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Laïcité en débat

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Samim Akgönul

Deuxième partie. Perspectives juridiques

La religion dans les constitutions françaises. De la Constitution civile du clergé à la laïcité constitutionnelle (1789-1958)

Pierre-Henri Prélot

Texte intégral

  • 1 « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale ».

1La Constitution française du 4 octobre 1958 est quasiment silencieuse à propos religions. Ce qu’elle en dit tient dans un mot, à savoir que la France est une République laïque1 (article 1er). À quoi le même article 1er de la Constitution ajoute qu’« elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances ». Un tel silence ne surprend pas a priori si l’on part du principe que la raison d’être principale d’une constitution est de fixer les règles générales d’organisation et de fonctionnement des pouvoirs publics et pas de s’occuper de questions religieuses. En l’absence de déclaration de droits intégrée dans le texte constitutionnel, il ne faut donc pas s’étonner non plus que le principe de la liberté de religion ou celui de liberté de culte n’y figurent pas, sinon au bénéfice d’une interprétation constructive de l’article 1er : « (La République) respecte toutes les croyances ».

2On comprend également sous cet angle, et compte tenu de la tradition française de laïcité, l’incompréhension et parfois l’agacement qu’a pu susciter, vue de France, la proposition d’inscrire dans le Préambule de la Constitution européenne une référence explicite au christianisme, laquelle était jugée par beaucoup tout à fait hors de propos dans un texte institutionnel. De la même manière les articles I-52 et II-70 du Traité établissant une Constitution pour l’Europe ont fait l’objet des appréciations que l’on sait, et qui ont pesé dans le rejet du texte au référendum du 29 mai 2005.

3Cette indifférence, qui n’est qu’apparente, de la Constitution aux questions religieuses apparaît en réalité comme le propre des États dans lesquels politique et religion sont clairement et nettement séparées, et n’exercent plus en principe d’influence significative l’une sur l’autre. En France, c’est principalement l’action des républicains entre 1879 et 1905, soutenus par une majorité électorale pourtant massivement catholique, qui a donné à cette séparation les traits qu’on lui connaît aujourd’hui, aussi bien en ce qui concerne l’organisation de l’école publique que le régime juridique des religions d’une manière plus générale.

  • 2 En ce qui concerne les États-Unis on lira avec profit Elisabeth Zoller (dir.), La conception améric (...)
  • 3 Ainsi que l’observe Elizabeth Zoller, « toutes peuvent être lues avec en regard un texte miroir dan (...)

4Pourtant si l’on projette le regard plus en arrière, la question religieuse est bel et bien une problématique centrale du constitutionnalisme naissant à la fin du xviiie siècle, au moment où éclate la Révolution. On notera d’ailleurs qu'elle ne l’est pas seulement en France. Elle l’est également aux États-Unis, où la liberté de religion figure aux origines mêmes du projet politique américain2. Les colonies anglaises d’Amérique sont peuplées par des migrants qui ont fui l’Angleterre en raison des persécutions religieuses qu’ils y ont subies, et qui sont pour cette raison profondément attachés à la liberté religieuse. Pour autant qu’on puisse appliquer le mot aux États-Unis, la laïcité constitutionnelle de l’État, telle qu'elle résulte des deux premiers amendements de 1791, y est donc définie comme une garantie fondamentale de la liberté de religion, postulant l’interdiction de toute religion privilégiée dans l’État. La laïcité constitutionnelle aux États-Unis tient dans 3 dispositions distinctes3 :

    • 4 C’est l’équivalent de l’article 6 DDHC (égalité devant la loi) : « La loi est l’expression de la vo (...)

    l’article VI (3) de la Constitution fédérale qui prévoit qu’« aucune profession de foi religieuse ne sera exigée comme condition d’aptitude à quelque fonction ou charge publique de confiance dépendant des États-Unis »4 ;

    • 5 Équivalent de l’article 2 (non reconnaissance) de la loi du 9 décembre 1905.

    le 1er amendement du Bill of Rights de 1791, interdisant au Congrès de faire « aucune loi établissant une religion quelconque comme religion d’État » (clause de non établissement)5 ;

    • 6 Équivalent de l’article 1er de la loi de 1905.

    le 1er amendement, 2e membre de phrase, interdisant au Congrès de faire « aucune loi ayant pour objet d’interdire le libre exercice d’une religion » (clause de libre exercice)6.

  • 7 Encore que la question de l’égale protection des convictions et pratiques religieuses se pose égale (...)

5En France, au même moment, c’est l’affirmation de la souveraineté de la nation qui conduit à poser immédiatement la question religieuse, et particulièrement celle catholique, dans le nouvel État où le pouvoir ne vient plus de Dieu par le roi, mais des hommes eux-mêmes. Le problème principal n’est pas tant de protéger la liberté religieuse7 que de définir la position du nouvel État par rapport à la religion. En effet sous l’Ancien Régime la France est une Monarchie catholique, dont on fait remonter symboliquement les origines au baptême de Clovis en 496. Le pouvoir étant d’origine divine (nulla potestas nisi a deo), le roi très chrétien accède au pouvoir à l’issue de la cérémonie du sacre, qui se déroule à Reims, heu même de ce baptême. Enfin il existe des liens très étroits entre la Monarchie et l’Église de France pétrie de gallicanisme, et dont l’organisation reste régie par le Concordat de Bologne de 1516. Dans ces conditions la place du catholicisme dans le nouveau système de souveraineté nationale est une des premières questions que les révolutionnaires vont devoir résoudre.

6Autrement dit la volonté qu’avait l’État nouveau en formation de se détacher de sa gangue religieuse pour reposer sur des fondements purement temporels impliquait pour lui l’obligation immédiate et prioritaire de redéfinir le statut juridique du catholicisme et sa place dans la société politique, et par extension celui des religions d’une manière générale. Ce qui est significatif, et qui a beaucoup pesé sur la suite des événements, c’est que les révolutionnaires ont d’abord cherché à détacher l’État de la religion d’une manière tout à fait paradoxale, et contradictoire, c’est-à-dire en « nationalisant » purement et simplement la religion catholique.

I. L’assemblée nationale constituante

1. La souveraineté de la nation

  • 8 Dans sa fameuse brochure Qu’est-ce que le tiers état ?.

7Concrètement plusieurs questions constitutionnelles se posent à l’Assemblée nationale constituante dès les premiers jours de ce qui va devenir la grande Révolution de 1789. La première, et la plus importante car c’est d’elle que vont découler toutes les autres, découle directement de l’affirmation de la souveraineté de la Nation, à savoir la question de la citoyenneté. Un des résultats immédiats de la fusion des États généraux dans une Assemblée nationale constituante unique – et comme on le sait les premiers à céder et à rejoindre les députés du tiers pour la vérification des pouvoirs sont les membres du clergé – est en effet de transformer spontanément les membres désignés par chacun des trois ordres en citoyens égaux représentants de la nation toute entière. Cette fusion emporte une double conséquence, pour l’Église elle-même, mais également pour les membres du clergé pris individuellement. En ce qui concerne l’Église elle-même, c’est son organisation jusqu’ici organiquement séparée, et dotée en l’occurrence d’une représentation politique propre à travers l’Assemblée du clergé, qui disparaît purement et simplement. L’Église en tant que société distincte est absorbée d’un coup dans le corps souverain « un (et) indivisible » (Const. 1791, Titre II, article 1) que constitue la Nation. La Nation a dissout dans sa propre substance tous les corps privilégiés, qui ne sont plus représentés en tant que tels dans l’État. Bien entendu la révolution ne met pas fin à l’existence de l’Église et du clergé comme elle a supprimé la noblesse. L’Église catholique continue à exister socialement et juridiquement à travers ses structures, mais plus en tant que corps politique jouissant d’une représentation différenciée. Quant aux membres du clergé eux-mêmes, ils se retrouvent dans l’assemblée nationale dépouillés, ainsi que les représentants de la noblesse, des nombreux privilèges statutaires dont ils jouissaient auparavant, et qu’ils ont solennellement abandonnés dans la fameuse nuit du 4 août. Ils sont devenus des citoyens égaux en droits aux autres citoyens, l’égalité statutaire étant ainsi que l’explique Sieyès8 la condition même de l’existence de la citoyenneté. Chacun, quel que soit sa condition religieuse, moine ou moniale, curé, chanoine, évêque..., ne se définit plus désormais au regard de la nation que par sa qualité de citoyen.

  • 9 Les représentants du clergé sont au nombre de 300 environ, les prêtres environ 250 (selon l’Histoir (...)
  • 10 « (...) nombre total des têtes ecclésiastiques : 80 400. Noblesse, (...) l’on aura cent dix mille t (...)

8La réunion des ordres met fin à la représentation différenciée, l’Église et la noblesse n’étant plus représentées en tant que telles, mais elle ne rend pas pour autant la représentation homogène dans sa composition sociologique. Il faut bien avoir à l’esprit, pour la question qui nous occupe ici, ce fait essentiel que les membres du clergé forment après la fusion le quart de l’Assemblée nationale constituante9, et alors même que les élus du tiers représentent, selon les estimations de Sieyès, la quasi-totalité de la nation10. Il va de soi qu’une telle réalité sociologique n’a pas pu rester sans conséquence sur la politique religieuse de l’Assemblée nationale constituante, et notamment l’adoption de la Constitution civile du clergé. En réalité cette forte présence religieuse dans la Constituante n’a pas joué simplement comme une force de défense de la religion, comme un corporatisme, qui aurait favorisé de l’intérieur une alliance entre l’Église et la Révolution. Mais plus fondamentalement le fait que la nation soit représentée au quart par des hommes d’Église désormais citoyens a sans aucun doute poussé les révolutionnaires à intégrer la religion catholique dans le projet national lui-même, à la « nationaliser » purement et simplement.

9On se propose donc d’interpréter dans les développements qui suivent la politique religieuse de la Constituante à la lumière de la théorie nouvelle de la citoyenneté qui se met en place, une telle interprétation nous paraissant de nature à expliquer les raisons conceptuelles de ce choix de l’Assemblée nationale constituante en faveur d’un système d’Église « nationale » qui aboutissait paradoxalement à fondre la religion dans l’État au moment même où celui-ci cherchait à s’organiser, pour la première fois, sur des fondements purement laïcs. Autrement dit notre hypothèse de départ est que l’œuvre religieuse de la Constituante, et particulièrement la Constitution civile du clergé, s’inscrit en dépit et peut-être même à raison de ses contradictions multiples dans la logique profonde du projet politique révolutionnaire. Bien entendu une telle interprétation ne remet absolument pas en question le rôle déterminant des circonstances, par exemple le déficit récurrent des finances publiques qui a poussé à la nationalisation des biens du clergé, mais également l’importance des influences gallicanes ou encore jansénistes dans la mise en place du système d’Église nationale, ainsi que tous les historiens ont pu le souligner.

2. La citoyenneté

  • 11 On entend ici particulièrement les citoyens actifs au sens du décret du 22 décembre 1789 (article 3 (...)

10Dès le début du processus révolutionnaire, la citoyenneté nouvelle11 est organisée indépendamment de toute considération religieuse. Le décret du 22 décembre-janvier 1790 sur la constitution des assemblées primaires et des assemblées administratives organise le nouveau découpage électoral sur des bases géographiques qui ne doivent rien désormais à l’ancien découpage paroissial, à partir duquel avait été organisée dans les campagnes l’élection des représentants du Tiers aux États généraux : « Tous les citoyens qui auront droit de voter, se réuniront, non en assemblées de paroisse ou de communauté, mais en assemblée primaire par canton » (Article 1). L’article 10 du même décret ajoute qu’« il n’y a plus en France de distinction d’ordre ; en conséquence, pour la formation des assemblées primaires, les citoyens actifs se réuniront sans aucune distinction, de quelque état et condition qu’ils soient ».

  • 12 De fait les protestants ont participé aux élections aux états généraux, quelques-uns siégeant comme (...)
  • 13 Voir également la décision du 9 décembre 1790 relative aux descendants de religionnaires fugitifs ( (...)

11Par ailleurs la qualité nouvelle de citoyen ne prend absolument pas en considération la religion des individus, et notamment le fait d’appartenir à la religion catholique qui était jusqu’ici celle du royaume de France. C’est ce qui permet aux protestants et aux juifs d’accéder pleinement à la condition commune de citoyens, et de sortir de la marginalité dans laquelle l’Ancien régime les avait maintenus12. En vue de réparer l’injustice de Louis XIV à l’égard des protestants la nouvelle Constitution de septembre 1791 proclame « citoyens français... ceux qui, nés en pays étranger et descendant, à quelque degré que ce soit, d’un Français ou d’une Française expatriés pour cause de religion, viennent demeurer en France et prêtent le serment civique » (Titre II, article 2)13. Quant à ce qui concerne les juifs, ils sont également fondus individuellement dans la citoyenneté avec le décret du 27 septembre 1791.

  • 14 On sait sur ce point que sous l’Ancien Régime c’est l’Église qui tenait les registres d’état civil (...)

12Mais la rupture incontestablement la plus profonde qu’entraîne, du point de vue religieux, une telle construction de la citoyenneté, tient dans la promesse d’émancipation individuelle qu'elle contient. En effet dès lors que les individus ne se définissent plus juridiquement que par leur qualité citoyenne, la religion cesse d’être un marqueur d’identité ou de statut des personnes14 pour devenir une stricte affaire de conviction personnelle ou de foi. La liberté religieuse individuelle – celle de croire ou de ne pas croire, ou de croire différemment – constitue de ce point de vue le socle où s’édifie la citoyenneté nouvelle. La révolution n’a pas fait disparaître l’Église comme elle a supprimé la noblesse, mais désormais ce qui y rattache les individus relèvera de leur seule conviction propre. L’appartenance à la nation se veut exclusive de toute autre forme d’appartenance communautaire, et notamment religieuse. Autrement dit la fameuse affirmation de l’article 10 de la Déclaration des droits de l’Homme selon laquelle « nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi », ne vaut pas simplement comme la consécration du droit à la liberté de religion pour les temps à venir, elle vient proclamer que désormais la religion est juridiquement une question de liberté personnelle et non d’identité. C’est sur ce principe d’émancipation individuelle à l’égard de la religion que la citoyenneté s’est construite en France. Et c’est ce qui permet de comprendre un peu mieux pourquoi deux siècles plus tard, sur la question du voile islamique à l’école par exemple, les arguments ont pu être formulés en termes d’intégration et de citoyenneté plutôt qu’en termes de droit à la liberté de religion comme c’est le cas partout ailleurs qu’en France. Mais en France, citoyenneté et libre détermination individuelle en matière religieuse sont intimement liées depuis l’origine.

  • 15 Voir par exemple La religieuse de Diderot.
  • 16 Lors de la Commune, en 1871, l’interrogatoire d’un jésuite arrêté par les communards se déroule de (...)
  • 17 Pour Adhémar Esmein « la suppression totale des ordres monastiques et des congrégations religieuses (...)

13Une telle construction bien entendu ne fait pas obstacle par principe au lien religieux, à la condition toutefois que celui-ci n’entre pas en contradiction avec les exigences liées à la qualité de citoyen libre, et ne se déterminant que par lui-même. Chacun garde le droit de croire au Dieu qu’il veut ou de ne croire à aucun. En revanche ce lien devient problématique pour les membres des congrégations religieuses, qui ont fait vœu de soumission et d’obéissance à leur ordre, alors même que dans le nouveau système de souveraineté nationale chacun ne doit obéissance qu’à la volonté générale exprimée dans la loi commune. Ainsi que l’indique par ailleurs l’article 4 de la Déclaration des Droits de l’Homme, les « bornes » fixées pour l’exercice des droits naturels de chaque homme « ne peuvent être déterminées que par la loi », ce qui exclut dans son principe l’idée d’une aliénation subjective totale de la volonté individuelle. Déjà le xviiie siècle avait porté ses critiques contre les couvents, accusés d’emprisonner les jeunes gens malgré eux15. Le décret du 22 décembre 1789 (art. 3) ayant exclu les personnes « dans l’état de domesticité, c’est-à-dire de serviteur à gages », de la citoyenneté active, un problème identique se posait à propos de la domesticité spirituelle16, également contradictoire avec la citoyenneté nouvelle. Une des premières grandes décisions de l’Assemblée nationale constituante en matière religieuse sera donc de supprimer les voeux religieux solennels, les congrégations à vœux simples ou sans vœux n’étant pas, quant à elles, remises en cause. Selon l’article1er de la loi du 13 février 1790 « la loi ne reconnaîtra plus de vœux solennels monastiques de personnes de l’un ni l’autre sexe : déclare en conséquence que les ordres et congrégations régulières où l’on fait de tels vœux sont et demeureront supprimés en France, sans qu’il puisse en être établi de semblables à l’avenir ». Ce qui signifie notamment que si une personne décide de renoncer à ses vœux pour sortir du couvent la force publique la protégera au lieu de l’y ramener par la force (voir article 3). Le principe est également inscrit dans la Constitution de 1791, dans son préambule qui précède le Titre I : « La loi ne reconnaît plus ni vœux religieux, ni aucun autre engagement qui serait contraire aux droits naturels de la Constitution ». Pour les hommes de 89 la prohibition des vœux religieux constitue une question de droit civique et de primauté de la loi commune17. Une fois affirmée positivement la protection de ceux qui sortent l’étape suivante, plus dramatique, consistera à aller chercher dans les couvents ceux qui y sont restés pour les en faire sortir.

  • 18 Centrale mais pas complètement nouvelle dans la mesure où avant la révolution les évêques étaient d (...)
  • 19 Les articles organiques des cultes protestants imposent la même obligation de serment aux pasteurs.
  • 20 Voir, pour une approche très critique de la Constitution civile du clergé (et en prolongement de la (...)

14Quant aux séculiers, la Constitution civile du clergé du 12 juillet 1790 exige de chacun d’eux le « serment solennel de veiller avec soin sur les fidèles du diocèse qui lui est confié, d’être fidèle à la nation, à la loi et au roi, et de maintenir de tout son pouvoir la constitution décrétée par l’Assemblée nationale et acceptée par le roi ». Comme on le sait cette question du serment des membres du clergé est centrale18 tout au long de la période révolutionnaire, et ce jusqu’au Concordat19 qui en maintient d’ailleurs l’exigence. Sa formule évoluera constamment, puisque jusqu’au Consulat c’est pas moins 6 formules différentes de serment qui seront exigées. Quoiqu’il en soit son principe reste toujours le même, à savoir affirmer la primauté du lien civique sur le lien religieux et s’assurer de la loyauté au pouvoir et aux institutions publiques. Les insermentés qui continueraient à « s’immiscer » dans leurs anciennes fonctions sont frappés d’incapacités politiques, à savoir qu’ils sont déchus des droits de citoyens actifs, et incapables d’aucune fonction publique20. Ils sont remplacés dans leurs fonctions par des ecclésiastiques cette fois élus, ce qui permettra de s’assurer en amont de leur civisme.

3. Le statut constitutionnel de l’Église

  • 21 Ceci d’autant plus que dans l’Assemblée constituante le bas clergé était plutôt rallié au tiers et (...)
  • 22 Le chef invisible étant Jésus Christ lui-même.

15La suppression des ordres privilégiés posait également une autre question fondamentale du point de vue de l’organisation constitutionnelle, à savoir précisément le statut juridique de l’Église catholique en tant qu’institution et ses rapports avec l’État. Juridiquement l’Ancien Régime avait maintenu avec le Concordat de Bologne le principe de deux sociétés distinctes et reliées entre elles par des liens de nature contractuelle. Mais une telle formule devient difficilement tenable dès lors que l’Église de France cesse de constituer une société autonome, et que tous ses membres sont absorbés comme citoyens dans le corps souverain un et indivisible, avec comme corollaire que leur appartenance à la nation prévaut sur leur soumission aux autorités religieuses hiérarchiques21. Pour faire un Concordat, il faut une Église organisée et quelque peu indépendante en face de l’État, l’objet du Concordat étant précisément –même si on ne peut le réduire à ça- qu'elle le devienne moins. Or, comme on l’a vu, l’Église de France a cessé d’exister en tant qu’institution séparée. De plus l’autorité du pape – qu’on désignera désormais comme le « chef visible de l’église universelle »22 – sur l’Église de France n’a jamais été très forte, du fait même de la tradition gallicane. Mais si la formule classique du Concordat n’est plus tenable, c’est une autre formule qui se prête en revanche à la situation nouvelle dans laquelle se trouve l’Église. En effet, dès lors que celle-ci se trouve absorbée organiquement dans la nation, son organisation ne peut relever que d’un statut organique fixé par la nation elle-même, c’est-à-dire finalement d’une Constitution spécifique. La Constitution civile du clergé, souvent considérée comme la première et la plus grande faute des révolutionnaires, s’inscrivait dans la logique profonde de leur construction idéologique de la nation.

  • 23 Jean de Viguerie, Christianisme et révolution. Cinq leçons d’histoire de la révolution française, N (...)

16L’organisation constitutionnelle de l’Église de France apparaît donc aux membres de l’Assemblée nationale comme une compétence aussi légitime que celle consistant à préparer la constitution politique. Bien entendu, cette Constitution civile du clergé sera essentiellement organique, à savoir qu'elle ne portera pas sur les questions de dogme mais sur tout ce qui touche à l’organisation et au fonctionnement institutionnel de l’Église nationale. Cela étant, même les questions de dogme n’échappent pas pour autant à la compétence souveraine de l’Assemblée constituante. Ainsi que le dit le député Camus le 31 mai 1790, « nous sommes une Convention nationale. Nous avons assurément le pouvoir de changer la religion, mais nous ne le ferons pas »23. De fait si la Constitution civile du clergé « nationalise » l’Église catholique en tant qu’institution, elle ne fait pas pour autant du catholicisme une religion d’État.

  • 24 Sieyès et sa pensée, Hachette, 1970, p. 520. Sieyès est resté à l’écart de la rédaction de la Const (...)

17Instituée par un décret du corps souverain, l’Église « nationale » est également organisée comme une institution représentative, au sens où elle est désormais une émanation de la nation par l’élection, dont le rôle est en quelque sorte de réaliser la volonté commune de celle-ci au plan religieux-catholique. Commentant le Projet d’un décret provisoire sur le clergé rédigé par Sieyès, Paul Bastid écrit : « Nul doute qu’aux yeux de Sieyès, ils ne soient des représentants de la Nation aussi bien que les autres fonctionnaires publics, aussi bien que les militaires par les bras desquels la Nation se défend »24. Le principe de l’élection est énoncé à l’article1er du Titre II (Nomination aux bénéfices) du décret du 12 juillet 1790 établissant la Constitution civile du clergé, savoir qu’« à compter du jour de la publication du présent décret, on ne connaîtra qu’une seule manière de pourvoir aux évêchés et aux cures, c’est à savoir, la forme des élections ». Étendant le principe à l’ensemble des cultes, la Constitution de septembre 1791 inscrit quant à elle au nombre des « Dispositions fondamentales » qu'elle garantit le principe fondamental selon lequel « les citoyens ont le droit d’élire ou de choisir les ministres de leurs cultes ».

4. L’élection des membres du clergé

18Concrètement les curés sont élus sur la base indiquée par le décret du 22 décembre 1789 sur la constitution des assemblées primaires et des assemblées administratives, c’est-à-dire virtuellement par le corps électoral tout entier, et pas simplement par les paroissiens ou plus largement les catholiques baptisés. C’est l’assemblée électorale de district qui est chargée de procéder à l’élection des curés. Un dispositif analogue est mis en place au niveau du collège électoral départemental pour les évêques, le découpage administratif des diocèses étant calqué sur celui des départements. Il est clairement précisé, s’agissant des évêques, que les procureurs-syndics des districts devront convoquer « les électeurs qui auront procédé à la dernière nomination des membres de l’assemblée administrative » (Titre II, article 4). Autrement dit la qualité de catholique n’est pas prise en considération.

19Les citoyens de toutes convictions désignent donc les curés et les évêques comme ils le feraient de représentants politiques. L’article 29 (Titre II) indique que « chaque électeur, avant de mettre son bulletin dans le vase du scrutin, fera serment de ne nommer que celui qu’il aura choisi en son âme et conscience comme le plus digne, sans y avoir été déterminé par dons, promesses, sollicitations ou menaces. Ce serment sera prêté pour l’élection des évêques comme pour celle des curés ».

20Quant au pape, il ne joue plus aucun rôle dans leur investiture. En effet, l’évêque fraîchement élu « ne pourra s’adresser au pape pour en obtenir aucune confirmation ; mais il lui écrira comme au chef visible de l’Église universelle, en témoignage de l’unité de foi et de la communion qu’il doit entretenir avec lui ». L’investiture canonique, qui vient en fait prendre acte de l’élection du curé ou de l’évêque, est accordée selon un processus purement interne, par l’évêque pour les curés, par l’évêque métropolitain pour les évêques, le métropolitain étant quant à lui confirmé par le plus ancien évêque de l’arrondissement. Les constituants font mine de voir là un retour aux pratiques de l’Église primitive où le clergé émanait de la communauté des fidèles. Le lien avec Rome est donc complètement rompu.

21Un tel dispositif était terriblement ambigu, et contradictoire avec les principes proclamés au même moment, et notamment celui de la liberté de conscience en matière religieuse. Comme on l’a dit, la Constitution civile du clergé fait des curés (et des évêques) les élus de la nation. Mais dans le même temps l’élection s’inscrit dans un cadre religieux qui exclut de facto la part du corps électoral qui n’est pas catholique, ou même celle qui a cessé de l’être et qui ne fréquente pas les églises. Selon l’article 30 de la Constitution civile du clergé « l’élection des curés ne pourra se faire ou être commencée qu’un jour de dimanche, dans la principale église du chef-lieu de district, à l’issue de la messe paroissiale, à laquelle tous les électeurs seront tenus d’assister ». De même « la proclamation des élus sera faite par le corps électoral, dans l’église principale, avant la messe solennelle qui sera célébrée à cet effet et en présence du peuple et du clergé » (art.31). On le comprend bien, un tel système était concevable à la rigueur pour une nation intégralement catholique et qui de surcroît aurait été disposée à faire de la religion le ciment de son unité. Or ce n’était absolument pas le cas, puisque justement la mise en place de cette Église nationale était destinée à accompagner le processus parallèle de laïcisation de l’État et des institutions.

22Bien entendu on a su trouver des explications à cette incohérence, qui n’a pas pu échapper aux hommes de l’époque. Celle qui vient immédiatement à l’esprit, c’est qu’au moment de la révolution, le catholicisme reste de beaucoup la religion dominante, sinon la seule aux yeux des populations, et que donc pour l’essentiel le corps électoral se confond avec la masse des catholiques. Autrement dit, en dépit de ses contradictions profondes un tel système pouvait apparaître globalement pertinent du point de vue de son application concrète, considérant que dans les conditions de l’époque, et en l’absence totale de culture démocratique, le fait de prendre empiriquement pour base des élections du clergé les seules listes disponibles garantissait malgré tout de parvenir à un résultat satisfaisant.

23Mais c’est une explication qui ne convainc pas totalement. En effet, ces contradictions systémiques laissent clairement apparaître que les hommes de 1789 ne cherchaient pas avec la Constitution civile du clergé à élaborer un modèle cohérent d’organisation juridique des cultes, mais qu’au contraire, le fait même de la révolution qu’ils avaient provoquée leur imposait de repenser immédiatement et sans aucun recul la condition de l’Église catholique dans le nouveau système de souveraineté nationale, fût-ce au prix de certaines contradictions. Or comme on l’a dit le clergé était désormais amalgamé au corps souverain, et de plus un bon quart de la représentation à l’Assemblée constituante était formée d’ecclésiastiques. L’élection aux fonctions religieuses par l’ensemble de la nation pouvait apparaître comme le meilleur moyen de rendre ce clergé authentiquement national, afin qu’il ne puisse plus constituer en quoi que ce soit, y compris dans sa dimension purement cléricale, un corps distinct. Faire assurer l’élection des curés et des évêques par les seuls catholiques aurait conduit à reformer une société particulière dans l’État, ce qui était finalement en contradiction avec le projet révolutionnaire lui-même.

24D’une certaine manière, en faisant assurer l’élection du clergé aux fonctions religieuses par l’ensemble de la nation les révolutionnaires visaient à corriger par une incohérence symétrique une autre incohérence originaire, celle qui faisait que de leur côté les membres de la Constituante issus de l’Assemblée du clergé représentaient désormais la nation dans sa totalité, et ce alors qu’ils avaient été désignés au départ par un corps privilégié. Le dispositif n’était sans doute pas très rationnel, mais il s’inscrivait dans la logique encore incertaine du mouvement révolutionnaire, et des conceptions nouvelles de la citoyenneté et de la représentation.

5. La nationalisation des biens du clergé

25L’organisation nouvelle de l’Église catholique comportait également un important volet patrimonial et financier, à savoir à titre principal la « nationalisation » des biens du clergé. Comme les historiens ont pu le souligner l’importance de la dette et les énormes besoins financiers de l’État ont joué un rôle déterminant dans cette nationalisation, qui d’ailleurs avait pu être suggérée dès avant la révolution. Mais si cette logique financière a joué un rôle central, elle ne permet pas à elle seule d’expliquer comment l’Assemblée nationale constituante a pu décider que du jour au lendemain les biens de l’Église appartenaient désormais à la Nation, et ce sans porter atteinte le moins du monde au principe sacro-saint de la propriété.

  • 25 Esmein, Éléments..., op. cit., p. 666.

26Ici encore la nationalisation des biens du clergé trouve son explication dans le bouleversement intervenu en 1789. En effet, à partir du moment où l’Église institutionnelle devenait une émanation de la nation, c’est par une conséquence logique évidente que son patrimoine le devenait lui aussi. Ainsi que le note Esmein, l’Assemblée constituante « enleva à l’Église son immense patrimoine, principalement territorial. Mais selon les idées juridiques qui alors avaient cours, et qui d’ailleurs comprenaient plusieurs conceptions différentes, ces biens appartenaient à la nation, comme l’affirmera la Constitution de 1791 »25. Après tout, cet « immense patrimoine » accumulé au fil des siècles ne devait son existence qu’à l’effort et à la générosité d’innombrables générations de Français, dont les descendants se retrouvaient désormais tous ensemble dans la nouvelle communauté nationale.

  • 26 « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque l (...)
  • 27 Voir Paul Bastid, Sieyès et sa pensée, Hachette, 1970, p. 513-521.
  • 28 Cité par P. Bastid, ibid., p. 515.

27À cela il faut ajouter que les révolutionnaires avaient un sens aigu de la propriété, « droit naturel et imprescriptible de l’Homme » (DDHC, art. 2), et s’ils avaient dû analyser purement et simplement la nationalisation des biens du clergé comme un transfert de propriété ils se seraient heurté à l’exigence d’indemnisation de l’article 17 de la déclaration des droits de l’homme26. Autrement dit la « nationalisation » de l’Église catholique leur permettait opportunément de faire rentrer l’ensemble de ses biens dans le patrimoine commun national, et d’en disposer intégralement, y compris dans une finalité non religieuse, sans la moindre contrepartie financière directe. Une spoliation totalement désapprouvée par Sieyès, opposé à cette logique fusionnelle, et qui soutient dans ses « Observations sommaires sur les biens ecclésiastiques » le principe de la propriété ecclésiastique27 et l’impossibilité pour la nation de s’approprier sans indemnisation un patrimoine qui ne lui appartient pas : « La Nation elle-même, quoique suprême législateur, ne peut m’enlever ni ma maison ni ma créance »28.

  • 29 Titre Premier : Dispositions fondamentales garanties par la Constitution.
  • 30 Ibid.
  • 31 Directoire, art. 374 ; An VIII, art. 94 ; Sénatus-consulte du 28 Floréal An XII, art. 53 ; Acte add (...)

28Comme a pu le souligner Esmein, on retrouve fort logiquement dans la Constitution du 3 septembre 1791 l’exposé par l’Assemblée constituante d’une telle conception nationale du patrimoine religieux catholique : « ...Les biens destinés aux dépenses du culte et à tous services d’utilité publique, appartiennent à la Nation, et sont dans tous les temps à sa disposition »29. Inaugurant une pratique instrumentale de la super légalité constitutionnelle les représentants graveront également dans le marbre (à l’époque bien fragile) de la Constitution la garantie de l’État pour les acquéreurs de biens nationaux : « La Constitution garantit les aliénations qui ont été ou qui seront faites suivant les formes établies par la loi »30. Véritable marronnier constitutionnel, la garantie va se retrouver dans toutes les constitutions jusqu’à la Restauration31.

6. La rémunération du clergé

  • 32 Joseph-Barthélémy, Cours de droit constitutionnel comparé, DES de droit public, 1943-1944, Les cour (...)

29L’autre disposition financière d’importance concernait la rétribution des membres du clergé. Élus de la nation pour exercer leur sacerdoce religieux les ecclésiastiques apparaissent comme d’authentiques fonctionnaires religieux préposés par la nation à l’administration du culte catholique. Ici encore la rémunération publique des ecclésiastiques est en parfaite cohérence avec le système de religion nationale inventé par les représentants. La Constitution de 1791 apporte donc sa garantie, comme « (faisant) partie de la dette nationale », aux « traitements des ministres du culte catholique pensionnés conservés, élus ou nommés en vertu des décrets de l’Assemblée nationale constituante » (Titre V, article 2). Déjà sous l’Ancien Régime l’état religieux était considéré comme une fonction « publique », ce qui signifie que cette conception n’est pas à proprement parler une invention des révolutionnaires, qui n’ont fait qu’adapter aux principes nouveaux de la souveraineté nationale le service public des cultes confié à l’Église. Ainsi qu’a pu le dire Joseph-Barthélémy, « La France était à ce moment tellement catholique que le régime du culte était considéré comme un service public et, par conséquent, en contrepartie de son privilège, l’Église assurait ce service »32. Dans les premières lignes de son « tiers état ? » Sieyès, qui s’y connaissait en matière d’état religieux, souligne que « les fonctions publiques peuvent également, dans l’état actuel, se ranger sous quatre dénominations connues, l’épée, la robe, l’église et l’administration ».

  • 33 Le député radical (et anticlérical) Augagneur, maire de Lyon, soutient à la chambre avec une certai (...)
  • 34 Décret du 2 novembre 1789 : « L’Assemblée nationale constituante déclare que tous les biens ecclési (...)

30On a naturellement beaucoup discuté lors des débats parlementaires de la loi de 1905 pour savoir si la rémunération publique du clergé décidée à la Révolution avait été ou non la contrepartie de la nationalisation du patrimoine de l’Église. La question apparaissait alors fondamentale puisque c’était le principe même d’une séparation qui supprimait le financement public des cultes mais maintenait à l’État et aux communes la propriété du patrimoine religieux nationalisé en 179033, qui était discuté. Comme on l’a vu plus haut, la Constitution de 1791 désigne le traitement des ministres du (seul) culte catholique comme faisant partie de la « dette nationale », et de leur côté le décret du 2 novembre 1789 et celui du 20 avril 179034 établissent un lien étroit entre d’une part la nationalisation et d’autre part la prise en charge des traitements du clergé catholique. Cette corrélation n’est donc pas sans fondement, au sens où la nation s’est effectivement engagée, en nationalisant les biens de l’Église, à prendre en charge le traitement des ecclésiastiques.

31Mais cette lecture synallagmatique présente un caractère extrêmement partiel, et réducteur, qui en la réduisant à une spoliation ne permet pas de saisir dans son entier ce qu’a pu être la politique religieuse de l’Assemblée nationale constituante. En réalité il semble plutôt qu’il faille voir dans la nationalisation des biens du clergé et dans la rémunération des ministres du culte deux pièces d’un dispositif composite extrêmement complexe, et qui prenaient leur sens non pas simplement l’une par rapport à l’autre, mais plutôt comme les éléments du système d’ensemble que formait la Constitution civile du clergé. Autrement dit ce n’est pas seulement parce que les biens de l’Église ont été nationalisés que la Nation a décidé de rétribuer en contrepartie les curés et les évêques. Mais c’est bien parce que désormais le système religieux catholique devenait au sens propre national, et qu’il était organisé en service public, que les biens d’Église entraient dans le patrimoine commun, et que parallèlement les ministres du culte devenaient des fonctionnaires religieux au service de la nation, et rétribués par elle. Si dans la logique profonde du système de la Constitution civile du clergé la rémunération publique des ministres du culte n’est pas simplement une contrepartie financière à laquelle la nation se serait engagée pour l’avenir en vue de dédommager le clergé de la privation de son patrimoine (ce qui reviendrait peu ou prou à analyser la nationalisation des biens du clergé comme une expropriation, ce qu’elle n’est pas aux yeux des révolutionnaires) il n’en reste pas moins que l’une et l’autre constituent les éléments financiers et patrimoniaux indissociables du système nouveau de religion nationale.

  • 35 Gaston Jèze, Les principes généraux du droit administratif, Giard et Brière, 1914, p. 351s. La prem (...)
  • 36 Ibid., p. 351.
  • 37 Ibid., p. 357. À l’appui de sa thèse Jèze cite Hauriou pour qui « il s’agit moins de savoir si l’Ét (...)

32C’est le Concordat et les articles organiques, en reprenant le principe de la rémunération publique des ministres du culte, tout en confirmant la nationalisation des biens de l’Église, qui vont tout au long du xixe siècle renforcer cette thèse de la dette de l’État, laquelle sera comme on l’a dit l’un des thèmes centraux du débat parlementaire au moment de la séparation. Mais l’idée de Bonaparte en 1801 n’est en aucune façon d’honorer une dette. Qui plus est les protestants et, à partir de 1831, les juifs, dont les biens n’ont jamais été nationalisés, vont également obtenir la rémunération de leur clergé. Cette question des « dettes (grevant) le patrimoine administratif spécial supprimé » est abordée particulièrement par Gaston Jèze dans la deuxième édition de ses Principes généraux du droit administratif35 publiés en 1914. Pour Jèze « les biens du patrimoine supprimé (les établissements publics du culte) ne peuvent passer dans un autre patrimoine qu’après acquittement des dettes ou à charge d’acquitter les dettes »36. La question est donc de savoir s’il reste une dette au moment où s’opère la suppression des établissements publics du culte. Jèze réfute l’argument de la dette historique, concluant ainsi : « Pour ma part, je crois qu’il faut voir, dans les textes invoqués, la promesse d’organiser le service des cultes en service public, à la charge de l’État »37. C’est, nous semble-t-il, en ce sens de l’organisation d’un service public religieux, et au départ représentatif de la nation, qu’il faut comprendre l’œuvre politique de l’Assemblée nationale constituante.

  • 38 Esmein, Éléments..., op. cit., p. 666. L’historien du Directoire, Ludovic Sciout exprime à la même (...)

33Finalement, si la Constitution civile du clergé s’inscrivait comme on espère avoir pu le démontrer à gros traits dans la logique profonde du mouvement révolutionnaire, elle n’en était pas moins également sur de nombreux points extrêmement ambiguë et même souvent totalement incohérente. Esmein voyait en elle une « œuvre mal inspirée et mal venue, produit bâtard des idées gallicanes et de certaines conceptions de la philosophie du xviiie siècle »38.

  • 39 Brefs du 10 mars et 13 avril 1791.

34Mais la Constitution civile du clergé n'était pas seulement incohérente, elle était surtout profondément irréaliste et par conséquent totalement impraticable. L’Église nationale n’existant plus en tant que corporation politique distincte et dotée d’une représentation propre il était impossible d’obtenir d’elle une acceptation institutionnelle de la Constitution civile. Quant au pape, outre qu’il l’a finalement condamnée39, son avis ne comptait plus guère aux yeux des révolutionnaires puisque l’Église de France était désormais complètement détachée de lui. Le système n’aurait donc pu fonctionner qu’à la condition d’une entente profonde entre le clergé et la Nation à propos du nouveau projet politique. Il aurait fallu notamment que chacun de ses membres à titre individuel se ralliât intégralement à la Constitution civile, que tout le clergé devînt constitutionnel à la manière de Grégoire. Or un tel but était complètement impossible à atteindre. Il ne pouvait par conséquent en résulter qu’une fracture profonde et irrémédiable entre clergé assermenté et clergé réfractaire c’est-à-dire à l’époque au cœur même de la communauté nationale.

7. Autres dispositions constitutionnelles

  • 40 Titre III, Ch. IV, Sect. 1re : De la promulgation des lois. Pour l’expédition exécutoire des jugeme (...)
  • 41 On trouve encore une formule analogue en tête des déclarations de droits de 1793 et 1795, qui sont (...)

35Si les questions religieuses proprement dites sont traitées pour la plupart dans la Constitution civile du clergé, la Constitution de septembre 1791 s’attache quant à elle à organiser la neutralité religieuse de l’État. La disposition la plus significative concerne bien entendu la substitution de la souveraineté nationale au principe divin comme fondement du pouvoir politique. Désormais ainsi que le résume son Titre III (Des pouvoirs publics) : 1°) la souveraineté appartient à la Nation ; 2°) celle-ci ne peut exercer ses pouvoirs que par délégation ; 3°) les représentants habilités à les exercer en son nom sont le corps législatif et le roi. Autrement dit c’est en la qualité exclusive de représentant de la Nation, et non en vertu d’une quelconque onction religieuse, que le roi des Français continue d’exercer son métier dans la nouvelle Constitution. Cela étant celle-ci persiste à reconnaître une certaine consistance religieuse à la personne du roi représentant, à travers la procédure de la promulgation des lois et celle de l’expédition exécutoire des jugements des tribunaux : « La promulgation (des lois) sera ainsi conçue : N. (le nom du roi) par la grâce de Dieu et par la loi constitutionnelle de l’État, roi des Français, à tous présents et à venir, salut. L’assemblée nationale a décrété, et nous voulons et ordonnons ce qui suit... »40. Autrement dit, de même que les droits de l’homme et du citoyen ont pu être reconnus et déclarés « en présence et sous les auspices de l’Être suprême » (DDHC, préambule)41 c’est un reste de souffle divin qui continue de vivifier à travers la sanction du monarque ces actes de pure volonté nationale que sont désormais les lois et les jugements des tribunaux. La suppression programmée de la monarchie viendra très vite y mettre fin.

36Une autre disposition significative inscrite dans la Constitution concerne des questions considérées aujourd’hui comme de pur droit civil, et que la Constitution traite alors à juste titre comme des questions fondamentales de citoyenneté, en les incluant dans son Titre II : De la division du royaume, et de l’état des citoyens. À savoir que désormais « la loi ne considère le mariage que comme contrat civil. – Le pouvoir législatif établira pour tous les habitants, sans distinction, le mode par lequel les naissances, mariages et décès seront constatés ; et il désignera les officiers publics qui en recevront et conserveront les actes » (article 7). Il s’agit en d’autres termes de la laïcisation de l’état des personnes, à travers l’état civil et le mariage. Dans la perspective de la construction de la citoyenneté nouvelle le statut des personnes est une question éminemment nationale, puisque c’est lui qui détermine la qualité de citoyen (naissance, majorité civique, décès) et qui assure le renouvellement dans le temps de la communauté nationale (mariage et filiation). Ici encore c’est l’idéologie totalisante de la nation et de la citoyenneté qui est à l’origine de la rupture brutale du nouvel État avec le catholicisme, et qui fait de la laïcisation de l’état civil et du mariage une question de citoyenneté aussi fondamentalement constitutionnelle.

37Enfin la constitution de septembre 1791 garantit la liberté des cultes au titre des « Dispositions fondamentales garanties par la constitution ». On se propose de revenir sur cette question ultérieurement, dans la mesure où, comme on le verra, cette garantie apparaît, de manière expresse ou implicite, dans l’ensemble des constitutions françaises depuis l’origine.

38Le propre de cette première constitution française sur laquelle on a cru nécessaire de s’attarder assez longuement est d’avoir traité pour de bon un certain nombre de questions qu’il n’a plus été besoin, une fois résolues, de reprendre dans les constitutions suivantes. Les principes métajuridiques posés au moment où s’opère la rupture révolutionnaire poursuivent leur vie propre d’une manière ou d’une autre, soit comme principes de droit constitutionnel coutumier, soit parce que n’ayant pas été abrogés par les constitutions ultérieures ils continuent à s’appliquer, soit enfin – c’est le cas pour l’état civil et le mariage – parce qu’ils ont été mis en œuvre de manière complète et définitive par les lois nationales. Quoiqu’il en soit, du point de vue du droit des religions l’œuvre de l’Assemblée nationale constituante ne se résume pas dans l’expérience malheureuse de la Constitution civile du clergé, au contraire il faut en retenir que c’est elle qui a su dégager de manière complète les fondements de l’État laïque moderne tel qu’il a émergé du constitutionnalisme révolutionnaire.

II. La Convention et le Directoire : vers la séparation

1. L’œuvre de la Convention : la première séparation des Églises et de l’État

  • 42 « En effet, la pratique d’un culte qui présente l’Être Suprême comme le créateur, le législateur et (...)

39Du point de vue religieux, le régime de la Convention se distingue à plusieurs titres. Tout d’abord, sous l’influence notamment de Robespierre, par la volonté d’établir une religion civique plus ou moins inspirée de Rousseau dans le Contrat social : culte de la raison, culte de l’être suprême puis sous le Directoire culte théophilanthropique et culte décadaire. La préoccupation est constante dans la période révolutionnaire : faire appel au sentiment religieux pour susciter l’amour de la République et des lois42. Le régime de la Convention est associé également à une forte persécution antireligieuse, qui marque l’échec de la Constitution civile du clergé. Déjà le refus du roi de sanctionner le décret du 26 mai 1792 décidant la déportation des prêtres réfractaires au serment avait pu peser dans sa chute au 10 août. Les premiers massacres d’ecclésiastiques ont lieu dès septembre 1792. À Paris c’est la Commune, en province (Nantes, Lyon, Nevers...) les représentants en mission, qui déclenchent le mouvement violent de déchristianisation.

40Du point de vue juridique proprement dit, l’œuvre principale de la Convention, dans sa pente thermidorienne, est d’avoir réalisé pour la première fois la séparation des Églises et de l’État. Il s’agit d’une séparation qui doit beaucoup aux circonstances du temps, à savoir que l’échec du projet visant à nationaliser l’Église catholique va entraîner une réaction inverse de rejet de la religion dans la sphère purement privée. À cela s’ajoutent d’évidentes et urgentes considérations financières, qui vont précipiter la rupture. La Convention ayant décidé au lendemain de Thermidor (5 août 1794) de régler aux « ci-devant ministres du culte, religieux et religieuses pensionnés de la République (...) l’arriéré des sommes qui leur sont dues », un autre décret, adopté le mois suivant sur le rapport de Cambon (2e sans-culottides an II, 18 septembre 1794), prend le contre-pied du premier et compte tenu de l’impossibilité de les honorer supprime purement et simplement les pensions ecclésiastiques.

  • 43 Citation extraite de Ludovic Sciout, Le Directoire, op. cit., p. 91.

41La séparation complète est votée en février 1795 (décret du 3 ventôse-21 février). Le rapport de Boissy d’Anglas « sur la liberté des cultes, fait au nom des comités de salut public, de sûreté générale et de législation, réunis », par le bilan critique qu’il dresse de l’œuvre religieuse de la Constituante, s’attache à inscrire la séparation dans la continuité directe de la Constitution civile du clergé, et de son échec, pour mieux convaincre de la nécessité d’évacuer complètement la religion de l’espace public. En effet, outre que cette dernière n’a abouti qu’à ordonner « pour la religion un établissement pompeux et dispendieux, presque aussi vaste que celui qu’elle avait détruit », elle a surtout laissé « se former un schisme » quelle « ne sut jamais réprimer ». Il s’agit donc avant tout, en « ne considérant la religion que comme une opinion privée », d’empêcher l’Église de se réorganiser institutionnellement : « Que toutes cérémonies soient assez libres pour qu’on n’y attache aucun prix, pour que votre police surtout en puisse surveiller les inconvénients et les excès ; que rien de ce qui constitue la hiérarchie sacerdotale ne puisse renaître au milieu de vous sous quelque forme que ce soit. Mettez au rang des délits publics tout ce qui tendrait à rétablir ces corporations religieuses que vous avez sagement détruites... en un mot, en respectant toutes les opinions, ne laissez renaître aucune secte... et ne considérant la religion que comme une opinion privée, vous ignorerez ses dogmes, vous regarderez en pitié ses erreurs, mais vous laisserez à chaque citoyen la liberté de se livrer, à son gré, aux pratiques de celle qu’il aura choisie »43.

  • 44 Article 1 : « Conformément à l’article VII de la déclaration des droits de l’homme, et à l’article (...)
  • 45 Selon l’interprétation de Ludovic Sciout, ayant promis la liberté de conscience aux Bretons et aux (...)
  • 46 Ainsi que le disait par ailleurs Boissy d’Anglas dans son rapport : « Mieux vaut surveiller ce qu’o (...)
  • 47 Adhémar Esmein, Éléments..., op. cit., p. 667.

42La première séparation, organisée en 11 courts articles, commence donc par proclamer officiellement la liberté des cultes44. Cette liberté des cultes est alors une garantie donnée, en direction notamment des populations de l’Ouest45, après pratiquement trois années de répression brutale. C’est également une forte revendication des évêques constitutionnels et notamment de Grégoire qui la réclame à grands cris. Pour le reste, le contenu du décret du 21 février 1795 tient en 3 points : suppression de tout support financier au culte sous quelque forme que ce soit, notamment rémunération ou mise à disposition de locaux pour le culte (art. 2, 3, 8, 9, 11) ; privatisation absolue de la pratique religieuse (art. 4, 5 et 7), à savoir que désormais « les cérémonies de tout culte sont interdites hors de l’enceinte choisie pour leur exercice » (art. 4) et que « la loi ne reconnaît aucun ministre du culte : nul ne peut paraître en public avec les habits, ornements ou costumes affectés à des cérémonies religieuses » (art. 5) ; enfin surveillance étroite des pratiques religieuses par l’autorité publique (art. 6)46. À quoi s’ajoute que malgré la séparation le clergé reste tenu de prêter le « petit serment » du 14 août 1792, à la liberté et à l’égalité, commun à tous les citoyens. Cette séparation extrêmement rigoureuse est suivie (30 mai 1795) de la restitution à leur usage religieux des « édifices jadis consacrés au culte catholique » (Esmein), tout au moins ceux qui n’avaient pas été « aliénés par la nation ». En outre, toutes les églises ayant été mises à disposition de la Nation, un certain nombre avaient été recyclées à des usages purement civils, de telle sorte qu’il a bien fallu se résoudre, ayant rétabli officiellement la liberté des cultes, à remettre des lieux de culte à disposition pour la pratique religieuse. Mais le retour s’est opéré « dans des conditions peu équitables, car ils devaient servir aussi à la célébration des autres cultes, s’il en existait dans la commune, et pour les assemblées civiques “ordonnées par la loi” »47.

43Quant à la valeur juridique qu’il convient d’accorder à ce décret de la convention du point de vue de la hiérarchie des normes, il s’agit d’une loi, expression de la volonté générale au sens de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789. Ses dispositions doivent être comprises matériellement comme étant à la fois constitutionnelles (à savoir quelles viennent mettre fin à la constitution civile du clergé et seront pour certaines d’entre elles reprises dans la Constitution du directoire) et législatives. Mais bien entendu il ne s’agit pas d’un décret au sens réglementaire où on l’entend aujourd’hui.

  • 48 On trouve cette idée exprimée indirectement chez Esmein, qui voit dans la liberté du culte un « dro (...)

44À l’inverse de celle de 1791, la Constitution montagnarde du 24 juin 1793 se montre pour sa part peu prolixe sur la question religieuse. On trouve affirmé seulement dans la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen que « le droit de manifester sa pensée et ses opinions, soit par la voie de la presse, soit de toute autre manière, le droit de s’assembler paisiblement, le libre exercice des cultes, ne peuvent être interdits. La nécessité d’énoncer ces droits suppose ou la présence ou le souvenir récent du despotisme » (art. 7). Dans le même sens l’article 122 indique que « la Constitution garantit à tous les Français l’égalité, la liberté, la sûreté, la propriété, la dette publique, le libre exercice des cultes ». Constitution essentiellement politique, elle ne revient pas encore sur la Constitution civile du clergé, mais en associant la liberté de culte à d’autres droits essentiels de l’individu elle contribue déjà d’une certaine manière à privatiser la question religieuse48 que l’Assemblée nationale constituante avait au contraire mise au cœur de la construction nationale.

2. La Constitution du Directoire

45Les Thermidoriens vont se contenter d’entériner brièvement, dans la Constitution du Directoire, le régime de séparation mis en œuvre quelques mois plus tôt. Renvoyant implicitement aux dispositions du décret du 21 février 1795, l’article 354 énonce ce qu'elle considère désormais comme les deux fondements cardinaux du nouveau régime des cultes, à savoir leur libre exercice dans le cadre légal et l’interdiction de toute forme de soutien financier : « Nul ne peut être empêché d’exercer, en se conformant aux lois, le culte qu’il a choisi. Nul ne peut être forcé de contribuer aux dépenses d’un culte. La République n’en salarie aucun ». On retrouvera tels quels ces deux principes dans la loi du 9 décembre 1905. Avec l’article 352 édictant que « la loi ne reconnaît ni vœux religieux, ni aucun engagement contraire aux droits naturels de l’homme », ce sont les seules références religieuses de la Constitution qui se trouvent réunies sous le même Titre XIV consacré aux Dispositions générales.

46Désormais avec cette constitution l’architecture constitutionnelle religieuse de la France est grosso modo en place, sous la forme d’un dispositif à double niveau, une énonciation des principes fondamentaux du régime des cultes au niveau constitutionnel, renvoyant de manière explicite ou même implicitement à une législation organique particulière qui en fixe les modalités essentielles, ici le décret du 21 février 1795. On retrouvera par la suite un dispositif analogue de manière à peu près constante.

III. La France concordataire

1. Le Consulat et l’Empire

47La Constitution de l’An VIII réserve la question des cultes, dont elle ne dit pas un mot. Mais c’est en vue d’une complète remise à plat qui reste à venir. Comme on le sait Bonaparte considère les religions comme un facteur d’ordre social, et il compte bien s’appuyer sur elles tout en les contrôlant étroitement. N’ayant pas été abrogé explicitement, le régime de séparation est donc maintenu dans un premier temps, jusqu’à la promulgation de la loi du 18 Germinal An X relative à l’Organisation des cultes, qui vient y mettre fin. Cette loi comprend la convention « passée à Paris, le 26 messidor an IX, entre le Pape et le Gouvernement français, et dont les ratifications ont été échangées à Paris le 23 fructidor an IX (10 septembre 1801) » (Concordat), mais également les articles organiques de ladite convention relatifs au culte catholique, ainsi que les articles organiques des cultes protestants (Église réformée et Église de la confession d’Augsbourg). Le dispositif mis en œuvre est extrêmement complexe et détaillé. Il conviendrait par ailleurs d’y ajouter, pour un exposé complet du régime des cultes au xixe siècle, les 3 décrets du 17 mars 1808 organisant le judaïsme, la loi du 8 février 1831 qui met en place la rémunération des rabbins par l’État, ainsi que l’ordonnance du 25 mai 1844 également relative à la religion juive.

  • 49 Voir Joseph-Barthélémy, Cours de droit constitutionnel comparé, op. cit., p. 401.

48De ce régime des cultes dont on ne fera pas la présentation ici, deux aspects nous semblent devoir être soulignés à titre principal. Le premier tient dans le fait qu’avec le Concordat « le gouvernement de la République reconnaît que la religion catholique, apostolique et romaine, est la religion de la grande majorité des citoyens français ». Dans un premier temps, Bonaparte avait admis que le catholicisme soit déclaré religion de l’État. C’est Talleyrand, ancien évêque, qui est venu rappeler au Premier Consul que « dans les principes de la révolution (qu’il s’était engagé à préserver) il y a l’égalité des cultes. Si une religion est déclarée religion d’État, il n’y a plus “égalité des cultes” »49. C’est également Talleyrand qui invente l’expression finalement retenue de « religion de la grande majorité des Français ». Cette formulation est fondamentale, car elle laisse une place pour la reconnaissance des autres religions. Dans le nouveau régime le catholicisme apparaît du fait de sa prédominance sociologique comme la religion privilégiée, mais les autres religions n’en bénéficient pas moins d’un traitement spécifique garantissant à chacune des conditions propres d’existence. Les cultes autres que catholiques, à savoir l’Église réformée et l’Église de la confession d’Augsbourg, mais également le judaïsme à partir de 1808, font donc l’objet d’une organisation particulière, ce qui n’avait pas été le cas auparavant avec la Constitution civile du clergé. Dans ses grandes lignes le régime juridique mis en place pour l’Église catholique est ajusté en petit aux autres cultes établis dans l’hexagone, compte tenu de leurs caractéristiques propres.

  • 50 Dans la mesure où le concordat ne concerne pas les cultes juif et protestants, et qu’en outre il ne (...)
  • 51 Dans ses Principes de droit public (Sirey, 1910, p. 388) Hauriou distingue « la solution de la sépa (...)

49Le second aspect qui mérite d’être souligné, c’est que ce régime improprement50 qualifié de concordataire ne remet pas en cause l’acquis principal de la période révolutionnaire, à savoir la laïcité du pouvoir politique et des institutions publiques. En ce sens le régime mis en place par Bonaparte réalise une forme de syncrétisme entre la tradition concordataire (ne serait-ce qu’au plan formel), la Constitution civile du clergé (organisation territoriale de l’Église, rémunération du clergé par l’État notamment) et la séparation, organisant pour reprendre le mot d’Hauriou une séparation « mitigée »51 des Églises et de l’État (liberté de religion, pluralisme, laïcité de l’État).

50Ce qu’on connaît aujourd’hui du régime des cultes au xixe siècle nous a pour l’essentiel été transmis par la tradition républicaine qui a fait la séparation de 1905, d’où une perception essentiellement négative de celui-ci. Pourtant, si on laisse de côté la question (bien entendu centrale) de la rémunération des ministres du culte, disposition dont on a vu qu'elle est en réalité une invention de l’Assemblée nationale constituante reprise par Bonaparte, l’analyse de son contenu révèle en réalité un dispositif ambigü et infiniment plus rigoureux pour les cultes, soumis à un régime de droit extrêmement sévère, que pour l’État, désormais séparé organiquement de l’Église catholique, et protégé pour autant qu’il le voulait de toute emprise cléricale. C’est d’ailleurs ce qui explique l’exceptionnelle longévité, dans un siècle institutionnellement aussi instable, de ce système dit concordataire. Un système qui a pu s’accommoder en effet de tous les régimes politiques que la France a vu défiler au xixe siècle, jusque et y compris les quelques 27 années de république anticléricale, entre 1879 et 1905, période pendant laquelle on peinerait à trouver la trace d’une quelconque mainmise catholique sur le pouvoir d’État. On ajoutera que le régime de séparation mis en place par la loi du 9 décembre 1905, et son application depuis lors, doivent beaucoup au régime concordataire du point de vue de notre conception nationale de la gestion publique des religions. On ne rompt pas avec quatre siècles de concordat sans qu’il en reste quelques traces dans le droit qui suit.

51Comme on l’a dit, la Constitution du Consulat ne mentionne pas le régime des cultes. Mais le sénatus-consulte organique du 28 Floréal An XII introduit la référence au Concordat dans le serment prêté par l’Empereur. Ainsi que l’indique l’article 53 : « Le serment de l’Empereur est ainsi conçu : “Je jure de maintenir l’intégrité du territoire de la République, de respecter et de faire respecter les lois du Concordat et la liberté des cultes...” ». Le serment impérial est prêté « sur l’évangile» (article 52). Le Concordat précise quant à lui que les Consuls de la République « font profession particulière du culte catholique », étant « convenu entre les parties contractantes que, dans le cas où quelqu’un des successeurs du premier Consul actuel ne serait pas catholique, les droits et prérogatives (dont jouissait auprès du pape l’ancien gouvernement), et la nomination aux évêchés, seront réglés, par rapport à lui, par une nouvelle convention » (article 17). Si comme on l’a dit le catholicisme n’est pas érigé à proprement parler en religion nationale ou d’État, il occupe une position privilégiée (quoique essentiellement décorative) dans le nouvel Empire. Les autres cultes quant à eux se situent plus en retrait, sans disparaître totalement de la pompe impériale. Ainsi les présidents des consistoires assistent-ils eux aussi, aux côtés des archevêques et évêques, au serment de l’Empereur.

2. La Restauration

  • 52 Un nouveau concordat négocié avec Rome au début de la Restauration, et qui contenait notamment la r (...)

52La Charte du 4 juin 1814, sans remettre en cause la loi du 18 Germinal An XII52, confère au régime des cultes un statut constitutionnel qui en modifie profondément le sens et la portée symboliques. Si en effet la liberté et l’égalité de traitement des cultes sont affirmées solennellement (Art. 5 : « Chacun professe sa religion avec une égale liberté, et obtient pour son culte la même protection »), l’article 6, opérant sur ce point un retour à l’Ancien Régime, dénie cette égalité de principe en proclamant que « cependant la religion catholique, apostolique et romaine, est la religion de l’État ». Au constat de prééminence sociologique qu’opérait le Concordat, la Charte substitue désormais la primauté statutaire du catholicisme en l’établissant comme religion de l’État. Quant à l’article 7, il garantit aux seuls cultes chrétiens, conformément aux articles organiques, la rémunération de leurs ministres, érigeant implicitement en interdit constitutionnel la rémunération publique des rabbins, qui à l’époque n’est pas prise en charge : « Les ministres de la religion catholique, apostolique et romaine, et ceux des autres cultes chrétiens, reçoivent seuls des traitements du trésor royal ».

53Une telle promotion du catholicisme comme religion de l’État ne pouvait manquer de provoquer la réaction ferme, encore que sans lendemain, de l’Acte additionnel, rédigé sous la plume de Benjamin Constant qui trouvait là l’occasion d’affirmer ses fortes convictions de protestant libéral en matière religieuse. Invoquant pour son soutien le peuple souverain contre tous les fantômes réunis de l’Ancien régime, l’article 67 proclame en effet : « Le peuple français déclare que, dans la délégation qu’il a faite et qu’il fait de ses pouvoirs, il n’a pas entendu et n’entend pas donner le droit de proposer le rétablissement des Bourbons ou d’aucun prince de cette famille sur le trône... ni le droit de rétablir soit l’ancienne noblesse féodale, soit les droits féodaux et seigneuriaux, soit les dîmes, soit aucun culte privilégié et dominant, ni la faculté de porter aucune atteinte à l’irrévocabilité de la vente des domaines nationaux... ».

3. La Monarchie de Juillet

  • 53 Le Concordat désignait le catholicisme comme la religion professée par la majorité des citoyens fra (...)
  • 54 Loi du 8 février 1831 complétée par la loi du 25 mai 1844.

54De manière beaucoup plus anodine, et sans modifier grand-chose de la rédaction de la première Charte, la Charte constitutionnelle du 14 août 1830 va opérer une modification sensible dans le régime des cultes, sur deux points essentiels. D’une part, le catholicisme perd son statut de religion d’État, pour (re)devenir la religion « professée par la majorité des français » conformément au préambule du Concordat53. D’autre part, l’interdiction expresse de rémunérer les ministres des cultes non chrétiens disparaît, même si l’article 6 précise toujours que « les ministres de la religion catholique, apostolique et romaine, professée par la majorité des Français, et ceux des autres cultes chrétiens, reçoivent des traitements du trésor public ». Une modification d’importance du point de vue de l’égalité des cultes que cette disparition de l’adjectif « seuls », puisque dès 183154 l’État prendra également en charge la rémunération des rabbins.

  • 55 Joseph-Barthélémy, Cours de droit constitutionnel comparé, op. cit., p. 414.
  • 56 Charte du 14 août 1830, article 23 dans sa rédaction issue de la loi du 29 décembre 1831. Un ecclés (...)

55La « monarchie de juillet sans lys et sans prêtres »55 se distingue également de la Restauration et de son cléricalisme débridé par une forte déconfessionnalisation de l’État et du pouvoir. En ce qui concerne tout particulièrement la composition de la Chambre des Pairs, si ses membres restent nommés librement par le roi, celui-ci désormais ne peut les choisir que parmi une liste de notabilités, laquelle ne comprend pas les ecclésiastiques56.

4. La Deuxième République

  • 57 Pour une description critique de cette période, on renvoie à Georges Weil, Histoire de l’idée laïqu (...)

56Née sous le signe d’une alliance de circonstance entre l’Église catholique et les républicains, la Constitution du 4 novembre 1848 porte la marque de cette union momentanée57. Elle se caractérise par un fonds omniprésent de religiosité. Ainsi que l’indique la loi du 6 novembre 1848 relative à la promulgation de la Constitution, la cérémonie de promulgation aura lieu « par proclamations et lectures publiques, suivies d’une cérémonie religieuse ». Quant au Préambule de la Constitution, qui énonce les principes essentiels de la République, il est proclamé « en présence de Dieu, et au nom du peuple français ». L’article VIII du même Préambule fait obligation à la République de « protéger le citoyen dans sa personne, sa famille, sa religion, sa propriété, son travail... ». Enfin selon les prescriptions de l’article 48 « avant d’entrer en fonctions, le Président de la République prête au sein de l’Assemblée nationale le serment dont la teneur suit : “En présence de Dieu et devant le peuple français, représenté par l’Assemblée nationale...” ».

57Mais les dispositions les plus importantes du point de vue du régime des cultes tiennent dans un seul article, l’article 7, qui reprend en les amendant légèrement les prescriptions des chartes. Selon cet article « chacun professe librement sa religion, et reçoit de l’État, pour l’exercice de son culte, une égale protection. Les ministres, soit des cultes actuellement reconnus par la loi, soit de ceux qui seraient reconnus à l’avenir, ont le droit de recevoir un traitement de l’État ». La première phrase de l’article 7 est recopiée pour l’essentiel de l’article 5 des Chartes, avec cette nuance qu'elle met désormais à la charge de l’État une obligation positive de protéger le libre exercice des cultes (« chacun reçoit de l’État... »). Mais c’est surtout la seconde partie de l’article 7 qui retient l’attention. Au plan terminologique il convient de noter tout d’abord qu'elle fait entrer dans le droit positif la notion de « cultes reconnus », expression qui servira par la suite à désigner en doctrine le régime des cultes issu du Concordat et des articles organiques (et des textes relatifs au judaïsme). En faisant émerger cette notion de cultes reconnus la Constitution du 4 octobre 1848 contribue à définir un modèle particulier de relations Églises-État, celui de la reconnaissance différenciée – unilatérale ou contractuelle – consistant dans l’énoncé par l’État d’un ensemble de droits et d’obligations spécifiques destinées à organiser une religion déterminée.

58Une conséquence immédiate de cette modélisation du régime des cultes qu’opère la Constitution de 1848 tient dans la proposition généreuse de l’article 7, d’étendre « à l’avenir » la reconnaissance étatique à d’autres cultes que ceux jusqu’ici reconnus. La conquête récente de l’Algérie fait désormais de l’islam une religion dont la pratique pourrait être aménagée selon le modèle existant, modèle qui a fait la preuve de son efficacité pour les autres cultes, et qui à l’époque n’est absolument pas remis en question. La perspective on le sait restera sans lendemain.

59On déduit également de l’article 7 de la Constitution du 4 novembre 1848 que le traitement étatique des ministres du culte constituait la charpente du dispositif de reconnaissance. En effet, le droit au traitement est le seul élément du régime des cultes reconnus qui fait l’objet d’une constitutionnalisation. Autrement dit, en France au xixe siècle, la reconnaissance d’une religion signifie d’abord et avant tout que ses ministres ont la qualité d’agents publics payés par l’État, et donc que celle-ci est organisée comme un service public. C’est ce qui explique a contrario l’importance particulière de l’interdiction de salarier les cultes dans la loi de 1905. Si reconnaissance veut dire financement public des cultes organisés en services publics, alors séparation veut nécessairement dire en sens inverse interdiction radicale de tout financement public. Cette confusion reconnaissance-prise en charge pèse aujourd’hui encore très fortement dans la compréhension très restrictive que l’on a souvent du régime de séparation.

60Mais plus encore que cette confusion entre reconnaissance et financement public, propre à la France, c’est surtout la fin tragique des institutions de 1848, suivie du ralliement de l’Église gallicane à Louis Napoléon Bonaparte après le coup d’État, qui vont disqualifier pour de bon le système des cultes reconnus aux yeux des républicains. Récusant désormais absolument toute forme de reconnaissance ceux-ci vont opter résolument, dès le Second Empire, pour le principe de la séparation complète des Églises et de l’État. 1848 aura finalement échoué dans son effort en vue d’accommoder le système des cultes reconnus au principe républicain.

5. Le Second Empire

61Si la Constitution du 14 janvier 1852 n’évoque pas le régime des cultes, en revanche la proclamation qui la précède désigne le concordat, au même titre que le code civil, l’administration, l’organisation judiciaire ou encore la Banque de France, comme « la charpente de notre édifice social » depuis 50 ans, justifiant ainsi le rétablissement des institutions consulaires : « En un mot, je me suis dit : Puisque la France ne marche depuis cinquante ans qu’en vertu de l’organisation administrative, militaire, judiciaire, religieuse du consulat et de l’empire, pourquoi n’adopterions-nous pas aussi les institutions politiques de cette époque ? (...) Depuis cinquante ans c’est le Code Napoléon qui règle les intérêts des citoyens entre eux ; c’est encore le concordat qui règle les rapports de l’État avec l’Église. (...) On peut donc l’affirmer, la charpente de notre édifice social est l’œuvre de l’empereur, et elle a résisté à sa chute et à trois révolutions ». Autrement dit Louis Napoléon Bonaparte conforte le régime des cultes comme un élément de cohésion sociale, et donc de stabilité du nouveau régime.

62Mais c’est la désignation des cardinaux (aux côtés des amiraux et des maréchaux) comme membres de droit du Sénat (art. 20) qui constitue du point de vue du droit constitutionnel religieux la disposition marquante de la nouvelle constitution, rétablissant l’Église catholique dans une position privilégiée au sein même du pouvoir politique, et remettant ainsi en cause la laïcité organique de l’État. Érigé en gardien de l’ordre moral et religieux qui oriente désormais l’exercice des libertés, le Sénat exerce entre autres compétences le pouvoir de s’opposer à la promulgation « des lois qui seraient contraires ou qui porteraient atteinte à la constitution, à la religion, à la morale, à la liberté des cultes, à la liberté individuelle... » (art. 26).

IV. Le régime de séparation

1. La Troisième République

  • 58 Éléments..., op. cit., tome 2, p. 172.
  • 59 Séance du 7 juillet 1875, Annales de l’assemblée nationale, t. xxxix, p. 472. Références issues de (...)
  • 60 A. Esmein, ibid., p. 173.
  • 61 Ibid.

63Les lois constitutionnelles de la Troisième République restent complètement silencieuses à propos de la condition religieuse de l’État et du régime des cultes, quelles ne définissent pas. Un tel silence se comprend aisément si l’on considère que ces textes organiques négligent par ailleurs de définir la nature même de l’État, l’affirmation du caractère républicain des institutions ne résultant comme on sait qu’implicitement du vote de l’amendement Wallon établissant un Président de la République. Seul l’article 1er de la loi du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics, dans son troisième et dernier alinéa, dispose que « le dimanche qui suivra la rentrée, des prières publiques seront adressées à Dieu dans les églises et dans les temples pour appeler son secours sur les travaux des Assemblées ». Bien entendu de telles prescriptions n’ont de signification que dans un système où les religions bénéficient d’un statut public, et en ce sens on peut considérer quelles opéraient une constitutionnalisation implicite du régime des cultes reconnus. Esmein58 croit discerner dans ce rituel, apparu semble-t-il coutumièrement 3 années plus tôt, « un écho affaibli des pratiques religieuses suivies chez les Anglo-saxons». Cette disposition, issue d’un amendement Belcastel59, et combattue par le libéral Laboulaye « comme inopportune et déplacée dans un texte constitutionnel »60, fut finalement supprimée par la loi du 14 août 1884. Soulignant que l’exposé des motifs du projet d’abrogation reprenait les arguments mêmes de Laboulaye, Esmein ajoute « qu'elle était contraire au caractère laïque, qui distingue essentiellement l’État français dans le droit public sorti de la révolution »61. Premier pas dans la séparation des Églises et de l’État, la loi du 14 août 1884 levait en quelque sorte l’unique objection constitutionnelle potentielle à sa mise en œuvre législative par la loi du 9 décembre 1905.

2. Le régime de Vichy

  • 62 Cours de droit constitutionnel comparé, DES de droit public, 1943-1944, Les cours de droit, spécial (...)

64L’œuvre constitutionnelle du gouvernement de Vichy est comme on le sait restée inaboutie. Au plan législatif la loi du 9 décembre 1905 est maintenue, de même en matière scolaire que les principales dispositions de la législation républicaine. On trouve dans le (dernier) Cours de droit constitutionnel comparé de Joseph Barthélémy62 un long exposé, riche d’anecdotes, consacré à « L’Église et l’État en 1944 ». L’exposé récapitulatif qu’il propose du régime des cultes comprend les huit points qu’il considère comme essentiels, et qui sont restés inchangés depuis les lois organisant la séparation. Bien entendu on comprend l’importance qu’il peut y avoir pour Barthélémy, à ce moment, à souligner la continuité entre Vichy et la tradition républicaine laïque : « Voici les traits dominants du régime de 1944 :

  1. La séparation subsiste. La loi de 1905 n’est pas touchée.

  2. Il n’y a pas de concordat (...)

  3. Les prêtres et évêques ne sont pas des fonctionnaires...

  4. Ils ne sont pas rémunérés par l’État : ils ne peuvent pas l’être. On n’a pas le droit de leur donner un traitement.

  5. Les évêques sont nommés directement par le Pape...

  6. Les organismes destinés à assurer le culte, c’est-à-dire actuellement les diocésaines, ne sont pas des établissements publics, mais des établissements d’utilité publique.

  7. Les églises sont les propriétés des communes, qui peuvent les entretenir, mais qui n’y sont pas obligées.

    • 63 Ibid., p. 333-334.

    Les presbytères sont la propriété des communes. Les communes peuvent les louer aux curés, mais elles n’y sont pas obligées... »63.

  • 64 Ibid., p. 318.
  • 65 Ibidem.
  • 66 Avec parfois une application différenciée des dispositions adoptées entre 1940 et 1944. Par exemple (...)

65La législation républicaine connaît malgré tout un certain nombre d’inflexions significatives, notamment la suppression de l’interdiction d’enseigner des congréganistes, l’assouplissement du régime des congrégations (reconnues désormais par décret en Conseil d’État et plus par une loi), l’attribution de la grande personnalité aux associations cultuelles, la possibilité de financements publics pour les travaux de réparation des lieux de culte appartenant à des associations cultuelles, l’exonération de droits pour les dons et legs aux associations cultuelles... Par ailleurs, ainsi que le reconnaît en forme d’euphémisme Joseph Barthélémy en ouverture de son propos « le régime actuel est incontestablement favorable à la religion en général et spécialement à l’Église catholique »64, ambiance qui provoque les éructations de Déat fustigeant le « pourrissoir de Vichy », et appelant au «nettoyage de l’affreuse capitale »65. Il semble au reste que ce soit sa politique religieuse, au moins autant que sa politique collaborationniste, qui ait suscité au départ dans l’opinion les critiques les plus vives contre le régime du maréchal Pétain. Mais si la Libération met fin à l’État clérical elle ne reviendra pas pour l’essentiel sur les modifications législatives de la période. L’État français n’a pas entamé dans ses fondements le patrimoine républicain laïque, mais il lui a apporté quelques assouplissements qui n’ont plus été remis en cause par la suite66.

3. La IVe République

66C’est la IVe République qui va inscrire la laïcité de la République dans sa Constitution. Les débats en commission dans la seconde Constituante permettent de restituer les circonstances – souvent rapportées et donc bien connues – de l’affirmation du caractère laïque de la République. C’est un amendement communiste déposé en commission par Étienne Fajon et Pierre Hervé, examiné le 9 août 1946, qui propose d’ajouter « laïque » à l’affirmation de l’article1er de la Constitution selon laquelle la France est une République indivisible, démocratique et sociale. Pour les parlementaires communistes en effet « il est nécessaire que la laïcité de l’État qui se traduit par la séparation des Églises et de l’État et le principe que l’État ne reconnaît ni ne protège aucun culte ni aucune religion soit inscrite dans la Constitution ».

  • 67 Assemblée nationale constituante élue le 2 juin 1946, Séances de la Commission de la constitution, (...)
  • 68 Maurice Schumann distingue la « définition négative de la laïcité républicaine », qu’il définit com (...)
  • 69 « Enfin, sur la laïcité (...) je veux dégager trois constatations sur lesquelles il me semble que n (...)
  • 70 « Nous avons dit dans notre exposé sommaire des motifs, pourquoi nous proposions l’introduction du (...)
  • 71 Comme le souligne à juste titre Jean Rivero, aucun des orateurs à la Constituante « ne s’écarta de (...)
  • 72 « La notion juridique de laïcité », D. 1949, chron., xxXIII, p. 137.

67« Le silence sur ce point ne pourrait être compris que comme un abandon d’une des conquêtes les plus importantes des républicains au cours du xixe siècle ». Formule qu’acceptera le MRP, par la voix de Paul Coste-Floret : « (...) nous acceptons l’amendement, car nous considérons que la laïcité, entendue dans le sens de neutralité de l’État, est conforme à la tradition républicaine »67. La séance publique du 3 septembre 1946 est l’occasion d’un débat où interviennent Maurice Schumann, pour le MRP68, André Philip, en qualité de président de la Commission de la constitution69, Étienne Fajon, pour les communistes, auteurs de l’amendement70. Chacun ayant tenu à rappeler sa propre vision de la laïcité, l’amendement est finalement adopté à l’unanimité71. Ainsi qu’a pu le souligner Jean Rivero, lors du débat aucun des orateurs à la Constituante « ne s’écarta de cette idée de neutralité »72, autrement dit l’accord finit par se faire autour de l’idée de neutralité religieuse de l’État.

68Les années de la 4e République seront également celles de négociations prolongées (et secrètes) avec le Vatican, en vue de réorganiser sur un mode néo-concordataire le fonctionnement de l’Église de France, projet qui aurait pu permettre de réunifier le régime français de droit des cultes, l’Alsace-Lorraine réintégrant le droit commun. Comme on le sait ces discussions n’ont pas abouti.

4. La Ve République

  • 73 On n’en trouve en tout cas aucune trace dans les débats du Comité consultatif constitutionnel.
  • 74 Intervention de M. Blondel, Documents pour servir à l’histoire de l’élaboration de la Constitution (...)
  • 75 Dans Notre laïcité publique. La France est une République laïque, Émile Poulat rapporte l’anecdote (...)
  • 76 La décision de compléter l’article 2 semble donc avoir été prise au Comité interministériel du 1er (...)
  • 77 Le fait est rapporté par François Méjan : « (...) cet article 2 contient une troisième phrase, qui (...)
  • 78 Par exemple : « La laïcité traduit la neutralité idéologique de l’État. Elle est explicitée par la (...)

69En 1958, la formule de 1946 est transposée en toutes lettres, et semble-t-il sans discussion73, dans le texte de la nouvelle constitution, à l’article 2, qui deviendra en 1995 son article 1er. Il semble que certains évêques se soient émus à l’époque de cette référence laïque, qu’ils auraient aimé voir disparaître. Mais si sa suppression a pu être suggérée, elle paraît avoir été écartée au moins par prudence politique. Une intervention lors de la discussion du texte devant le Conseil d’État, le 27 août 1958, semble le suggérer : « Il y a une autre considération, c’est qu’il faut faire attention aux conséquences que l’on peut tirer de la suppression des termes existant dans la constitution précédente. Par exemple, le mot “laïque”. Personne ne pense à rétablir une religion d’État, mais si on supprimait ce mot, cela soulèverait beaucoup de problèmes »74. On s’attachera donc à rassurer personnellement les évêques inquiets75. Mais surtout, cette alarme de la hiérarchie catholique va entraîner l’adjonction à l’avant projet de constitution, entre le 1er septembre, date du dernier Comité interministériel, et le 3 septembre, date de l’examen définitif de l’avant projet en conseil des ministres, d’une formule destinée à orienter l’interprétation du concept de laïcité dans le sens du respect des convictions religieuses76. À l’affirmation selon laquelle la France est une République laïque sont ajoutées les deux phrases suivantes : « Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances »77. Il conviendra donc, désormais, d’interpréter la laïcité à la lumière de ces deux principes de l’égalité et du respect des croyances religieuses, c’est-à-dire fondamentalement comme l’affirmation de la neutralité religieuse de l’État78.

70De ces échanges ainsi résumés, et à la lumière de ce que fait apparaître un siècle et demi d’histoire constitutionnelle, il apparaît que le principe constitutionnel de laïcité revêt un double sens. D’une part, il définit ce qu’on peut appeler le statut confessionnel de l’État, caractérisé désormais par sa neutralité idéologique et organique à l’égard de toutes les religions. L’État n’a pas de religion, il n’en favorise aucune et n’en sollicite aucune à son soutien. D’autre part, il énonce les principes fondamentaux du régime juridique des religions en droit français, tels qu’ils ont été aménagés par la loi de 1905, et notamment, ainsi que le soulignent les débats de 1946 à la seconde Constituante, « le principe que l’État ne reconnaît ni ne protège aucun culte ni aucune religion ». Ce régime juridique des religions est organisé dans un cadre de droit commun, aucune d’elles ne bénéficiant désormais d’un quelconque statut public spécifique. Autrement dit, et pour résumer, ce simple mot de laïcité inscrit dans la Constitution revêt une importance fondamentale du point de vue de la définition du statut constitutionnel de l’État républicain, au même titre que son caractère unitaire, son caractère de République sociale ou encore le principe de séparation des pouvoirs. Une Constitution peut dire que l’État n’a pas de religion (laïcité), ou qu’il en a une (religion d’État ou religion nationale), ou encore qu’il en privilégie telle ou telle (concordat, reconnaissance spécifique), mais pour autant qu’il existe des religions, et sachant d’où nous venons, elle ne peut guère les ignorer complètement.

V. Liberté de religion et Constitution

  • 79 Par exemple, un régime comme celui de la Restauration qui proclame le principe de la liberté des cu (...)

71On a laissé de côté délibérément dans les développements qui précèdent la question de la liberté de religion, ou de la liberté de culte, qui forme la troisième composante du droit constitutionnel des religions. Bien entendu les trois volets du triptyque (statut confessionnel de l’État, régime des cultes, garantie subjective de la liberté de religion) sont indissociables, en ce sens notamment que la garantie constitutionnelle de la liberté de religion influence notablement aussi bien le statut religieux de l’État que le régime juridique des cultes79. Mais ce qui distingue ce principe des deux autres, et justifie son traitement à part, c’est la remarquable constance de son affirmation tout au long de notre histoire constitutionnelle, alors que de leur côté le statut constitutionnel de l’État et le régime des cultes ont connu de nombreuses évolutions depuis la Révolution.

72La garantie de la liberté de culte fait son apparition dans la première constitution française. Elle n’est pas inscrite directement dans la Déclaration des droits de l’Homme qu'elle contient, mais elle figure au nombre des Dispositions fondamentales garanties par la constitution. Ainsi qu’il y est indiqué « La Constitution garantit pareillement, comme droits naturels et civils : (...) La liberté à tout homme de parler, d’écrire, d’imprimer et publier ses pensées, sans que les écrits puissent être soumis à aucune censure ni inspection avant leur publication, et d’exercer le culte religieux auquel il est attaché... ». Autant au moins que la liberté du culte proprement dite, on peut voir là la garantie constitutionnelle du pluralisme religieux, au bénéfice des cultes autres que catholique. Dans le même sens le Titre VI de la Constitution (Des rapports de la nation française avec les nations étrangères) garantit aux « étrangers qui se trouvent en France » et qui « sont soumis aux mêmes lois criminelles et de police que les citoyens français, sauf les conventions arrêtées avec les puissances étrangères », que « leur personne, leurs biens, leur industrie, leur culte, sont également protégés par la loi...

73De fait les débats relatifs à l’adoption de l’article 10 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, proclamant « la liberté des opinions, même religieuse », attestent que cette question de la liberté du culte et de sa garantie a été longuement débattue (débats des 22 et 23 août 1789). La frange conservatrice de la Constituante, où se range l’élite du clergé, souhaiterait une proclamation explicite de la liberté du culte, ainsi qu’une protection particulière pour le « culte établi ». Mais il est finalement décidé de renvoyer la garantie de la liberté du culte, et son aménagement, dans le texte de la Constitution qui reste à écrire, considérant que le culte est moins un « droit naturel de l’Homme » qu’une liberté appelant des mesures d’organisation et de garantie concrètes. Les dispositions de la Constitution de 1791, relatives à la liberté des cultes, s’inscrivent donc dans le prolongement direct de la Déclaration de 1789. Compte tenu de cette genèse, on ne s’étonne pas de retrouver une même garantie de la liberté des cultes dans celles qui vont suivre.

  • 80 « La Constitution garantit à tous les Français l’égalité, la liberté, la sûreté, la propriété, la d (...)
  • 81 « Nul ne peut être empêché d’exercer, en se conformant aux lois, le culte qu’il a choisi. Nul ne pe (...)
  • 82 Art. 62 : « La liberté des cultes est garantie à tous ».

74La garantie du libre exercice des cultes fait en effet partie du droit constitutionnel positif jusqu’à la Troisième République. On la retrouve dans toutes les constitutions de la période révolutionnaire : Constitution du 24 juin 1793, art. 12280 ; Directoire, art. 35481. Par ailleurs, elle figure ainsi qu’on l’a dit plus haut à l’article1er du décret du 21 février 1795 organisant la première séparation entre les Églises et l’État. La constitution du Consulat n’en parle pas, mais elle figure au serment impérial prévu par le sénatus-consulte de l’An XII : « Le serment de l’Empereur est ainsi conçu : “Je jure de maintenir l’intégrité du territoire de la République, de respecter et de faire respecter les lois du Concordat et la liberté des cultes...” » (S.C. organique du 28 floréal An XII, article 53). Elle est également mentionnée à l’Acte additionnel à la Constitution de l’Empire, à l’article 6282. Sous les Chartes, l’article 5 proclame quant à lui que « chacun professe sa religion avec une égale liberté, et obtient pour son culte la même protection ». La constitution du 4 novembre 1848 (art. 7) recopie pratiquement la formule des Chartes : « Chacun professe librement sa religion, et reçoit de l’État, pour l’exercice de son culte, une égale protection ». Enfin la constitution du 14 janvier 1852 (art. 26) fait obligation au Sénat de s’opposer à la promulgation « des lois qui seraient contraires ou qui porteraient atteinte à la constitution, à la religion, à la morale, à la liberté des cultes, à la liberté individuelle... ».

75Les lois constitutionnelles de la IIIe République vont interrompre cette tradition constante qui faisait de la liberté des cultes une règle hyper constitutionnelle. Mais son aménagement n’est pas remis en cause, en raison du maintien du régime des cultes reconnus. Aussi lorsque la loi de séparation du 9 décembre 1905 décide d’y mettre fin, est-ce tout naturellement que son article 1er, prenant acte en quelque sorte du silence des lois constitutionnelles de 1875 sur ce point, vient prendre le relais pour proclamer solennellement que « la République... garantit le libre exercice des cultes... ». En ce sens la constitutionnalisation de l’article 1er de la loi de 1905 comme principe fondamental reconnu par les lois de la République, suggérée par une partie importante de la doctrine contemporaine, trouve dans la continuité historique un argument de poids. Le projet d’avril 1946 comprenait quant à lui une déclaration des droits de l’homme intégrée en tant que telle dans le corpus constitutionnel (art. 1 à 39), et dont l’article 13 affirmait la laïcité des pouvoirs publics dans les termes suivants : « Nul ne peut être inquiété en raison de ses origines, de ses opinions ou croyances en matière religieuse, philosophique ou politique.

76La liberté de conscience et des cultes est garantie par la neutralité de l’État à l’égard de toutes les croyances et de tous les cultes. Elle est garantie notamment par la séparation des Églises et de l’État, ainsi que par la laïcité des pouvoirs et de l’enseignement publics ». La formulation est significative, dans la mesure où la séparation des Églises et de l’État, ainsi que la laïcité des pouvoirs y sont décrites comme la garantie de la liberté des cultes. Autrement dit le principe de laïcité de la République, qui figurera en toutes lettres à l’article 1er de la constitution du 27 octobre 1946, inclut également, outre la neutralité de l’État et sa séparation d’avec les religions, le double principe de la liberté de conscience et de la liberté de culte, c’est-à-dire formellement les dispositions de l’article 1er de la loi du 9 décembre 1905. Comme on le sait l’article 1er du texte de 1946 sera reproduit intégralement dans le texte de 1958, à l’article 2, devenu en 1995 l’article 1er, ce qui permet de conclure à la remarquable constance, dans l’histoire constitutionnelle française, du principe de la liberté des cultes, qu’on peut tenir aujourd’hui comme une composante du principe de laïcité si toutefois l’on devait se refuser à consacrer la liberté de religion comme un principe constitutionnel autonome, ce qui semble bien être la position du Conseil constitutionnel dans sa décision du 19 novembre 2004.

77De tout cela, on doit se garder de tirer de grandes conclusions en termes de défense du principe de liberté de religion, dans la mesure où sa garantie dépend des modalités de son aménagement concret beaucoup plus que de sa constitutionnalisation formelle. Et de fait là n’est pas l’enjeu à notre sens. Ce que signifie le principe constitutionnel de la liberté des cultes, à la lumière de deux siècles mouvementés d’histoire constitutionnelle, c’est d’une part le principe du pluralisme religieux et de l’égalité des cultes du point de vue de leur traitement juridique, et d’autre part, compte tenu de l’expérience significative de la constitution civile du clergé, celui de l’indépendance respective de l’État et des cultes, et donc la neutralité religieuse absolue de celui-ci. C’est, enfin, l’acceptation que dans une société pluraliste il existe des gens qui croient, d’autres non, et que la possibilité pour chacun de conformer ses actes à ses convictions intimes, même irrationnelles, ceci dans le respect d’autrui, doit être garanti par l’État.

Notes

1 « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale ».

2 En ce qui concerne les États-Unis on lira avec profit Elisabeth Zoller (dir.), La conception américaine de la laïcité, Dalloz, Actes, 2005, 210 p. Le présent passage en est directement repris.

3 Ainsi que l’observe Elizabeth Zoller, « toutes peuvent être lues avec en regard un texte miroir dans les dispositions françaises relatives à la laïcité » (ibid., p. 4).

4 C’est l’équivalent de l’article 6 DDHC (égalité devant la loi) : « La loi est l’expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont le droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».

5 Équivalent de l’article 2 (non reconnaissance) de la loi du 9 décembre 1905.

6 Équivalent de l’article 1er de la loi de 1905.

7 Encore que la question de l’égale protection des convictions et pratiques religieuses se pose également, à propos du protestantisme et du judaïsme, et qu’elle est centrale dans la discussion des 22 et 23 août 1789 relative à l’article 10 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen.

8 Dans sa fameuse brochure Qu’est-ce que le tiers état ?.

9 Les représentants du clergé sont au nombre de 300 environ, les prêtres environ 250 (selon l’Histoire et dictionnaire de la révolution française, par Jean Tulard, Jean-François Fayard, Alfred Fierro, Coll. Bouquins, Laffont, 1987, p. 31) et formant la majorité. Parmi eux une bonne partie « se sentaient peuple » (Michelet, Histoire de la révolution française, coll. Bouquins, Laffont, 1979, Tome I, p. 110).

10 « (...) nombre total des têtes ecclésiastiques : 80 400. Noblesse, (...) l’on aura cent dix mille têtes nobles au plus pour la totalité du royaume, ci : 110 000 donc, en tout, il n’y a pas deux cent mille privilégiés des deux premiers ordres. Comparez ce nombre à celui de vingt-cinq à vingt-six millions d’âmes, et jugez la question... ». Sieyès, Qu’est-ce que le tiers état ?, chapitre III.

11 On entend ici particulièrement les citoyens actifs au sens du décret du 22 décembre 1789 (article 3), c’est-à-dire ceux qui ont pour qualité « de payer une contribution de la valeur de trois journées de travail », et qui exercent le droit de suffrage.

12 De fait les protestants ont participé aux élections aux états généraux, quelques-uns siégeant comme députés à la constituante (Rabaut Saint-Etienne par exemple). Les juifs du Sud-ouest ont également été considérés comme des électeurs à part entière pour l’élection à la Constituante. Voir Histoire et dictionnaire de la Révolution française, 1789-1799, coll. Bouquins, 1987, aux entrées juifs et protestants.

13 Voir également la décision du 9 décembre 1790 relative aux descendants de religionnaires fugitifs (dont devait profiter Benjamin Constant, ainsi que le rapporte Joseph-Barthélémy, Cours de droit constitutionnel comparé, DES de droit public, 1943-1944, Les cours de droit, p. 375).

14 On sait sur ce point que sous l’Ancien Régime c’est l’Église qui tenait les registres d’état civil (les protestants ont eu droit à un état civil propre en 1787).

15 Voir par exemple La religieuse de Diderot.

16 Lors de la Commune, en 1871, l’interrogatoire d’un jésuite arrêté par les communards se déroule de la manière suivante : « Quelle est votre profession ?... Je suis serviteur de Dieu. – Où est votre maître ? – Il est partout. – Greffier, écrivez... se disant serviteur d’un nommé Dieu, en état de vagabondage... ». E. Lecanuet, L’Église de France sous la IIIe République, 1870-1878, Paris, Poussielgue, p. 109.

17 Pour Adhémar Esmein « la suppression totale des ordres monastiques et des congrégations religieuses pouvait elle-même être considérée comme ne dépassant pas les pouvoirs de l’État dans un régime d’union ». Éléments de droit constitutionnel français et comparé, Tome II, huitième édition, 1928, p. 666.

18 Centrale mais pas complètement nouvelle dans la mesure où avant la révolution les évêques étaient déjà tenus de prêter serment au roi.

19 Les articles organiques des cultes protestants imposent la même obligation de serment aux pasteurs.

20 Voir, pour une approche très critique de la Constitution civile du clergé (et en prolongement de la politique religieuse des Thermidoriens) : Ludovic Sciout, Le Directoire, Ire Partie, Firmin Didot, Paris, 1895, p. 79.

21 Ceci d’autant plus que dans l’Assemblée constituante le bas clergé était plutôt rallié au tiers et le haut clergé à la noblesse.

22 Le chef invisible étant Jésus Christ lui-même.

23 Jean de Viguerie, Christianisme et révolution. Cinq leçons d’histoire de la révolution française, Nouvelles éditions latines, 1986, p. 75.

24 Sieyès et sa pensée, Hachette, 1970, p. 520. Sieyès est resté à l’écart de la rédaction de la Constitution civile du clergé mais on retrouve dans cette dernière la même vision d’un clergé représentatif de la Nation.

25 Esmein, Éléments..., op. cit., p. 666.

26 « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ».

27 Voir Paul Bastid, Sieyès et sa pensée, Hachette, 1970, p. 513-521.

28 Cité par P. Bastid, ibid., p. 515.

29 Titre Premier : Dispositions fondamentales garanties par la Constitution.

30 Ibid.

31 Directoire, art. 374 ; An VIII, art. 94 ; Sénatus-consulte du 28 Floréal An XII, art. 53 ; Acte additionnel, article 67.

32 Joseph-Barthélémy, Cours de droit constitutionnel comparé, DES de droit public, 1943-1944, Les cours de droit, p. 375.

33 Le député radical (et anticlérical) Augagneur, maire de Lyon, soutient à la chambre avec une certaine logique, en 1905, le principe du retour des lieux de culte à l’Église. Il est bien entendu complètement isolé dans son camp, passant même aux yeux de certains pour un traître.

34 Décret du 2 novembre 1789 : « L’Assemblée nationale constituante déclare que tous les biens ecclésiastiques sont à la disposition de la nation, à la charge de pourvoir d’une manière convenable aux frais du culte, à l’entretien de ses ministres et au soulagement des pauvres ».
Décret du 20 avril 1790, article 5 : « Dans l’état des dépenses publiques de chaque année, il sera porté une somme suffisante pour fournir aux frais du culte et de la religion catholique...,à l’entretien des ministres... de manière que les biens (du clergé) puissent être dégagés de toutes les charges et employés par le Corps législatif aux plus grands et aux plus pressants besoins de l’État ».

35 Gaston Jèze, Les principes généraux du droit administratif, Giard et Brière, 1914, p. 351s. La première édition est de 1904.

36 Ibid., p. 351.

37 Ibid., p. 357. À l’appui de sa thèse Jèze cite Hauriou pour qui « il s’agit moins de savoir si l’État, en rayant de ses budgets les traitements ecclésiastiques et les subventions, sans constituer à titre de compensation une dotation suffisante, manque à une dette juridique véritable, que de savoir s’il manque à une considération de haute politique et d’équité ».

38 Esmein, Éléments..., op. cit., p. 666. L’historien du Directoire, Ludovic Sciout exprime à la même époque un jugement analogue, mais infiniment plus sévère que le complaisant Esmein : « Digne produit de la coalition des jansénistes, des révolutionnaires de toute catégorie, la constitution civile n’était qu’un monstrueux amalgame de philosophie encyclopédique, de gallicanisme parlementaire, de jansénisme, et même de protestantisme. La Constituante s’est hâtée de coudre ensemble des lambeaux de toutes ces doctrines. Rien de plus incohérent, de plus contradictoire que cette œuvre de haine et de mauvaise foi ! ». Le Directoire, op. cit., p. 79.

39 Brefs du 10 mars et 13 avril 1791.

40 Titre III, Ch. IV, Sect. 1re : De la promulgation des lois. Pour l’expédition exécutoire des jugements voir Titre III, Ch. V : Du Pouvoir judiciaire, art. 24 : « Les expéditions exécutoires des jugements des tribunaux seront conçues ainsi qu’il suit : N. (le nom du roi) par la grâce de Dieu et par la loi constitutionnelle de l’État, roi des Français, à tous présents et à venir, salut. Le tribunal de... a rendu le jugement suivant... ».

41 On trouve encore une formule analogue en tête des déclarations de droits de 1793 et 1795, qui sont proclamées « en présence de l’Être suprême ».

42 « En effet, la pratique d’un culte qui présente l’Être Suprême comme le créateur, le législateur et le protecteur de l’égalité, offrait l’immense avantage de plaire à ceux qui ne tiennent au christianisme que par sa morale, à ceux qui repoussent l’athéisme, à ceux qui abhorrent la superstition. Elle était en outre fondée sur l’opinion des sages que l’humanité révère, et sur des raisonnements qu’il est impossible de réfuter ; elle pouvait devenir, entre les mains des réformateurs, un levier puissant pour l’établissement des institutions démocratiques ; elle était le seul moyen légal de parler à de grandes réunions du peuple », Philippe Buonarroti, Conspiration pour l’égalité dite de Babeuf, Les classiques du peuple, Editions sociales, 1957, p. 92-93. Le propos de Buonarroti vise l’établissement des fêtes décadaires sous le Directoire.

43 Citation extraite de Ludovic Sciout, Le Directoire, op. cit., p. 91.

44 Article 1 : « Conformément à l’article VII de la déclaration des droits de l’homme, et à l’article CXXII de la constitution, l’exercice d’aucun culte ne peut être troublé ».

45 Selon l’interprétation de Ludovic Sciout, ayant promis la liberté de conscience aux Bretons et aux Vendéens pour leur faire déposer les armes, les conventionnels, « en persécuteurs obstinés mais hypocrites » firent la loi du 3 Ventôse, car « afin de leur donner confiance, il fallait que la liberté religieuse ne parût pas absolument restreinte aux pays qui s’étaient insurgés pour elle ». Le Directoire, op. cit., p. 89.

46 Ainsi que le disait par ailleurs Boissy d’Anglas dans son rapport : « Mieux vaut surveiller ce qu’on ne peut empêcher, régulariser ce qu’on ne peut défendre » (Jean Tulard, Les Thermidoriens, Fayard, 2005, p. 341).

47 Adhémar Esmein, Éléments..., op. cit., p. 667.

48 On trouve cette idée exprimée indirectement chez Esmein, qui voit dans la liberté du culte un « droit individuel » dans l’État laïque (Voir Eléments..., op. cit., p. 665s.)

49 Voir Joseph-Barthélémy, Cours de droit constitutionnel comparé, op. cit., p. 401.

50 Dans la mesure où le concordat ne concerne pas les cultes juif et protestants, et qu’en outre il ne forme qu’une partie seulement du régime juridique de l’Église catholique.

51 Dans ses Principes de droit public (Sirey, 1910, p. 388) Hauriou distingue « la solution de la séparation mitigée avec concordat et celle de la séparation absolue sans concordat ».

52 Un nouveau concordat négocié avec Rome au début de la Restauration, et qui contenait notamment la reconnaissance du clergé régulier, fut signé au mois de juin 1817. Il opérait sur bien des points un retour au Concordat de Bologne. Louis XVIII cherchait également avec ce concordat à se débarrasser des évêques constitutionnels maintenus par Bonaparte. Mais ainsi que l’explique Esmein (Eléments..., op. cit., p. 669), « le gouvernement n’osa pas même le présenter aux Chambres ».

53 Le Concordat désignait le catholicisme comme la religion professée par la majorité des citoyens français, mais dans le système censitaire des Chartes la référence aux citoyens disparaît.

54 Loi du 8 février 1831 complétée par la loi du 25 mai 1844.

55 Joseph-Barthélémy, Cours de droit constitutionnel comparé, op. cit., p. 414.

56 Charte du 14 août 1830, article 23 dans sa rédaction issue de la loi du 29 décembre 1831. Un ecclésiastique peut toujours être nommé Pair de France mais pas ès qualités, et à la condition de remplir l’une des conditions de notabilité fixée par la constitution, par exemple académicien.

57 Pour une description critique de cette période, on renvoie à Georges Weil, Histoire de l’idée laïque au 19e siècle, Paris, Librairie Félix Alcan, Chapitre V, L’esprit laïque sous la seconde République, p. 105-120. Georges Weil cite notamment « l’article d’un jeune homme inconnu, Ernest Renan, sur le “libéralisme clérical’’ ». « Des moines transformés en ardents démocrates, écrit Renan, les anciens alliés de la noblesse devenus plus républicains que le tiers état, des prêtres bénissant l’arbre qu’ils ont tant de fois maudit, et traitant de tyrannie le gouvernement qu’ils avaient d’abord traité d’anarchie, voilà les miracles que cette année nous réservait ».

58 Éléments..., op. cit., tome 2, p. 172.

59 Séance du 7 juillet 1875, Annales de l’assemblée nationale, t. xxxix, p. 472. Références issues de A. Esmein, ibid.

60 A. Esmein, ibid., p. 173.

61 Ibid.

62 Cours de droit constitutionnel comparé, DES de droit public, 1943-1944, Les cours de droit, spécialement p. 318-429.

63 Ibid., p. 333-334.

64 Ibid., p. 318.

65 Ibidem.

66 Avec parfois une application différenciée des dispositions adoptées entre 1940 et 1944. Par exemple, la possibilité de reconnaître des congrégations religieuses par décret n’a pas été mise en œuvre avant les années 1970. Elle a ensuite été étendue aux cultes non catholiques (bouddhistes notamment à la fin des années 1980). De la même manière, la possibilité ouverte aux associations cultuelles de recevoir des subventions publiques pour la réparation des édifices dont elles ont la propriété (loi du 25 décembre 1942), et qui visait non à favoriser l’Église catholique comme on le dit généralement (dans la mesure où précisément l’Église catholique ne fonctionne pas sur ce schéma des cultuelles propriétaires) mais plutôt à permettre aux protestants (dont les temples sont le plus souvent la propriété des cultuelles) de bénéficier d’un régime analogue à celui des églises légalement affectées, n’a pas été utilisée pendant une longue période, ainsi qu’en attestent les questions parlementaires récurrentes, depuis les années 1980, à propos de l’interprétation qu’il convenait de donner à ce texte de 1942.

67 Assemblée nationale constituante élue le 2 juin 1946, Séances de la Commission de la constitution, comptes rendus analytiques, p. 306. Voir également Jean Rivero, « La notion juridique de laïcité » : D. 1949, chron., xxXIII, p. 30.

68 Maurice Schumann distingue la « définition négative de la laïcité républicaine », qu’il définit comme le respect de la liberté de conscience, et sa « définition positive », qui signifie l’« indépendance » de l’État « vis-à-vis de toute autorité qui n’est pas reconnue par l’ensemble de la nation, afin de lui permettre d’être impartial vis-à-vis de chacun des membres de la communauté nationale et de ne pas favoriser telle ou telle partie de la nation ». La laïcité se décline ainsi dans le sens de la neutralité idéologique de l’État : « Il en résulte que la doctrine de neutralité – ou, pour mieux dire, l’impartialité de l’État, à l’égard de tous les membres de la communauté nationale – ne saurait se concevoir comme une contrainte restrictive, que cette contrainte ait un caractère politique ou qu'elle ait un caractère économique, mais comme une garantie de véritable liberté ». Journal officiel de l’Assemblée nationale constituante, débats, 2e séance du 3 septembre 1946, p. 3474. Si le MRP est favorable sur le fond à la laïcité constitutionnelle de l’État, sa crainte immédiate est de voir remise en cause sur son fondement la liberté de l’enseignement, et c’est ce qui motive en réalité la longue intervention de Maurice Schumann devant la constituante.

69 « Enfin, sur la laïcité (...) je veux dégager trois constatations sur lesquelles il me semble que nous pouvons être tous d’accord.
« Lorsque nous parions de laïcité, cela veut dire d’abord la laïcité de l’État, la séparation complète de l’État et des Églises.
« Du fait qu’il y a, dans la nation française, des hommes de toutes confessions et de toutes opinions philosophiques, l’État doit être complètement indépendant, dans toute son action, vis-à-vis de toutes les opinions et de toutes les nuances de la pensée philosophique et religieuse, quelles qu’elles soient.
« La seconde constatation (...) c’est la laïcité nécessaire de tous les partis politiques (...) tout parti doit être indépendant de toute église et de toute hiérarchie ecclésiastique » « Le dernier point, c’est la laïcité de l’école, c’est-à-dire d’abord la neutralité et, dans l’école, la volonté du maître de ne rien dire qui, sur un point quelconque, puisse froisser la jeune conscience de l’enfant...
« En-dehors de nos divergences d’opinions philosophiques ou religieuses, il y a un certain nombre de valeurs morales auxquelles nous croyons tous, que l’école laïque peut et doit affirmer... Il y a tout de même quelque chose qui définit la nation française et sa culture : lorsque nous affirmons laïcité, nous affirmons simplement la patrie, c’est-à-dire, par delà nos divergences d’opinion, ce lien commun qui nous unit dans une commune foi ». Ibid., p. 3476-3477.

70 « Nous avons dit dans notre exposé sommaire des motifs, pourquoi nous proposions l’introduction du mot “laïque” dans l’article 1er.
« C’est d’abord parce que ce mot, introduit dans la Constitution, commande, comme conséquence, la séparation des Églises et de l’État, qui est à nos yeux un principe démocratique important.
« C’est, ensuite, parce que notre amendement implique la neutralité de l’État à l’égard de toutes les religions et de tous les cultes ». Ibid., p. 3477.

71 Comme le souligne à juste titre Jean Rivero, aucun des orateurs à la Constituante « ne s’écarta de cette idée de neutralité ». « La notion juridique de laïcité », D. 1949, chron., xxXIII, p. 137.

72 « La notion juridique de laïcité », D. 1949, chron., xxXIII, p. 137.

73 On n’en trouve en tout cas aucune trace dans les débats du Comité consultatif constitutionnel.

74 Intervention de M. Blondel, Documents pour servir à l’histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, tome III, p. 294. On déduit logiquement de cette indication que la suppression du mot laïcité de la constitution a bel et bien été envisagée.

75 Dans Notre laïcité publique. La France est une République laïque, Émile Poulat rapporte l’anecdote suivante : « Le général de Gaulle écrivait au cardinal Grente, évêque du Mans et membre de l’Académie française, le 17 septembre 1958 : “À moins que l’État ne soit ecclésiastique, je ne vois pas – non plus, j’en suis sûr, que votre Éminence – qu’il puisse être autre chose que laïque... Toute la question est de savoir comment, dans quel esprit ». Émile Poulat, Notre laïcité publique. La France est une République laïque, Berg International, 2003, p. 15.

76 La décision de compléter l’article 2 semble donc avoir été prise au Comité interministériel du 1er septembre.

77 Le fait est rapporté par François Méjan : « (...) cet article 2 contient une troisième phrase, qui ne figurait pas – non plus que la deuxième d’ailleurs – dans le texte soumis, en juillet 1958, au Comité consultatif constitutionnel et qui n’est apparue, dans la presse, qu’au moment de la publication du texte soumis au referendum du 28 septembre 1958. Cette phrase, la voici : Elle (la République) respecte toutes les croyances.
« Ce n’est qu’à la suite, et compte tenu de cette adjonction in extremis au texte constitutionnel, que les évêques de France ont pris parti favorablement en faisant connaître aux catholiques que rien ne s’opposait à ce qu’en conscience ils puissent voter pour. Et, depuis lors, bien des voix ou des plumes épiscopales ou ecclésiastiques, ont interprété le principe constitutionnel de laïcité de la France à la lumière de cette nouvelle et petite phrase : “Elle respecte toutes les croyances”, renforçant ainsi l’interprétation catholique négative du rôle de l’État en la matière » (« La laïcité de l’État en droit positif et en fait », in La Laïcité, Bibliothèque des Centres d’études supérieures spécialisés, Centre de sciences politiques de l’Institut d’études juridiques de Nice, Université d’Aix-Marseille, PUF, 1960, no VI, p. 243. La critique de François Méjan ne convainc pas totalement au regard de ce qu’ont été les débats de 1946. On trouve déjà dans le texte d’avril 1946 une formulation assez proche de celle de 1958, et notamment une référence aux croyances. De la même manière le compromis unanime sur le texte d’octobre 1946 s’établit autour de l’idée de laïcité neutralité. Il reste qu’une référence aux « convictions », ou aux « convictions et croyances », aurait permis de mettre à égalité les convictions religieuses et non religieuses, et c’est là le principal reproche que l’on peut faire en ce sens au texte de 1958.

78 Par exemple : « La laïcité traduit la neutralité idéologique de l’État. Elle est explicitée par la Constitution elle-même lorsque celle-ci déclare que la République respecte toutes les croyances et qu'elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction... de religion » (Marcel Prélot, Institutions politiques et droit constitutionnel, no 407). Même analyse chez Jean Rivero : « Laïcité libérale, laïcité respectueuse du réel, telle est la forme que le droit a donnée à la laïcité de l’État français : et la constitution du 4 octobre 1958, bien inspirée sur ce point, ne fait que consacrer cette évolution lorsque, dans son article 2, elle commente, par les deux idées d’égalité devant la loi sans distinction de religion et de respect de toutes les croyances, la formule de 1946 : “La France est une République laïque” ». (« De l’idéologie à la règle de droit : la notion de laïcité dans la jurisprudence administrative », in La Laïcité, Bibliothèque des Centres d’études supérieures spécialisés, Centre de sciences politiques de l’Institut d’études juridiques de Nice, Université d’Aix-Marseille, PUF, 1960, no VI, p. 282).

79 Par exemple, un régime comme celui de la Restauration qui proclame le principe de la liberté des cultes, et qui en même temps affirme que le catholicisme est la religion de l’État, est tenu pour n’être pas incohérent d’accorder aux autres cultes des garanties minimales destinées à protéger la liberté de culte pour tous.

80 « La Constitution garantit à tous les Français l’égalité, la liberté, la sûreté, la propriété, la dette publique, le libre exercice des cultes... ».

81 « Nul ne peut être empêché d’exercer, en se conformant aux lois, le culte qu’il a choisi. Nul ne peut être forcé de contribuer aux dépenses d’un culte. La République n’en salarie aucun ».

82 Art. 62 : « La liberté des cultes est garantie à tous ».

Auteur

Professeur de droit à l’Université Cergy-Pontoise
Professeur de droit public à l’Université de Cergy-Pontoise
Doyen honoraire
Directeur de l’Ecole doctorale droit et sciences humaines
Coauteur du Traité de droit français des religions, Litec, 2003.
Auteur de Droit des libertés fondamentales, Hachette, 2007, 310p.

© Presses universitaires de Strasbourg, 2008

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