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Laïcité en débat

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Samim Akgönul

Troisième partie. Administration des cultes en France et en Turquie

Les limites du principe juridique de neutralité de l’État en matière religieuse

Jean-Marie Woehrling

Texte intégral

  • 1 Cela a été relevé dès le lendemain de la 2e guerre par Jean Rivero dans son article fameux paru à l (...)
  • 2 Avis du 21 septembre 1972 ; arrêt du 25 mars 2005.

1L'objet de la présente étude est d’analyser le concept juridique de neutralité de l’État à l’égard des religions. Si la France comme la Turquie font référence dans leurs Constitutions respectives au concept de laïcité, il lui est préféré ici la notion de neutralité car celle-ci présente un caractère moins complexe. Du fait de son histoire, le concept de laïcité recouvre une multiplicité de significations ; il reste marqué par son origine anticléricale, même si celle-ci est aujourd’hui gommée au bénéfice d’une compréhension très large de la laïcité qui en fait un synonyme de la République. Cependant, pour l’analyse juridique, telle qu'elle s’est développée depuis que le concept de laïcité est entré dans le droit avec la référence qui en est faite par la Constitution de 1946, la laïcité signifie neutralité de l’État par rapport aux religions1. Cela a été rappelé avec force par le Conseil d’État dans ses avis et arrêts récents2.

2Cependant, même le concept de neutralité, beaucoup plus circonscrit et techniquement plus opérationnel que celui de laïcité, reste difficile à cerner et à analyser. Les réflexions qui vont suivre vont tendre à mettre en lumière certaines de ces difficultés d’une part, et à proposer des concepts complémentaires ou alternatifs d’autre part.

I. Le contenu incertain du concept de neutralité de l’État à l’égard des religions et ses difficultés de mise en œuvre

3L’objectif d’une neutralité religieuse de l’État n’est guère contesté. On le retrouve, sous une forme ou sous une autre dans la quasi-totalité des démocraties modernes occidentales. On peut estimer que selon la jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l’Homme il constitue une condition ou une conséquence du principe de liberté de religion, telle que celle-ci est consacrée par la Convention Européenne des Droits de l’Homme. Certaines composantes de ce principe de neutralité de l’État à l’égard des religions sont aisées à distinguer et recueillent le consensus. Mais de grandes difficultés surgissent quand il s’agit de définir les limites de ce concept et d’en préciser l’étendue de la mise en œuvre.

1. Les acquis du principe juridique de neutralité de l’État à l’égard des religions

4Un certain nombre d’aspects du principe de neutralité religieuse de l’État paraissent évidents et recueillent le consensus. On peut tenter de résumer ces significations incontestées du principe de neutralité en décrivant un double principe de séparation inversée.

A. L’État doit bénéficier d’une protection contre les ingérences des religions

5L’État doit être non confessionnel c’est-à-dire qu’il ne doit pas s’identifier à une croyance religieuse ou se mettre à son service. Il en résulte qu’il ne doit pas être soumis au contrôle direct ou indirect d’autorités religieuses. En effet, l’État a ses objectifs et ses intérêts propres, qui doivent rester distincts de ceux des mouvements religieux ou des convictions religieuses.

  • 3 Les deux notions si elles sont proches ne se recoupent pas : il peut y avoir séparation, sans vérit (...)
  • 4 Il y a des séparations très strictes refusant toute forme de relation ou des séparations organisées (...)

6Le principe de neutralité comporte ainsi une règle de séparation3 : l’État et les autorités religieuses constituent des instances distinctes. La règle de séparation correspond à la même préoccupation que la « séparation des pouvoirs » : le « pouvoir » religieux doit rester, comme le pouvoir « médiatique », distinct du pouvoir politique. Séparation implique existence de centres de décision autonomes (donc séparation organique) et recours à des critères d’action différents (donc séparation fonctionnelle). Mais séparation ne signifie pas absence de relations ou de collaboration. Des relations peuvent exister entre deux autorités séparées, mais ces relations ne doivent pas se traduire par une confusion des responsabilités. En fin de compte la neutralité peut être compatible avec diverses formes de séparation au regard du degré de relations ou de coopérations jugé acceptable4.

B. Les religions doivent disposer d’une protection contre les ingérences de l’État

7L’État ne doit pas gêner ou réprimer l’activité religieuse. Il ne doit pas promouvoir une ou plusieurs religions déterminées. Il doit éviter d’exercer une pression sur les autorités religieuses ou sur les fidèles. Il doit garantir la liberté effective de religion, dans ses différentes composantes et veiller à ce que le principe d’égalité des citoyens puisse être mis en œuvre également en matière de liberté religieuse.

8Il en résulte que la neutralité de l’État doit se manifester à deux niveaux de son activité normative ou politique :

  • l’action de l’État ne doit pas avoir d’objet religieux, c’est-à-dire ses lois, ses politiques ne doivent pas avoir comme contenu des éléments religieux,

  • l’État ne doit pas non plus avoir des finalités religieuses, c’est-à-dire que les critères de son action doivent eux-mêmes respecter le principe de neutralité à l’égard des religions et ne doit pas avoir de mobiles religieux.

9Par exemple, une loi ne doit pas avoir un contenu ou un but religieux. Sur ces différents éléments, il est aisé de recueillir l’accord du plus grand nombre tant au plan politique que juridique. Ces principes constituent un fond commun du système politique hérité de l’histoire occidentale de l’État. Mais les difficultés surgissent quand il s’agit de définir les limites et les conséquences de ces principes.

2. Incertitudes quant aux limites et conséquences du principe de neutralité religieuse de l’État

10Des difficultés considérables naissent à deux égards : les limites du principe de neutralité ; les modalités de mise en œuvre de ce principe.

A. Les limites du principe de neutralité

11Bien qu’il soit incontesté, le principe de neutralité rencontre dans son analyse deux difficultés :

  • d’une part, si l’État est neutre au regard des religions, doit-il également être neutre au regard des conceptions du bien en général ?

  • d’autre part, si tel n’est pas le cas, comment distinguer et circonscrire la neutralité religieuse d’une part et l’engagement pour d’autres valeurs d’autre part ?

12Le concept de neutralité religieuse de l’État est né historiquement de la concurrence dans laquelle se sont trouvés l’Église catholique d’une part, les États modernes naissants d’autre part, dans la gestion de la société. Après la réforme grégorienne du xiie siècle, l’Église catholique a pris le leadership de la modernisation et de la rationalisation de la société. À compter du xvie siècle, ce rôle lui a été progressivement ravi par les États qui se sont constitués en vecteurs de la modernité. Le conflit s’est poursuivi jusqu’au début du xxe siècle, mais c’était un conflit de leadership et non un conflit sur le principe de séparation entre l’État et l’Église, revendiqué de part et d’autre. Pour affirmer leur autonomie, puis leur prééminence par rapport à l’Église et pour sortir des conflits de religion, les États ont progressivement adopté un critère de la neutralité à l’égard des convictions religieuses.

13Mais la plupart des États occidentaux n’ont fait que se substituer à l’Église catholique dans la mise en œuvre du bien et du progrès dans la société. Ces conceptions religieuses du bien et du progrès ont fait l’objet d’une formulation sécularisée mais sont restées au cœur du programme politique des États. Même dans les États les plus « laïcs », comme la France, il est fait référence à des principes d’intérêt général, d’intérêt public, d’intérêt national, de solidarité, voire de fraternité qui véhiculent des conceptions relativement précises du bien et des valeurs essentielles qui doivent conduire une société, ces principes étant souvent très proches de ceux promus par la religion chrétienne, mais seulement exprimés sous forme non religieuse.

14Or, dans l’histoire des idées, le processus de neutralisation ne s’est pas arrêté aux questions religieuses. La revendication d’un État neutre a progressivement été étendue de la religion à d’autres domaines : l’État doit être neutre politiquement, c’est-à-dire qu’il ne doit pas être contrôlé par un parti ou un courant politique déterminé ; il doit offrir un cadre constitutionnel ouvert, dans lequel, à travers les élections, les différentes options politiques présentes sur son territoire peuvent se concurrencer et se succéder dans des conditions ouvertes. L’État doit être neutre économiquement : il ne doit pas adhérer à une doctrine économique exclusive qui lui imposerait une seule forme de politique économique ; il doit constituer un cadre adéquat pour le développement tant de tendances économiques libérales qu’interventionnistes. L’État doit être neutre du point de vue des mœurs et de la morale : il ne doit pas promouvoir une morale particulière ; il doit s’abstenir à préconiser des choix sexuels déterminés, etc. On constate ainsi une tendance, plus ou moins marquée selon les sociétés, plus ou moins consciente, de dépouillement du contenu idéologique de l’État dans le sens d’une neutralité générale, dans le cadre de laquelle l’État serait seulement une structure garante de certaines règles procédurales. C’est l’idée de la démocratie procédurale : la seule fonction de l’État est de fixer des règles du jeu et de veiller à leur respect, de garantir que le dialogue soit préféré au conflit, de s’assurer du respect d’un ordre public minimal en conservant le monopole de la violence. Toutes les autres valeurs concernant la définition de la bonne vie relèveraient du choix libre et individuel des citoyens et ne devraient pas être influencées par l’État.

15Si une telle tendance est effectivement perceptible et même fortement soutenue par certains courants, elle ne correspond cependant pas à la conception beaucoup plus engagée de l’État qui caractérise la tradition française ou la tradition turque. Dans la tradition française, l’État n’est pas seulement le cadre neutre d’une règle du jeu dépourvue de contenus substantiels. L’État a pour objectif de faire prévaloir une certaine conception de la société conforme aux traditions historiques et culturelles de la France et cherche à promouvoir des objectifs sociaux et éthiques concrétisant les conceptions françaises de raison et de progrès.

16Par ailleurs, en même temps que se réalisait une généralisation du concept de neutralité de l’État, s’effectuait un processus de généralisation du concept de religion. Avec la diversification des croyances religieuses et la volonté de ne pas traiter de manière discriminatoire les convictions religieuses et les conceptions a-religieuses, le système juridique de reconnaissance de la liberté d’opinion et de conscience a été conduit à placer sur le même plan, les convictions religieuses, les convictions philosophiques et les convictions antireligieuses, dès lors qu’elles ont une approche globale et fondamentale de la vie humaine et des valeurs qui doivent la guider. Ainsi, l’article 9 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme protège non seulement la liberté de religion au sens traditionnel mais la liberté de conviction relative à toute forme de conception de l’univers. Du point de vue de cette forme moderne de liberté de conscience, il n’y a donc pas de différence entre les religions traditionnelles et les conceptions de l’univers qui ne font pas référence à une divinité au sens traditionnel. L’athéisme engagé est lui-même placé sur le même plan qu’une religion. Cet élargissement pose évidemment des questions du point de vue du principe de neutralité religieuse de l’État ? Cette neutralité doit-elle s’appliquer à toutes les conceptions de l’univers. Si oui, l’État peut-il encore avoir une conception propre du bien caractérisant la société dont il est l’expression ? Sinon, pourquoi faire, parmi les différentes convictions, un régime à part pour les convictions religieuses ? En d’autres termes, jusqu’où va le principe de neutralité ? Que doit-il englober ? L’État est-il contraint à l’anomie pour respecter le principe de neutralité ?

B. Les modalités de mise en œuvre du principe de neutralité

17Diverses questions se posent à cet égard :

  • le principe de neutralité implique-t-il la neutralité de l’État entre les différentes religions ou aussi la neutralité de l’État à l’égard des religions en général ? En d’autres termes, la neutralité de l’État à l’égard des religions est-elle compatible avec une promotion de l’activité religieuse en général au motif qu'elle constitue une activité culturelle méritant d’être valorisée et qu'elle comporte des aspects favorables à la cohésion sociale ?

    • 5 Par exemple, la croix est considérée en Italie comme étroitement associée à l’histoire et à la cult (...)

    que se passe-t-il si l’État a lui-même une orientation philosophique déterminée et que cette orientation entre en conflit avec certaines opinions religieuses ou au contraire se recouvre avec certaines opinions religieuses ? L’État doit-il renoncer à promouvoir des traditions culturelles qui lui sont propres au motif qu’elles ont des liens étroits ou conflictuels avec des convictions religieuses5 ?

    • 6 Telle est la situation en France avec la loi du 9 décembre 1905 dont l’article 2 interdit du subven (...)

    dès lors que l’État ne peut ignorer la réalité des pratiques religieuses, la neutralité peut-elle prendre la forme d’une coopération non partisane avec les religions ou avec certaines d’entre elles ? L’État peut-il, sans procéder à une discrimination à l’encontre des religions refuser d’apporter son aide y compris financière aux activités religieuses dès lors qu’il apporte un soutien aux autres activités philosophiques, culturelles ou sociales6 ?

18Sur un plan plus général, on a vu que le principe de neutralité implique d’exclure de l’action de l’État d’objets ou de critères religieux. Mais qu’en est-il d’actions de l’État qui, sans avoir d’objectif religieux, ont néanmoins des incidences sur les croyances religieuses ou sur les comportements religieux ? Les politiques ou les lois de l’État peuvent avoir des objectifs dépourvus de tout contenu religieux (par exemple, en matière sanitaire pour ce qui est de l’abattage des animaux) et avoir néanmoins des conséquences sur des convictions ou des comportements religieux (par exemple pour des religions qui définissent des conditions spécifiques d’abattage des animaux). Ainsi, de très nombreuses actions ou règles de l’État peuvent avoir des incidences sur les opinions ou les comportements religieux. L’État doit-il omettre de considérer ces effets indirects et non recherchés au motif que ses objectifs ne sont pas d’ordre religieux ou doit-il les prendre en compte, de sorte à assurer une neutralité effective de ses actions au plan religieux ?

19La réponse à cette question a longtemps pu être éludée parce que les religions les plus pratiquées en Occident étaient constituées par des variantes de la foi chrétienne qui sont largement déritualisées. La conviction religieuse s’exprimait principalement par des croyances abstraites et par le fait de fréquenter tel édifice religieux plutôt que tel autre. Avec le développement de convictions religieuses plus diverses, fréquemment marquées par des pratiques culturelles et sociales fortement divergentes, ce sont des aspects très variés de l’organisation sociale qui peuvent entrer en collision avec des pratiques religieuses : port vestimentaire, pratiques alimentaires, temps de repos, port d’armes, soins médicaux, organisation de l’école, signes religieux, etc. Il apparaît aussi que la conviction religieuse est souvent inséparable, d’une pratique culturelle constitutive d’une solidarité collective. La conviction religieuse est le ciment du sentiment de communauté de certains groupes et la question pour l’État est de savoir s’il doit respecter l’identité culturelle de tels groupes ou s’il peut la détruire au motif qu’il applique le principe de la neutralité religieuse. Les opinions divergent considérablement sur ce plan. Pour certains, la neutralité de l’État se résume au strict respect des convictions individuelles. Pour d’autres, elle implique la prise en compte et l’acceptation de modes de vie différents pour certains groupes au sein de la société.

  • 7 On peut comparer la religion à une langue. Sans avoir baigné dans la pratique de la langue, on ne p (...)

20On peut en fin de compte se demander si la neutralité religieuse de l’État est vraiment possible compte tenu des caractéristiques du fait religieux. Celui-ci ne procède pas d’une simple option individuelle raisonnée comme le vote pour un parti. Il comporte une dimension collective et culturelle qui ne saurait se réduire à un choix individuel. Pour que le choix soit possible, il faut que cette dimension fasse partie de l’offre sociale7. L’absence de la religion dans l’espace public n’est pas la neutralité. Un paysage sans signe religieux n’est pas un paysage neutre mais areligieux. Une école sans la présence d’un enseignement religieux visible et accessible n’est pas neutre mais exclusive de la religion.

21En fin de compte, le principe de neutralité peut apparaître comme une référence largement vide du point de vue de sa fonction d’orientation de l’action de l’État et du droit puisqu’elle est incapable de donner des réponses sûres et convergentes à de nombreuses questions. Il faut s’interroger si le principe de neutralité religieuse de l’État est suffisant en lui-même pour orienter l’action des États qui souhaitent réaliser une véritable liberté religieuse. Si l’inspiration fondamentale du principe de neutralité n’est pas en cause, ne faut-il pas compléter ou adapter ce principe par des notions complémentaires ? Telle est l’hypothèse qui va être examinée maintenant.

II. Les aménagements nécessaires et compléments possibles au principe de neutralité religieuse de l’État

22Une neutralité complète de l’État serait la négation de celui-ci et aboutirait à accélérer le processus d’atomisation de la société vers l’individualisme et la déstructuration du lien social. Comme l’a montré Durkheim, les religions (et les convictions qui s’y apparentent), constituent l’élément d’unité d’un groupe social. Il ne peut pas y avoir de société fonctionnant avec un minimum de cohésion et de solidarité sans qu'elle soit unie par un certain nombre de convictions, quant aux valeurs fondamentales de la vie. Aucun système d’organisation collective de la société ne peut être entièrement neutre par rapport à ces valeurs.

  • 8 Ainsi que le démontrent les préoccupations actuelles relatives au terrorisme d’origine religieuse.

23Le rôle de l’État est de favoriser les convictions qui renforcent l’intégration sociale et de combattre les conceptions qui portent une atteinte insupportable à la cohésion sociale. Autrefois, les convictions concernant l’intolérable étaient comprises de manière relativement extensive. Aujourd’hui, elles se limitent à l’acceptation de quelques règles générales dont le principe de non-violence dans les relations en société, mais il n’en subsiste pas moins la nécessité pour l’État non seulement de s’opposer aux opinions qui refusent même ces règles élémentaires8 mais encore de proposer ou du moins de favoriser des convictions utiles au bon fonctionnement de la société.

24On peut ainsi se demander si, plutôt que de parler de neutralité, il ne faudrait pas revenir au concept de tolérance : l’État peut légitimement avoir une orientation philosophique concernant la bonne vie et les valeurs culturelles à promouvoir ; il a le droit de privilégier des expressions culturelles qui correspondent à la tradition de la société dont il est l’expression ; mais il doit pratiquer une certaine tolérance à l’égard d’opinions divergentes. Certes, le concept de tolérance a mauvaise presse aujourd’hui. Mais il convient de le préciser. Il ne signifie pas protection médiocre des libertés qui seraient seulement « tolérées », mais refus de l’indifférenciation des valeurs et du relativisme.

25À cet égard, deux catégories de concept s’offrent traditionnellement comme des alternatives au principe de neutralité, mais qui doivent plutôt être regardées comme des compléments à ce principe, dès lors que la dimension essentielle de celui-ci, c’est-à-dire l’idée d’une séparation et d’une distance entre le niveau étatique et le niveau religieux, n’est pas contestée. D’une part, il peut être recherché de dépasser la dimension négative du concept de neutralité en l’intégrant dans celui de pluralisme. D’autre part, on peut tenter de combiner l’idée de neutralité avec celle d’engagement de l’État au profit de certaines valeurs en recourant au concept de reconnaissance.

1. Neutralité et pluralisme

26La référence au concept de pluralisme exprime plusieurs préoccupations.

27Dans une première perspective, l’objectif est de sortir d’une conception unitariste de la société, que celle-ci soit construite autour d’une conviction religieuse ou autour d’une conviction « laïque » (c’est-à-dire d’un système de valeurs séculières) car dans les deux cas, on reste proche d’un système de « religion d’État » au plan sociologique.

  • 9 Il n’en est peut-être pas de même en Turquie.

28Sur un autre plan, on relève que nos sociétés occidentales sont caractérisées désormais par la diversité des convictions et des orientations philosophico-religieuses. Celle-ci prend la forme d’une grande variété des convictions « religieuses » au sens traditionnel. Mais, de surcroît, cette diversité religieuse est prolongée par une diversité culturelle au niveau des modes de vie, des rites sociaux et des pratiques individuelles ou collectives. Le nouveau problème pour l’État n’est pas tant celui de la neutralité par rapport à ce foisonnement de croyances et de comportements mais celui de la gestion de cette différence. Alors que la notion de neutralité était construite sur la base d’une confrontation entre une force politique (l’État) et une force religieuse (l’Église), aujourd’hui une telle problématique est dépassée du moins dans les pays occidentaux9. Le problème pour l’État est d’assurer la cohérence et la convivialité entre une pluralité de convictions de ce qui constitue la bonne vie. Dans ce contexte, le pluralisme devient une nouvelle idéologie englobante, plus dynamique que celle de la neutralité. Plusieurs instruments juridiques peuvent servir à cette gestion du pluralisme.

A. Le concept d’accommodement raisonnable

29L’idée d’origine canadienne d’accommodement raisonnable consiste à introduire un aménagement à une règle générale bonne en elle-même mais qui comporte des effets négatifs pour un groupe religieux déterminé. Si l’autorité publique constate qu’une règle générale légitime et utile a, pour un groupe déterminé, des effets excessivement défavorables, elle doit rechercher les mesures particulières dérogatoires de nature à compenser les conséquences défavorables de cette règle du point de vue de la liberté de religion.

30Par exemple, si des sikhs veulent faire partie de la police montée canadienne, un accommodement raisonnable consiste à leur permettre de porter leur turban traditionnel à la place du grand chapeau faisant partie de l'uniforme de ce corps. L’idée d’accommodement raisonnable vise à conserver l’objectif général de la norme, qui est habituellement un objectif d’intégration, mais d’adapter les modalités de mise en œuvre pour éviter un effet contre-productif dans des situations particulières. Dans le cas des sikhs, les obliger à porter le chapeau canadien rendrait leur intégration dans la société canadienne plus difficile. Ce qui est caractéristique de la notion d’accommodement c’est donc le maintien du but de la loi tout en aménageant une dérogation au niveau de la mise en œuvre.

31L’accommodement ne constitue pas un droit absolu : tout groupe qui est concerné de manière défavorable par une mesure générale ne peut prétendre à un accommodement. Si cet accommodement devait aboutir à contrarier les objectifs de la règle générale ou à porter atteinte à d’autres intérêts généraux, il pourrait légitimement être refusé. De plus, le désavantage dont se prévaut le groupe particulier doit être d’une importance suffisante pour justifier une mesure d’aménagement. Enfin, celle-ci ne doit pas être d’un coût excessif. Par conséquent, si l’autorité publique a l’obligation légale de se poser la question de la mise en œuvre d’un accommodement raisonnable, la réalisation de la mesure d’accommodement ne constitue pas un droit subjectif.

B. Les actions positives de compensation

  • 10 Voir par exemple la décision du Conseil Constitutionnel no 99-423 DC du 23 janvier 2000 (Cons. 60).
  • 11 Les premiers ont des problèmes de gestion d’un patrimoine immobilier pléthorique, les autres ont le (...)

32En France, on parle souvent de « discrimination positive », mais ce terme est contestable. Le plus souvent l’idée est en fait tout à fait traditionnelle et orthodoxe : le principe d’égalité exige l’application de mesures identiques dans des situations semblables, mais nécessite un traitement différent pour des situations dissemblables10. Une règle générale risque d’entraîner des effets inégalitaires si elle s’applique à des situations très différentes ; elle doit donc être adaptée aux circonstances particulières en vue de compenser les distorsions que ces situations particulières pourraient occasionner. Ce traitement différencié est très usuel dans le domaine social ou fiscal. Il rencontre des réticences lorsqu’il doit être appliqué à des matières intéressant plus directement les qualités de la personne telles que le sexe, la langue ou la religion. Néanmoins, il n’est pas sérieusement contestable que le concept a sa cohérence également dans le domaine religieux : une même règle publique (par exemple relative à la fiscalité ou aux subventions) n’a pas d’effet égalitaire sur les différents courants religieux selon qu’ils sont déjà établis ou émergents11.

C. Le recours aux quotas

  • 12 On parle souvent de solutions prises « sur mesure » (tailor made).

33Alors que les techniques précédentes reposent sur l’idée d’une adaptation, au cas par cas12, aux situations particulières, on peut être tenté par une systématisation de cette adaptation sous forme d’attributions de quotas pour l’accès par les différents groupes religieux, en fonction de leur représentativité, à des biens de quantité limitée. Cette technique peut s’appliquer par exemple en ce qui concerne l’accès aux médias publics (durée des émissions de radio ou télévision attribuée aux différents groupements religieux sur les ondes publiques) ou pour l’attribution de sièges dans des organes représentatifs des courants de pensée (représentation des religions dans les comités d’éthique ou autres organisations publiques représentatives). Cependant la technique des quotas est souvent une source de conflit, alors que les mécanismes précédents s’y prêtent moins, dès lors qu’ils ne visent pas à une égalité complète entre les différents groupements religieux mais seulement à une équité raisonnable.

2. Neutralité et reconnaissance

34Le concept de pluralisme souffre d’un certain artifice : tous les groupements religieux ne peuvent, même dans le cadre d’une approche pluraliste, bénéficier de traitements équivalents. Certains groupes religieux ont des conceptions et traditions étroitement liées aux objectifs propres de l’État, notamment en ce qui concerne la promotion d’une culture nationale ; d’autres groupes ont des orientations qui, si elles ne sont pas contraires à l’ordre public ou légalement répréhensibles, sont néanmoins éloignées des objectifs propres de l’État ; d’autres groupes enfin, ont un caractère marginal tel qu’il est difficile d’exiger de l’État de s’y intéresser dans les mêmes conditions que pour des groupes bénéficiant d’une grande représentativité.

35Le pluralisme présenté comme une gestion égalitaire des groupes religieux est donc, lui aussi, une fiction. L’État est nécessairement conduit à traiter de manière différenciée les groupes religieux, certes non directement en fonction des croyances religieuses propres à ces groupements, mais en fonction de ses propres intérêts et objectifs étatiques.

A. Distinctions justifiées

36Si l’on admet cette constatation réaliste, on est conduit à relativiser un objectif abstrait et illusoire d’égalité devant l’État des différents groupements religieux. Ce ne sont pas les convictions religieuses qui sont égales ni les groupements qui les caractérisent, seuls les citoyens sont égaux. L’État a l’obligation de respecter l’égalité des citoyens, mais il n’a pas l’obligation d’assurer un traitement égal envers toutes les religions, convictions philosophiques ou pratiques.

37Dans cette approche, ce qui est déterminant pour la conformité de l’État de droit à ses principes de base, c’est la transparence : s’il ne peut réaliser l’égalité de traitements des groupements religieux, l’État doit du moins appliquer des règles claires de traitement. En d’autres termes, l’État doit mettre en place un système de gestion objectif de traitement des différents groupements religieux. Les critères de traitement doivent être eux-mêmes raisonnables, justifiés et conformes aux principes généraux qui caractérisent l’État de droit. Conformément à la théorie générale de l’égalité, telle qu'elle se manifeste par exemple dans l’article 14 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme, il n'y a pas discrimination s’il y a des distinctions raisonnables et justifiées. La démarche réaliste et efficace pour l’État, s’il veut être fidèle à ses principes, consiste donc à afficher des critères justifiés et raisonnables de distinction dans le traitement des différents groupements religieux. C’est cela qu’on appelle un système de reconnaissance des cultes, tel qu’il fonctionne dans un certain nombre de pays européens.

38Dans ce cadre, il apparaît que l’État a à la fois la nécessité et le droit de procéder à des distinctions entre :

  • d’une part des croyances ou orientations philosophiques ou religieuses qui ont des effets positifs sur la société du point de vue de l’intérêt public et qui acceptent la philosophie du droit dominante dans cet État, ainsi que ses orientations culturelles ;

  • et d’autre part des croyances ou convictions qui soit refusent la concertation avec les pouvoirs publics, soit développent des orientations divergentes de l’État ou préconisent des pratiques culturelles étrangères aux traditions de cet État.

39Dans la mesure où ces pratiques restent néanmoins dans le cadre de la légalité et de l’ordre public, elles bénéficient entièrement des principes de liberté religieuse et ne peuvent faire l’objet de mesures répressives. Mais elles ne peuvent légitimement solliciter un soutien ou une collaboration de l’État. Par contre, les premières, peuvent, sans que soit méconnu le principe de neutralité, compte tenu de l’identité d’objectifs avec l’État, entrer en collaboration avec celui-ci et développer des activités qui bénéficient du soutien de l’État, non en fonction de leur caractère religieux mais au regard de leurs effets positifs du point de vue des intérêts de l’État.

40La distinction entre groupements religieux développant des idées en harmonie avec les objectifs de l’État et des groupements ayant des convictions défavorables aux objectifs de l’État n'est pas une distinction fermée. Elle peut évoluer notamment parce que l’État peut négocier avec les groupements religieux une adaptation de leur orientation en échange d’un aménagement de leur statut.

B. Minorités et majorité

41Dans cette optique, le concept de minorité religieuse reconnue peut constituer un élément complémentaire à celui de religions reconnues. Il s’agit en fait d’une variante de la technique de la reconnaissance.

42Le concept de minorités religieuses a plusieurs significations. Il peut mettre l’accent sur la différence de statut qui s’exprime dans le mécanisme de reconnaissance en fonction des caractéristiques des différents groupements religieux. Mais on peut aussi considérer que compte tenu de la montée de l’indifférence religieuse, toutes les croyances religieuses ont, dans nos sociétés occidentales, acquis plus ou moins le statut de minorités. Face à une culture dominante individualiste et vide de références altruistes, l’État peut constater que les conceptions religieuses sont dans une situation minorisée et méritent un soutien au même titre que d’autres minorités culturelles menacées.

43Ce concept de minorité permet aussi d’évoquer la dialectique minorité/majorité. Comme cela a déjà été souligné, dans beaucoup de pays, certains signes religieux ou traditions religieuses sont considérés comme des éléments de la culture nationale et bénéficient de ce fait d’une adhésion de la majorité de la population, non en raison de l’engagement religieux de celle-ci mais en fonction de la reconnaissance de ces signes comme l’expression d’une identité collective nationale ou régionale. Le concept de minorité peut dans ce cas mettre l’accent sur « les droits » de la majorité : s’il y a une minorité dont un certain nombre de droits doivent être protégés, il y a aussi une majorité qui a également le droit à la reconnaissance de sa position et de ses préférences. Un bon système de relations entre majorité et minorités est celui où grâce aux avantages généreusement accordés par la majorité à la minorité, celle-ci est loyale et où, grâce à un statut favorable, la loyauté de la minorité entraîne une générosité croissante de la majorité. Dans une telle dialectique, facilement applicable dans le domaine religieux, la majorité peut revendiquer une position particulière pour ses symboles ou traditions dans la société commune parce qu'elle est la majorité, tandis que la minorité a droit à une prise en considération de ses croyances généreuse au regard de son statut minoritaire. En d’autres termes, 1 % de bavarois anticléricaux ne peuvent pas, au nom de la neutralité de l’État, imposer la suppression des croix dans les écoles de Bavière, alors que le maintien de celles-ci est soutenu par 99 % de la population ! Mais une minorité qui ne représente que 1 % de la population peut demander une reconnaissance et des aménagements appropriés...

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44Pour conclure, on relèvera que ces différents mécanismes peuvent trouver leur application respectivement en France et en Turquie pour garantir à la fois l’efficacité des orientations globales de l’État et le respect des convictions particulières des groupements religieux. Dans l’ensemble de nos pays, ce qui constitue aujourd’hui l’outil raisonnable pour une telle gestion, ce n’est pas un concept illusoire de neutralité mais une combinaison raisonnable entre des politiques de cohésion sociale et le respect du pluralisme des valeurs.

45La question du foulard en est une illustration. Personne ne peut raisonnablement considérer que l’interdiction du foulard est une mesure de mise en œuvre d’un principe de neutralité de l’État à l’égard des religions. Il s’agit au contraire d’une mesure active d’intervention de l’État dans la gestion du pluralisme religieux et culturel. La question qui se pose est de savoir si cette mesure est appropriée à ses objectifs, si de la manière dont elle est motivée elle est susceptible d’être acceptée par les différents groupements concernés et si elle prend en compte de manière raisonnable les différents intérêts en présence. Sur la manière dont cette législation réalise ces différentes finalités, les opinions peuvent être divergentes. On peut justifier comme on peut critiquer la législation d’un point de vue de son adaptation à la politique affichée mais on ne peut pas prétendre que cette mesure est l’expression de la mise en œuvre d’une véritable neutralité religieuse de l’État. La législation sur le foulard a en effet des critères religieux directs. Elle n’exprime pas l’indifférence mais la préoccupation de l’État par rapport à certaines orientations religieuses. Elle n’assure pas l’égalité des élèves en fonction de leur opinion religieuse puisque seuls les tenants de certaines opinions sont concernés par une restriction des symboles vestimentaires. La loi n’est donc pas une application d’un principe de neutralité mais une dérogation à celui-ci pour les motifs qui ont été considérés comme légitimes.

46Cette loi est une illustration des limites du principe de neutralité religieuse de l’État à l’égard des religions et illustre bien la nécessité de rechercher d’autres critères d’analyse et d’action pour guider les pouvoirs publics dans la gestion de la diversité des conceptions religieuses philosophiques et culturelles.

Notes

1 Cela a été relevé dès le lendemain de la 2e guerre par Jean Rivero dans son article fameux paru à la Revue Dalloz (chron. p. 138) de 1949, « La notion juridique de laïcité ».

2 Avis du 21 septembre 1972 ; arrêt du 25 mars 2005.

3 Les deux notions si elles sont proches ne se recoupent pas : il peut y avoir séparation, sans véritable neutralité mais il ne peut y avoir neutralité sans séparation.

4 Il y a des séparations très strictes refusant toute forme de relation ou des séparations organisées selon des accords conventionnels (tels que des concordats).

5 Par exemple, la croix est considérée en Italie comme étroitement associée à l’histoire et à la culture de l’État italien

6 Telle est la situation en France avec la loi du 9 décembre 1905 dont l’article 2 interdit du subventionner les cultes. Mais le droit français autorise par ailleurs de subventionner toute activité spirituelle, philosophique, culturelle ou sociale. Le culte est ainsi traité de manière discriminatoire par rapport aux autres convictions.

7 On peut comparer la religion à une langue. Sans avoir baigné dans la pratique de la langue, on ne peut parler d’un véritable choix de la parler ou non.

8 Ainsi que le démontrent les préoccupations actuelles relatives au terrorisme d’origine religieuse.

9 Il n’en est peut-être pas de même en Turquie.

10 Voir par exemple la décision du Conseil Constitutionnel no 99-423 DC du 23 janvier 2000 (Cons. 60).

11 Les premiers ont des problèmes de gestion d’un patrimoine immobilier pléthorique, les autres ont le problème de créer un minimum d’équipements d’accueil.

12 On parle souvent de solutions prises « sur mesure » (tailor made).

Auteur

Président de l’Institut du droit local alsacien-mosellan, ancien élève de l’ENA, président de tribunal administratif en détachement, Jean-Marie Woehrling est actuellement secrétaire général de la CCNR. Il est le co-auteur d’un Traité du droit français des religions. Il assure également les fonctions d’expert consultant auprès du Conseil de l’Europe.

© Presses universitaires de Strasbourg, 2008

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