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Droit et religion en Europe

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Philippe Auvergnon
, 
Françoise Curtit
, 
René de Quenaudon
, 
et al.

Troisième partie. Relations églises-états

Le modèle espagnol de relations entre l’État et les confessions religieuses

Miguel Rodríguez Blanco

Texte intégral

1Le but de cette étude est de montrer quel est le modèle de relations entre l’État et les confessions religieuses dans le système juridique espagnol. L’étude sera structurée en cinq parties : 1. Contexte constitutionnel ; 2. Loi organique sur la liberté religieuse ; 3. Accords entre l’État et les confessions religieuses ; 4. Position juridique des confessions religieuses ; 5. Évaluation du système suite à une éventuelle réforme du modèle.

1. Contexte constitutionnel

2La Constitution espagnole de 1978 traite expressément dans deux articles, le 14 et le 16, la question de la religion. Le premier article fait référence au principe d’égalité et de non-discrimination dans les termes suivants :

Les Espagnols sont égaux devant la loi ; ils ne peuvent faire l’objet d’aucune discrimination pour des raisons de naissance, de race, de sexe, de religion, d’opinion ou pour n’importe quelle autre condition ou circonstance personnelle ou sociale.

3Quant à l’article 16, qui comprend 3 alinéas, il stipule que :

1. La liberté idéologique, religieuse et de culte des individus et des communautés est garantie, sans autres limitations quant à ses manifestations, que celles qui sont nécessaires au maintien de l’ordre public protégé par la loi. 2. Nul ne pourra être obligé à déclarer son idéologie, sa religion ou ses croyances. 3. Aucune confession n’aura le caractère de religion d’État. Les pouvoirs publics tiendront compte des croyances religieuses de la société espagnole et entretiendront de ce fait des relations de coopération avec l’Église catholique et les autres confessions.

4Outre le fait de reconnaître le droit fondamental de toute personne à la liberté de pensée, de conscience et de religion sans discrimination, ces deux articles de la Constitution recueillent les quatre principes de base de la règlementation du facteur social religieux dans le système juridique espagnol : le principe de la liberté de religion, le principe de la non-discrimination, le principe de la laïcité et le principe de la coopération.

  • 1 On peut voir les Sentences du Tribunal Constitutionnel 340/1993, 46/2001 et 154/2002.

5Conformément à la jurisprudence du Tribunal Constitutionnel, organe chargé de veiller à la constitutionnalité des lois et au respect des droits fondamentaux reconnus dans la Constitution, ces quatre principes informateurs comportent le contenu suivant1 :

6a) Le principe de la liberté de religion garantit à toute personne un espace intime de liberté de croyance et par conséquent un espace d’autodétermination intellectuelle face au phénomène religieux lié à la personnalité de l’individu et à la dignité individuelle. L’État s’interdit toute assistance avec les citoyens en qualité de sujet d’actes ou d’attitudes comportant un signe religieux. Outre cette dimension interne ou d’autodétermination en matière de religion, ce principe de la liberté de religion comprend aussi une dimension externe qui permet aux citoyens d’agir conformément à leurs propres convictions et de les conserver, même face à des personnes tierces.

7b) Le principe de non-discrimination vise à interdire tout type de traitement juridique inégal entre les citoyens en fonction de leur idéologie ou de leur croyance. Conformément à ce principe, il doit ainsi exister une application égalitaire de la liberté de religion pour tous les citoyens. Ceci ne veut pas dire qu’il doit y avoir une uniformité quant au traitement législatif de toutes les manifestations de religiosité : l’inégalité relative à la règlementation n’implique pas forcément une atteinte au droit fondamental d’égalité devant la loi garantit par l’article 14 de la Constitution.

8Les seules inégalités de traitement législatif susceptibles de porter atteinte à l’interdiction de discrimination sont celles qui établissent des différences entre des situations considérées comme substantiellement égalitaires sans justification objective et raisonnable. Ainsi, ce précepte constitutionnel qui limite le terrain d’action du législateur lui-même, interdit l’utilisation d’éléments de différenciation arbitraires ou dépourvus de justifications objectives et raisonnables. Il faut ajouter que, pour que la différence de traitement soit considérée comme constitutionnellement licite, les conséquences juridiques de cette différentiation doivent être proportionnelles à la finalité poursuivie par le législateur, de manière à empêcher que ceci donne lieu à des résultats démesurés et disproportionnés. Il n’est par conséquent pas suffisant que la différence de traitement soit justifiée de manière objective, encore faut-il, selon le principe d’égalité, que la relation existante entre la mesure adoptée, le résultat qui en découle et la finalité visée par le législateur soit approuvée suite à un contrôle de proportionnalité du Tribunal constitutionnel.

9c) Le principe de laïcité se manifeste de deux manières : d’une part, ce principe implique que l’État est aconfessionnel, en réponse au pluralisme des religions présent dans la société espagnole et à la garantie au droit à la liberté de religion de tous les citoyens. Ce caractère aconfessionnel de l’État empêche toute utilisation des valeurs et des intérêts religieux en tant que paramètres permettant de mesurer la légitimité ou la légalité des normes et des actions émanant des pouvoirs publics. D’autre part, et étant donné que la Constitution interdit toute confusion entre fonctions religieuses et fonctions étatiques, les confessions religieuses ne peuvent aller au-delà des finalités qui leur sont imparties et ne sont pas par conséquent comparables à l’État. Le Tribunal Constitutionnel espagnol a précisé la nature du lien existant entre le principe de laïcité et celui de la liberté de religion : la dimension objective de la liberté de religion exige que les pouvoirs publics soient neutres face à la question religieuse et que l’État soit aconfessionnel. À cette position émanant du plus haut interprète de la Constitution s’ajoute un autre postulat : la neutralité de l’État en matière religieuse constitue le fondement d’une cohabitation pacifique entre les différentes croyances religieuses existant à l’intérieur d’une société plurielle et démocratique, permettant ainsi aux citoyens d’agir librement dans le domaine religieux.

10d) Enfin, le principe de coopération entre les pouvoirs publics et les différentes confessions religieuses oblige l’État à adopter une attitude positive face aux manifestations du droit à la liberté de religion. Cette attitude positive s’applique aux questions relatives aux prestations et à l’assistance étatique. D’après le Tribunal Constitutionnel, la Constitution tient compte du caractère religieux perceptible à l’intérieur de la société espagnole et exige des pouvoirs publics qu’ils entretiennent des relations de coopération avec l’Église catholique et avec les autres confessions religieuses, introduisant ainsi l’idée de non-confessionnalité ou de laïcité positive. Suite à la proclamation de la liberté de religion et de la laïcité de l’État, les pouvoirs publics n’ont pas relégué le fait religieux à la sphère privée. Au contraire, ils ont pris le parti de coopérer avec l’Église catholique et avec les autres confessions. Ceci se traduit à travers l’adoption de mesures visant à assurer la reconnaissance effective et réelle du droit à la liberté de religion.

2. La Loi organique sur la liberté de religion

11La Loi organique 7/1980 du 5 juillet sur la liberté de religion a été dictée afin de renforcer l’article 16 de la Constitution. Son but est double : préciser le contenu du droit fondamental à la liberté de religion et déterminer la position juridique des différentes confessions religieuses à l’intérieur de l’ordonnancement juridique espagnol.

  • 2 Voir Miguel Rodríguez Blanco, « Manifestaciones del derecho fundamental de libertad religiosa », in (...)

12L’article 2 de la Loi répertorie un large éventail des différentes manifestations du droit à la liberté de religion2. Le premier alinéa traite des manifestations individuelles, parmi lesquelles se trouvent : a) le droit de pratiquer librement une religion ou de n’en pratiquer aucune ; b) le droit à changer de religion ; c) le droit de manifester les religions pratiquées ; d) le droit de ne pas déclarer la religion pratiquée ; e) le droit de recevoir une assistance spirituelle ; f) le droit de célébrer les fêtes religieuses ; g) le droit d’accomplir les rites matrimoniaux ; h) le droit de recevoir une sépulture digne ; i) le droit de choisir, pour soi-même ainsi que pour les mineurs se trouvant sous notre dépendance, l’éducation religieuse et morale conformément à nos convictions personnelles ; j) le droit à s’associer communautairement pour des activités religieuses.

13Le second alinéa de l’article traite de la dimension collective de la liberté de religion et reconnaît le droit des différentes confessions d’établir des lieux de culte ou de réunion pour des activités religieuses, de désigner et de former les ministres du culte, de divulguer et de propager le credo, et de maintenir des liens avec les organisations ou avec les autres confessions religieuses.

  • 3 Voir José María González del Valle, « Límites de la libertad religiosa », in Andrés-Corsino Álvarez (...)

14L’exercice des manifestations du droit à la liberté de religion, comme le stipule l’article 16.1 de la Constitution, doit se faire dans le respect de l’ordre public protégé par la loi. L’article 3.1 de la Loi organique sur la liberté de religion, qui s’inspire de l’article 9.2 de la Convention européenne des droits de l’homme de 1950, inscrit l’ordre public parmi les libertés publiques et les droits fondamentaux d’autrui, la sauvegarde de la sécurité, de la santé et de la morale publiques. Ces limites, qui doivent être interprétées de manière restrictive, afin de ne pas porter préjudice à l’exercice du droit fondamental à la liberté de religion, doivent être fixées par la loi, apporter une réponse à une fin légitime et être nécessaires dans une société démocratique3.

15Les articles 5 et 6 de la Loi organique sur la liberté de religion portent sur la position juridique des confessions religieuses.

  • 4 Voir Agustín Motilla, El concepto de confesión religiosa en el Derecho español : práctica administr (...)

16Conformément à l’article 5, les confessions religieuses obtiendront une personnalité juridique au regard du droit de l’État à travers leur inscription au registre des entités religieuses, registre administratif qui dépend du Ministère de la Justice. L’inscription au registre est volontaire, sa fonction ne consiste donc pas à légaliser les groupes religieux, puisqu’il s’agit d’un registre dont le but est le contrôle tout en permettant de déterminer quels organismes possèdent la considération de confessions religieuses au regard du droit espagnol. L’inscription s’effectue suite à la demande de l’entité intéressée accompagnée du document qui fait foi de sa fondation ou établissement en Espagne, de l’expression de sa finalité religieuse, de sa dénomination et autres renseignements d’inscription, du régime de fonctionnement et des organes de représentation, ainsi que de ses facultés et des conditions permettant sa désignation4.

  • 5 Voir Manuel Alenda Salinas, El Registro de Entidades Religiosas. La praxis administrativa tras la S (...)

17Parmi ces différents critères, celui qui a posé le plus de difficultés dans la pratique a été la justification de l’attestation de la part de l’organisme qui sollicite l’inscription qu’il possède bien une finalité religieuse. Pendant de nombreuses années, l’Administration ainsi que les tribunaux se sont efforcés à élaborer un concept juridique de la religion conformément aux principes constitutionnels. Cependant, dans l’arrêt 46/2001 du 15 février le Tribunal constitutionnel a dit que l’Administration n’est pas fondée à déterminer la finalité religieuse d’un organisme qui sollicite l’inscription au registre des entités religieuses. Les autorités administratives doivent se limiter à vérifier que les conditions nécessaires disposées par la législation sont satisfaites, établissant de cette manière un critère d’autoréférence à l’usage du groupe solliciteur. Ceci a permis à des groupes comme l’Église de Scientologie d’être inscrite au registre5.

  • 6 Voir María José Roca Fernández, Derechos fundamentales y autonomía de las iglesias, Madrid, Dykinso (...)

18Quant à l’article 6 de la Loi organique sur la liberté de religion, il accorde une pleine autonomie aux confessions religieuses inscrites au registre des entités religieuses, leur permettant d’établir leurs propres normes d’organisation, leur régime interne et le régime de leur personnel6. Ces normes, tout comme celles qui régiront les institutions qu’elles auront créées pour la réalisation de leurs fins, pourront contenir des clauses de sauvegarde de leur identité religieuse et de leur caractère propre ainsi que du respect de leur croyance, sans préjudice du respect des droits et des libertés reconnues par la Constitution, et particulièrement de la liberté, l’égalité et la non-discrimination.

19Cet article adopte une conception similaire à celle de l’article 4 de la directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 relative à la création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail, selon laquelle les confessions religieuses peuvent exiger de manière légitime aux personnes se trouvant sous leur dépendance des conditions qui seraient en principe discriminatoires.

20L’article 7 de la Loi organique sur la liberté de religion envisage la possibilité pour l’État de signer des accords de coopération avec les confessions religieuses, comme développé ci-dessous.

3. Accords entre l’État et les confessions religieuses

21Bien que j’aie affirmé précédemment que la Loi organique sur la liberté de religion constitue le développement direct de l’article 16 de la Constitution, il ne faut pas en tirer la conclusion que cette loi comprend la principale norme applicable aux organismes religieux. Le système espagnol de relations État-confessions religieuses est un système profondément bilatéral puisqu’une part importante du règlement du facteur social religieux est fixé par des accords entre les pouvoirs publics et les confessions religieuses.

22La signature de ces accords n’est pas expressément prévue par la Constitution. L’article 16.3 de la Constitution se limite à mentionner l’obligation des pouvoirs publics d’établir des relations de coopération avec l’Église catholique et avec les autres confessions religieuses. Ces relations de coopération peuvent se traduire par des accords, mais il serait inexact de penser que l’existence d’accords constitue une exigence directe du principe de coopération.

23Il convient de rappeler à ce sujet que l’État espagnol possède une longue tradition de concordats avec l’Église catholique. Au moment de l’entrée en vigueur de la Constitution, l’Espagne avait déjà signé un concordat avec le Saint-Siège datant du 28 juillet 1976 et dans lequel elle s’engageait à réglementer les relations entre l’État et l’Église catholique par des accords partiels souscrits avec le Saint-Siège. En effet, cinq jours après l’entrée en vigueur de la Constitution, le 3 janvier 1979 – la Constitution entra en vigueur le 29 décembre 1978 – quatre accords furent signés avec le Saint-Siège : l’Accord sur des sujets d’ordre juridique, l’Accord relatif à l’enseignement et aux affaires culturelles, l’Accord sur des sujets d’ordre économique et l’Accord relatif à l’assistance spirituelle apportée aux membres des forces armées et aux conditions du service militaire des ecclésiastiques et des religieux.

24Ces accords, comme leur nom l’indique, réglementent les principales questions relatives à l’Église catholique, confession pratiquée par la majorité des Espagnols : la position juridique de l’Église et de ses entités dans le droit de l’État, l’efficacité civile du mariage canonique, l’assistance religieuse au sein des institutions publiques, le financement de l’Église et l’enseignement de la religion.

25Le fait que ces accords aient été signés avant la promulgation de la Loi organique sur la liberté de religion explique qu’une grande partie du contenu de cette loi ne s’applique pas à l’Église catholique. Il en est ainsi, par exemple, de la manière dont on lui reconnaît la personnalité juridique. L’Église catholique n’est pas inscrite audit registre, tout comme les principales entités composant la structure organique de l’Église – diocèse et paroisses – lesquelles acquièrent une personnalité juridique dans les termes du droit de l’État en attestant qu’elles disposent de personnalité juridique conformément au droit canonique. Cependant, les ordres et les congrégations religieuses doivent s’inscrire au registre des entités religieuses, ainsi que les associations et les fondations canoniques, conformément à l’Accord relatif à des sujets d’ordre juridique entre l’État et le Saint-Siège, et non pas à la Loi organique sur la liberté de religion.

26Outre le fait d’être chronologiquement antérieurs à la rédaction de la Loi organique sur la liberté de religion, les Accords entre l’État espagnol et le Saint-Siège du 3 janvier 1979 possèdent la nature juridique de traités internationaux. Cela implique qu’ils ne peuvent être modifiés ni abrogés par aucune loi étatique. Ils doivent naturellement être interprétés et appliqués conformément aux dispositions de la Constitution, mais le législateur doit respecter leur contenu.

27J’ai souligné le fait que l’article 7 de la Loi organique sur la liberté de religion – précepte qui ne s’applique pas non plus à l’Église catholique– envisage la possibilité pour l’État de passer des accords de coopération avec les confessions religieuses. Deux conditions sont exigées aux confessions religieuses pour être en mesure de signer ces accords : elles doivent être inscrites au Registre des entités religieuses et elles doivent disposer d’une profonde implantation en Espagne – appelée « enracinement notoire » – de par leur étendue et l’importance du nombre de leurs croyants. Ces accords sont signés entre le gouvernement et la confession religieuse en question et devront être remis au Parlement qui les approuvera en tant que lois. Ils pourront ainsi acquérir le caractère de norme juridique.

28Jusqu’à présent, l’État a signé trois accords de coopération, respectivement avec les protestants, les juifs et les musulmans. Ces trois accords furent approuvés par le Parlement à la même date, conformément aux lois 24, 25 et 26 du 10 novembre 1992. Le contenu de ces accords s’inspire de ceux de 1979 avec l’Église catholique, et ils régularisent les questions concernant les lieux de culte, les ministres du culte, l’assistance spirituelle dans les établissements publics, l’enseignement, le régime économique et les jours fériés.

29Étant donné le contenu des pactes entre l’État et les confessions religieuses, l’espace consacré à la législation unilatérale en matière religieuse se trouve fort réduit. De plus, de nombreuses normes unilatérales s’appliquent uniquement aux confessions religieuses ayant signé un accord avec l’État, de sorte que les confessions religieuses inscrites au registre des entités religieuses n’ayant pas signé d’accord se trouvent soumises au régime commun des associations et autres entités à but non lucratif.

4. Position juridique des confessions religieuses

30En dépit de la proclamation constitutionnelle de l’interdiction de la discrimination et de la neutralité de l’État en matière religieuse, les confessions religieuses ne disposent pas toutes de la même position juridique dans le droit espagnol. On peut distinguer quatre niveaux. Certains droits et prérogatives sont reconnus à l’Église catholique, ce dont ne disposent pas les autres confessions. L’on pourrait situer à un deuxième niveau les confessions minoritaires ayant passé des accords de coopération – les protestants, les juifs et les musulmans –. À un troisième niveau se situeraient les confessions religieuses inscrites au registre des entités religieuses n’ayant pas signé d’accord avec l’État. Enfin se trouveraient les confessions non inscrites dont le statut juridique est soumis au droit commun des associations ou des fondations.

31Le principe de laïcité tel qu’énoncé dans la Constitution – « Aucune confession n’aura de caractère étatique » – implique que les confessions ne pourront en aucun cas être mises sur un pied d’égalité avec l’État ni avoir la même position juridique, et interdit toute confusion entre la finalité d’État et la finalité religieuse. Par conséquent, les confessions religieuses, dans le droit espagnol, sont des personnes juridiques à caractère privé.

  • 7 Miguel Rodríguez Blanco, « Naturaleza y posición jurídica de las confesiones religiosas en el orden (...)

32Les auteurs de droit ecclésiastique et de droit constitutionnel se sont efforcés de déterminer quelle est exactement la nature juridique des confessions religieuses. Les différentes postures peuvent se réduire à deux thèses principales : d’une part se trouvent les auteurs qui soutiennent que les confessions religieuses doivent être considérées comme des associations et ainsi soumises à l’ensemble des normes de droit relatif aux associations, et d’autre part ceux qui qualifient les confessions de personnes juridiques sui generis7. Il me semble que la dernière posture est celle qui s’adapte le mieux à la législation en vigueur en Espagne. Dans la pratique les confessions religieuses ne sont pas régies par la norme réglant le droit d’association et possèdent des droits non applicables aux personnes juridiques à caractère associatif.

33La désignation des confessions religieuses en tant que personnes juridiques sui generis comporte trois conséquences juridiques particulièrement notoires.

34Premièrement, sans préjudice du fait que le principe de laïcité n’empêche la confusion entre la finalité d’État et la finalité religieuse, les confessions peuvent exercer des fonctions publiques. Je donnerai ici deux exemples, bien qu’il soit possible d’en donner davantage. Le premier fait référence au mariage. L’article 49 du Code civil permet de conclure le mariage devant le juge, le maire ou un fonctionnaire déterminé par ce Code, ou de conclure un mariage religieux devant un ministre du culte. Le deuxième exemple fait référence aux cimetières. Les cimetières sont définis dans le droit espagnol comme faisant partie des services minimums, et comme tel, toute municipalité doit disposer d’au moins un cimetière public. Il n’existe pas dans ce champ d’action de liberté d’entreprise à part entière car il n’est pas permis que des sujets particuliers établissent des cimetières et les exploitent à des fins commerciales. Cependant, les confessions religieuses ont le droit de créer leur propre cimetière.

  • 8 Miguel Rodríguez Blanco, Las confesiones religiosas en el marco del régimen jurídico del mecenazgo,(...)
  • 9 Juan José Guardia Hernández, Libertad religiosa y urbanismo. Estudio de los equipamientos de uso re (...)

35Deuxièmement, la finalité religieuse est définie comme possédant un intérêt général. La première répercussion de cette définition trouve son écho dans la réglementation fiscale, et particulièrement dans le régime juridique du mécénat et dans la réglementation du droit de l’urbanisme. Les apports privés effectués aux confessions religieuses sont qualifiés de collaborations privées à des fins d’intérêt général et donnent lieu à des déductions fiscales8. Dans le domaine de l’urbanisme, les confessions religieuses peuvent obtenir la cession de terrains pour l’ouverture de locaux destinés au culte ou à leurs propres fins9.

36Troisièmement, les confessions religieuses possèdent une série de droits qui leur sont reconnus par la législation étatique. Étant donné que les confessions religieuses ont une position juridique privée, elles agissent comme des sujets du droit privé dans les relations de coopération avec les pouvoirs publics. Cependant, leur position juridique diffère souvent de celle d’un gestionnaire quelconque. En vertu de leur autonomie, les confessions religieuses possèdent de réels droits dans l’ordonnancement juridique de l’État, puisqu’elles disposent de facultés qui vont au-delà de la simple concession du législateur et qui ne sont pas des droits subjectifs émanant d’une relation juridique.

37En ce qui concerne la coopération avec les confessions religieuses, conformément au principe de laïcité qui empêche les pouvoirs publics d’exercer des fonctions religieuses et de se prononcer sur des aspects strictement religieux, les pouvoirs publics doivent reconnaître les droits propres aux confessions religieuses comme celui de fixer les jours fériés à caractère religieux que la législation de l’État relèvera, de désigner les prêtres des établissements publics ou d’établir le contenu des programmes de l’enseignement religieux. Ceci implique que les relations de coopération des confessions religieuses ne sont pas subordonnées aux pouvoirs publics et qu’il est possible de parler de relations de pouvoirs comparables, bien que non équivalentes, aux relations administratives entre les organismes publics.

38Ce point est largement développé dans l’arrêt du Tribunal constitutionnel 38/2007 du 15 février. L’arrêt analyse la constitutionnalité du régime juridique des professeurs de religion catholique dans les établissements scolaires publics conformément à l’Accord de 1979 passé avec le Saint-Siège relatif à l’enseignement et aux affaires culturelles. L’article III de cet accord prévoit que, pour les niveaux éducatifs pré-universitaires, l’enseignement religieux soit assuré par les personnes désignées chaque année par l’autorité scolaire parmi celles proposées par le diocèse ordinaire. Le diocèse ordinaire doit transmettre le nom des professeurs et des personnes considérées comme compétentes pour cet enseignement dans un délai imparti.

39D’après le Tribunal constitutionnel, et conformément au principe de laïcité interdisant toute confusion entre les fins religieuses et les fins étatiques, le credo religieux objet de l’enseignement religieux doit être défini par chaque église, communauté ou confession. Cela n’est donc pas du ressort de l’État dont les obligations sont celles prévues dans le cadre des relations de coopération fixées par l’article 16.3 de la Constitution.

40Il en découle également que les confessions sont compétentes pour déterminer l’aptitude des personnes susceptibles d’assurer l’enseignement de leur credo respectif. La Constitution permet que cette décision ne soit pas prise uniquement au regard de la stricte considération des connaissances des dogmes ou des aptitudes pédagogiques du personnel enseignant, car il est également possible de prendre en compte la conduite si le témoignage personnel constitue pour la communauté religieuse un élément caractéristique de son credo, au point de déterminer l’aptitude ou les facultés d’une personne pour l’enseignement et si cet aspect est considéré comme un outil de transmission de certaines valeurs. Cette transmission – affirme le Tribunal Constitutionnel – trouve dans l’exemple et le témoignage personnel un outil inestimable dont la confession religieuse ne peut légitimement se passer.

41La faculté des autorités ecclésiastiques de déterminer les personnes qualifiées à enseigner le credo religieux constitue – conclut le Tribunal Constitutionnel – une garantie de liberté des confessions dans l’enseignement de leur doctrine, sans ingérence du pouvoir public. Ainsi, l’on peut en conclure que, après avoir fait établi la coopération à travers le contrat d’engagement des professeurs par l’Administration publique, la déclaration de compétence est une condition parmi d’autres permettant d’être employé, conformément au droit à l’égalité de traitement et à la non-discrimination (article 14 de la Constitution) et aux principes régulant l’accès à l’emploi public (article 103.3 de la Constitution).

5. Évaluation du système suite à une éventuelle réforme du modèle

42En premier lieu, il conviendrait de revoir le système d’accords de coopération passé avec les confessions religieuses. Non pas parce que les concordats signés avec l’Église catholique possèdent une nature juridique différente de celle des accords passés avec les protestants, les juifs et les musulmans (dans le cas des premiers accords, ils ont un caractère international tandis que les seconds sont des lois adoptées par le Parlement), mais à cause des caractéristiques du système d’accords et des conséquences qu’il a provoquées. Le système espagnol d’accords possède quatre caractéristiques qui expliquent ce que je viens d’avancer :

  • les accords dotent les confessions les souscrivant d’un régime général très analogue.

  • le législateur prend seulement en compte les groupes ayant signé un accord avec l’État en/et ignorant les autres.

  • la procédure à suivre pour la signature d’accords fait défaut de contrôle précis et réglé, et le droit effectif à passer une convention avec l’État, exigible devant les tribunaux, n’est pas réel ; ainsi, certaines confessions religieuses ont été référencées comme possédant une importante implantation ou « enracinement notoire » en Espagne au regard de l’étendue de leur champ d’action et du nombre de croyants, mais avec lesquelles il n’a pas été signé d’accord (c’est le cas des mormons, des bouddhistes, des Témoins de Jéhovah et des orthodoxes).

  • l’enracinement notoire » (article 7 de la Loi sur la liberté de religion) constitue un concept juridique indéterminé qui jusqu’à l’heure actuelle n’a pas été défini avec précision ni par l’Administration ni par les tribunaux.

43Les risques engendrés pour les principes de non-discrimination et de laïcité par le système de passation d’accords réclament une concrétisation de l’accès à la signature d’accords par les confessions religieuses. La décision du gouvernement de signer ou non un pacte avec une confession religieuse a des conséquences directes et transcendantales sur le régime juridique de cette confession et sur les droits des individus qui la constituent. C’est pour cette raison qu’une définition de la signature d’accords conçue comme une décision politique étrangère au contrôle de la juridiction doit être exclue, car les pouvoirs publics ne possèdent pas les facultés permettant de décider librement avec quelles confessions religieuses elles peuvent parvenir à des accords sans apporter les justifications valides en droit expliquant et motivant leur décision.

44Deuxièmement, l’application du principe de laïcité pose le problème de la décentralisation de l’État. Les pouvoirs régionaux et municipaux possèdent d’importantes compétences en matière de liberté de religion et la reconnaissance effective de ce droit dépend souvent d’accords régionaux ou locaux. Lesdits accords sont dépourvus d’une réglementation juridique générale permettant de déterminer auprès de qui, comment et quand souscrire. Ces conditions sont souvent sujettes à l’existence de bonnes relations personnelles ou à des considérations purement politiques et non juridiques. L’exercice de la liberté de religion – choix du lieu de culte, respect des pratiques funéraires, respect des rites religieux lors des sacrifices d’animaux – est en proie à une discrétionnalité administrative si marquée que cela remet en question la neutralité des pouvoirs publics face au phénomène religieux. À ceci s’ajoute que certaines entités religieuses souscrivent les accords de coopération à un niveau national, tandis que d’autres types d’entités religieuses passent les accords à un niveau régional ou municipal.

45Troisièmement, et en lien étroit avec l’affirmation précédente, il reste à relever le défi d’identifier les interlocuteurs religieux. La laïcité positive basée sur le dialogue avec les groupes religieux oblige les pouvoirs publics à établir le dialogue avec des interlocuteurs et à parvenir à des accords visant à appliquer le droit à la liberté de religion. Il arrive que certaines demandes fondées ne trouvent pas de réponses à la liberté de religion car les pouvoirs publics sont dans l’incapacité d’identifier une autorité religieuse offrant la garantie réelle de représenter un nombre important de croyants. De plus, le risque est grand pour les pouvoirs publics de sélectionner les groupes religieux avec lesquels ils vont entretenir des relations en fonction de critères différents de celui de la représentativité religieuse. L’exemple de la création du Conseil Français du Culte Musulman montre qu’un retour à des pratiques où l’Administration va a l’encontre et remet en question la laïcité de l’État n’est pas exclu.

46Compte tenu de la réflexion que nous venons d’énoncer, et dès lors que l’application de la laïcité positive entraîne une importante discrétionnalité politique et administrative, il serait juste de mettre en place une réglementation uniforme à caractère général au niveau de l’État concernant le contenu et les garanties du droit sur la liberté de religion.

Notes

1 On peut voir les Sentences du Tribunal Constitutionnel 340/1993, 46/2001 et 154/2002.

2 Voir Miguel Rodríguez Blanco, « Manifestaciones del derecho fundamental de libertad religiosa », in Andrés-Corsino Álvarez Cortina et Miguel Rodríguez Blanco (dir.), La libertad religiosa en España. XXV años de vigencia de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, Granada, Comares, 2006, p. 49-95.

3 Voir José María González del Valle, « Límites de la libertad religiosa », in Andrés-Corsino Álvarez Cortina et Miguel Rodríguez Blanco (dir.), La libertad religiosa en España, op. cit., p. 97-124.

4 Voir Agustín Motilla, El concepto de confesión religiosa en el Derecho español : práctica administrativa y doctrina jurisprudencial, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1999 ; José Daniel Pelayo Olmedo, Las comunidades ideológicas y religiosas, la personalidad jurídica y la actividad registral, Madrid, Ministerio de Justicia, 2007.

5 Voir Manuel Alenda Salinas, El Registro de Entidades Religiosas. La praxis administrativa tras la STC 46/2001, Madrid, Iustel, 2009.

6 Voir María José Roca Fernández, Derechos fundamentales y autonomía de las iglesias, Madrid, Dykinson, 2005 ; Andrés-Corsino Álvarez Cortina, « La autonomía de las confesiones religiosas », Andrés-Corsino Álvarez Cortina et Miguel Rodríguez Blanco (dir.), La libertad religiosa en España, op. cit., p. 177-206.

7 Miguel Rodríguez Blanco, « Naturaleza y posición jurídica de las confesiones religiosas en el ordenamiento español », María del Mar Martín (dir.), Entidades eclesiásticas y Derecho de los Estados, Granada, Comares, 2006, p. 13-45.

8 Miguel Rodríguez Blanco, Las confesiones religiosas en el marco del régimen jurídico del mecenazgo, Madrid, Edisofer, 2005.

9 Juan José Guardia Hernández, Libertad religiosa y urbanismo. Estudio de los equipamientos de uso religioso en España, Pamplona, EUNSA, 2010.

Auteur

Université d’Alcala de Madrid.

© Presses universitaires de Strasbourg, 2014

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