats amènent assez fréquemment ce que les internationalistes appellent des successions d’Etats : c’est le cas notamment lorsque, sur les ruines d’un Etat ancien, surgissent des Etats nouveaux, à souveraineté originaire, pleine et entière. S’inspirant des coutumes, c’est-à-dire de la conduite habituelle des Etats qui entendent observer le droit, le droit international s’est efforcé de déterminer l’effet que doivent avoir ces successions d’Etats sur la permanence ou la caducité des traités. Le concordat étant un traité analogue, sinon identique, au traité international26, il doit être jugé selon la même norme ; ce d’autant plus que le Saint-Siège s’est conformé à la même règle coutumière.

23La norme tient compte de ce que le problème du maintien ou de la caducité d’un traité n’est pas uniquement d’ordre juridique : il revêt aussi très souvent un aspect politique fort important.

  • 27 Le concordat est un accord normatif car dans les points qu’il réglemente il tient le langage de la (...)
  • 28 Le texte en a été publié aux Acta Apostolicae Sedis, le journal officiel du Saint-Siège, t. XIII, 1 (...)
  • 29 Les successions d’Etats peuvent revêtir des formes très diverses ; diverses également sont les norm (...)
  • 30 En application de cette règle, le Concordat de 1801 aurait dû disparaître en Belgique en 1814 lorsq (...)

24Du point de vue du droit strict, il est admis communément que si l’Etat succédant est lié par les dettes de son prédécesseur — et éventuellement par les traités qui les établissent —, il ne l’est pas quant aux lois et aux traités à caractère normatif. Le concordat est un traité à caractère normatif27 ; normalement, il ne s’hérite pas. Bien avant la déclaration faite par le pape Benoît XV, le 21 novembre 192128, selon laquelle les bouleversements territoriaux survenus à l’issue de la guerre 1914-1918 avaient mis fin à plusieurs concordats, il ressortait clairement de la pratique constante du Saint-Siège qu’un concordat devait être tenu pour caduc dans un territoire détaché de l’Etat concordataire, selon l’adage obligatio tertio non contrahitur, que ce territoire ait été érigé en Etat indépendant ou qu’il ait été incorporé à un Etat tiers29 ; encore qu’il puisse y avoir avec cette règle des accommodements30.

  • 31 C’est pour cette raison que l’Alsace-Lorraine vit, encore aujourd’hui, sous le régime du Concordat (...)

25Car le problème revêt aussi indéniablement un aspect politique ; et cet aspect peut prendre une grande importance lorsque le traité en question est appelé à avoir de nombreuses répercussions en droit interne. Or, c’est le cas du concordat, puisque il a pour but d’établir les règles de base devant s’appliquer à l’ensemble des questions pendantes entre l’Eglise et l’Etat. L’Etat qui s’annexe un territoire peut avoir un intérêt politique évident à maintenir le régime des cultes en exercice dans le territoire annexé : ce sera, le plus souvent, pour ne pas froisser les consciences de ses nouveaux ressortissants31 — ou tout simplement pour trouver les moyens de mater une opposition naissante, comme ce fut le cas, nous l’avons indiqué ci-dessus, en Belgique, en 1816-1818.

  • 32 Cf. TH. SANDERS, Der Einfluss der Staatensukzession auf die Rechtslage der katholischen Kirche im S (...)

26C’est pourquoi la doctrine juridique ajoute un correctif à la règle de droit strict : elle admet qu’un traité ou un concordat qui normalement devrait être tenu pour caduc, peut néanmoins être maintenu — plus exactement : faire l’objet d’une reconduction — dans un territoire déterminé, du consentement des parties en cause — en matière concordataire : du Saint-Siège et de l’Etat intéressé. Elle admet même que cette reconduction n’exige pas nécessairement un accord formel ; un accord tacite peut suffire, s’il résulte d’une attitude commune suffisamment explicite32.

27Il est à peine besoin de rappeler que cette norme ne vaut que pour le concordat proprement dit, qui seul a un caractère conventionnel. Les lois ou décrets portés en exécution du concordat ressortissent au droit interne civil ou canonique selon qu’ils émanent de l’Etat ou du Saint-Siège. En cas de succession d’Etats, le pouvoir qui s’installe dans le territoire démembré peut, à son gré, maintenir, modifier ou supprimer la législation qui y était en vigueur.

5. La Belgique indépendante n’a jamais été un Etat concordataire

28Telle est la conclusion qui s’impose lorsque on juge son cas à la lumière de la norme de droit international exposée ci-dessus.

  • 33 Cf. article cité sous note 1.

29Sans qu’il fût besoin de dénonciation ou d’abrogation, formelle ou implicite, le Concordat de 1801-1827 a cessé d’avoir vigueur en Belgique, dès l’accession de ce pays à l’indépendance. Née du démembrement du Royaume-Uni, la Belgique était incontestablement un Etat nouveau pour lequel le concordat qu’avaient conclu ou maintenu les gouvernements précédents, était une res inter alios acta. Il en avait déjà été ainsi en 1814, lorsque les provinces belges furent détachées de la France : nous croyons avoir prouvé33 que, de 1814 à 1816, le concordat y avait été lettre morte, sans soulever aucune protestation du Saint-Siège, que c’est sa remise en vigueur par le gouvernement de Guillaume Ier qui souleva des réticences à Rome, et que les négociations qui s’ensuivirent aboutirent à une reconduction du concordat. Il en fut de même en septembre 1830 ; mais cette fois, aucune reconduction n’en fut faite, ni expresse ni tacite.

  • 34 Pour plus de détails sur la question, voir H. WAGNON, Le Saint-Siège et la nomination des évêques b (...)
  • 35 Cf. A. VAN HOVE, Prolegomena in Codicem iuris canonici, Malines, 1928, no 88, p. 78. — Les réserves (...)

30Ni de la part du Saint-Siège. — Le Saint-Siège eut très vite l’occasion de manifester son intention de ne pas reconduire le concordat. C’est que deux diocèses belges furent privés de leur évêque au cours du premier trimestre de 1831 : Mgr de Méan, archevêque de Malines, mourut le 15 janvier, et Mgr Ondernard, évêque de Namur, le suivit de près dans la tombe, le 25 mars. A la suite de ces décès, Rome eut à décider si elle s’en tiendrait à l’élection capitulaire voulue par le Concordat de 1827, ou si elle tirerait profit du régime de liberté instauré par la constitution. Dès avril 1831, une décision de la Congrégation pour les affaires ecclésiastiques extraordinaires — le dicastère chargé d’examiner toutes les questions délicates touchant les rapports avec le pouvoir civil — rejetait l’élection capitulaire : désormais, les évêques belges seraient nommés librement par le pape, motu proprio34. C’était implicitement abandonner le régime concordataire. Notons en outre que les réserves pontificales furent remises en vigueur en Belgique, selon les normes du droit canon ; le Saint-Siège ne laisse donc plus aux évêques le soin de nommer à toutes les cures, comme le voulait l’article 10 du Concordat de 180135.

  • 36 Les deux nominations, celle du chanoine Sterckx à Malines et de Barett à Namur avaient toutes deux (...)
  • 37 Cf. P. VAN ZUYLEN, art. cit., p. 43-46.

31Ni de la part de l’Etat. — Mais pouvait-il être question d’une volonté de reconduction de la part d’un Etat qui avait renoncé une fois pour toutes aux bénéfices que lui consentait le Concordat ? Le Congrès national, nous l’avons noté, avait montré à suffisance qu’il ne souhaitait pas le maintien de cette convention. Les premiers gouvernements réguliers qui s’installèrent, composés en partie d’anciens membres du Congrès et fidèles à l’unionisme, firent preuve du même désir. Rien d’étonnant dès lors si la première mission diplomatique belge à Rome, celle que remplit fin 1832-début 1833 le vicomte Ch. Vilain XIIII, eut pour but principal d’obtenir du Saint-Siège un acte officiel qui consacrerait la caducité du Concordat pour la Belgique. Le diplomate crut obtenir cet acte en amenant le Saint-Siège à procéder en janvier 1833 à la nomination de l’évêque de Namur, sans intervention de l’Etat ou élection capitulaire36 ; et cela étant obtenu, il demanda son rappel37.

32La conduite adoptée tant par Rome que par le gouvernement belge dans les premiers temps de l’indépendance nous montre que ni d’un côté ni de l’autre on ne souhaitait reprendre l’ancienne convention.

6. C’est en vain qu’on objectera

  • 38 Cf. F. CLAEYS-BOUUAERT, compte rendu cité, p. 445-447.

33à la thèse de la caducité du concordat qu’il fut fait mention de cette convention en plusieurs occasions après 1830, dans des documents ou au cours de débats publics, tant de la part du Saint-Siège que du gouvernement belge38.

  • 39 Cf. L. BON, op. cit., no 288, p. 224.

34La plus explicite des ces références au Concordat est fournie par une déclaration faite en janvier 1834 par les évêques belges au nom du pape. Elle stipule que l’article 13 du Concordat de 1801, portant condonation des biens ecclésiastiques aliénés au moment de la conclusion de la convention, s’appliquera aussi à tous les autres biens dont le gouvernement français s’était emparé, tant à ceux qui ont été aliénés après cette époque, qu’à ceux dont il est encore possesseur. Les évêques n’avaient été autorisés à faire cette déclaration qu’après avoir obtenu du gouvernement un arrêté autorisant les fabriques d’églises à se mettre en possession des biens et rentes ecclésiastiques celés au domaine39.

  • 40 Cf. R. GEORGES, La nature juridique des traitements du clergé catholique dans la Constitution belge (...)
  • 41 La pertinence de nos conclusions ressort à l’évidence de l’Avis que donna le Conseil d’Etat, sectio (...)

35Ce cas — comme du reste les autres dont on fait état — a trait aux biens d’églises ou au budget des cultes. On se rappellera que la République française avait contracté une dette envers l’Eglise à la suite de la confiscation et la mise en vente des biens ecclésiastiques. Cette dette avait fait l’objet d’un arrangement, lors des négociations du Concordat de 1801. L’arrangement fut consigné aux articles 13 et 14 de la convention : le Saint-Siège renonçait à revendiquer les biens confisqués et aliénés (article 13), et, en compensation, le gouvernement français s’engageait à payer un traitement convenable aux évêques et aux curés (article 14). Nous avons fait remarquer déjà que les successions d’Etats impliquent une véritable succession aux dettes tout comme au patrimoine de l’Etat démembré. La Belgique indépendante se trouvait donc engagée par l’arrangement pris aux articles 13 et 14 du Concordat ; aussi est-il normal qu’il ait été fait écho de cet arrangement et lors du vote de l’article 117 de la Constitution relatif au budget des cultes40 et aussi dans une déclaration comme celle qui fut faite par l’épiscopat, après accord avec le gouvernement, puisqu’elle apporte une modification à l’arrangement existant. Des arrangements du même genre sont pris chaque fois que sont institués de nouveaux titres à un traitement ecclésiastique. Ils n’ont jamais pu signifier une reconduction du régime concordataire41.

***

  • 42 P. ERRERA, Traité de droit public belge, p. 83.

36La Belgique indépendante a cessé d’être un Etat concordataire car le Concordat n’y fut point reconduit. « Chose curieuse, écrivait à ce propos le professeur P. Errera42, le concordat du 26 messidor an IX et celui du 18 juin 1827 furent tous deux considérés comme abrogés en 1830, sans que le Saint-Siège eût été consulté. Il ne s’en plaignit jamais, comme il le fit en d’autres circonstances, quand le régime nouveau convenait moins à ses intérêts ». — Tout s’explique si l’on veut replacer le problème sur son vrai terrain : celui du droit international. La Belgique n’avait pas à abroger un traité qui lui était étranger, une res inter alios acta ; et le Saint-Siège n’avait aucune base juridique permettant de fonder une plainte pour non-observance de l’accord. Si aucune tentative ne fut faite, ni d’un côté ni de l’autre, en vue d’une reprise de la convention, c’est que cette reprise n’était pas souhaitée. Aux yeux du gouvernement belge, le Concordat de 1801-1827, de par les privilèges-mêmes qu’il consentait à l’Etat, devait contribuer à réaliser ce mélange des compétences que le Congrès national avait voulu écarter ; l’affranchissement de l’Eglise, si cher aux catholiques, postulait donc son abandon. Et le Saint-Siège, en faisant table rase de la convention, recouvrait le plein exercice de sa juridiction sur l’Eglise de Belgique.

  • 43 C’est ce que reconnaissait le pape Léon XIII — qui connaissait bien la Belgique, puisque il y avait (...)

37Le régime des cultes instauré par la Constitution belge allait du reste s’avérer dans la suite, plus bénéfique à l’Eglise que celui qui lui est fait dans bien des concordats43.

Notes

1 Nous avons fait l’historique de cette reprise dans : La reconduction du Concordat de 1801 dans les provinces belges du Royaume-Uni des Pays-Bas (1814-1817), dans Scrinium lovaniense, Mélanges historiques Etienne van Cauwenbergh, Louvain, 1961, p. 514-542.

2 Le professeur CH. TERLINDEN en a retracé l’histoire dans son ouvrage : Guillaume Ier, roi des Pays-Bas, et l’Eglise catholique en Belgique, t. II Le Concordat, Bruxelles, 1906.

3 On en trouvera le texte, ainsi que celui de la bulle de ratification du pape Léon XII, dans L. BON, Législation des paroisses en Belgique, 2e éd., Bruxelles, 1842, no 260, p. 206-210.

4 La bulle nous apprend notamment que trois nouveaux sièges épiscopaux seront créés, un dans les provinces méridionales à Bruges, deux dans les provinces du Nord à Amsterdam et Bois-le-Duc.

5 Nous avons publié le texte de ces notes dans notre ouvrage Concordats et Droit international, Gembloux, 1935, p. 387-388.

6 Le concordat de 1827 ne prévoyait que l’érection de deux diocèses dans les Pays-Bas, l’un à Amsterdam et l’autre à Bois-le-Duc. En 1848, le royaume se donna une constitution qui se montrait plus libérale envers les cultes. Le Saint-Siège aurait désiré pouvoir bénéficier des nouvelles dispositions pour établir plusieurs diocèses dans le sud du pays. Mais il fallut, pour ce faire, procéder à la dénonciation préalable des conventions antérieures. Cf. notre ouvrage déjà cité Concordats et Droit international, p. 237-238 et 388-389.

7 Cf. p. ex. F.J. MOULART, L’Eglise et l’Etat ou les deux puissances, 4e éd., Louvain, 1895, p. 644 ; P. VAN DE WALLE, Les rapports de l’Eglise et de l’Etat en Belgique, extrait de la Revue catholique des Institutions et du Droit, Lyon, 1903, p. 19 ; L. DUPRIEZ, Le régime des cultes en Belgique, dans Le régime des cultes en France et à l’étranger, t. I, Paris, 1910, p. 186 ; O. ORBAN, Le droit constitutionnel de la Belgique, t. III, Liège-Paris, 1911, p. 619-620 ; G. KISSELSTEIN, Les dons et legs aux fabriques d’églises, Louvain, 1912, p. 67 et 92 ; A. DE MEESTER, luris canonici et iuris canonico-civilis compendium, t. I, Bruges, 1921, p. 168 ; F. CLAEYS-BOUUAERT, compte rendu de notre ouvrage Concordats et droit international, dans Revue d’histoire ecclésiastique, t. XXXII, 1936, p. 442-447.
Sur les 17 articles du Concordat de 1801, étaient censés abrogés par l’introduction du régime constitutionnel des cultes : l’art 2, qui subordonnait toute modification des circonscriptions des diocèses à l’accord du gouvernement ; les art. 4 et 5, qui accordaient des droits de nomination au gouvernement ; les art. 6 et 7, qui permettaient au gouvernement d’exiger un serment de fidélité des évêques et autres ecclésiastiques ; l’art. 8, car l’Etat s’était interdit d’exiger des prières publiques pour le roi (si ces prières ont été de fait maintenues, elles le furent par une simple loi ecclésiastique) ; l’art. 9, qui soumettait les modifications des paroisses à l’approbation du gouvernement. A noter que l’art. 16, touchant les prérogatives traditionnelles des rois de France, était sans application en Belgique.

8 Cf. p. ex. A. GIRON, sub. vo Puissance ecclésiastique, dans son Dictionnaire de droit administratif et de droit public, t. III, Bruxelles, 1896, p. 299-303 ; Pandectes belges, art. Concordat, t. XXIII, col. 89-95 ; P. ERRERA, Traité de droit public belge, 2e éd., Paris, 1918, p. 82-87.

9 Texte de l’arrêté du gouvernement provisoire dans L. BON, op. cit., no 278, p. 218. L’arrêté déclarait abolies « toute institution, toute magistrature créée par le pouvoir, pour soumettre les associations philosophiques ou religieuses et les cultes, quels qu’ils soient, à l’action ou à l’influence de l’autorité ».

10 Tous les tenants de cette opinion ne tirent cependant pas cette conséquence. « Nous n’essayerons pas de résoudre ce problème, écrivait A. GIRON, op. cit., p. 302, qui est plutôt politique que juridique ».

11 Les mesures tracassières du gouvernement furent surtout durement ressenties par les catholiques belges sous le régime hollandais. Non content de reprendre à son compte le gallicanisme du régime français, le souverain du Royaume-Uni réduisit à néant l’effet des libertés inscrites dans la loi fondamentale : il aggrava considérablement les mesures de contrôle, et les empiètements en matière religieuse, en s’opposant au renouvellement de l’épiscopat, en multipliant les entraves au libre exercice du culte, s’ingérant dans la formation des aspirants au sacerdoce, ajoutant vexations sur vexations à l’adresse du clergé tant séculier que régulier, en dépit des protestations ou « remontrances » et des manifestations d’une résistance acharnée. C’est ce qui amena les catholiques belges à s’unir aux libéraux pour libérer leur Eglise. Le professeur CH. TERLINDEN a fort bien raconté, op. cit., t. I, ce que fut la Lutte entre l’Eglise et l’Etat.

12 H. WAGNON, Le Congrès National belge de 1830-31 a-t-il établi la séparation de l’Eglise et de l’Etat ?, dans Etudes d’histoire du droit canonique dédiées à Gabriel Le Bras, t. I, Paris, 1965, p. 753-781.

13 Cf. E. HUYTTENS, Discussions du Congrès national de Belgique, Bruxelles, 1844, t. IV, p. 68 et t. II, p. 14 et sv.

14 Cf. E. HUYTTENS, op. cit., t. I, p. 587-618.

15 La littérature abonde sur l’évolution et le contenu du concept juridique de séparation. Nous nous contentons de signaler ici les principaux ouvrages de référence. Cf. K. ROTHENBUECHER, Die Trennung von Staat und Kirche, Munich, 1908, éd. anastatique, 1910 ; Z. GIACOMETTI, Quellen zur Geschichte der Trennung von Staat und Kirche, Tubingue, 1926 ; J. LECLER, L’idée de séparation entre l’Eglise et l’Etat. Esquisse historique, dans Etudes, t. CCV, 1930, p. 664-694 ; A.C. JEMOLO, La classifica dei rapporti fra Stato e Chiesa, dans Archivio giuridico, t. CIX, 1938, p. 9-31 ; J.M. DAWSON, Separate Church and State, New York, 1948.

16 Nous avons dit déjà que le régime hollandais s’était rendu spécialement odieux aux catholiques.

17 Bien des citations seraient à glaner dans les discours faits en séance du Congrès. Nous en épinglons deux qui nous paraissent révélatrices de la mentalité d’une bonne partie de l’assemblée. « La plus grande somme de biens, disait Pirson, se trouve dans le principe de séparation entre l’autorité civile et l’autorité religieuse. En effet la plupart des maux de la révolution française proviennent de la suprématie que les législateurs du temps ont voulu conserver et même étendre sur les ministres du culte catholique... » ; et l’orateur poursuit en se déclarant adversaire résolu de toute hégémonie d’un pouvoir sur l’autre, et c’est la raison pour laquelle il votera « pour toute disposition qui consacrerait, de la manière la plus expresse et la plus absolue, la séparation de l’autorité civile de toute autorité religieuse » ; ce qui ne l’empêche nullement d’ajouter qu’il faut payer les traitements du clergé (cf. E. HUYTTENS, op. cit., t. I, p. 603). — Et le comte de Celles : « N’admettez aucune intervention dans les affaires du culte ; car si une fois vous intervenez, vous le pourrez dans tous les cas ; et dès lors plus de séparation entre les deux pouvoirs... Les deux pouvoirs doivent être complètement séparés et agir dans leur sphère respective avec une égale liberté » (op. cit., t. I, p. 604). A noter que longtemps encore, dans la suite, on parlera de séparation dans le sens d’indépendance de l’Eglise.

18 La lettre de l’archevêque, datée du 13 décembre, fut lue publiquement et distribuée aux membres du Congrès en la séance du 17. On en trouvera le texte dans E. HUYTTENS, op. cit., t. I, p. 525-527.

19 Les débats du Congrès n’avaient fait l’objet d’aucun compte rendu officiel. E. HUYTTENS, Discussions du Congrès National de Belgique, s’est efforcé d’en rendre impartialement la physionomie en se servant des journaux de l’époque ; c’est pourquoi son travail présente malgré tout des lacunes.

20 Cf. E. HUYTTENS, op. cit., t. I, p. 596.

21 Cf. E. HUYTTENS, op. cit., t. I, p. 603.

22 Cf. E. HUYTTENS, op. cit., t. II, p. 471.

23 Notre pensée ne diffère nullement sur ce point de celle qu’exprimait le professeur R. AUBERT (cf. L’Eglise et l’Etat en Belgique au XIXe siècle, dans Res Publica, t. X, 1968, p. 22) en ces termes : « même si l’emploi du mot « séparation » ne désigne pas en 1830 le système radical que les juristes ultérieurs ont défini sous ce terme, il impliquait dans l’esprit des constituants un régime foncièrement différent du régime concordataire et que l’idée d’une convention de droit international entre le gouvernement belge et le Saint-Siège pour régler certains points concernant les cultes devait leur paraître, non pas sans doute en contradiction formelle avec l’article 16, mais du moins étrangère à l’esprit dans lequel il avait été voté ».

24 Ce texte est cité par tous les internationalistes.

25 Cette citation est tirée d’une note adressée au ministère des Affaires étrangères des Pays-Bas par le Saint-Siège. Voir le texte dans notre ouvrage Concordats et droit international, p. 238.

26 Nous supposons admis que le concordat est une convention diplomatique analogue, sinon identique, au traité international, parce qu’il est conclu entre deux puissances souveraines, chacune en son ordre. Cette thèse a eu ses opposants au siècle dernier ; elle n’est plus guère discutée aujourd’hui. Voir à ce propos, notre ouvrage Concordats et droit international, p. 1-22 ; G. CATALANO, Problematica giuridica dei concordati, Milan, 1963 ; G. LAJOLO, I concordait moderni, Brescia, 1968.
G. Lajolo, op. cit., p. 414 sv., nous apprend qu’à la suite d’une demande émanant du Vatican — demande provoquée par les entorses continuelles faites au concordat du Reich par le gouvernement hitlérien —, les juristes de la Cour permanente de Justice internationale ont émis l’avis que le concordat est un traité international et qu’une mesure législative unilatérale ne saurait modifier ou supprimer la valeur obligatoire de ses dispositions (1936).

27 Le concordat est un accord normatif car dans les points qu’il réglemente il tient le langage de la loi : il établit une norme commune à laquelle les parties à la convention auront à se conformer. La loi est l’expression de la souveraineté ; dans les successions d’Etats, les souverainetés se remplacent, elles ne s’héritent pas. — Il n’empêche qu’un concordat puisse parfois contenir des clauses de nature contractuelle : p. ex. un accord sur une dette existant entre parties.

28 Le texte en a été publié aux Acta Apostolicae Sedis, le journal officiel du Saint-Siège, t. XIII, 1921, p. 521 sv. Cf. notre ouvrage Concordats et droit international, p. 311 sv.

29 Les successions d’Etats peuvent revêtir des formes très diverses ; diverses également sont les normes qui s’appliquent à chaque cas. Nous nous sommes efforcé de faire une systématisation de ces normes, cf. Concordats et droit international, p. 328-361. Les ouvrages déjà cités de G. CATALANO et de G. LAJOLO reprennent et complètent l’étude que nous en avions faite.

30 En application de cette règle, le Concordat de 1801 aurait dû disparaître en Belgique en 1814 lorsque son territoire fut séparé de l’Empire français ; — et il en fut bien ainsi jusqu’à ce qu’une volonté concordante de reprise en décida autrement. Cf. notre article cité sous la note 1.

31 C’est pour cette raison que l’Alsace-Lorraine vit, encore aujourd’hui, sous le régime du Concordat de 1801, quoique elle ait été annexée par l’Empire allemand en 1871, puis rétrocédée à la France en 1919, laquelle avait, entretemps (1905), dénoncé ce concordat. Cf. H. WAGNON, Concordats et droit international, p. 391-401 ; A. ERLER, Das Napoleonische Konkordat im Elsass und in Lothringen. Ein kirchenrechtliche Beitrag zur Geschicbte des Kultur kampfes, Mayence, 1948 ; R. METZ, Un cas intéressant d’application du droit concordataire : la nomination d’un coadjuteur avec droit de succession à l’évêché de Strasbourg, dans L’année canonique, t. VI, 1959, p. 179-186.

32 Cf. TH. SANDERS, Der Einfluss der Staatensukzession auf die Rechtslage der katholischen Kirche im Sukzessionsgebiet, Hambourg, 1927, p. 102-103 ; H. WAGNON, op. cit., p. 153-154.

33 Cf. article cité sous note 1.

34 Pour plus de détails sur la question, voir H. WAGNON, Le Saint-Siège et la nomination des évêques belges au lendemain de la Révolution de 1830, dans Miscellanea historica Alberti De Meyer, t. II, Louvain, 1946, p. 1248-1267. Cf. A. SIMON, Documents relatifs à la nonciature de Bruxelles, 1834-38, Bruxelles, 1958.

35 Cf. A. VAN HOVE, Prolegomena in Codicem iuris canonici, Malines, 1928, no 88, p. 78. — Les réserves pontificales existantes aujourd’hui sont recensées au canon 1435 du Codex iuris canonici.

36 Les deux nominations, celle du chanoine Sterckx à Malines et de Barett à Namur avaient toutes deux été décidées vers la mi-1831 ; elles restèrent longtemps secrètes : Mgr Sterckx ne fut préconisé que le 24 mai 1832, et Mgr Barett, sur les instances de Vilain XIIII, le 24 janvier 1833. Cf. P. VAN ZUYLEN, La première mission du Vicomte Vilain XIIII à Rome, dans la Revue générale, t. CXXIV, 1930, p. 31-48.

37 Cf. P. VAN ZUYLEN, art. cit., p. 43-46.

38 Cf. F. CLAEYS-BOUUAERT, compte rendu cité, p. 445-447.

39 Cf. L. BON, op. cit., no 288, p. 224.

40 Cf. R. GEORGES, La nature juridique des traitements du clergé catholique dans la Constitution belge, dans Annales de droit et de sciences politiques, t. XXII, 1962, p. 85-122.

41 La pertinence de nos conclusions ressort à l’évidence de l’Avis que donna le Conseil d’Etat, section de législation, le 10 janvier 1962, à propos de l’érection du nouveau diocèse d’Anvers. Cf. Documentation relative à la modification de l’Archevêché de Malines et à la création de l’Evêché d’Anvers, dans Annales de droit et de sciences politiques, t. XXII, 1962, p. 49-59.

42 P. ERRERA, Traité de droit public belge, p. 83.

43 C’est ce que reconnaissait le pape Léon XIII — qui connaissait bien la Belgique, puisque il y avait exercé les fonctions de nonce —, au baron d’Anethan : « Au reste, le pape et les catholiques ont en Belgique des libertés et des droits importants : je nomme directement vos évêques et je gouverne l’Eglise belge sans entraves. Ce sont là des avantages considérables que je n’ai pas dans les pays concordataires, ni dans bien d’autres » (selon une dépêche de M. Reusens, chargé d’affaires de Belgique, en date du 4 juillet 1878). Cf. La Belgique et le Vatican, t. I, Bruxelles, 1880, p. 3.

Auteur

Université catholique de Louvain

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1975

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