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Droit et religion en Europe

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Philippe Auvergnon
, 
Françoise Curtit
, 
René de Quenaudon
, 
et al.

Première partie. Droit et religion

Le Saint-Siège et la lutte contre les activités illégales dans les domaines financier et monétaire

Michel Storck

Texte intégral

1Le blanchiment des capitaux d’activités criminelles et le financement du terrorisme constituent une menace pour l’intégrité, le fonctionnement, la réputation et la stabilité des systèmes financiers. Ces activités illégales sont menées le plus souvent à l’échelle internationale, par l’exploitation de toute brèche pouvant apparaître dans les systèmes étatiques de contrôle de la légalité des opérations financières. En raison du particularisme et de l’envergure des opérations de blanchiment d’argent et de financement du terrorisme transnational, les États doivent participer d’un commun accord à la mise en place de dispositifs de prévention et de répression de ces opérations illicites.

2Les crises de confiance répétées et les affaires fortement médiatisées qui ont mis en cause des institutions de l’Église exerçant des activités économiques et financières ont incité le Saint-Siège à prendre depuis la fin 2010 des mesures exemplaires de transparence dans le domaine financier.

3La principale Institution financière de l’Église appelée à se conformer à ces exigences nouvelles est l’Institut pour les Œuvres de Religion (IOR). Cette Institution privée, créée en 1872 puis réformée en juin 1942 par Pie XII, a notamment pour activité d’assurer la gestion de transferts de fonds entre le Saint-Siège, les congrégations religieuses et les organismes humanitaires catholiques à destination des pays de mission. Au sein de cette Institution, le secret des comptes anonymes et numérotés avait pour but de faciliter les transferts financiers impliquant des pays peu ouverts aux doctrines de l’Église. En outre, ce secret était maintenu pour permettre à des fidèles de consentir à l’Église des dons et libéralités en toute discrétion. Le secret s’est traduit également par une absence de transparence des comptes : seul le pape, les cardinaux membres du conseil de surveillance, les quatre administrateurs et les commissaires aux comptes peuvent avoir accès à l’ensemble des bilans de cette Institution. Les activités passées de l’IOR ont été liées à plusieurs scandales financiers. L’IOR était l’actionnaire majoritaire de la banque Ambrosiano qui a déposé son bilan en 1982, laissant un passif impayé de 1,4 milliard de dollars ; l’enquête a établi que la banque Ambrosiano recyclait l’argent de la mafia sicilienne, en relation avec une loge maçonnique illégale (appelée P2) travaillant pour l’agence américaine de renseignements. Une autre enquête judiciaire a révélé que l’IOR a passé des opérations avec Michele Sindona, « banquier » de Cosa Nostra. Les magistrats italiens ont découvert que l’IOR gérait des comptes auprès des établissements italiens sans nom de titulaire, identifiés uniquement avec le sigle IOR ; sur un de ces comptes, découvert en 2004, environ 180 millions d’euros ont transité en deux ans. Soupçonnant l’IOR de ne pas avoir respecté la législation anti-blanchiment de 2007 en n’ayant pas communiqué la nature et les mandataires de deux opérations financières de transferts depuis le compte de l’IOR auprès de la banque Credito Artigiano vers JP Morgan à Francfort et vers Banco del Fucino, les autorités judiciaires italiennes ont mis en examen en septembre 2010 les dirigeants de l’IOR pour des omissions portant sur des mouvements de fonds et ont mis sous séquestre 23 millions d’euros déposés par l’IOR auprès des banques italiennes Credito Artigiano (20 millions d’euros) et Banca del Fucino (3 millions d’euros) ; en mai 2011, le parquet italien a abandonné toutes les poursuites (AFP, 1er juin 2011).

  • 1 La Tribune, 8 mars 2012.

4Par ailleurs, en mars 2012, un rapport du département d’État à Washington a placé pour la première fois le Vatican sur la liste d’États susceptibles d’être touchés par le blanchiment d’argent. Cette liste comporte 68 pays classés dans la catégorie « situation préoccupante » parmi lesquels figurent notamment l’Albanie, l’Égypte, le Portugal ou le Yémen ; selon ce même rapport, parmi les 66 pays pour lesquels le blanchiment d’argent est une « préoccupation première », se retrouvent l’Afghanistan, les États-Unis, le Brésil, la Chine, la Russie, l’Irak, la France1.

  • 2 Cf. Benoît XVI, Encyclique Caritas in Veritate, n. 36.

5Pour imposer l’exigence morale de « transparence, honnêteté et responsabilité » qui doit toujours être observée dans le champ social et économique2, le Saint-Siège a décidé en 2010 de se doter des principes et instruments juridiques élaborés par la communauté internationale pour prévenir et lutter contre les opérations de blanchiment et de financement du terrorisme.

6D’une part, le Saint-Siège a présenté le 24 février 2011 une demande de se voir appliquer les procédures d’évaluation mutuelle du « Comité d’experts sur l’évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme » (Moneyval), qui a été créé par le Conseil de l’Europe en 1997 pour s’assurer que les États membres ont mis en place un système efficace pour lutter contre le blanchiment et le financement du terrorisme et qu’ils respectent les normes internationales dans ce domaine (I).

7D’autre part, parallèlement à ces procédures d’évaluation et d’expertise, l’État de la Cité du Vatican a adopté le 30 décembre 2010 et le 8 octobre 2013 deux lois importantes concernant la prévention et la lutte contre le blanchiment d’argent provenant d’activités criminelles et le financement du terrorisme dans l’État de la Cité du Vatican, qui intègrent les normes européennes de prévention et de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme (II).

I. L’évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme mises en œuvre par le Saint-Siège

8Une collaboration s’impose entre les États ainsi qu’entre les autorités étatiques chargées de lutter contre les pratiques illégales de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme qui mettent en péril la justice et la paix dans le monde.

9Le Saint-Siège a affirmé son engagement à adopter les principes et normes internationales en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et a exprimé le souhait de rejoindre le réseau d’organes évaluant la mise en œuvre des mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et se soumettre à cette évaluation.

10Le Saint-Siège n’est pas membre du Conseil de l’Europe, mais a demandé à participer pleinement aux processus d’évaluation de Moneyval et de se voir appliquer les procédures de ce dernier.

A. L’adhésion du Saint-Siège aux procédures d’évaluation du Comité d’experts sur l’évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme

  • 3 Groupe d’Action Financière Internationale contre le blanchiment des capitaux.
  • 4 Cf. C. Cutajar, JurisClasseur Pénal des Affaires, Fasc. 10 : Blanchiment. – Prévention du blanchime (...)
  • 5 http://www.fatf-gafi.org.

11La solidarité internationale en matière lutte anti-blanchiment et contre le financement du terrorisme repose sur une coopération entre les autorités nationales de surveillance et les organismes internationaux tels que le Conseil de l’Europe et le GAFI3 qui délimitent un socle de garanties répondant aux exigences de transparence et de responsabilité. Le Groupe d’action financière sur le blanchiment de capitaux a été créé en 1989 pour répondre aux menaces que fait peser le blanchiment d’argent sur le système bancaire et les institutions financières internationales. Le mandat qui lui a été initialement confié était d’examiner les techniques et les tendances du blanchiment de capitaux, d’analyser les actions menées à l’échelle internationale et nationale et de faire des recommandations sur les mesures qu’il convenait d’élaborer pour mieux lutter contre le blanchiment de capitaux. Le GAFI publie et met à jour des Recommandations formant un programme global de lutte contre le blanchiment des capitaux et contre le financement du terrorisme4. Le GAFI regroupe actuellement 34 pays et territoires ainsi que deux organisations régionales, la Commission européenne et le Conseil de coopération du golfe5. Moneyval est un Comité d’experts du Conseil de l’Europe sur l’évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme qui est membre associé du GAFI. Moneyval a pour objectif d’assurer que les États membres ont mis en place un système efficace pour contrer le blanchiment et le financement du terrorisme et qu’ils respectent les normes internationales pertinentes dans ce domaine, dont notamment les recommandations du GAFI. Ce mécanisme de suivi examine les mesures mises en place pour contrer le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme dans les États membres du Conseil de l’Europe n’appartenant pas au GAFI.

12Le Saint-Siège n’est pas membre du Conseil de l’Europe mais bénéficie depuis 1970, d’un statut l’autorisant à se faire représenter par son Observateur Permanent aux réunions du Comité des Ministres et à participer comme observateur dans les comités et groupes subsidiaires. Le Saint-Siège n’est pas non plus membre du GAFI.

13Le Saint-Siège a, dans une lettre adressée le 24 février 2011 au Secrétaire Général de Moneyval, précisé qu’il entend se conformer à toutes les obligations formulées par Moneyval, afin de participer entièrement aux procédures d’évaluation de Moneyval, telles que prévues dans son Statut. Le Comité des ministres du Conseil de l’Europe a adopté une résolution approuvant cette demande et a décidé que les dispositions du Statut de Moneval applicables aux États non-membres du Conseil de l’Europe qui sont soumis à l’évaluation par Moneval s’appliqueront mutatis mutandis au Saint-Siège (y compris à l’État de la Cité du Vatican), tout en tenant compte dans ce contexte du statut unique du Saint-Siège (y compris de l’État de la Cité du Vatican).

14Dans la lettre du 24 février 2011, il est précisé que le Saint-Siège et l’État de la Cité du Vatican s’engagent à adopter les principes et normes contenus dans les Recommandations du GAFI et manifestent la volonté de rejoindre le réseau international du GAFI et des organismes régionaux de type GAFI.

B. L’expertise de Moneyval

15En novembre 2011 les experts de Moneyval venant de différents pays membres de Moneyval (Fédération de Russie, Royaume Uni, Belgique, Pays-Bas, Liechtenstein) ont rencontré des représentants de la secrétairerie d’État, du gouvernorat, des bureaux de justice, du Corps de la gendarmerie vaticane, de la Préfecture des affaires économiques, de l’IOR, de l’Administration du patrimoine du siège apostolique (APSA), et de la nouvelle Autorité d’information financière crée par Benoît XVI. Une seconde visite du groupe d’experts a eu lieu en mars 2012. Un rapport préliminaire a mis en évidence neuf points de progrès nécessaires sur les douze critères conduisant à l’inscription sur la « liste blanche ». Le rapport a été soumis à discussion et adopté en assemblée plénière de Moneyval le 4 juillet 2012 ; ce rapport de 240 pages est intégralement publié sur le site Moneyval. Les experts constatent qu’en un temps très bref, les autorités de l’État du Vatican ont pu mettre en place un dispositif de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme ; il conviendra toutefois de mesurer l’effictivité de ce dispositif et sa mise en œuvre, particulièrement en ce qui concerne la surveillance des institutions financières et l’échange d’informations.

16Plusieurs manquements dans les dispositifs en place sont relevés par le comité des experts qui relève notamment des lacunes dans les fondements légaux permettant les mesures de surveillance, une clarté insuffisante du mandat de l’Autorité d’Information financières (AIF) pour intervenir face aux opérations suspectes, un manque d’indépendance de l’AIF pour appliquer des sanctions.

17Le rapport de Moneyval contient des recommandations très détaillées sur les moyens de renforcer l’efficacité des dispositifs mis en place visant à combattre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, ainsi que sur la capacité qu’a l’État du Vatican de coopérer au plan international dans ces domaines. En demandant à être soumis à la procédure d’évaluation mutuelle de Moneyval, le Saint-Siège s’est engagé à participer entièrement dans le processus et procédures d’évaluation mutuelle de Moneyval, et à se conformer à ses résultats. Le comité d’experts a également relevé la très forte collaboration des autorités du Vatican, qui ont adapté sans délai les réglementations en vigueur pour les mettre en conformité avec les recommandations du comité. C’est précisément en cohérence avec les travaux et conclusions des experts européens, que l’État de la Cité du Vatican qui s’était doté en décembre 2010, préalablement au rapport d’expertise de Moneyval, d’une loi introduisant les normes européennes de prévention et de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, a complété ce dispositif par une nouvelle loi datée du 8 octobre 2013.

II. L’adoption par l’Etat de la Cité du Vatican des normes européennes de prévention et de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme

18La convention monétaire entre l’État de la Cité du Vatican et l’Union Européenne du 17 décembre 2009 (2010/C 28/05) prévoit l’introduction de garanties pour la prévention et la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme. C’est dans ce cadre que le Pape Benoît XVI a émis le 31 décembre 2010 une Lettre Apostolique pour « la prévention et la lutte contre les activités illégales dans les domaines financier et monétaire », promulguant la loi concernant la prévention et la lutte contre le blanchiment d’argent provenant d’activités criminelles et le financement du terrorisme dans l’État de la Cité du Vatican, avec application de la loi également par le Saint-Siège, dite « loi 127 » (A). Cette loi « 127 » a été complétée et consolidée par deux Lettres Apostoliques du Pape François du 11 juillet 2013 et du 8 août 2013 et par la « loi XVIII » du 8 octobre 2013 dont les dispositions visant la prévention et la lutte contre les activités illégales dans le domaine financier et monétaire, notamment contre le blanchiment et le financement du terrorisme, ont été prises conformément aux critères internationaux et notamment aux recommandations du « Groupe d’Action Financière » et de l’Union Européenne (B).

A. La loi « 127 » du 30 décembre 2010

19La loi « 127 » a été élaborée avec l’assistance du Comité mixte, prévu par l’article 11 de la Convention monétaire, composé de représentants de l’État de la Cité du Vatican et de l’Union Européenne ; la délégation de l’Union Européenne était composée de représentants de la Commission et de la République italienne, ainsi que de représentants de la Banque centrale européenne. Il est peu surprenant de constater à la lecture de cette loi que des pans entiers de la Directive 2005/60/CE relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme ont été reproduits. L’article 1er de la loi du 30 décembre 2010 comporte ainsi 42 définitions parmi lesquelles on retrouve notamment les notions de relation d’affaires, de bénéficiaire effectif, d’identification, d’infraction grave, de personne politiquement exposées, de financement du terrorisme, de société fictive, qui sont des notions clés du dispositif mis en place par la Directive 2005/60/CE. Se retrouvent également des définitions et des notions clés de la Directive 2006/48/CE du 14 juin 2006 sur les établissements de crédit, concernant notamment l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice : services de paiement, comptes courants, fonds, monnaie électronique, services d’investissement, valeurs mobilières, information privilégiée, délit d’initié…

20La structuration de la loi reprend le dispositif de la Directive 2005/60, articulé sous l’approche du champ d’application (1), de l’obligation de vigilance et de l’obligation de déclaration (2), et des contrôles et sanctions (3).

1. Champ d’application de la loi du 30 décembre 2010

  • 6 Services d’assurance, experts-comptables, commissaires aux comptes, notaires, professionnels de l’i (...)

21L’article 2 de la loi délimite le champ d’application rationae personae en soumettant aux obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux les personnes physique ou morale et les organisations de toute nature, y compris les filiales et les succursales de sociétés étrangères, qui, à titre professionnel, effectuent des opérations financières visées par ce texte, ou ont une activité non financière6. Les opérations financières ou de banque portent notamment au sens de l’article 2 sur la réception de dépôts du public, l’octroi de crédit pour compte propre, l’émission et la gestion de moyens ou de services de paiement, la fourniture de garanties, la gestion d’actifs ou d’instruments financiers, les opérations de change, l’ouverture et la gestion de comptes bancaires, la constitution, la gestion ou l’administration de fiducies, la prestation de services d’investissement…

  • 7 Annuario Pontificio 2007, p. 1962-1963.

22Les institutions concernées par la loi sont notamment les institutions et organismes en charge des ressources matérielles qui servent à l’accomplissement de la mission et des devoirs de l’État de la Cité du Vatican. Plus précisément, les personnes morales et organisations visées par ces dispositions nouvelles sont l’État de la Cité du Vatican, les Dicastères de la Curie romaine et les Organismes et Institutions qui dépendent du Saint-Siège en étant liées au gouvernement de l’Église catholique et qui bénéficient du « support » de l’État de la Cité du Vatican. L’Institut des Œuvres de Religion (IOR) rentre dans le champ d’application de ces exigences nouvelles de conformité aux standards européens de prévention des fraudes et de blanchiment. En vertu du privilège d’extraterritorialité, l’IOR n’était pas tenu de respecter les normes financières en vigueur pour les établissements italiens et européens. L’IOR, qualifié souvent de « banque du Vatican », a pour objet et pour mission « d’assurer la conservation et l’administration de biens mobiliers et immobiliers transférés qui lui sont confiés par des personnes physiques ou morales et destinés à des œuvres de religion ou de charité »7. L’IOR n’est pas une banque généraliste : il ne peut par exemple effectuer toute une série d’opérations de banque (émission de chèques, cartes de crédit) ; ces opérations sont réalisées par une multitude de comptes ouverts à son nom dans des établissements bancaires. Dans une lettre publiée par le Financial Times le 23 septembre 2010, le directeur de la Salle de presse du Saint-Siège avait expliqué que l’IOR jouit d’un statut spécifique : « implanté sur le territoire de l’État de la Cité du Vatican, il n’est pas soumis à la juridiction des Banques nationales », de fait, ce « n’est pas à proprement parler une ‘ banque’ » mais plutôt « un organisme gérant internationalement les fonds des institutions catholiques ayant pour fin l’apostolat et la charité… Son statut particulier fait que son insertion dans le système financier international et ses règles nécessitent une série d’accords, notamment en vertu des nouvelles normes fixées par l’Union Européenne pour la prévention du terrorisme et du recyclage de capitaux, et pour examiner les procédures permettant au Saint-Siège d’entrer dans la Liste Blanche ».

23Ettore Gotti Tedeschi, spécialiste d’éthique et de finance, nommé président de l’IOR le 23 septembre 2009, avait été chargé par Benoît XVI de mettre en place une réelle politique de transparence financière « basée sur un respect mutuel des standards bancaires internationalement acceptés ». L’une des premières mesures annoncées en ce sens a été de porter les 33 000 comptes anonymes et numérotés, ouverts au sein de l’Institution, en comptes nominatifs. L’ouverture de comptes est, en théorie, réservé aux résidents de la Cité du Vatican, aux membres de la Curie, ainsi qu’aux congrégations et ordres religieux ; une réduction du nombre de ces comptes ouverts à des titulaires non religieux a été imposée. Le 25 mai 2012, le conseil de surintendance de l’IOR n’a pas souhaité renouveler sa confiance à Ettore Gotti Tedeschi, estimant qu’il n’avait pas assuré « plusieurs fonctions de première importance de sa charge ».

24Le patrimoine de l’IOR est évalué à cinq milliards d’euros, dont 80 % appartiennent à des monastères, congrégations religieuses, conférences épiscopales, majoritairement européens8. Le rapport annuel de l’IOR pour 2012, qui est le premier rapport de l’IOR rendu public, révèle un bénéfice net de 86,6 millions d’euros, quadruplant celui de 2011, et un montant de fonds déposés de 6,3 milliards d’euros9. Le nombre des comptes a été réduit depuis 2010, se situant à 18 900 en juin 2013.

25Rentre également dans le champ d’application de la loi l’Administration du Patrimoine du Siège Apostolique (APSA), qui est un dicastère de la Curie romaine dont le rôle et les règles de fonctionnement sont précisés aux articles 172 à 175 de la Constitution apostolique Pastor Bonus. L’APSA a pour mission de gérer les biens du Saint-Siège dans le but de fournir les fonds nécessaires au fonctionnement de la Curie romaine.

2. Obligation de vigilance et obligation de déclaration

26La loi transpose l’approche par les risques qui caractérise la politique de prévention du blanchiment et du financement du terrorisme au niveau européen. Le respect des obligations de vigilance (a) permet aux personnes assujetties de détecter des anomalies qui devront faire l’objet d’investigations et déboucher le cas échéant sur une déclaration de soupçon (b).

a. Obligation de vigilance à l’égard de la clientèle

27La vigilance imposée aux professionnels dépend du risque de blanchiment attaché au profil des clients, des produits et des opérations. L’article 29 de la loi du 30 décembre 2010 reprend l’articulation de la directive, en distinguant la vigilance standard, la vigilance renforcée et la vigilance allégée. Les informations collectées dans le cadre des mesures de vigilance doivent être conservées.

Vigilance standard

28Suivant les normes européennes, deux exigences de vigilance à la charge des professionnels sont distinguées : une première ab initio, avant l’entrée en relation avec la personne en relation d’affaires ou d’entreprise ; une seconde dans le suivi des clients et des opérations qu’ils conduisent.

29Avant d’entrer en relation d’affaires avec un tiers, ou de l’assister dans la préparation ou la réalisation d’une opération, le professionnel doit identifier son client et, le cas échéant, le bénéficiaire effectif de la relation nouée ou de l’opération sollicitée. Le contenu de l’identification est précisé à l’article 1, 3 °de la loi : le professionnel doit procéder à cette identification « sur la base de documents, de données ou d’informations à partir d’une source fiable et indépendante » ; il doit également recueillir les informations relatives au but et à la nature de la relation d’affaires ou d’entreprise.

30Le professionnel doit également détecter et identifier tout bénéficiaire, client occasionnel et, le cas échéant, bénéficiaire effectif. L’article 28 de la loi prévoit qu’en principe, les opérations dont le montant est inférieur à 15 000,00 € sont exonérées d’identification du client occasionnel.

31Pendant la relation d’affaires, la loi s’aligne sur le droit européen en imposant au professionnel « la surveillance continue de la relation d’affaires ou d’une entreprise ». Dans ce cadre, bien que la loi ne le précise pas, le professionnel devrait être tenu d’actualiser les éléments d’identification lorsqu’il apparaît qu’ils sont devenus inexacts à la suite d’un changement de domicile ou d’activité par exemple. Il est précisé à l’article 29 de la loi que le professionnel qui n’est pas en mesure d’identifier son client ou d’obtenir des informations sur l’objet et la nature de la relation d’affaires, ne doit pas établir ni poursuivre de relation d’affaires ou d’entreprise, et doit y mettre fin si une telle relation a déjà été établie, en faisant le cas échéant une déclaration de soupçon à l’Autorité d’Information financière.

Vigilance atténuée

32Lorsque le risque de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme leur paraît faible, les personnes assujetties ne sont pas tenues de respecter les exigences de vigilance standard : elles peuvent réduire l’intensité des mesures concernant la connaissance de la relation d’affaires. Après avoir procédé à l’identification du client, la personne assujettie peut limiter la recherche d’informations concernant la nature et l’objet de la relation d’affaires.

33La vigilance atténuée peut jouer si la personne avec laquelle la relation est établie, est un établissement de crédit ou une institution financière située dans un pays étranger qui impose des exigences équivalentes à celles de l’État du Vatican. L’AIF doit identifier les pays dont le régime est considéré comme équivalent ; cette autorité peut également exonérer de l’obligation de vigilance des types particuliers de contrat pour lesquels le risque de blanchiment est faible.

34Les personnes assujetties sont tenues de recueillir les renseignements nécessaires sur leurs clients pour vérifier que le régime simplifié de vigilance peut s’appliquer.

35Il est précisé que les atténuations ou dispenses de vigilance ne jouent pas s’il y a soupçon de blanchiment d’argent ou financement du terrorisme ou s’il y a des raisons de croire que l’identification faite n’est pas fiable ou qu’elle ne permet pas l’acquisition de l’information nécessaire.

Vigilance renforcée

36L’article 31 de la loi prévoit une vigilance accrue dans des hypothèses visées par l’article 13 de la directive européenne. Ainsi, lorsque le sujet qui établit la relation n’est pas physiquement présent aux fins d’identification, ou lorsque la relation est établie avec une personne politiquement exposée (définie à l’article 1, 5 ° de la loi), ce sont les obligations prévues par la directive qui sont répertoriées dans la loi du 31 décembre 2010.

  • 10 Cf. L 30 déc. 2010, art. 31, 1.

37Lorsque le client ou son représentant n’est pas physiquement présent au moment de l’identification, le professionnel doit prendre des mesures spécifiques appropriées pour compenser ce risque élevé, qui sont celles prévues par l’article 13 de la directive : mesures garantissant que l’identité du client est établie au moyen de documents, données ou informations supplémentaires ; mesures complémentaires assurant la vérification ou la certification des documents fournis ou exigeant une attestation de confirmation de la part d’un établissement financier ou de crédit soumis à la directive ; mesures garantissant que le premier paiement des opérations soit effectué au moyen d’un compte ouvert au nom du client auprès d’un établissement de crédit10.

38Dans le cas de relations de correspondant bancaire avec des organismes correspondants des États étrangers, le professionnel doit :

  1. recueillir sur l’établissement client des informations suffisantes pour comprendre pleinement la nature de ses activités et pour apprécier, sur la base d’informations accessibles au public, sa réputation et la qualité de la surveillance dont il fait l’objet ;

  2. évaluer la qualité de la conformité avec sa législation sur les contrôles relatifs à la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme ;

  3. obtenir, avant l’ouverture du compte, l’autorisation du directeur général ou la personne qui effectue une fonction équivalente ;

  4. définir par écrit les termes des obligations de chaque établissement ;

    • 11 « payablethrough accounts ».

    en ce qui concerne les comptes « de passage »11, le professionnel doit veiller à ce que l’autorité compétente a vérifié l’identité des clients ayant un accès direct aux comptes de l’établissement correspondant, et a mis en œuvre à leur égard une surveillance constante, et qu’il peut fournir des données pertinentes concernant ces mesures de vigilance à la demande de l’établissement correspondant.

39L’article 2 de l’annexe de la loi dresse une liste des personnes considérées au sens de la loi comme étant politiquement exposées. En ce qui concerne les transactions ou les relations d’affaires avec des personnes politiquement exposées résidant dans un pays étranger, les professionnels soumis à la loi du 30 décembre 2010 sont soumis aux obligations de vigilance suivantes :

  1. disposer de procédures adéquates adaptées au risque afin de déterminer si le client est une personne politiquement exposée ;

  2. obtenir l’autorisation d’un niveau élevé de la hiérarchie avant de nouer une relation d’affaires avec de tels clients ;

  3. prendre toute mesure appropriée pour établir l’origine du patrimoine et l’origine des fonds impliqués dans la relation d’affaires ou la transaction ;

  4. assurer une surveillance continue renforcée de la relation d’affaires.

40Un professionnel assujetti à la loi du 30 décembre 2010 ne peut nouer ou maintenir une relation de correspondant bancaire avec une société bancaire écran et doit prendre des mesures appropriées pour garantir qu’il ne noue pas ou ne maintient pas une relation de correspondant avec une banque connue pour permettre à une société bancaire écran d’utiliser ses comptes.

41Les noms d’ouverture ou de tenue des comptes, les dépôts d’épargne, comptes anonymes ou cryptées ou fictifs ou imaginaires sont interdits.

42Le contrôle sur les mouvements d’argent étant considéré, au niveau international, comme un instrument important de transparence, toutes les autorités anti-blanchiment s’engagent à une plus grande transparence sur ces phénomènes. Dans ce cadre, le chapitre 9 de la loi règlemente les Contrôles sur l’argent liquide entrant ou sortant de l’État du Vatican. Le Saint-Siège a publié en mars 2011 une note d’informations sur la mise en place d’un nouveau règlement sur la circulation d’argent liquide, qui prévoit « l’obligation de déclarer aux Bureaux en charge de la lutte anti-blanchiment » ou au Corps de la gendarmerie situés aux différentes entrées du Vatican les sommes supérieures à 10 000 € qui entrent dans l’État de la Cité du Vatican ou qui en sortent. En cas de « motifs fondés de suspicion », la gendarmerie sera chargée de fouiller les véhicules, les bagages et autres objets appartenant aux personnes qui entrent ou sortent de l’État du Vatican. Ces dernières seront invitées à présenter l’argent qu’elles transportent avec elles.

43Dans le cadre de ces procédures de surveillance, suite à des contrôles mis en place en mai 2013 par la société de consultants Promontory, leader mondial de l’anti-blanchiment, ainsi qu’après après la découverte de dépôts et de retraits de grosses sommes d’argent en liquide et de virements suspects, l’IOR a demandé le 30 septembre 2013 à 900 de ses clients de clôturer leurs comptes, en raison de « soupçons de blanchiment d’argent sale, voire de financement du terrorisme ».

b. Obligation de déclaration des transactions suspectes

44Reprenant les termes de l’article 20 de la directive 2005/60, la loi du 30 décembre 2010 prévoit que les établissements et personnes assujettis accordent une attention particulière à toute activité leur paraissant particulièrement susceptible, par sa nature, d’être liée au blanchiment de capitaux ou au financement du terrorisme.

45Les professionnels visés, ainsi que les employés ou les dirigeants de ces établissements ou personnes sont tenus d’informer promptement l’Autorité d’Information Financière (AIF), de leur propre initiative, lorsqu’ils savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu’une opération ou une tentative de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme est en cours ou a eu lieu.

46Ils doivent fournir promptement à l’AIF, à la demande de celle-ci, toutes les informations nécessaires.

47Le déclarant bénéficie des dispositions exonératoires de responsabilité conformément à l’article 26 de la Directive 2005/60.

48Les personnes assujetties doivent s’abstenir d’effectuer toute transaction dont ils savent ou soupçonnent qu’elle est liée au blanchiment de capitaux ou au financement du terrorisme jusqu’à ce qu’ils aient informé l’AIF de la déclaration de soupçons. Si le refus de la réaliser n’est pas possible ou est susceptible d’empêcher la poursuite des bénéficiaires, les personnes assujetties doivent en informer l’AIF immédiatement après avoir effectué l’opération.

49Le contenu, les méthodes d’identification, y compris une indication des indices d’anomalies, et la procédure de déclaration de soupçons sont définis par l’AIF.

50La notification de bonne foi à l’AIF des opérations suspectes et d’information qui leur sont liées n’implique aucune forme de responsabilité pour les personnes soumises aux obligations de vigilance et de déclaration, ainsi que pour leurs administrateurs ou employés, et ne constitue pas une violation des obligations de confidentialité.

51En 2012, les contrôles opérés ont permis le signalement de six tentatives de blanchiment de fonds, et sept sur les six premiers mois de l’année 2013.

c. Les exigences d’enregistrement et de conservation

52Les établissements et personnes assujetties aux obligations de vigilance et de déclaration doivent conserver les documents relatifs à l’identité des clients habituels et occasionnels pendant cinq ans à compter de la clôture de leurs comptes ou de la cessation d’activité. Les documents consignant les caractéristiques des opérations effectuées dans le cadre de l’examen renforcé doivent être conservés pendant cinq ans à compter de l’exécution de l’opération.

3. Autorité de contrôle et sanctions

a. L’Autorité d’Information Financière

  • 12 Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe.

53Pour atteindre l’objectif de transparence et satisfaire aux critères fixés par l’OSCE12 en vue de figurer sur la « liste blanche » d’États irréprochables en matière de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme une « Autorité d’information financière » (AIF) a été instituée, en application de l’article 33 de la loi. Cet organisme de contrôle interne devra veiller à l’application des nouvelles normes de transparence pour l’ensemble des institutions du Vatican et du Saint-Siège, dont l’IOR.

54L’AIF a, conformément aux articles 186 et 190-191 de la Constitution Apostolique « Pastor Bonus », la personnalité juridique canonique publique et la personnalité civile vaticane. Le Président ainsi que les quatre autres membres du Conseil de Direction de l’AIF sont nommés par le Saint-Père.

55Par la Lettre Apostolique en forme de Motu Proprio pour la prévention et la lutte contre les activités illégales dans les domaines financier et monétaire, Benoît XVI a établi que l’AIF exerce ses devoirs à l’égard des Dicastères de la Curie romaine et de tous les Organismes et Institutions visés à l’article 2 de la loi du 30 décembre 2010.

56L’article 33 de la loi précise que l’AIF exerce ses fonctions en toute autonomie et indépendance. Elle dispose des fonds et des ressources adéquates pour assurer la réalisation effective de ses objectifs institutionnels. L’AIF a le pouvoir d’effectuer des contrôles sur les personnes assujetties à la loi et peut prononcer des amendes administratives ainsi que le gel des avoirs terroristes.

57L’AIF édicte les règlements d’application de la loi et a le pouvoir d’émettre et de mettre à jour périodiquement les indicateurs d’anomalies afin de faciliter l’identification des transactions suspectes. Elle peut proposer des ajouts et des modifications à la législation sur la prévention et la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme. L’AIF reçoit les déclarations de soupçons portant sur les transactions suspectes et mène les investigations nécessaires, pouvant conduire le cas échéant au prononcé de sanctions administratives ou à la transmission aux autorités judiciaires.

  • 13 Financial Intelligence Unit.

58L’AIF pourra échanger des informations concernant des opérations suspectes avec les autorités d’autres pays et notamment avec l’UIF13, son homologue italien.

59C’est l’AIF qui gère les relations avec la communauté internationale et qui est responsable de l’établissement des politiques et des normes pour la prévention et la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme.

b. Sanctions

  • 14 Jusqu’à douze ans de réclusion et 15 000 € d’amende, confiscation des biens qui constituent le prod (...)
  • 15 Jusqu’à 15 ans de prison.

60La loi du 30 décembre 2010 prévoit des sanctions pour des faits constitutifs de blanchiment, mais régit aussi les délits présupposés, c’est-à-dire les comportements délictueux qui génèrent des gains, ensuite « reblanchis » par le blanchisseur pour lesquels sont prévues des sanctions pénales. Différents délits sont ainsi sanctionnés pénalement : blanchiment14, terrorisme15, délit d’initié, manipulation de marché, contrebande, trafic de stupéfiants, contrebande, délits de pollution…

61Pour les délits visés par la loi, Benoît XVI a délégué exclusivement aux Organismes judiciaires compétents de l’État de la Cité du Vatican l’exercice de la juridiction pénale à l’égard des Dicastères de la Curie romaine et de tous les Organismes et Institutions assujettis aux obligations imposées par cette loi.

  • 16 Amendes de 10 000 € à 250 000 €.

62L’AIF peut infliger des sanctions administratives pécuniaires aux personnes physiques ou morales ou aux organisations assujetties à la loi16.

B. La loi « XVIII » du 8 octobre 2013

63Dans le prolongement immédiat du rapport rendu par Moneyval et en cohérence avec les recommandations des experts, un « Motu Proprio » du 11 juillet 2013 sur la juridiction des organes judiciaires de l’État de la Cité du Vatican en matière pénale, étend la compétence des organes judiciaires de l’État du Vatican en matière pénale, notamment pour les délits commis contre la sécurité, les intérêts fondamentaux ou le patrimoine du Saint-Siège, et pour tout autre délit dont la répression est requise par un accord international ratifié par le Saint-Siège ; cette réforme du Code pénal du Vatican s’applique à la Curie, à l’ensemble du personnel diplomatique (nonces et employés) et aux salariés d’organismes liés au Saint-Siège (congrégations, établissements hospitaliers, etc..) qu’ils se trouvent ou non sur le territoire du Vatican.

64Par un autre « Motu Proprio » du 8 août 2013, le cadre institutionnel du Saint-Siège est réformé afin d’être mieux adapté à l’objectif de la prévention et de la lutte contre le blanchiment, le financement du terrorisme et la prolifération d’armes de destruction de masse.

65La loi « XVIII » du 8 octobre 2013 reprend les dispositions des deux « Motu Proprio », et complète la loi « 127 » en renforçant les mesures de transparence financière, de prévention et de lutte contre les activités illégales dans le domaine financier et monétaire, conformément aux recommandations du « Groupe d’Action Financière » et de l’Union Européenne.

66Les dispositions nouvelles portent sur cinq points : la prévention et la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme ; la vigilance et la réglementation des organismes qui ont une activité professionnelle de nature financière ; la collaboration et l’échange d’information de la part de l’Autorité d’Information financière au niveau interne et au niveau international ; des mesures contre les sujets qui menacent la paix et la sécurité internationale ; la déclaration de transfert d’argent en espèces, au-delà des frontières (à partir de 10 000 €).

67Les lois de l’État de la Cité du Vatican visant la prévention et la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme ne s’imposent plus seulement à l’Institut pour les œuvres de religion (IOR), mais s’étendent aux dicastères de la Curie romaine, aux autres organismes et institutions dépendant du Saint-Siège, ainsi qu’aux organisations à but non lucratif ayant leur personnalité juridique canonique et leur siège dans l’État de la Cité du Vatican. Les fonctions de ces différents organismes sont clairement définies.

  • 17 Par exemple Caritas.

68La loi « XVIII » clarifie et consolide la fonction, le pouvoir et les responsabilités de l’Autorité d’Information Financière, qui est désormais chargée de l’évaluation et de l’approbation de tous les services de nature financière rendus par les différentes institutions du Vatican et du Saint-Siège : tous les organismes, ministères, institutions, ainsi que les organisations à but non lucratif17 qui s’y rattachent, sont concernés. La mise en place de cette nouvelle fonction de « surveillance-évaluation et approbation » de tous ces organismes constituait une recommandation du comité Moneyval.

69Un « comité de sécurité financière » est également institué avec l’objectif de coordonner les Autorités compétentes du Saint-Siège et de l’État de la Cité du Vatican en matière de prévention et de lutte contre le blanchiment, de financement du terrorisme et de prolifération d’armes de destruction de masse.

Conclusion

70L’engagement de transparence du Saint-Siège dans le domaine de la prévention et la lutte contre le blanchiment d’argent provenant d’activités criminelles et le financement du terrorisme n’est pas limité au respect des procédures mises en place par le Conseil de l’Europe et par Moneyval. Le Saint-Siège, agissant au nom de l’État de la Cité du Vatican, a ratifié le 24 janvier 2012 la Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de narcotiques et substances psychotropes, du 20 décembre 1988, qu’il avait déjà signée. Il a en par ailleurs adhéré à la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, du 9 décembre 1999, et à la Convention des Nations Unies contre le crime transnational organisé, du 15 novembre 2000. La ratification et les adhésions remises par le Saint-Siège permettent notamment de structurer et d’intensifier le niveau de collaboration entre les tribunaux du Vatican et ceux des autres États. Les trois instruments, remis au siège de l’Organisation des Nations Unies à New York, par l’Observateur permanent du Saint-Siège à l’ONU sont accompagnés d’un certain nombre de réserves et de déclarations, afin que les articles soient « interprétés à la lumière de la doctrine du Saint-Siège et des sources de sa loi ».

Notes

1 La Tribune, 8 mars 2012.

2 Cf. Benoît XVI, Encyclique Caritas in Veritate, n. 36.

3 Groupe d’Action Financière Internationale contre le blanchiment des capitaux.

4 Cf. C. Cutajar, JurisClasseur Pénal des Affaires, Fasc. 10 : Blanchiment. – Prévention du blanchiment.

5 http://www.fatf-gafi.org.

6 Services d’assurance, experts-comptables, commissaires aux comptes, notaires, professionnels de l’immobilier…

7 Annuario Pontificio 2007, p. 1962-1963.

8 AFP, 24 mai 2012.

9 Rapport en ligne sur le site http://www.ior.va/.

10 Cf. L 30 déc. 2010, art. 31, 1.

11 « payablethrough accounts ».

12 Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe.

13 Financial Intelligence Unit.

14 Jusqu’à douze ans de réclusion et 15 000 € d’amende, confiscation des biens qui constituent le produit ou le bénéfice de l’infraction.

15 Jusqu’à 15 ans de prison.

16 Amendes de 10 000 € à 250 000 €.

17 Par exemple Caritas.

Auteur

Faculté de droit, UMR 7354 DRES, CNRS/Université de Strasbourg.

© Presses universitaires de Strasbourg, 2014

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