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Les élites régionales, (xviie-xxe siècle)

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Christine Lebeau
, 
Jean-Michel Boehler
, 
Bernard Vogler

Troisième partie. Du pouvoir au service

Les conseillers généraux du Haut-Rhin au xixe siècle (1800-1870)

Olivier Conrad

Texte intégral

  • 1 Colloque de l’Institut français des sciences administratives : Histoire de l’administration françai (...)

1L’histoire administrative de la France, dont de nombreux chapitres restent à écrire, en particulier pour le xixe siècle1, suppose, pour celui qui s’y engage, qu’il accorde aux hommes, ceux qui font fonctionner la structure administrative, ceux qui prennent les décisions, la place qui leur revient, une place centrale.

  • 2 Conrad (O.), Le Conseil général du Haut-Rhin au xixe siècle, Presses universitaires, Strasbourg, 19 (...)

2C’est l’un des enseignements de notre étude du conseil général du Haut-Rhin au xixe siècle2. À partir du moment où les conseillers généraux parviennent à s’affranchir quelque peu de la pesante tutelle des préfets et des ministres, dans le courant des années 1820, c’est-à-dire à exercer réellement des responsabilités, prendre des décisions, la dimension humaine représente une des données qui permet et explique le mouvement de fond qui marque alors l’histoire de l’institution départementale. Le département prend progressivement place au centre de la pratique administrative française, s’affirme comme un centre de décision, un lieu de travail, un lieu de préparation du travail administratif, un lieu de réflexion, et non plus une simple chambre d’enregistrement, disposant, comme au début du siècle de la seule et limitée prérogative de relayer les attentes et les vœux de la population.

3L’impact de la dimension humaine doit s’apprécier sur deux plans, l’un général, la fonction de conseiller général qui gagne en importance avec l’émergence et l’affirmation du conseil général dans la hiérarchie administrative française, l’autre particulier au cadre étudié, en l’occurrence le département du Haut-Rhin. En dépit d’inévitables points communs, conséquences de modes de désignations, des principes régissant l’accès à la vie publique, le personnel qui anime l’assemblée haut-rhinoise présente de fortes singularités par rapport aux conseils généraux de la plupart des autres départements. Les particularités du recrutement des conseillers généraux haut-rhinois, l’importance de certaines strates socioprofessionnelles et la prégnance de la dimension confessionnelle, expliquent selon nous les grandes orientations prises par cette assemblée des années 1830 à la fin du Second Empire, dans le domaine budgétaire et dans les décisions à caractère social.

Une institution et des hommes

S’imposer et s’affirmer

  • 3 Rosanvallon (P.), L’État en France de 1789 à nos jours, Seuil, Paris, 1990.
  • 4 Sur cette période, notre contribution, Conrad (O.), op. cit., p. 33-39. Également, Godechot (J.), L (...)

4Abstraction faite de la période napoléonienne, le conseil général de département, qui conserve sa fonction primitive de représentant et de garant des intérêts du département, d’organe consultatif, a pour objet principal d’organiser la participation de la société au fonctionnement de l’administration, l’une des grandes préoccupations de l’État tel que celui-ci se forme au xixe siècle3. Il exerce d’importantes prérogatives financières, la répartition des contributions directes, le délicat examen du contentieux fiscal, et surtout, le conseil général vote le budget du département, acte central et premier, toutes ses interventions ayant une dimension ou une implication financière, qu’il s’agisse de construire des routes, d’édifier une prison ou qu’il soit question de venir en aide aux miséreux, de développer l’instruction primaire ou de soutenir la production artistique locale. Ses attributions, le conseil général les exerce sous la tutelle du préfet du département, lui-même placé sous la tutelle du ministre de l’Intérieur et du chef de l’État. Le conseil général est un agent de la centralisation administrative et son histoire évolue solidairement de l’histoire politique et institutionnelle du pays, les premières années de son histoire le montrant à tous points de vue4. Jusqu’en 1815, du fait de la conjonction de deux éléments, le contexte politique particulier de l’Empire, et la centralisation, poussée à son paroxysme, le conseil général, auxiliaire zélé de la préfecture, par nécessité, n’exerce aucune responsabilité et n’a aucune espèce d’influence sur l’administration locale. Les assemblées départementales, et plus généralement l’ensemble de l’édifice administratif, survivent pourtant à la fin de l’Empire, trouvant une nouvelle légitimité avec la monarchie restaurée et donnant enfin leur pleine et réelle mesure à partir de ce moment. L’histoire du conseil général est celle de son émergence et de son affirmation dans la hiérarchie et dans la pratique administratives françaises au xixe siècle, la constitution d’une spécialité, d’une identité administrative départementale, la construction, par la sédimentation d’acquis successifs, d’un pouvoir local, d’un mode de gouvernement territorial. Il y a un processus d’émancipation du conseil général à l’égard de ses instances tutélaires, une émancipation rendue possible par l’évolution des doctrines administratives, par l’installation irréversible d’un régime constitutionnel et par l’extension du système représentatif. Le processus de contrôle et de réappropriation de l’État par la société, initié durant la Révolution, se poursuit irréversiblement dans les faits. Il n’y aura, malgré plusieurs soubresauts conjoncturels, de remise cause.

  • 5 Sur ce sujet, et plus généralement sur le devenir sous la Restauration du système administratif nap (...)
  • 6 Notre contribution, à un sujet très peu étudié jusqu’à aujourd’hui, Conrad (O.), op. cit., p. 491 s (...)

5La signification du département change, ce n’est plus un simple palier d’exécution des directives centrales, un organe d’enregistrement, confiné à des fonctions de consultation et réduit à mener des actions symboliques. Il devient un lieu de négociation et de discussion, neutre, technique et compétent entre le préfet et les élus locaux, un lieu où se préparent et se délibèrent les principales affaires administratives locales. Il y a adaptation aux affaires locales des principes et des préoccupations régissant le fonctionnement de l’État. Par mimétisme, le conseil général, dans ses méthodes de fonctionnement et dans l’approche de son travail, se transforme. L’instauration après 1815, au niveau de l’État, de pratiques financières plus régulières et plus transparentes, a des répercussions décisives sur le fonctionnement et les prérogatives financières du conseil général. L’État ose enfin confier aux conseillers généraux les finances locales, le vote des dépenses, sur la base des propositions du préfet, le vote des recettes fiscales. Le département devient une entité financière autonome, sans qu’il n’y ait toutefois remise en cause de la centralisation5. Les affaires générales reviennent en effet au seul État, et les affaires locales, de plus en plus diverses et importantes, aux collectivités territoriales. Une distinction s’opère pour cela entre les budgets de l’État et ceux des collectivités territoriales, sur la base de la définition de deux logiques de dépenses, les dépenses d’intérêt général d’un côté, les dépenses d’intérêt local de l’autre. L’historique du système des finances et de la fiscalité départementales sous-tend donc celle de l’ensemble du conseil général qui se projette au travers de cette dimension6.

6L’émergence du conseil général dans la pratique administrative s’explique donc par le changement des formes de l’État et par la redéfinition et la diversification des responsabilités relevant de la sphère publique, dont profitent directement les collectivités locales, par l’action et l’influence des hommes, ce à la faveur de l’ancrage progressif de la machine administrative dans la société. L’un des objectifs de la réorganisation administrative de l’an VIII était d’assurer la participation des citoyens à l’administration. Dans les années qui suivent la mise en place du nouvel édifice administratif, et jusqu’au milieu des années 1820, le travail des conseillers généraux consiste principalement à contresigner les décisions préfectorales, vaquant le reste des sessions à la rédaction de vœux dont l’administration ne fait pas grand cas. Une telle situation s’explique autant par la nature même de la structure administrative française, qui fonctionne sur le principe de la centralisation, que par des facteurs conjoncturels, les contextes politiques et institutionnels. Ce n’est pas des rangs des conseillers généraux, nommés par décret impérial, qu’allait s’élever la moindre voix contre cet état de fait, une ingérence totale de la hiérarchie administrative qui, au niveau particulier des conseils généraux se traduit par l’omniprésence des préfets qui réduit les représentants du département, cela a été dit, à un rôle de figuration. La situation change à partir du moment où, dans un premier temps, les conseils généraux, conformément à la constitution, peuvent exercer leurs prérogatives, puis dans un second temps en acquérir d’autres.

  • 7 Une étude pionnière sur la notion de psychologie des élites, Tudesq (A.-J.), Les Grands Notables en (...)

7La variable conseiller général est dès lors décisive dans le mouvement qui porte le département au centre de la pratique et de la décision administratives. Une connaissance aussi complète que possible des hommes est nécessaire à la compréhension du fonctionnement du système administratif départemental. Les caractéristiques des conseillers généraux peuvent apparaître comme des grilles de lecture et d’interprétation du travail qui se fait au conseil général. Cet élément est d’autant plus décisif, qu’il y a stabilité des hommes, que l’unité sociologique et culturelle du personnel départemental se couvre d’une unité idéologique, d’une très large communauté d’intérêt7. Les points communs l’emportent sur les divergences. Les dispositions idéologiques et psychologiques des individus, l’interférence entre comportements privés et comportements publics, les représentations qu’ils se font de leur rôle dans la sphère publique ont un impact sur le travail qui s’effectue au conseil général. Le travail qui se fait au conseil général est le reflet d’une époque, d’une société, des préoccupations et des prétentions du personnel politique, autant que des instructions et des initiatives de l’administration centrale et de la préfecture.

  • 8 Sur ce sujet, entre autres, la synthèse de Charle (C.), Histoire sociale de la France au xixe siècl (...)

8Le système politique français du xixe siècle, c’est la France des notables, c’est-à-dire des mécanismes de discrimination sociale, une hiérarchisation de la société, une conception élitiste de la vie publique, une identification élites et exercice des responsabilités publiques. Les mécanismes assurant aux élites le monopole des responsabilités publiques reproduisent ceux qui leur confèrent la prééminence sociale et économique dans la France du xixe siècle, c’est-à-dire un système conscient et ordonné de pratiques de reproduction, combinant reproduction biologique et reproduction des acquis économiques, sociaux, culturels et psychologiques les singularisant dans la société8.

  • 9 Les réflexions sur ce sujet, parmi beaucoup d’autres, qui vont bien au-delà du seul cas bas-rhinois (...)

9Il ne s’agit toutefois pas de se méprendre sur la portée de l’influence et de l’intervention des notables. Dans ce système administratif, c’est encore autant, sinon davantage, en termes de collaboration, de participation, de conseils, d’influence, que de pouvoir, d’indépendance et de responsabilité qu’il faut raisonner. L’exécutif départemental, c’est le préfet et non le président du conseil général. Certes, mais le système administratif français du xixe siècle nécessite une forte intégration de l’appareil d’État et des notables. L’État a besoin d’eux pour administrer le territoire, gérer les collectivités locales. Il a besoin d’individus compétents, capables de conseiller l’administration, de négocier et de discuter avec le préfet les principales affaires départementales, d’exercer des responsabilités effectives. La centralisation, la méfiance de Paris envers les élus locaux, loin d’être des obstacles, poussent les individus en avant. L’État crée les conditions d’une collaboration et d’une connivence entre ses agents et les élus du pays, ce qui n’exclut ni les conflits, ni les divergences d’intérêts, au contraire, s’agissant là de signes d’un bon fonctionnement des institutions9.

Notables et Administration

10Les notables, les représentants des élites qui siègent au conseil général, c’est exclusivement d’eux qu’il est question ici, détiennent progressivement un réel pouvoir. Dans l’évolution qui marque l’histoire du conseil général, les modes de désignation successifs des conseillers ont des conséquences qui vont au-delà de la seule composition nominative de cette assemblée. C’est le travail qui s’y fait, et au terme, sa place dans l’édifice administratif qui est modifié, autant ou davantage qu’ils ne peuvent l’être par une modification de leurs attributions.

  • 10 Conrad (O.), op. cit., p. 165 sq.

11Les conseillers généraux sont nommés jusqu’en 1833 par le chef de l’État, sur propositions du ministre de l’Intérieur et du préfet du département10. Ce système de désignation ne devait être que provisoire et permettre une mise en route prompte des conseils généraux au début du Consulat. Les préfets, alors qu’ils venaient d’arriver dans les départements et de prendre des fonctions qui restaient encore largement à définir, devaient fournir à cet effet une liste de candidats potentiels, en s’appuyant sur les listes de notabilités, listes dont la constitution venait d’être ordonnée. Il fallut improviser et le recours aux sous-préfets, d’ordinaire pris sur place, et aux anciennes administrations départementales fut précieux.

12La constitution de l’an X modifie ces pratiques : le principe d’une présélection de quatre candidats par siège par le collège électoral du département est arrêté. Appliquée, sans régularité aucune au demeurant, cette disposition ne réduisit pas les pouvoirs de l’administration. Les collèges électoraux étaient composés à dessein et leur présidence confiée aux grands dignitaires du régime. De plus, la marge de latitude des grands électeurs était plus qu’étroite. Les candidats proposés par les collèges étaient toujours retenus et correspondaient aux hommes que les préfets auraient selon toute vraisemblance désignés eux-mêmes. Le vivier de recrutement, jusqu’à la révolution de juillet 1830, c’est les listes électorales censitaires, soit à titre indicatif, pour la période impériale, un ensemble d’un peu plus de cinq cents individus, pour une population totale de 350000 habitants dans le Haut-Rhin. Le recrutement des conseillers généraux s’opère donc d’abord sur le critère de la fortune, qui fait fonction de préalable.

  • 11 Les travaux de Leuilliot (P.), notamment « Les classes sociales et l’esprit public alsacien à la fi (...)
  • 12 Dans le Haut-Rhin, le renouvellement est de 43,75 % lors de la première Restauration, de 13,5 % au (...)

13La sélection s’affine ensuite pat d’autres critères, dont la hiérarchie varie avec les régimes ou en fonction d’un contexte politique particulier. Entrent ainsi en ligne de compte, les opinions politiques, ou pour être plus exact, l’attitude des individus et les comportements passés, durant la Révolution – il en est question jusqu’à la fin de la Restauration11 –, durant l’Empire ensuite. En 1815, les fidélités royalistes sont largement récompensées, ce critère prenant le pas sur celui des compétences ou de l’expérience des affaires publiques, questions auxquelles les préfets impériaux attachaient une grande importance. Dans le Haut-Rhin, il n’y eut pas d’épurations massives, ni en 1814-1815, ni en 183012 : seuls les plus compromis avec le régime déchu sont écartés, provisoirement pour certains. À la faveur des premières élections, des royalistes légitimistes écartés en 1830, des bonapartistes retirés de la vie publique depuis 1815, effectuent leur retour dans la vie publique.

14Le facteur politique doit être manié avec précaution. Soucieux avant tout de préserver leurs intérêts matériels, ces grands notables, peu préoccupés pour la plupart par les débats et les querelles idéologiques, se rallient en masse au régime en place et prêtent les serments requis. D’autre part, désireux d’écarter un individu qui déplaît ou dérange, un préfet le classe parmi les opposants, les « douteux », ce qui lui barre tout accès aux responsabilités politiques.

  • 13 Sur cet épisode et surtout sur les enseignements qu’il faut en tirer pour l’histoire politique de l (...)

15Dans ces conditions, les assemblées départementales ne pouvaient qu’être homogènes politiquement et dévouées au régime. Ce n’est pas d’elles qu’allaient venir la moindre critique ou contestation, mais ne s’agit-il pas d’une inutile précaution, connaissant les pratiques de la centralisation administrative et les faibles pouvoirs effectifs des conseils généraux, alors cantonnés dans un rôle essentiellement consultatif ? Réclamant en 1821 la révocation de conseillers généraux qui se sont montrés trop ouvertement dans les rangs de l’opposition lors de plusieurs scrutins législatifs13, le préfet Puymaigre se voit répondre par le ministre de l’Intérieur Corbière que les conseillers généraux n’étaient pas des agents directs de l’administration et qu’ils ne pouvaient, dans l’exercice de leurs fonctions, entraver la marche de gouvernement. Ils n’ont ni les moyens ni l’audience des députés de l’opposition ou de quelques journaux d’opinion. D’ailleurs, dans le département, qui connaît l’existence de cette institution et la teneur de ses travaux. La presse locale ne l’évoquera avec régularité qu’à partir des années 1830. L’importance du facteur politique est à relativiser, en dépit de son intervention au moment de la désignation des hommes. Au préfet qui parle de politique, le ministre, soucieux de rallier ou de calmer les opposants, répond : « Parlez administration. » Puymaigre n’obtiendra pas les révocations sollicitées et de fait, la situation paradoxale du conseil général – une forte minorité d’opposants de gauche dans une assemblée royaliste, à une époque de réaction politique – a été gérée sans difficulté par les préfets qui se sont succédés jusqu’en 1830. Nous abordons là une constante de l’histoire du conseil général du Haut-Rhin, au sein duquel, abstraction faite de la Seconde République, les opinions politiques n’ont pas eu d’incidence sur le travail administratif. Le conseil général n’est pas une tribune politique.

16L’importance centrale de 1833 dans l’histoire du conseil général au xixe siècle tient autant à l’introduction du suffrage comme mode normal de désignation qu’à l’introduction de la représentation cantonale. Désormais, chaque canton élit un conseiller général. Une égalité s’instaure entre les cantons, ceux du Sundgau, de la plaine de la Hardt ou de l’arrondissement de Belfort étant dorénavant représentés au même titre que les centres administratifs et les centres industriels, privilégiés tant que les conseillers étaient nommés. Le mandat de conseiller général n’est désormais pas un honneur de plus pour des notables, mais une charge qui réclame un investissement personnel, un travail qui comporte des responsabilités, qui suppose la capacité de pouvoir anticiper les conséquences des décisions prises. Il est question des finances publiques, de la fiscalité, de l’équipement et de l’aménagement du territoire, des grandes questions économiques et sociales, des prisons et de l’assistance publique, de la santé et de l’hygiène, de l’instruction.

17Désormais, le conseiller général a des comptes à rendre à des électeurs. Les débats relatifs aux routes et aux chemins vicinaux sont particulièrement âpres. Au travers d’actions concrètes, l’entretien d’un chemin, la réparation d’un pont, le pavage d’une ville, la population commence à prendre conscience de l’existence du conseil général, mieux qu’avec tous les discours, mieux qu’avec les rares articles de presse qui rendent compte avec retard de ses travaux. De plus en plus, les sortants qui se représentent aux élections mettent en avant leurs réalisations, et sont sanctionnés sans appel s’ils ne se préoccupent pas des intérêts de leur canton. L’influence de l’élu se mesure aux relations qu’il entretient avec le pouvoir. Pour les électeurs, ce qui légitime la prétention d’un individu, ce sont autant ses qualités et ses compétences que sa capacité d’intervention. Les possibilités d’accès à l’appareil administratif, et plus loin à l’État, sont considérées comme une preuve de la « dimension » de l’individu.

18La césure de 1833, au même titre que celle de 1848 – le suffrage universel remplace le suffrage censitaire –, se lit distinctement dans les travaux de l’assemblée départementale, dans sa politique financière principalement. Dans le Haut-Rhin, les budgets des années 1820 comportent déjà, ou peu s’en faut, les grandes orientations de dépenses des années 1840-1860, et traduisent de semblables centres d’intérêt. Il n’y a cependant d’identité et de spécialité financière départementale qu’à partir du moment où le quantitatif suit, à partir du moment où le personnel politique développe une interprétation plus libérale de la législation, et commence par utiliser les instruments financiers à sa disposition. Il faut attendre la révolution de juillet 1830 et l’arrivée d’un nouveau personnel de conseillers généraux, qui se singularise des précédents par ses caractéristiques politiques, sociales et confessionnelles, pour que le département ose enfin lever des impôts supplémentaires et puisse aller au-delà du financement des dépenses obligatoires et de quelques mesures symboliques, faute de crédits suffisants. La physionomie du personnel départemental change. L’élection des conseillers généraux entraîne une première réorientation sociale et culturelle du recrutement, une certaine démocratisation, symbolisée par la moindre importance de l’aristocratie et des grands propriétaires fonciers, la présence beaucoup plus massive de riches industriels, protestants la plupart, un nombre substantiel de notaires et de médecins de campagne, de propriétaires cultivateurs.

19Avec ce personnel fortement renouvelé, rajeuni, des impôts extraordinaires sont levés pour financer le classement de nouvelles routes, pour soutenir l’ambitieuse politique qu’ils élaborent en matière d’instruction primaire. Le Haut-Rhin a son École normale avant que la loi Guizot de 1833 n’en fasse obligation aux départements. Toutefois, ces conseillers généraux gèrent les affaires départementales d’une manière que l’on pourrait qualifier de minimale. Voulant intervenir dans le plus large éventail possible de domaines, pour répondre à toutes les préoccupations de l’époque, mais sans adapter en conséquence sa politique fiscale, le département ne peut doter aucun service à sa juste mesure. Voter des impôts supplémentaires, la conjoncture le permettrait, est une décision lourde d’implications économiques, sociales et politiques, que ces notables censitaires répugnent à prendre trop souvent. Ce n’est qu’avec l’arrivée de conseillers généraux élus au suffrage universel à partir de 1848 que le département se donne les moyens de ses ambitions et qu’il peut se fixer de nouveaux objectifs, en matière d’assistance et de santé publique en particulier. Le conseil général du Second Empire, en maintenant à un haut niveau la fiscalité départementale, tire profit des chantiers mis en œuvre les années précédentes, les réseaux routiers et vicinaux sont achevés et viabilisés, et, tirant le rendement maximal des possibilités financières offertes au département, il peut se fixer de nouveaux objectifs, les lignes ferrées locales, une politique de construction de bâtiments publics, une politique d’assistance aux démunis.

  • 14 Notre exemple, ibid., p. 89-126.
  • 15 La durée moyenne du mandat des conseillers haut-rhinois entre 1800 et 1870 est de 9,2 années. La lo (...)

20Des individus capables d’orienter les décisions de l’assemblée départementale dans le contexte institutionnel décrit ? La question se doit d’être posée. Il y a incontestablement au xixe siècle une forte personnalisation du fonctionnement et des travaux dans une assemblée comme le conseil général14. Des individus, de petits groupes d’individus peuvent sans difficulté orienter et influencer les débats, emporter la décision, convaincre la majorité silencieuse. Dans une assemblée restreinte comme le conseil général, de composition très stable au demeurant, le facteur humain prend toute son importance15.

  • 16 Courrier d’Alsace, vendredi 25 août 1848.

21Parmi les grands pôles d’influence, deux peuvent être mis en avant. Dans les départements, les conseillers généraux qui détiennent des mandats nationaux doivent assurément être mis à part. Ils ont leurs entrées dans les ministères et les sphères du pouvoir. Disposant de relations et d’appuis en haut lieu, ces notables sont dans une position privilégiée pour défendre et faire avancer les dossiers, pour exercer une heureuse influence sur les affaires du département. Rouages essentiels de l’administration départementale, ces grands notables forment un contrepoids à l’influence et à l’autorité du préfet, forts de leur situation locale et parisienne, de la légitimité que leur procure le suffrage ou de la durée qu’ils peuvent opposer à des préfets de passage. L’administration, quels que soient ses pouvoirs, a besoin du pouvoir d’influence des notables. Les députés et les pairs sont l’objet d’une déférence particulière car ils ont le pouvoir de faire et défaire les carrières. Le pouvoir des notables, un pouvoir d’influence, par opposition au pouvoir de commandement des administrateurs, suppose la construction d’un réseau d’influence, des alliances locales multiples et diverses. Il se mesure à la capacité à faire nommer ses protégés, à faire muter ou révoquer ceux qui déplaisent. En 1848, un journal républicain, le Courrier d’Alsace, dénonce ce qu’a été à ses yeux l’attitude des conseillers généraux du régime déchu. « Beaucoup de membres du conseil général n’ont vu dans leurs fonctions qu’un moyen d’influences dont ils ont abusé en faveur de leurs parents et de leurs amis. »16 Un autre groupe d’influence a marqué les travaux du conseil général. La présence constante, et en nombre important, de conseillers généraux protestants et de conseillers généraux francs-maçons, les deux se recouvrent assez souvent, est un élément décisif, au moment des votes touchant aux questions sociales (mendicité, pauvreté), à la santé et à l’hygiène publique, à l’instruction primaire.

22L’influence des conseillers généraux sur les travaux doit être relativisée et tempérée par les pratiques et les pesanteurs institutionnelles, mais elle existe. Par bribes, la composition du conseil haut-rhinois a été déjà évoquée. D’autres éléments doivent être avancés, notamment ceux qui font la spécificité de cette assemblée.

Les conseillers généraux du haut-Rhin

Des représentants des élites traditionnelles

  • 17 Voir, pour la période impériale le classique Bergeron (L.) et Chaussinand-Nogaret (G.), Les « Masse (...)

23À l’instar des autres départements, le conseil général du Haut-Rhin est composé au début du xixe siècle de deux grands ensembles d’individus. Il y a d’abord les hommes d’Ancien Régime, qui ont traversé la Révolution et su préserver la position sociale prééminente qui était la leur avant 1789. Ce sont d’anciens serviteurs civils et militaires de la monarchie d’Ancien Régime. En nombre équivalent, si ce n’est supérieur, nous trouvons les groupes sociaux et les individus qui ont profité des troubles révolutionnaires pour s’enrichir et accéder aux responsabilités publiques. Il s’agit d’hommes de loi, avocats et magistrats, de représentants de la fonction publique, d’hommes d’affaires, industriels et négociants, de représentants des professions libérales, notaires et médecins principalement, des propriétaires fonciers enfin. Ce dernier qualificatif permettrait en réalité de désigner tous ces individus. Davantage que la profession ou la fonction, c’est la qualité de propriétaire qui fait et définit les notables. La terre représente encore la principale base de la richesse, partant de la classification sociale. La propriété, c’est l’accès aux responsabilités publiques, une situation qui ne correspond que peu aux espérances que la Révolution avait pu faire naître en matière de hiérarchie et de rapports sociaux. Au prestige attaché à sa possession, s’ajoute l’appréciable sentiment de sécurité. Elle demeure le placement le plus sûr et le plus rentable, le désastre des assignats est encore vif dans les esprits17.

24À la fin de l’Empire, on observe l’arrivée d’une troisième grande catégorie d’individus, plus jeunes que les précédents et moins fortunés, des hommes qui se distinguent surtout par une fidélité à toute épreuve à l’empereur, n’hésitant pas à prendre les armes face aux troupes ennemies qui entrent en Alsace en 1813. Écartés de la vie publique en 1815, ils ne reviennent pour la plupart aux responsabilités publiques qu’à la faveur de la révolution de juillet 1830.

25Le recrutement des conseillers généraux donne lieu à une double sélection sociale flatteuse, d’abord par rapport à l’ensemble de la société, puis, au moyen de la conjonction de différents critères, dans la strate sociale supérieure ainsi délimitée. Si ce n’est dans le décompte forcément variable des uns et des autres d’une année à l’autre, davantage d’hommes d’affaires et de représentants des professions libérales au début de la Restauration, un recul de la présence noble après 1830, rien n’évolue significativement dans le recrutement des conseillers généraux haut-rhinois. Ces derniers sont peu nombreux dans cette première séquence de trente ans, une soixantaine d’individus, la stabilité étant la règle.

  • 18 Les réflexions de Igersheim (F.), op. cit.
  • 19 Le travail de A.-J. Tudesq, Les Conseillers généraux en France au temps de Guizot, (A. Colin, Paris (...)

26La loi de 1833 permet une transition en douceur entre le système des nominations et les élections. Il faut en effet justifier de 200 francs de cens pour figurer sur les listes des électeurs et des éligibles, un seuil inférieur à celui requis pour les élections législatives (500 francs), mais le Haut-Rhin peine à atteindre puis à conserver le nombre de deux mille électeurs jusqu’en 1848. Dans bien des cantons, pour arriver au chiffre minimal de cinquante électeurs, le seuil de cens doit être abaissé, de manière significative dans certains cantons vosgiens. Ce système électoral reste élitiste et l’administration conserve un pouvoir d’intervention. Tout préfet est en mesure de déplacer les quelques voix qui font une élection, de susciter ou de combattre une candidature. En dépit de ce mode de scrutin, il y a une réorientation du recrutement des conseillers généraux dans le Haut-Rhin, la plus importante depuis la naissance de l’institution. Le terme de démocratisation, pour anachronique qu’il puisse apparaître dans ce contexte, convient le mieux. Différents indicateurs traduisent l’évolution en question : un renouvellement sans précédent (de l’ordre des deux tiers des sièges changent de titulaire) un net rajeunissement et une réorientation sociale enfin. 1833 marque l’arrivée d’une nouvelle génération d’individus, nés à la fin du xviiie siècle, arrivés aux responsabilités publiques à la faveur des changements institutionnels qui suivent août 1830, d’abord dans des conseils municipaux et des conseils d’arrondissement. Ces nouveaux conseillers appartiennent aux mêmes milieux sociaux que ceux du début du siècle, mais dans des proportions qui diffèrent, sensiblement parfois. Trois mouvements principaux se dessinent : le recul de la noblesse18, plus généralement de la propriété foncière traditionnelle, phénomène enclenché en 1830 ; l’importance prise par les notables de campagne, c’est-à-dire des notaires, des médecins, des juges de paix, des propriétaires cultivateurs, de petits négociants, tout à la fois marchands de vin, épiciers et maîtres de poste ; enfin le groupe qui profite le plus de l’introduction des élections et de la représentation cantonale est celui des industriels, élus dans la quasi-totalité des cantons présentant une activité industrielle, ce qui représente, d’un renouvellement triennal à l’autre, entre le tiers et la moitié des sièges19.

  • 20 Sur la place de cet évènement dans le processus de 1848 et sa signification, Agulhon (M.), 1848 ou (...)

27Les quinze années durant lesquelles le suffrage censitaire a été appliqué n’ont pas modifié ces données de départ. Il faut en effet attendre le changement de mode de recrutement en 1848 – des élections au suffrage universel20 – pour observer une modification, inattendue, dans la composition de l’assemblée départementale. En dépit du suffrage universel, il n’y a pas de démocratisation du conseil général, mais au contraire un renforcement du caractère élitiste du recrutement. Les nobles, les hauts fonctionnaires et les grands industriels n’ont jamais été aussi nombreux, une évolution qui se fait au détriment des notaires, des médecins, des avocats et des propriétaires cultivateurs. Le suffrage universel, grevé par une importante abstention, apporte une nouvelle légitimité aux élites de l’ancienne monarchie. Près de 60 % des conseillers généraux haut-rhinois retrouvent leur siège. D’autre part, si l’on consulte les dernières listes électorales censitaires, tous les nouveaux élus de 1848 y figurent, y compris ceux qui composent jusqu’en 1851 la virulente opposition démocrate socialiste. Il y a certes un renouvellement, un rajeunissement, l’arrivée de quelques hommes sensiblement moins fortunés que ceux de la monarchie, mais ces phénomènes ne sont pas suffisamment massifs pour inverser la tendance. La prise en mains de la procédure électorale par l’administration sous le Second Empire, via la pratique des candidatures officielles, n’est pas (de nature à modifier ce mouvement. Les élus agréés par la Préfecture, ce sont de moins en moins souvent des notaires, des médecins ou des juges de paix, mais de plus en plus souvent des représentants de la haute bourgeoisie, de grands industriels protestants, de hauts fonctionnaires, des officiers de haut rang, des nobles, nobles dont l’importance n’avait cessé de décliner depuis 1830. Le suffrage universel, libre ou dirigé, est extrêmement favorable dans l’ensemble du pays à l’aristocratie qui retrouve une importance numérique semblable à celle qu’elle avait au début du siècle.

  • 21 Girard (L.), Gossez (R.) et Prost (A.), Les Conseillers généraux en 1870. Étude statistique d’un pe (...)

28La prééminence des dirigeants traditionnels du pays n’a pas été remise en cause par 1848, et elle ne le sera pas avant 187021. On est donc en présence d’un groupe homogène socialement sur le long terme, de 1800 à 1870. Cependant, bien qu’issu d’un vivier restreint, les deux mille personnes les plus fortunées du département, alors que le Haut-Rhin compte entre 450 000 et 500 000 habitants dans ces années, ce groupe de notables est fortement hiérarchisé, déjà par le critère de la fortune, dans une société dont l’argent est le principal ressort mental. Le niveau et la structure des fortunes introduisent de profondes lignes de démarcation entre une frange très riche, minoritaire, et la masse des autres, dans une situation financière nettement plus modeste par rapport aux premiers, mais toujours dans une situation privilégiée par rapport au reste de la population.

  • 22 Dans une bibliographie désormais abondante, nous isolons trois travaux, complémentaires : Chassagne(...)

29Au bas de cette hiérarchie, nous trouvons des propriétaires cultivateurs, des propriétaires rentiers, des représentants des professions libérales (avocats, notaires, médecins, huissiers ou avoués), des juges de paix, de petits négociants, notamment de riches aubergistes et maîtres de poste venant du Sundgau. Ce premier ensemble représente, d’une époque à l’autre, plus de la moitié, et jusqu’aux deux tiers de l’effectif. Au-dessus, se situent les représentants isolés des groupes précédemment cités, tel riche notaire, tel grand propriétaire, quelques fonctionnaires, quelques officiers, de nombreux magistrats, les représentants de la noblesse, les uns vivant en rentier sur leurs terres, d’autres faisant carrière dans la fonction publique, plus rarement dans les affaires. Au sommet de cette hiérarchie, inaccessibles, enviés et critiqués, il y a les industriels, les plus riches et de beaucoup dès le second tiers du siècle. Les nobles représentaient jusque là l’élément le plus riche du conseil général, et certainement de la société, avant d’être supplantés par les industriels. Dans les années 1840-1860, le revenu moyen des industriels est deux à trois fois plus élevé que celui des autres conseillers. Les inventaires après décès conservés montrent que la fortune de ces conseillers se monte d’ordinaire à plusieurs millions de francs, contre quelques centaines de milliers de francs pour les autres dans les meilleurs cas. La structure des fortunes, que l’on peut retrouver à partir des archives de l’enregistrement et des actes notariés, trace la même ligne de démarcation. D’un côté, des fortunes essentiellement sinon exclusivement immobilières, de l’autre, des fortunes mixtes, associant la possession d’importants biens immobiliers et des valeurs de portefeuille (actions, obligations, rentes), dans une proportion d’un tiers/deux tiers22.

Industriels et protestants : une institution représentative

30L’unité et la stabilité, ces deux qualificatifs décrivent le personnel des conseils généraux, mais il ne faut pas méconnaître les deux mouvements de fond qui s’opèrent. Le premier est celui qui conduit à l’élimination progressive des élites de l’ancienne monarchie, remplacés pour les derniers d’entre eux à l’occasion de l’introduction du système représentatif en 1833, par des hommes appartenant à une autre génération et issus d’autres milieux sociaux (la bourgeoisie d’affaires, le vaste milieu des professions libérales juridiques et autres). La seconde grande évolution, qui prend forme au cours du Second Empire, voit ce groupe des notables exerçant des responsabilités publiques depuis les années 1830, se fermer à certains milieux apparemment moins distingués (notaires, médecins, juges de paix, etc.). Rien ne laisse encore présager la fin des élites traditionnelles.

  • 23 Girard (L.), Gossez (R.) et Prost (A), op. cit.

31Pour l’essentiel, ces données relatives au personnel des conseillers généraux haut-rhinois valent pour l’ensemble des départements français. Certains pourtant présentent de fortes singularités, ainsi le Haut-Rhin. À la fin des années 1960, Louis Girard, assisté d’une équipe d’historiens, a étudié l’ensemble des conseillers français en exercice en 187023. Il est apparu que ces individus étaient interchangeables, les mêmes types de personnages, dans des proportions équivalentes siégeant dans les conseils généraux. Une minorité de départements se distingue cependant de la masse, certaines caractéristiques du recrutement y étant plus accentuées. L’importance durable des représentants du milieu des professions libérales, ils incarnent l’image type du notable, est le seul trait qui rapproche le Haut-Rhin du modèle moyen dégagé par l’étude de Girard.

32La propriété est représentée nettement plus faiblement dans le Haut-Rhin, mais l’alliance quasi systématique des conseillers généraux non industriels leur donne toutefois la prééminence dans les débats qui se focalisent autour de l’antagonisme : intérêts de l’agriculture/intérêts de l’industrie. La fonction publique et l’armée, si ce n’est dans les dernières années du Second Empire, ne sont que très peu, si ce n’est pas du tout, représentées. Cette sous-représentation des fonctionnaires et des militaires, alors que dans le département voisin du Bas-Rhin ils siègent en grand nombre, pose le problème des relais du gouvernement au sein d’une assemblée départementale qui a compté, à différents moments, de fortes proportions d’opposants. La politique restant toutefois hors des murs du conseil général, la question ne s’est que rarement posée.

33Ces deux particularités de la composition du conseil général du Haut-Rhin s’expliquent en grande partie par l’importance numérique considérable des industriels, une situation qui n’a que très peu d’équivalents en France à ce moment, tout au plus dans les départements du Rhône et de la Seine-Maritime, deux autres grands foyers industriels du pays. Déjà nombreux auparavant, les industriels occupent à partir de 1833 entre le tiers et la moitié des sièges dans le Haut-Rhin. Ce grand nombre n’est toutefois pas synonyme de puissance et de pouvoir au sein de cette assemblée. Un indicateur parmi d’autres, la présidence du conseil général, qui n’est échue à un industriel qu’à sept reprises en soixante-dix ans. Dans et hors de l’assemblée départementale, les industriels suscitent de fortes préventions, en raison de leur richesse, immense, d’une réussite foudroyante, d’un orgueil démesuré et d’une certaine arrogance ajoutent leurs adversaires les plus résolus.

34La présence massive des industriels affecte tous les indicateurs puisqu’ils forment un ensemble homogène et caractéristique. Parmi les éléments distinguant ces individus, des pratiques matrimoniales (âge au mariage plus bas, forte endogamie), la formation, le niveau et la structure des fortunes. Ce dernier élément est certainement celui qui les distingue le plus fortement et qui a marqué les contemporains. Ils sont riches, beaucoup plus riches que les autres conseillers généraux, sont à la tête de fortunes mixtes, possédant des biens immobiliers et mobiliers, surtout des biens mobiliers, rentes, actions, obligations, participations dans tous types de sociétés industrielles et commerciales, locales, nationales et internationales.

35L’importance numérique des industriels se lit également dans la répartition confessionnelle des conseillers généraux, une question qui n’est pas à négliger, la confession pouvant influencer les options des individus, notamment en matière d’enseignement et d’assistance publique, deux des questions qui retiennent l’attention du conseil haut-rhinois dans la seconde moitié du siècle. Il y a une sur-représentation de la confession protestante. Le département compte une proportion de protestants qu’il est possible d’évaluer, à défaut d’un comptage précis, à environ 10 %, alors qu’au sein du conseil général, elle est de 32 % sur l’ensemble de la période, un chiffre qui s’explique par le nombre des industriels. Le groupe des conseillers généraux, abstraction faite de ces derniers, se partage entre 90 % de catholiques et 10 % de protestants.

***

36Limitée par les systèmes électoraux censitaires, la structuration de la vie politique entame une nouvelle et déterminante étape en 1848 avec l’arrivée des masses populaires, mais l’influence des élites traditionnelles n’est nullement remise en cause jusqu’en 1870, bien au contraire. La fortune, la haute ou la bonne naissance, la tradition et l’héritage familial, un capital de relations sociales, ces facteurs sont décisifs dans le recrutement des conseillers généraux, avant comme après 1848. S’ils sont suffisants au début du siècle, ils le sont moins à partir du moment où ces conseillers sont élus, à partir du moment où l’assemblée départementale acquiert des moyens juridiques et financiers. Cela suppose des notables qui siègent au conseil général qu’ils administrent réellement, prennent des décisions et des responsabilités, qu’ils deviennent des techniciens et des spécialistes. Le mandat de conseiller général cesse peu à peu d’être seulement un honneur ou un titre de plus. Même s’il conserve un contrôle encore très large sur les décisions et s’il a le monopole sur l’exécution, l’État a besoin de notables compétents, capables de le seconder au sein des collectivités territoriales. De plus en plus, la sélection des individus intègre le critère d’efficacité et de capacité, ce qui n’exclut nullement les jeux politiques et le poids de la tradition, familiale notamment.

Notes

1 Colloque de l’Institut français des sciences administratives : Histoire de l’administration française depuis 1789 : problèmes et méthodes, Genève, 1975.

2 Conrad (O.), Le Conseil général du Haut-Rhin au xixe siècle, Presses universitaires, Strasbourg, 1998.

3 Rosanvallon (P.), L’État en France de 1789 à nos jours, Seuil, Paris, 1990.

4 Sur cette période, notre contribution, Conrad (O.), op. cit., p. 33-39. Également, Godechot (J.), Les Institutions de la France sous la Révolution et l’Empire, PUF, Paris, 1951, p. 407-410.

5 Sur ce sujet, et plus généralement sur le devenir sous la Restauration du système administratif napoléonien, Thadden (R. von), La Centralisation contestée : l’administration napoléonienne, enjeu politique de la Restauration, 1814-1830, Actes Sud, Arles, 1989.

6 Notre contribution, à un sujet très peu étudié jusqu’à aujourd’hui, Conrad (O.), op. cit., p. 491 sq.

7 Une étude pionnière sur la notion de psychologie des élites, Tudesq (A.-J.), Les Grands Notables en France (1840-1849). Étude historique d’une psychologie sociale, thèse, Paris, 1964.

8 Sur ce sujet, entre autres, la synthèse de Charle (C.), Histoire sociale de la France au xixe siècle, Seuil, Paris, 1991. Histoire des élites en France du xvie au xxe siècle : l'honneur, le mérite, l’argent, sous la direction de G. Chaussinand-Nogaret, Tallandier, Paris, 1991. Lhomme (J.), La Grande Bourgeoisie au pouvoir 1830-1880, PUF, Paris, 1960.

9 Les réflexions sur ce sujet, parmi beaucoup d’autres, qui vont bien au-delà du seul cas bas-rhinois : Igersheim (F.), Politique et administration dans le Bas-Rhin : 1848-1870, Presses universitaires de Strasbourg, Strasbourg, 1993.

10 Conrad (O.), op. cit., p. 165 sq.

11 Les travaux de Leuilliot (P.), notamment « Les classes sociales et l’esprit public alsacien à la fin de la Restauration », dans Revue d’Alsace, 1933, no 80, p. 3-23, 178-189 et 277-288.

12 Dans le Haut-Rhin, le renouvellement est de 43,75 % lors de la première Restauration, de 13,5 % au début des Cent Jours et de 31,25 % en 1816. Conrad (O.), op. cit., p. 176 sq.

13 Sur cet épisode et surtout sur les enseignements qu’il faut en tirer pour l’histoire politique de la Restauration, ibid., p. 186-189.

14 Notre exemple, ibid., p. 89-126.

15 La durée moyenne du mandat des conseillers haut-rhinois entre 1800 et 1870 est de 9,2 années. La loi de 1833 fixe la durée du mandat à neuf ans. Avant, il n’y avait pas de durée limite.

16 Courrier d’Alsace, vendredi 25 août 1848.

17 Voir, pour la période impériale le classique Bergeron (L.) et Chaussinand-Nogaret (G.), Les « Masses de granit » : cent mille notables du Premier Empire, EHESS, Paris, 1979.

18 Les réflexions de Igersheim (F.), op. cit.

19 Le travail de A.-J. Tudesq, Les Conseillers généraux en France au temps de Guizot, (A. Colin, Paris, 1967) permet de situer le département par rapport aux autres et d’identifier ses caractéristiques (infra).

20 Sur la place de cet évènement dans le processus de 1848 et sa signification, Agulhon (M.), 1848 ou l’apprentissage de la République : 1848-1852, Seuil, Paris, 1992 ; Huard (R.), Le Suffrage universel en France, 1848-1946, Aubier, Paris, 1991 ; Rosanvallon (P.), Le Sacre du citoyen. Histoire du suffrage universel en France, Gallimard, Paris, 1992.

21 Girard (L.), Gossez (R.) et Prost (A.), Les Conseillers généraux en 1870. Étude statistique d’un personnel politique, PUF Paris, 1967. Ce fait s’observe dans l’ensemble du pays, plus fortement peut-être dans nombre de départements, ainsi qu’en atteste la place, parfois considérable, de la noblesse (30 % et plus des effectifs).

22 Dans une bibliographie désormais abondante, nous isolons trois travaux, complémentaires : Chassagne (S.), Le Coton et ses patrons : France 1760-1840, EHESS, Paris, 1991 ; Hau (M.), L’Industrialisation de l’Alsace, 1803-1939, Presses universitaires de Strasbourg, Strasbourg, 1987 ; Stoskopf (N.), Les Patrons du Second Empire, Picard, Paris/Cénomane, Le Mans, 1994, 4 (Alsace), dépasse les limites de la période impériale.

23 Girard (L.), Gossez (R.) et Prost (A), op. cit.

© Presses universitaires de Strasbourg, 2002

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