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Repenser le réseau postal

 | 
Éric Blin

Première partie. Les faiblesses du réseau postal

Les faiblesses du réseau postal

Texte intégral

La Poste, un réseau pour servir le public

1S’il fallait classer les critiques du réseau postal, la localisation des bureaux viendrait sans doute en tête de liste. Le réseau postal est inadapté à la répartition des hommes, l’objectif de cette partie est de le montrer. Aussi, dans une première section, nous présenterons le rôle que peut jouer le réseau pour un service public comme la Poste, puis on essaiera de l’analyser dans les trois sections suivantes à travers le passé, le présent et l’avenir. Comment s’est-il mis en place ? Comment a-t-il, ou plutôt n’a-t-il pas, suivi les mouvements sociaux, démographiques et économiques ? Comment en est-il arrivé là ? Puis en quoi est-il inadapté ? Quels sont les secteurs et les régions pénalisés ? Enfin, la Poste a-t-elle prévu un plan ou une méthode pour améliorer la répartition de ses bureaux ?

Une mission de service public avec un esprit d’entreprise

La Poste : Quel service public ?

2La Poste est un service public. Nul n’en doute. Pourtant, sa fonction de banque gêne. Ne lui a-t-on pas reproché de faire de la concurrence déloyale en utilisant le réseau des bureaux de poste comme un réseau bancaire ? Il est vrai que derrière la Poste se cache une gigantesque entreprise qui a étendu ses fonctions au-delà de sa simple mission de service public. Est-ce bien sûr ? Car la notion de service public n’est pas aisée à définir. Né de la jurisprudence, le service public n’a jamais reçu de définition officielle. D’une façon générale, c’est un service, c’est à dire une action désintéressée, public dans la mesure où, d’une part il s’adresse au public (la collectivité), et d’autre part il est pris en charge par les pouvoirs publics. De même la notion d’usager n’a aucune existence juridique. Dans les textes, il existe des assujettis, des administrés, des clients mais pas d’usagers. A ce propos il est intéressant de constater que la Poste tente de substituer le mot client, plus personnalisé, à celui d’usager. Image de marque oblige. Le client est roi, l’usager s’incline.

3“L’intérêt général se présente comme le dénominateur commun de tous les services publics” écrit J-F. Lachaume (1989). Le service public, investi et pris en charge par les pouvoirs publics, est soumis à un minimum de règles qui en constituent le statut : l’égalité, la continuité et l’adaptation. L’égalité exige que toutes les personnes qui entrent à un titre quelconque en relation avec le service soient placées dans une position égale en face du service, sans discrimination ni privilège. La continuité oblige à assurer le service sans interruption. Enfin, le principe d’adaptation n’est que soumission à la “loi du progrès” (J. Chevallier 1987). Le service public doit s’adapter aux besoins, aux nouvelles exigences des usagers. Les prestations doivent sans cesse augmenter en quantité comme en qualité. La Poste correspond à cette définition. Son label de service public est l’héritage du pouvoir régalien sur l’acheminement du courrier.

4Quelle est en fait la mission de service public de la Poste ? La Poste a pour première mission le service du courrier. “La Poste a pour objet (...) d’assurer, dans les relations intérieures et internationales, le service public du courrier sous toutes ses formes, ainsi que celui du transport et de la distribution de la presse (...) ; D’assurer dans le respect des règles de la concurrence tout autre service de collecte, de transport et de distribution d’objets et de marchandises” (Article 2. Loi no 90-568 du 2 juillet 1990). La mission courrier est renforcée par un monopole qui concerne le transport des lettres, des cartes postales et paquets de moins d’1 kg (sauf journaux et imprimés). Ce qui intéresse le géographe est de savoir que le développement du réseau résulte de la nécessité d’assurer une distribution efficace sur l’ensemble du territoire.

5Nous sommes en 1603. Henri IV admet que les courriers du roi puissent acheminer la correspondance privée. C’est la naissance du service public postal. A cette époque, le fonctionnement de la Poste aux lettres est assuré par les courriers à cheval pour l’acheminement et par les maîtres de courriers—ancêtres des receveurs— pour la réception et l’enregistrement. La distribution ne s’effectue pas à domicile mais au “bureau”. Ceux qui attendent des lettres doivent se présenter à l’arrivée du courrier à cheval. Deux siècles plus tard, le système n’a guère changé. La Poste compte 1630 bureaux en 1815. Mais ces bureaux sont surtout situés en ville. Hormis les habitants des grandes villes, tous les autres habitants doivent encore aller chercher leur courrier au bureau ou y envoyer un serviteur. En 1829 est prise l’une des mesures les plus importantes de l’histoire de la Poste : l’établissement du principe de la distribution quotidienne à domicile et non plus au bureau. Plus qu’un intérêt social, c’est sans aucun doute un intérêt financier qui guide l’Administration des Postes puisque le milieu rural représente un marché considérable même si les campagnes sont encore largement analphabètes. Pour permettre la réalisation de cet objectif, les bureaux se multiplient à un rythme impressionnant. En 1830 le nombre de bureaux est de 2295 ; en 1890, 7449 bureaux couvrent le territoire. L’accroissement des bureaux de poste répond juste à la volonté d’accroître l’efficacité de la distribution. Le XIXe siècle et le début du XXe siècle sont marqués par cette fièvre de création qui ne s’arrêtera qu’avec la première guerre mondiale. Aujourd’hui, le réseau compte 17000 bureaux. Mais avec le développement des moyens de communication, une telle démesure n’est plus indispensable pour la seule utilité de distribuer le courrier. Le réseau serait-il trop dense ? Oui si la Poste n’avait qu’à distribuer le courrier. Or, d’une part la Poste doit faciliter la tâche de l’usager qui a besoin de se rendre au bureau, ne serait-ce que pour retirer des mandats, des recommandés, pour déposer des colis ; d’autre part la Poste a une mission financière.

6La Poste c’est aussi la “banque”. Que les activités financières soient une source de rentrée d’argent pour la Poste, c’est évident ; mais il ne faut pas en déduire que la Poste est bicéphale, que les activités financières sont indépendantes de la mission de service public. La loi est claire à ce sujet : “La Poste a pour objet (...) d’offrir, dans le respect des règles de la concurrence, des prestations relatives aux moyens de paiement et de transfert de fonds, aux produits de placement et d’épargne, à la gestion des patrimoines, à des prêts d’épargne-logement et à tous produits d’assurance. La Poste gère le service des Chèques Postaux et, pour le compte de l’Etat, la Caisse nationale d’épargne dans le respect des dispositions du code des caisses d’épargne”. Les activités financières font donc partie de la mission de la Poste. Là encore il faut remonter dans le passé pour comprendre l’extension de la mission de service public aux activités financières, une extension dans laquelle le réseau joue un rôle prépondérant. Le point de départ se situe en 1817 avec la naissance du mandat qui permet de supprimer le transport matériel des espèces et de les remplacer par des pièces comptables. L’Etat réalise alors que le réseau des guichets postaux est un atout dont il faut profiter. C’est un moyen de drainer l’épargne de tout le pays et surtout du milieu rural où les banques sont absentes. A cet effet, sont créés la Caisse d’épargne postale en 1881 et les chèques postaux en 1918. Aujourd’hui encore, la mission de service financier est capitale pour l’Etat puisque l’ensemble des fonds collectés par la Poste est mis à la disposition de l’Etat. Ces fonds ne proviennent pas uniquement des livrets A. Les produits financiers sont aussi variés que ceux d’une banque. Les fonds financent, au travers de la Caisse des dépôts et consignations, le logement social et une part des investissements communaux. Pour drainer le plus de fonds possible, le réseau postal a besoin d’être le plus dense possible.

7La mission courrier et la mission financière sont donc deux missions de la Poste dont le réseau constitue le dénominateur commun. Engendré par la mission courrier, le réseau a donné naissance à la mission financière. Cependant, rien n’a été demandé à la Poste sur la taille de son réseau. Aucun texte ne mentionne la notion de proximité.

“Faire bouger la Poste”

8L’adaptation fait partie des trois principes que doit respecter un service public. Face à la concurrence, aux besoins des usagers ou des clients tout service doit évoluer. Si la quantité et la qualité des produits mais aussi la gestion peuvent constituer une amélioration, un réseau bien placé en constitue une autre plus intéressante pour le géographe.

9Seule une partie de l’activité postale est protégée par un monopole. Sur le marché des Imprimés Sans Adresse, sa part de marché n’est que de 16 %, sur celui du courrier accéléré de 10 %. Les recettes provenant du monopole ne représentent qu’un quart des recettes courrier et environ 14 % des recettes globales. Aussi, si la Poste veut s’adapter, elle doit améliorer la quantité et la qualité de ses services. Il en va de son avenir de service public. C’est pour cette raison qu’elle a changé de statut. L’Administration postale est morte, vive la Poste. Le 1er Janvier 1992 la Poste s’est séparée des Télécommunications pour devenir un établissement autonome de droit public. Son nouveau statut lui permet de gérer des filiales comme SFMI (Société Française de Messagerie Internationale) qui exploite le produit Chronopost. Le changement de statut de la Poste lui laisse une plus grande marge de manœuvre dans sa gestion. On ne demande pas à un service public d’être rentable, de faire du profit, on lui demande d’avoir une gestion rigoureuse. Or, comme tous les services publics, la Poste est associée au mot bureaucratie et à son inséparable pesanteur. Il serait fastidieux de reprendre les constats ou même les mesures envisageables. Ce n’est pas notre objectif et la commission “Efficacité de l’Etat” du Xe plan s’en est chargée.

10Le client, particulier ou entreprise, souhaite disposer d’un service proche. Dès lors toute entreprise, et la Poste la première, doit multiplier ses points de contact dans les limites de ses capacités budgétaires. On connaît la boutade concernant la distribution commerciale “En matière de distribution, il y a trois règles : La première c’est le choix du lieu d’implantation ; la seconde c’est le choix du lieu d’implantation ; et la troisième c’est le choix du lieu d’implantation”. La Poste doit donc créer et supprimer pour adapter son réseau, mais, en tant que service public, a-t-elle toujours les mains libres pour effectuer les modifications qu’elle souhaite ? Mais créer n’est pas toujours évident. Hormis l’évidente contrainte budgétaire, la Poste est soumise à la concurrence. Les banques et les sociétés privées de transports en messageries savent bien qu’un bureau de poste qui s’installe ne vient pas seulement collecter et distribuer le courrier. La lutte est sévère et la Poste ne sort pas toujours gagnante. Les centres commerciaux, entre autres, prennent souvent l’allure de champ de bataille. A une dizaine de kilomètres au sud de Rouen, sur la commune de Tourville-La-Rivière, un important centre commercial vient d’ouvrir ses portes. La Poste a cherché à se placer dans l’hypermarché mais elle a déclaré forfait parce que la banque qui a financé l’aménagement du centre refusait qu’elle installe un distributeur de billets, ce que la Poste ne pouvait concevoir.

11Si l’accroissement du réseau n’est pas toujours aisé, sa réduction l’est encore moins, parce qu’elle est incompatible avec le deuxième principe de sa mission de service public : la continuité. En effet, si la Poste doit respecter le principe de continuité, la suppression d’un établissement est impossible parce que le service ne peut fonctionner par à-coups. Or, une suppression représente la pire des interruptions puisque c’est une interruption sans reprise. Cela ne veut pas dire que la suppression soit impossible. Il faut relativiser. D’une part ce n’est pas le service qui disparaît, ce n’est que la facilité à l’utiliser qui est perturbée. Suppression ne veut pas dire élimination mais éloignement. D’autre part sachant qu’il s’agit de bureaux peu fréquentés, peut-on encore parler d’intérêt général ? Ne se serait-il pas transformé en intérêt particulier ?

12En conclusion, l’adaptation du réseau, si elle est nécessaire, n’est pas simple. Dans le cas de création, la Poste rencontre les mêmes obstacles qu’une société privée et dans le cas de suppression elle se heurte à ses propres principes de service public. La mission de service public réduit la marge de manœuvre d’aménagement du réseau. Cet aménagement prendra tout de suite une grande envergure, étant donné la densité du réseau puisque la Poste est un service de proximité.

La Poste, un service de proximité

13Le bureau de poste fait partie du paysage. Il appartient à notre espace vécu. On le rencontre aussi bien dans les villages que dans les grandes agglomérations. En effet, la Poste se doit d’être proche : d’une part, parce que c’est un service public et qu’à ce titre elle doit assurer l’égalité d’accès aux usagers ; d’autre part, parce que c’est un service courant. Il suffit d’observer les sondages d’opinion annuels réalisés sur un échantillon de 2000 ménages pour constater l’importance de la fréquentation. En 1990, 2/3 des ménages français se rendent au moins une fois par mois à la poste et près de la moitié s’y rend plusieurs fois par mois.

Source : Sondage d’opinion “Vous et la Poste” (1990) Enquête nationale. Direction générale de la Poste. Direction financière, page 26.

Un service de base

14Théoriquement, l’inventaire communal de l’INSEE constituerait l’outil adéquat pour décrire l’équipement postal et le comparer à celui des autres services. Toutefois, son utilisation sera volontairement limitée pour ne pas fausser les résultats. En effet, l’inventaire communal est loin d’être fiable. Les écarts sont considérables entre les chiffres de l’inventaire et ceux observés dans la réalité. En 1980 puis en 1988, l’INSEE réalise l’inventaire des équipements des 36000 communes françaises. L’entreprise est considérable mais relativement simple parce que contrairement aux recensements de population la mobilité des équipements est moindre que celle des personnes. L’inventaire est d’autant plus aisé que 1TNSEE ne compte les équipements que jusqu’à concurrence de 9 unités par catégorie (5 en 1980). L’inventaire communal est devenu un outil de travail considérable pour les aménageurs. Il est regrettable que, comme d’autres équipements, l’inventaire des bureaux de poste soit seulement un inventaire communal d’absence/présence. Pourquoi la poste n’a-t-elle pas été comptabilisée comme les commerces ? L’opération ne paraît pas plus difficile. Mais la critique est ailleurs. Elle se résume en deux accusations : une mauvaise connaissance de l’équipement et un manque de rigueur.

15La mauvaise connaissance de l’équipement est due au fait que l’INSEE ne comprend pas que les différentes catégories de bureaux n’ont aucune importance. Elles reposent sur leur mode de gestion, mais, vis-à-vis de l’usager, tous les bureaux sont identiques. Par exemple, l’INSEE écarte de l’inventaire les “agences postales”, sous prétexte qu’elles sont tenues par des personnes privées n’appartenant pas à la Poste et qu’elles ne sont pas comptables publics, alors que parallèlement elle comptabilise les “correspondants postaux” qui sont pourtant eux aussi, tout comme les “agences postales”, des établissements non comptables publics tenus par des personnes privées. De même, pourquoi ne prend-elle pas en considération les “guichets annexes” pourtant tenus par des postiers et où l’on peut effectuer les mêmes opérations que dans n’importe quel bureau ? En fin de compte, en négligeant les “agences postales” et les “guichets annexes”, ce sont 29 communes qui ont été oubliées en Seine-Maritime. Sur 191 réellement équipées à cette date, cela représente 15,3 %. Le fait que l’inventaire soit présenté sous forme d’absence/présence limite le pourcentage d’erreur. En effet, parmi les 47 bureaux secondaires à Rouen, au Havre et dans les autres villes du département, 20 bureaux sont des “guichets annexes” ou des “agences postales”, de telle sorte que si l’inventaire avait été exhaustif, 20,6 % du réseau auraient alors été oubliés. Ce qui est absurde en fait c’est que l’INSEE néglige certains établissements sous prétexte qu’ils appartiennent à certaines catégories. Or les petits bureaux de poste passent “régulièrement” d’une classe à l’autre. Par exemple, la commune de Saint-Léger-du-Bourg-Denis a été considérée comme non équipée par l’inventaire communal parce qu’en 1988 son bureau de poste était une “agence postale”. Pourquoi mériterait-elle de l’être aujourd’hui, en 1990, puisque son récent changement de statut ne représente qu’un avancement sur le papier mais dans la réalité, pour l’usager, le bureau n’a connu aucun changement (si ce n’est que le guichetier, ex-agent communal appartient désormais à la Poste). Réciproquement, des communes comme Sommery, Colleville ou Vittefleur ont été citées parce qu’elles possédaient des bureaux convenables pour l’INSEE. Aujourd’hui elles ne le seraient plus sous prétexte que les bureaux se sont transformés en “agences postales” ou en “guichets annexes”. Pourtant, ces bureaux existent toujours. Comment expliquer que l’INSEE n’ait pas regroupé tous les bureaux en une catégorie unique ? Tout simplement parce que l’inventaire communal n’a pas été réalisé à partir d’un sondage auprès des communes mais à la suite d’une visite à la Direction départementale de la Poste. On a dû confier à l’INSEE une liste des bureaux en lui précisant bien les nuances entre les catégories, nuances importantes pour la Poste mais négligeables aux yeux de l’usager.

16A ce manque de connaissance s’ajoute un manque de rigueur. Même en suivant la logique de l’INSEE, c’est-à-dire en ne citant ni les “agences postales” ni les “guichets annexes”, d’autres erreurs sont commises. Aucun “guichet annexe” n’aurait dû être cité, pourtant 7 le sont sur 27. Cette erreur est d’autant moins compréhensible qu’ils étaient “guichets annexes” depuis une vingtaine d’années. Le manque de rigueur est surtout flagrant quand on constate que l’INSEE recense un bureau à Saint-Martin-en-Campagne alors qu’il n’en existe plus depuis 1983.

17L’inventaire communal laisse sceptique. Une erreur peut en cacher une autre. L’équipement postal n’est pas forcément le seul en cause. Il serait intéressant de vérifier les services les uns après les autres. Les écarts seraient sans doute étonnants. Un seul exemple : L’inventaire communal répertorie un tabac et deux magasins de vêtements à Saint-Eustache-la-Forêt. Il n’y a ni l’un ni l’autre. L’inventaire communal n’est donc pas fiable à 100 % mais on peut difficilement se substituer à l’INSEE pour vérifier un à un tous les équipements. Il faudra donc s’en contenter pour comparer la Poste aux autres services. En revanche, ce seront les vraies données postales de Seine-Maritime qui seront utilisées pour déterminer les seuils de fréquentation de la poste.

18La population de la commune équipée va permettre d’étudier la Poste et de la comparer aux autres services. Les communes sont d’autant plus équipées qu’elles sont peuplées. D’où l’utilisation de seuils. La notion de seuil fondé sur des classes de population, est souvent floue. Il n’existe pas un seuil mais des seuils. On peut définir deux seuils extrêmes : le seuil de première apparition et le seuil de saturation. Entre les deux, JP. Courson (1990a) définit pour l’INSEE des seuils d’apparition, de large représentation et de généralisation.

Seuil de première apparition

Population de la plus petite commune équipée

Seuil d’apparition

Seuil de population à partir duquel les classes de population sont équipées à au moins 10 %

Seuil de large représentation

Seuil de population à partir duquel les classes de population sont équipées à au moins 50 %

Seuil de généralisation

Seuil de population à partir duquel les classes de population sont équipées à au moins 90 %

Seuil de saturation

Population de la plus grande commune non équipée

19Les indicateurs de J-P. Courson reposent sur le pourcentage de communes équipées qui présente l’inconvénient de ne pas tenir compte de l’intensité de l’équipement. C’est-à-dire que les communes qui disposent d’une poste figurent au même titre que celles qui en ont dix ou vingt. Mais ceci n’est pas gênant puisque les communes sont le plus souvent petites (79 % des communes de Seine-Maritime ont moins de 1000 habitants). Quel est le rang de la Poste ? Comment se situe-t-elle par rapport aux autres services ? Voilà les deux questions que nous allons résoudre en utilisant ces cinq indices.

20La notion de seuil doit être utilisée avec précaution. La première difficulté apparaît quand il faut partitionner les communes en tranches de population. Une partition fine, par tranche de 100 habitants par exemple, permet d’affiner le seuil. Si elle a son intérêt dans les communes de petite taille, elle devient dangereuse dans les classes de population élevée puisque les effectifs de communes et les pourcentages correspondants deviennent statistiquement peu fiables. Inversement une large partition, plus fiable statistiquement, indique des seuils grossiers. C’est pourquoi la partition utilisée sera composée de 15 classes, d’abord d’amplitude égale jusqu’à 2000 habitants puis d’amplitude inégale dans les classes de population supérieure (figure 4).

Figure 4. La Poste selon la taille des communes en Seine-Maritime

Figure 4. La Poste selon la taille des communes en Seine-Maritime

21Le seuil de première apparition de la Poste en Seine-Maritime est de 173 habitants (commune de Morville-sur-Andelle). La courbe s’élève d’abord lentement (entre 200 et 400 habitants seuls 3 % des communes sont équipées) puis elle grimpe brutalement puisqu’entre 600 et 800 habitants, 42 % des communes sont équipées. Elle franchit la barre des 50 % au seuil de 1000 habitants. Mais en fait, entre 600 et 1800 habitants, la courbe est en dents de scie, évoluant de 40 à 60 % de communes équipées. Il n’en est pas moins vrai qu’après 1800 habitants c’est une remontée impressionnante puisqu’entre 1800 et 2500 habitants la courbe avoisine les 90 %. Le seuil de 100 % de communes équipées est atteint à environ 2500 habitants étant donné que la commune la plus peuplée non équipée est Fontaine-la-Mallet avec 2487 habitants. Les cinq seuils sont donc les suivants :

Seuil de première apparition

173 hab

Seuil d’apparition

400 hab

Seuil de large représentation

1000 hab

Seuil de généralisation

2400 hab

Seuil de saturation

2487 hab

22Finalement, la Poste, bien que présente dans de petites communes, se généralise lentement. Pour un service courant, atteindre son seuil de saturation à 2500 habitants paraît tardif. Mais tout est relatif. Ce qui choque en Seine-Maritime ne choquerait pas dans un département de la région parisienne où le seuil de saturation est sans doute plus élevé.

23Pourquoi la Poste laisse-t-elle des communes peuplées non équipées, alors que de petites communes sont équipées ? Les réponses sont liées à sa politique, politique personnelle ou influencée par les élus. De même, l’histoire et la géographie ont leur mot à dire puisque trois règles d’équipement sont à connaître : D’une part, à population égale, un chef-lieu de canton sera toujours mieux équipé qu’une autre commune. Il est en “pôle-position” (C. Rouaud et S. Tillard 1989). Le chef-lieu attire naturellement les commerces, services et équipements que justifie sa population mais aussi celle de tout le canton. Ce suréquipement relatif des chefs-lieux de canton est surtout sensible dans le domaine des services publics. “Si les chefs-lieux de canton étaient équipés comme les autres communes de taille comparable, écrit J-P. Courson (1990b), plus de la moitié d’entre eux perdrait leur perception, leur gendarmerie, leur notaire et leur caserne de pompiers”. D’autre part, à population égale, une commune à population agglomérée sera toujours mieux équipée qu’une commune à population éparse. Enfin, à population égale, une commune rurale sera toujours plus équipée qu’une commune proche d’une ville car on estime que cette dernière bénéficie de la proximité des équipements urbains.

24La Seine-Maritime est-elle représentative de la France ? Les seuils de Seine-Maritime sont plus élevés que les seuils moyens nationaux. Par exemple, le seuil d’apparition est de 400 habitants en Seine-Maritime au lieu de 200 en France. Cela s’explique par le maillage communal (figure 5).

Figure 5. Le niveau d’équipement des communes françaises

Figure 5. Le niveau d’équipement des communes françaises

25La Seine-Maritime appartient à cette France des petites communes situées au nord-est d’une ligne Cherbourg-Genève. Alors que la superficie moyenne des communes françaises est de 1489 hectares celle des communes du département est de 843 hectares. Département de petites communes, la Seine-Maritime est donc un département aux communes nombreuses (745, quatrième rang). Le pourcentage de communes équipées est par conséquent difficile que la Lozère qui n’aurait que 26 communes à équiper.

26Peut-on comparer les seuils de la Poste à ceux d’autres équipements ? D’une façon générale, l’école, le café, le bureau de tabac, les services alimentaires de base (moins important dans le département qu’ailleurs (25,6 % au lieu de 33,2 %). Si la Seine-Maritime voulait atteindre des pourcentages plus importants, proches de la moyenne, il faudrait qu’elle équipe de nombreuses communes. Si par exemple, elle voulait que toutes ses communes de plus de 500 habitants soient équipées, elle devrait équiper 318 communes. C’est une tâche beaucoup plus picerie, boulangerie, boucherie) et quelques artisans sont bien mieux représentés que le bureau de poste. Le médecin et la station-service le sont autant. Le dentiste, la pharmacie, la banque ainsi que d’autres commerces variés (salon de coiffure, droguerie, magasin de vêtements) le sont moins bien.

27La poste apparaît pour la première fois entre 150 et 200 habitants avec les boulangeries et les boucheries. C’est loin derrière les épiceries et les cafés que l’on rencontre pour la première fois dans des communes de 75 habitants. C’est encore plus loin que la première école, implantée dans une commune de 35 habitants. Mais la première apparition de la Poste dans une si petite commune, sans être étrange, semble quand même exceptionnelle. D’ailleurs, le bureau de poste apparaît réellement dans des communes de 400 habitants. Ce seuil est bien au-delà du seuil d’apparition des boulangeries et boucheries (250 habitants) mais bien en deçà de celui des salons de coiffure (550), des pharmacies (720), des dentistes (910) ou des banques (1000). Au mieux, il se rapprocherait de celui des médecins (500). Il faut atteindre 1000 habitants pour que le bureau de poste soit largement représenté. Les boulangeries, les boucheries et les menuisiers atteignent ce seuil bien avant, dans des communes de 800 habitants. En revanche la poste s’individualise des autres services et commerces qui ne sont largement représentés que dans des communes plus peuplées : 2000 habitants pour les dentistes, les magasins de vêtements et les pharmacies, 2500 pour les drogueries et les banques. Finalement, en apparaissant exceptionnellement tôt, la poste donne l’impression d’être comparable aux commerces de proximité (boulangeries, boucheries, etc.). En fait, elle s’en écarte, mais constitue malgré tout en moyenne un service fort bien représenté avant d’autres commerces ou d’autres services.

28Toutefois, il ne faut pas croire que parce qu’il y a plus de cafés ou d’épiceries que de bureaux de poste en Seine-Maritime, il n’existe pas de commune avec un bureau de poste sans café ou sans épicerie. Une étude intéressante consiste à dénombrer les communes où la Poste est présente et les autres équipements—au moins les quinze qui ont servi de comparaison—ne le sont pas et inversement (figure 6).

29Par exemple, les 191 communes équipées postalement ont une école alors que 476 bénéficient d’une présence scolaire sans présence postale. Inversement, toutes les communes équipées d’une banque ont une poste alors que 106 communes n’ont qu’un bureau de poste sans banque. Entre ces deux extrêmes, l’exclusivité de la Poste ou d’un autre service n’est pas toujours aussi marquée. Par exemple, même si 74 communes équipées d’un bureau de poste n’ont pas de pharmacie, il existe 4 communes avec une pharmacie sans poste. Inversement, 217 communes ont une épicerie mais n’ont pas de poste ; cependant 25 communes ont un bureau de poste mais n’ont pas d’épicerie.

30Entre le seuil de première apparition et le seuil de saturation, les trois seuils définis par l’INSEE ont tous leur intérêt puisqu’ils permettent de définir précisément l’équipement de chaque tranche de population. Pourtant, cet intérêt peut se transformer en handicap parce que ces seuils ne reposent que sur des effectifs de classes de population et donc des effectifs parfois faibles surtout dans les classes de population élevée. L’exemple de la Poste en Seine-Maritime est significatif. Entre 2000 et 3000 habitants 90,5 % des communes sont équipées, c’est-à-dire 19 communes sur 21. Les deux communes inéquipées ne sont-elles pas en fait négligeables par rapport aux 745 du département ? Si on regarde la tranche précédente (1800-2000), on s’aperçoit que 7 communes sur 8 sont équipées. Là encore, le pourcentage de 87 % est statistiquement juste mais il vaudrait 100 % si la commune de Tourville-La-Rivière était équipée. Finalement à cause de trois communes, le seuil de généralisation est à 2400 habitants alors qu’il pourrait avoisiner les 1800 habitants.

Figure 6. La Poste et la proximité d’autres équipements

Figure 6. La Poste et la proximité d’autres équipements

31Sans renier tous les seuils définis précédemment qui ont leur valeur, il faudrait définir un seuil qui ne soit pas calculé par rapport à chaque classe de population mais par rapport au reste des communes, plus précisément par rapport au reste des communes plus peuplées non équipées. Ce seuil a été baptisé “seuil de présence habituelle”. Il s’agit du seuil à partir duquel toutes les communes plus peuplées sont pratiquement équipées. Mais que signifie “pratiquement” ? Là est toute la question. Pour chaque tranche de population, la plus fine possible, il suffit de calculer le nombre de communes plus peuplées qui ne sont pas équipées par rapport au nombre de communes totales. On obtient une courbe de fréquence relative (figure 7)

Figure 7. Le seuil de présence habituelle de la poste

Figure 7. Le seuil de présence habituelle de la poste

32Mais où situer ce seuil ? Celui de 10 % est sans doute assez significatif d’autant qu’il correspond à un point d’inflexion de la courbe. Nous l’adopterons. Cela signifie qu’on trouve habituellement les bureaux de poste à partir de 700 habitants avec un pourcentage d’erreur de 10 %. Si une commune plus peuplée n’est pas équipée, elle n’appartient qu’à une minorité qui ne dépasse pas 10 % des communes du département. Comme précédemment, la poste présente un seuil de présence habituelle avec un pourcentage d’erreur de 10 % identique à celui du médecin et proche de celui des stations-service. Le seuil des boulangeries, des boucheries et des épiceries est inférieur à 550 habitants. Le seuil de présence habituelle des banques est de 1030 habitants. Finalement, l’étude de ces seuils a permis de confirmer la Poste comme service de proximité. Elle apparaît en moyenne dès 400 habitants et la plupart des communes supérieures à 700 habitants sont équipées. Au-delà de 2500 habitants, toutes les communes sont équipées.

Des villages aux bourgs en passant par la poste

33En tant que service courant, la poste intervient très tôt dans l’équipement des communes. Elle apparaît comme un équipement de transition entre les villages et les bourgs. Le point de départ est une mesure simple mais non simpliste de la fréquence des équipements à travers deux indicateurs, obtenus d’après les résultats de l’inventaire communal de 1988 (Les pourcentages concernant les bureaux de poste seront les vrais et non ceux de l’INSEE). Le pourcentage de communes équipées et le pourcentage de population de ces communes (figure 8).

Figure 8. La concentration des équipements en Seine-Maritime

Figure 8. La concentration des équipements en Seine-Maritime

34112 équipements ont été analysés. Il s’agit de commerces, de services publics et privés, d’équipements sociaux, etc. Bien que simple, cette approche permet de réaliser une étude assez fine en isolant des groupes mais surtout en replaçant les équipements les uns par rapport aux autres. Les services donnent l’impression de se suivre. En extrapolant un peu, ce graphique présente plus ou moins l’ordre des équipements qu’une commune acquiert pour progresser dans la hiérarchie urbaine. Il suffit de longer la courbe de droite à gauche. Après avoir acquis une école primaire, une commune peut chercher à obtenir un café puis un bureau de tabac puis une épicerie, etc. Du village jusqu’à la grande ville, l’implantation d’équipements est progressive. Aux extrémités de la courbe, s’isolent d’une part les services précurseurs (café, école primaire) qui caractérisent ce que R. Chapuis et T. Brossard (1986) appellent les “communes démunies” et d’autre part les services qui caractérisent les villes moyennes. On retrouve la poste vers 700 habitants, c’est-à-dire son seuil de présence habituelle. Elle apparaît avec quelques autres équipements entre deux zones denses. La première inclut les services de base (épicerie, bureau de tabac journaux et quelques artisans comme le menuisier ou le maçon). La seconde comprend de nombreux commerces (droguerie, fleuriste, mercerie, librairie, marché de détail, supermarché, etc.) et services (pharmacie, taxi, banque, collège, etc.). La première caractérise les “villages-centres incomplets” pour reprendre la terminologie de A. Robert (1975), la seconde les bourgs. La limite entre ces deux groupes est floue parce qu’il existe des “équipements charnières” écartelés entre les deux, même si certains s’identifient davantage aux services et commerces de base : boulangerie, boucherie, garagiste, etc. ; d’autres à des services moins courants : poste, distribution de gazole et de carburant, salon de coiffure, médecin, électricien, etc. R. Chapuis, pour reprendre sa terminologie, qualifie ces villages de transition de “villages-centres complets”.

35La poste appartient à cette zone de transition. La progression de l’équipement des petites communes n’est pas régulière. Elle donne l’impression de se faire par phases. Après une phase lente où la commune acquiert difficilement un à un ses services pour s’agrandir, elle connaît une phase rapide où elle atteint un tel seuil que de nombreux commerces s’implantent et de nombreux équipements peuvent être facilement créés. La poste est un équipement de la phase de transition entre les villages-centres incomplets et les bourgs. Peut-être y a-t-il également une phase lente entre le statut de bourg et celui de petite ville, mais seule la phase de transition à laquelle appartient la poste nous intéresse. Cette phase prend d’autant plus de valeur qu’elle aboutit à la formation des bourgs, premier niveau de polarisation. Cette phase de transition n’est pas la même pour tous. Elle constitue une phase où l’on s’équipe de services un à un. Mais les communes suivent des voies différentes, acquièrent leurs services dans un ordre différent, tout dépend des circonstances, du dynamisme du maire et de ses relations, comme le montre l’exemple de La Frénaye. La Frénaye est une petite commune périurbaine de la vallée de la Seine, près de Lillebonne. Dans ce village-rue, on rencontre un café-tabac restaurant, une supérette, une boucherie, une boulangerie, une maison de retraite, une pharmacie, un salon de coiffure, un médecin, un kinésithérapeute, un dentiste et un hôtel. Le maire de cette commune de 1536 habitants raconte comment il s’est battu pour obtenir ses équipements. La boulangerie, la boucherie, l’épicerie et le café sont déjà en place lorsqu’il est élu il y a une quinzaine d’années. Il cherche d’abord à obtenir un bureau de poste qui représente pour lui l’équipement catalyseur, celui qui attire les autres. Nous sommes en 1983. Mais la Direction départementale de la Poste refuse bien que la commune compte 1210 habitants en 1982. Qu’importe, le maire cherche à implanter une maison de retraite. Ce n’est pas évident. On lui rétorque que les maisons de retraite sont de moins en moins souhaitées en milieu rural. Sa réponse est simple : “Il ne s’agit pas d’attirer des personnes âgées à La Frénaye mais simplement de loger celles qui y résident”. 11 % de la population ont en effet plus de 60 ans de telle sorte qu’il existe une liste d’attente pour une éventuelle maison de retraite communale. Aujourd’hui la maison de retraite ne désemplit pas. Elle est à son tour le premier argument pour inciter un médecin et un kinésithérapeute à venir s’installer. Le second argument pour les attirer, c’est la proposition d’un loyer gratuit pendant un an remboursable ultérieurement. Le maire apprend alors que la société Leclerc aimerait installer un supermarché dans la commune. Le Conseil municipal s’y oppose prétextant la disparition du cachet rural de la commune. Le maire, toujours astucieux, profite de l’occasion pour rendre visite à l’épicier. Il lui demande d’agrandir son magasin, sinon il s’arrangera pour que le supermarché s’installe. Le chantage fonctionne. Par la même occasion, la boulangerie et surtout la boucherie deviennent des commerces plus “raffinés”. Puis un salon de coiffure s’installe. Par un de ses amis, le maire rencontre le responsable d’une chaîne hôtelière qui cherche justement à implanter un hôtel dans la région. Il le convainc que la Frénaye, où passe quand même la route reliant Rouen et Le Havre le long de la Seine, conviendrait mieux que le centre de Lillebonne, et pour plus insister il l’aide à trouver des investissements. Ce n’est pas tout, il réussit à installer une zone d’activités en septembre 1990. Puis il décide d’installer une pharmacie. A cette fin, il réalise un regroupement de communes pour atteindre le seuil de population nécessaire. Enfin, en Septembre 1991 un bureau de poste ouvre ses portes. Huit ans après le premier refus, la Poste a finalement accepté. Certes, la population de la commune avait augmenté de 25 %. Ce fut un argument, la maison de retraite un autre. Finalement, il s’agit bien d’une phase lente d’équipement dans laquelle le dynamisme des maires est important. Ces derniers doivent jouer sur leurs relations, leur “sens des affaires” et les opportunités. “Il faut traiter l’aménagement comme on traite une affaire privée”, conclut le maire de la Frénaye. Dans tous les cas, il est difficile de dire quelle commune est plus avancée qu’une autre dans sa phase d’équipement. L’ordre d’acquisition des services n’est pas déterminé Parmi les équipements de transition, le bureau de poste se distingue par son rôle dynamisant. Sa présence suffit à donner de l’impulsion à une commune pour se développer, pour attirer d’autres services et commerces, comme le signalait le maire de La Frénaye. C’est essentiellement sa fonction de service public qui confère à la poste ce rôle d’équipement dynamisant. L’implantation d’un service public prend toujours valeur de symbole. Cela montre que l’Etat a décidé d’investir dans le village. Savoir que la poste est un équipement dynamisant ne fait que renforcer son rôle d’instrument d’aménagement du territoire. L’Etat, à travers la Poste, a à sa disposition un outil considérable. Mais attention, que la poste soit un instrument de l’aménagement du territoire est une chose, encore faut-il savoir manier cet instrument. En effet, on ne peut pas saupoudrer arbitrairement le territoire de bureaux de poste. Chaque implantation, chaque suppression mérite réflexion.

La Poste, un service difficile à cerner

36La Poste est une vaste entreprise dont il ne peut être question d’intégrer tous les rouages dans une même étude. Aussi vaut-il mieux restreindre cette entreprise plutôt que de s’y perdre. Cette restriction aura pour mérite de ne garder que les paramètres nécessaires à la localisation.

Restreindre les usagers

37Les usagers peuvent être regroupés en deux types principaux : les particuliers et les sociétés. A la différence des particuliers, qui constituent une clientèle relativement homogène, les sociétés ont des comportements beaucoup plus variés. Certaines expédient plutôt des correspondances, d’autres des paquets, d’autres encore des objets de valeur, d’autres enfin des plis publicitaires. La différence se retrouve également dans la quantité de courrier expédié puisque les sociétés envoient environ 70 % du courrier traité par la Poste. Les entreprises seront écartées de l’étude et seuls seront retenus les particuliers. D’une part parce qu’il s’agit davantage de considérer la Poste en tant que service au public. Or ce public, par définition, c’est avant tout la population, c’est-à-dire l’ensemble des particuliers. D’autre part, parce que la présence d’une entreprise n’attire pas forcément un bureau de poste. En effet, les sociétés grosses expéditrices de courrier ont un tel volume de courrier qu’il ne peut être traité que par un gros bureau voire par le centre de tri. L’exemple d’Axa est démonstratif. Belbeuf, commune de 1700 habitants au sud de l’agglomération rouennaise, ne bénéficie toujours pas de présence postale. Elle abrite pourtant le siège régional d’Axa. Vu l’ampleur du courrier (3 à 4 millions d’affranchissements par an), le bureau de poste de Mesnil-Esnard le plus proche ne peut même pas s’en charger, il passerait la journée à le traiter. Ainsi Axa envoie-t-elle un de ses employés porter le courrier directement au centre de tri. De ce fait, quel que soit le bureau qui pourrait être implanté à Belbeuf, Axa n’y déposerait pas son courrier. L’entreprise ne peut donc pas être prise en considération pour l’implantation d’un éventuel bureau à Belbeuf. Non seulement certaines entreprises vont au centre de tri, mais en plus, il existe des services de ramassage du courrier proposés par les grands bureaux aux entreprises quelle que soit leur taille, de même il existe un service pour la remise du courrier tôt le matin.

Négliger les opérations postales

38Les services accomplis par les bureaux de poste sont nombreux, qu’il s’agisse des services financiers ou courrier. Le type d’opération effectué par les usagers n’est pas dénié d’intérêt. La Poste préfère un client qui entre pour ouvrir un compte-chèques que pour acheter un timbre. Pourtant, les opérations effectuées par le client seront écartées de l’étude. Elles n’ont pas, ou peu, de rapport avec la localisation. En effet, lorsqu’elle décide d’implanter un bureau, la Poste, en tant que service public, n’a pas à se soucier de ce que les usagers feront. Sans doute aurait-elle intérêt à en créer là où les usagers seraient susceptibles d’effectuer plus d’opérations fructueuses. Mais comment prévoir ? C’est impossible. Voilà pourquoi l’étude ne s’intéressera qu’au nombre de clients qui franchissent le seuil du bureau de poste sans se soucier de leurs opérations. L’optimisation de la localisation des bureaux dépend du nombre de visites et non des opérations effectuées. Parallèlement, toutes les études relatives à la localisation des bureaux de poste ne s’y sont pas trompées. Elles n’ont toujours tenu compte que du nombre de visites (C. Partoune et D. Peeters 1980 ; I. Thomas 1986).

39On ne tiendra pas compte des distributeurs de billets. Il est vrai qu’ils peuvent se substituer en partie au bureau puisqu’on y effectue des opérations offertes dans les bureaux de poste. Mais le distributeur est un élément qui n’intervient pas dans la réorganisation du réseau des bureaux. La preuve est que presque tous les distributeurs de billets, que ce soient ceux de la Poste ou des concurrents, sont accolés à l’établissement, essentiellement pour des raisons de sécurité. L’implantation d’un distributeur de billets est donc postérieure à celle d’un bureau de poste ; qui plus est, leur nombre est minime (21 pour la Poste en Seine-Maritime) et limité aux villes (13 dans Rouen et son agglomération).

Simplifier les types de bureaux

40L’hétérogénéité des bureaux de poste ne peut que frapper, depuis la grand-poste de Rouen avec sa dizaine de guichets jusqu’au petit bureau de campagne qui n’ouvre que quelques heures par semaine. L’appellation “bureau de poste” convient fort bien puisqu’elle ne correspond à aucun type particulier. Elle est l’enseigne de tous les établissements. Quelle que soit leur dénomination, les établissements postaux se divisent en trois catégories : les bureaux principaux, les bureaux rattachés et les autres.

41Les bureaux principaux, appelés recettes de plein exercice, participent à la totalité des opérations courrier et financières. Un grand nombre d’entre eux assurent la distribution du courrier à domicile. D’après le trafic qu’ils écoulent, ils sont répartis en sept classes qui sont, par ordre décroissant : direction d’établissement principal, classe exceptionnelle, hors-classe, première classe, deuxième classe, troisième classe et quatrième classe. A la tête de chaque recette de plein exercice se trouve un receveur qui, comptable et responsable pécuniairement des fonds qui lui sont confiés, peut être secondé, selon l’importance de l’établissement, par un personnel plus ou moins nombreux.

42Les bureaux de poste sont dits rattachés lorsqu’ils n’ont pas d’autonomie comptable. Leurs recettes et leurs dépenses sont en effet incorporées dans la comptabilité des bureaux de plein exercice auxquels ils sont rattachés. Quatre catégories peuvent être distinguées : les recettes rurales, les guichets annexes, les agences postales et les correspondants postaux. Tous les quatre assurent en principe la totalité des opérations mais d’un point de vue statutaire, ils méritent d’être différenciés.

43Le receveur de la recette rurale consacre une partie de son temps, en général le matin, à la distribution du courrier. Durant son absence, un agent auxiliaire assure la permanence du guichet. L’après-midi, pendant trois heures, le receveur tient ouvert le guichet où l’on peut effectuer toutes les opérations habituelles des bureaux de poste. L’auxiliaire reste ou non selon l’importance de la recette rurale. Celle-ci fonctionne en général dans un local n’appartenant pas à la Poste.

44Les guichets annexes sont des antennes avancées des bureaux de plein exercice dont ils dépendent. La permanence est donc effectuée par un des guichetiers du bureau principal qui s’absente quelques heures.

45Les agences postales ne sont pas gérées directement par la Poste ; elles sont étroitement liées à la commune. Le gérant est une personne qui n’appartient pas à la Poste. Préalablement à son installation le gérant suit un stage de formation professionnelle au bureau d’attache de l’agence. Dans la majorité des cas, tout au moins en Seine-Maritime, le local appartient à la mairie (c’est même une pièce de la mairie qui fait office de local) et l’agent postal est recruté par le maire et proposé à l’agrément du directeur départemental de la Poste. C’est souvent le secrétaire de mairie. L’agent postal perçoit un salaire de la mairie. Quant à la Poste elle paie à la mairie une somme d’argent proportionnelle au trafic. Il existe également d’autres agences postales tenues par des particuliers ou des commerçants. Les opérations sont alors effectuées à leur domicile ou dans leur local commercial.

46Le correspondant postal est une personne étrangère à la Poste qui effectue à son propre domicile les opérations. A la différence des agences postales, le correspondant postal effectue la distribution le matin. C’est à la fois un facteur et un gérant. Toutefois les correspondants postaux —qui ne sont plus que 52 en France répartis principalement dans quatre départements— peuvent difficilement être assimilés à de véritables bureaux de poste. Leur trafic est pratiquement nul et la survivance de ces formes de présence postale s’explique avant tout par les contraintes de distribution ; c’est pourquoi ils sont supprimés progressivement suite à la motorisation du transport du courrier.

47Les autres bureaux de poste comprennent les relais-poste et les bureaux de poste non permanents. Placés dans les zones d’activité et centres d’affaires, les relais-poste ne sont ouverts qu’à une clientèle d’entreprises. Ils permettent aux entreprises de déposer et de retirer leur courrier à proximité, en bénéficiant d’horaires adaptés. Ces points jouent le rôle de relais en liaison avec un bureau dont ils dépendent. Parallèlement, il existe trois types de bureaux de poste non permanents. Ce sont d’une part les bureaux jumelés qui associent en général deux recettes rurales ou deux recettes de quatrième classe qui n’ont qu’un seul receveur. Celui-ci effectue quelques heures de guichet dans chacune des deux implantations. Ce sont d’autre part les guichets annexes mobiles. Il s’agit de “camions-poste” qui desservent des quartiers urbains récents ou des villages ne justifiant pas un établissement fixe. Leurs attributions sont en principe les mêmes que celles d’un bureau permanent à l’exception des opérations téléphoniques. Ce sont enfin les bureaux temporaires tels que les bureaux ouverts en vue d’écouler le trafic saisonnier de stations thermales, estivales ou hivernales, ou les bureaux ouverts à l’occasion de la mise en vente anticipée de nouveaux timbres-poste, ou encore les bureaux ouverts à l’occasion de manifestations (congrès, expositions, foires, salons...), ou enfin les bureaux ouverts de façon momentanée quelques jours par mois pour faire face à une demande exceptionnelle (dans une usine par exemple).

48Le réseau décrit dans cet ouvrage a été arrêté à une date précise. Cette date a été fixée au 1er janvier 1990. Elle ne correspond à aucune mesure particulière, si ce n’est qu’en Seine-Maritime, 1989 fut l’année de la suppression du dernier correspondant postal, de telle sorte que l’étude n’aura pas à s’embarrasser de ce type très particulier de présence postale qui est amené à disparaître bientôt de toute la France. En 1990, le réseau postal de Seine-Maritime comptait 238 bureaux se répartissant ainsi :

Recettes de plein exercice

Bureaux rattachés

Direction d’établissement : 2

Recette rurale 26

Classe exceptionnelle : 3

Guichet annexe 27

Hors-classe 11

Agence postale : 32

Première classe : 28

Deuxième classe : 34

Troisième classe : 43

Quatrième classe : 32

Total : 153

Total : 85

49En fait, au 1er janvier 1990 le réseau comptait deux autres bureaux incomparables et donc écartés de l’étude. Le premier est un bureau saisonnier situé sur la côte normande à Quiberville et ouvert deux mois l’été. Le second est un relais-poste implanté depuis février 1990 dans la zone multimarchandises du port de Rouen, sur la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray.

50Rien ne ressemble plus à un bureau de poste qu’un autre bureau de poste. L’usager peut effectuer pratiquement les mêmes opérations dans tous les bureaux qu’ils soient grands ou qu’ils soient petits. De plus, le nombre de guichets, qu’ils soient de un, comme dans la plupart des bureaux, ou de douze comme dans la grand-poste du Havre, n’a guère d’influence sur le choix d’un bureau puisqu’il est simplement proportionnel au trafic de ce bureau. De même les horaires ne seront pas pris en compte dans une approche générale. Certes, à priori, un bureau ouvert quelques heures par jour risque d’être moins fréquenté qu’un bureau ouvert toute la journée, mais les bureaux du département sont suffisamment ouverts —à quelques exceptions près— pour ne pas empêcher quelqu’un d’y aller. En définitive, le réseau postal peut être considéré comme une collection de points identiques. Et cela correspond tout à fait à leur mission de service public. La localisation des bureaux ne repose donc que sur le nombre de visites des usagers (particuliers uniquement). Les opérations effectuées au sein du bureau de poste peuvent être écartées. Même réduite à cette expression, l’étude sur la localisation n’est pas aisée parce que les données postales ne sont pas conçues à cette fin.

51Ce chapitre a permis de définir la Poste en insistant sur le rôle important que joue le réseau. La Poste est un service public qui, à travers un réseau dense, assure une mission courrier et une mission financière. Cette définition a permis de valoriser le sujet et d’affiner la méthode. Valoriser le sujet parce que le réseau structure le territoire, et l’on comprend ainsi le zèle de certains élus à posséder une poste. Affiner la méthode parce que, pour réorganiser le réseau, il faut restreindre certains éléments de ce réseau et retenir qu’en tant que service public la Poste a peu de marge de manœuvre au sein de son réseau : elle ne peut pas tout effacer et recommencer.

52A-t-elle pu suivre malgré tous les mouvements de population ? Par rapport aux autres services, a-t-elle pu réagir à la désertion des campagnes, à l’extension des banlieues et à la périurbanisation ? A-t-elle pu adapter son réseau à l’évolution des comportements ?

Un réseau hérité

53Le réseau n’a sans doute pas dû toujours avoir la même configuration. Comment est-il parvenu à son état actuel ? Comment s’est-il adapté à l’évolution de la société ? La première partie présentera une photographie du réseau au début du siècle et les étapes de la construction du réseau depuis la naissance du premier bureau. La deuxième partie décrira les grands changements spatiaux, dus à l’urbanisation et à l’évolution des comportements, qui ont pu intervenir depuis le début du siècle et surtout depuis la seconde moitié du XXe siècle. La troisième partie analysera la réaction de la Poste, par rapport aux autres services, face à ces changements.

L’implantation du réseau en cartes postales

54En 1630 s’ouvre à Rouen le premier “bureau de poste” de Seine-Maritime. Trois siècles plus tard, en 1915, le réseau actuel est pratiquement mis en place. Un regard sur ces trois siècles d’histoire permet de comprendre certaines implantations actuelles étonnantes. L’implantation progressive des bureaux s’explique par la volonté de distribuer au mieux le courrier. C’est pourquoi les voies de communication jouent un rôle prépondérant dans l’histoire des installations. Le plan de cette section sera chronologique et mettra en valeur les accélérateurs d’implantation : la route, le chemin de fer et le dynamisme des communes.

Du XVIIe siècle jusqu’à la moitié du XIXe siècle : L’ère des routes de poste

55Au XVIIe siècle, les créations postales s’effectuent le long des grandes routes de l’époque (figure 9A).

Figure 9. L’évolution du réseau postal de la fin du XVIIe siècle à nos jours. A. Le réseau postal à la fin du XVIIe siècle

Figure 9. L’évolution du réseau postal de la fin du XVIIe siècle à nos jours. A. Le réseau postal à la fin du XVIIe siècle

56Huit grandes routes desservent alors le département à partir de Rouen : Rouen-Le Havre, Rouen-Dieppe, Rouen-Abbeville, Rouen-Amiens, Rouen-Paris, Rouen-Blois, Rouen-Alençon, Rouen-Caen. Les premiers bureaux sont créés le long de la route Rouen-Le Havre, le premier à Rouen en 1630, le second au Havre en 1636, les suivants dans les villes d’étape (Caudebec-en-Caux et Harfleur en 1636, Lillebonne en 1676, Saint-Romain-de-Colbosc à la fin du siècle). L’explication de la route comme facteur d’implantation est mise en évidence avec la route Rouen-Dieppe. En effet, dans la seconde moitié du XVIIe siècle est créée une nouvelle route pour rejoindre Dieppe. Trois bureaux voient alors le jour : Le Bolhard en 1687, Rouge maison et Bellemare à la fin du siècle. Sur ces routes sont également installés des relais que l’on pourrait assimiler à nos stations-service actuelles.

57Au XVIIIe siècle, quinze bureaux voient le jour (figure 9B).

B. Le réseau postal à la fin du XVIIIe siècle

B. Le réseau postal à la fin du XVIIIe siècle

58Les uns s’expliquent juste par le dynamisme de leur commune d’implantation, comme Saint-Saëns ou Doudeville. Les autres sont créés au fur et à mesure de l’ouverture de nouvelles routes. Par exemple, la nouvelle route qui relie Rouen à Dieppe par Tôtes, donne naissance aux bureaux de Tôtes et Omonville. De même, une nouvelle route relie Rouen et Le Havre traversant Barentin, Yvetot et Bolbec. Elle y entraîne la création de trois bureaux. Certains itinéraires sont parfois abandonnés au profit de nouvelles routes. Les bureaux qui s’y trouvent sont alors soit rattachés aux nouvelles voies de communication par des voies secondaires, soit supprimés ; tout dépend du dynamisme de leur commune. Par exemple, la route de Rouen à Dieppe passant par Le Bolhard n’est plus utilisée à partir de 1750. Les bureaux de poste situés sur cette route sont remis en cause : celui de Rougemaison est supprimé, d’autant qu’il est proche de celui de Saint-Saint-Saëns ; ceux de Bellemare et du Bolhard sont conservés. De même, la nouvelle route reliant Rouen-Le Havre par le plateau entraîne l’abandon de la route qui longeait la Seine.

59Un demi-siècle plus tard, en 1844, seuls trois des 32 bureaux ont été supprimés. Comme le réseau s’est accru de 23 nouveaux bureaux, il s’élève donc à 52 bureaux (figure 9C).

C. Le réseau postal au milieu du XIXe siècle (1844)

C. Le réseau postal au milieu du XIXe siècle (1844)

60Le maillage du réseau routier devient plus dense. Il continue de servir de support pour les nouvelles implantations postales, comme le montrent ces deux exemples : La route Rouen-Le Havre passant par la vallée est rouverte en 1822. Le bureau de Duclair y est créé cinq ans plus tard. Une nouvelle route est ouverte entre Rouen et Paris en 1838. Elle donne naissance au bureau de Boos trois ans plus tard. Les exemples pourraient être multipliés. Inversement, les routes abandonnées entraînent le déclin des bureaux de poste, pour peu que les communes traversées soient peu dynamiques. C’est ainsi qu’entre Rouen et Dieppe, les bureaux de Bellemare et du Bolhard sont supprimés. Mais des bureaux sont supprimés pour d’autres raisons. Certains bureaux, comme Omonville, pourtant situés sur ces axes privilégiés, périclitent du fait de leur proximité de bourgs importants non placés sur les axes.

La seconde moitié du XIXe siècle : L’ère du chemin de fer

61Pendant deux siècles, la mise en place du réseau postal a donc été étroitement liée au développement du réseau routier. Mais, à partir de 1843, lorsqu’est ouverte la ligne de chemin de fer Paris-Rouen, le train apparaît comme un nouveau moyen de distribuer le courrier plus efficacement. Le rail tue les routes de poste. Par exemple, lorsqu’en 1847 est mise en service la ligne Rouen-Le Havre, la route de poste qui passait par Yvetot est supprimée. Un an plus tard lorsqu’est ouverte la ligne Rouen-Dieppe, la route de poste n’est plus utilisée. A chaque fois qu’une ligne de chemin de fer se superpose à une route, celle-ci est abandonnée. Ailleurs, que se passe-t-il ? Ou bien la route est toujours maintenue comme la route Rouen-Le Havre par la Seine, ou bien plus souvent, quand le courrier arrive dans les gares, il est pris en charge et acheminé par des services d’entreprises qui le portent dans les bureaux de poste les plus proches de ces gares. Au retour, ils rapportent le courrier en provenance de ces bureaux vers les gares.

62Quelles sont les conséquences du chemin de fer sur les relais et les bureaux ? D’une part, tous les anciens relais sont supprimés. Deux d’entre eux sont transformés en bureaux à Saint-Laurent-en-Caux et Quincampoix (figure 9D).

D. Le réseau postal dans la seconde moitié du XIXe siècle (1876)

D. Le réseau postal dans la seconde moitié du XIXe siècle (1876)

63D’autre part, tous les anciens bureaux demeurent. Ils sont placés dans des bourgs suffisamment importants pour être conservés même à l’écart d’une voie ferrée. Enfin, les lignes de chemin de fer donnent naissance à de nombreux bureaux. Par exemple, quatre ans après la mise en service de la ligne Rouen-Le Havre est créé le bureau de Motteville. De même, après l’ouverture de la ligne Rouen-Dieppe en 1848, sont créés les bureaux de Auffay et de Saint-Victor l’Abbaye en 1849, celui de Clères en 1850 et celui de Montville en 1867. Le bureau de Sommery est créé à la suite de l’ouverture de la ligne Rouen-Amiens.

64Les créations n’ont pas lieu uniquement dans les gares. En effet, parallèlement, le réseau routier continue de se développer et la Poste peut placer ses bureaux dans les communes peuplées et dynamiques : Saint-Nicolas d’Aliermont, centre traditionnel d’horlogerie, est équipée en 1864, les centres textiles également (Héricourt en 1857, Cailly en 1862, Fontaine-le-Bourg en 1866, Val-de-Saâne en 1875). Quelques communes littorales commencent à s’équiper avec le développement touristique et la mode des bains de mer (Veules est équipée en 1859, Sassetot-le-Mauconduit en 1862, Yport en 1865).

Le début du XXe siècle : La généralisation des voies de communication et l’accélération des créations

65Jusqu’au début du XXe siècle, les voies de communication jouent un rôle prépondérant dans la mise en place du réseau postal tout simplement parce que pour distribuer le courrier il est plus intéressant d’y implanter les bureaux. Les voies ferrées n’ont fait que se superposer au réseau routier permettant la création de nouveaux bureaux. Or, il se trouve qu’au début du XXe siècle, la route et le rail irriguent une grande partie du territoire. Aussi, l’implantation de nouveaux bureaux ne dépend-elle essentiellement que du dynamisme des communes. On assiste alors à la construction de bureaux un peu partout dans le département, notamment le long du littoral. En 1876, le réseau comptait 84 bureaux, il en compte le double (165) en 1915 (figure 9E).

66Toutefois, le chemin de fer s’étant malgré tout moins généralisé que la route, il reste un facteur d’implantation non négligeable. Il suffit d’observer les créations le long des grands ou des petits axes ferroviaires (le long de la ligne Paris-Le Tréport, Paris-Dieppe, ou encore Rouen-Le Havre).

67Cette multiplication des bureaux s’explique encore et toujours par la volonté d’assurer convenablement le service public. Le volume de courrier s’amplifie, la Poste veut accélérer la distribution, aussi l’augmentation des bureaux est-elle indispensable. Tant et si bien qu’en 1915 le réseau actuel est pratiquement en place, plus précisément, 86 % des communes actuelles sont déjà équipées. La carte de la figure 9F montre que les communes non encore équipées sont essentiellement des communes des agglomérations rouennaise et havraise qui effectivement connaîtront un développement plus tardif, ainsi que quelques communes littorales qui seront équipées entre les deux guerres. Seules quatre communes équipées en 1915 perdront leur présence postale.

E. Le réseau postal en 1915

E. Le réseau postal en 1915

F. Le réseau postal actuel (1990)

F. Le réseau postal actuel (1990)

68La mise en place du réseau postal a donc toujours été guidée par l’objectif d’une distribution efficace. C’est pourquoi, les voies de communication et le dynamisme des communes ont joué un rôle prépondérant dans le choix des implantations. Le réseau s’est surtout étendu à partir de la fin du siècle dernier pour atteindre à la veille de la Première Guerre mondiale une configuration qui n’évoluera guère jusqu’à aujourd’hui. De telle sorte que le réseau actuel est assurément un réseau hérité. Cet immobilisme n’est-il pas incompatible avec tous les changements socio-spatiaux intervenus depuis ?

Une évolution socio-spatiale renversante

69La Poste est un service public. Pour bien servir le public, son réseau doit suivre les mouvements de la société. Quels sont ces mouvements ? L’aménagement du territoire doit composer avec deux phénomènes : d’une part, l’urbanisation qui a provoqué “l’abandon” de certains milieux ruraux ; d’autre part, de nouveaux modes de vie notamment un nouveau comportement des ruraux vis-à-vis des services.

L’urbanisation remodèle le département

70La vague d’urbanisation qui a déferlé sur la France au début des années cinquante ne doit pas masquer le véritable démarrage de l’urbanisation en France il y a deux siècles de cela. Cette urbanisation renversa la suprématie quantitative de la population rurale et entraîna la “dévitalisation” de milieux ruraux. La périurbanisation a permis d’en revitaliser un grand nombre. D’ailleurs, ne parle-t-on pas de “renaissance rurale” ? Pourtant, certains d’entre eux sont restés à l’écart et périclitent de plus en plus.

71Le mouvement d’urbanisation qui entraîne la France depuis le début du siècle dernier n’épargne pas la Seine-Maritime. De 1806 à 1946,1a population urbaine a été multipliée par trois et représente deux tiers de la population totale, la population rurale a été divisée par trois et en représente donc le tiers. Les 3/4 des communes se sont dépeuplées et 20 % d’entre elles ont perdu la moitié de leur population. Tout le département rural a été touché et plus particulièrement la moitié est du pays de Caux et la vallée de l’Andelle.

72A partir de 1946, la Seine-Maritime n’échappe pas au boom de l’urbanisation. Entre les recensements de 1946 et de 1968, la population urbaine passe de 545000 à 843000 c’est-à-dire qu’elle est multipliée par 1,5. Ce formidable bond en avant de l’urbanisation coïncide avec la reprise économique, le boom de la natalité et l’accélération de l’immigration. Le milieu urbain croît, mais les contrastes spatiaux sont moins importants que pendant la période précédente. La croissance se limite à l’agglomération rouennaise où la population des communes augmente de 10 à 50 %. Pendant ce temps, la population rurale diminue légèrement : de 300000 à 270000 habitants, c’est-à-dire une diminution de 10 % semblable à celle de la population française. 63 % des communes perdent leur population. En moyenne, les pertes sont de 15 %, seule une commune perd plus de la moitié de sa population. Tout le département rural est touché mais c’est la pointe du Caux qui voit ses petits bourgs perdre le plus de population.

73Depuis vingt ans, l’urbanisation est entrée dans une nouvelle phase de déconcentration. Les dates des recensements ont d’ailleurs masqué le véritable démarrage de ce phénomène en 1970. Ce phénomène, qui a connu deux périodes, a revitalisé une grande partie du milieu rural mais pas totalement. Dans les années soixante-dix, un double phénomène se produit, observable sur le recensement de 1975 et surtout celui de 1982 : d’une part la population des communes urbaines, voire des unités urbaines, régresse ; d’autre part une grande majorité des communes rurales progresse. En fait, ce double phénomène ne cache qu’un seul et même mouvement qu’on appelle périurbanisation ou rurbanisation, c’est-à-dire une nouvelle extension de l’urbanisation mais à des distances du centre des agglomérations. L’étalement de l’urbanisation va de pair avec une régression des populations centrales. Même les communes à l’écart continuent de se vider. “Tout se passe comme si la ville se projetait dans le milieu rural, éclatait en morceaux, s’éparpillait” (G. Bauer et J-M. Roux 1976), d’où le titre de leur ouvrage : “La rurbanisation ou la ville éparpillée”. Le phénomène est ambigu puisque le développement des communes rurales autour des villes est dû non seulement au desserrement urbain (on assiste davantage au développement d’une urbanisation diffuse autour des périmètres des agglomérations qu’à un exode urbain), mais également aux communes rurales elles-mêmes qui retiennent leurs propres habitants. Les raisons et les formes de ce mouvement sont bien connues. “Dans une conjoncture favorable à la construction de logements individuels et grâce à la généralisation de l’équipement des ménages en automobile, les communes rurales ont attiré les citadins grâce au bon marché de leurs terrains à bâtir” (J-P. Fruit et C. Lesperrier 1991). Ce mouvement, renforcé par un rejet des conditions de vie urbaines, concerne essentiellement des jeunes ménages avec deux enfants appartenant à des classes moyennes. Toutefois, en Seine-Maritime, on compte beaucoup de familles ouvrières.

74Après le boom des années soixante-dix, les espaces périurbains s’étendent davantage mais l’intensité fléchit. “Une pause devait nécessairement suivre, car il n’était pas imaginable de voir se prolonger certains rythmes.” (JP. Fruit et C. Lesperrier 1991). La coalescence des zones périurbaines couvre l’essentiel du pays de Caux. Il ne faut pas croire qu’il y a un retour au centre pour autant. C’est davantage pour les villes une réduction du déficit migratoire. Rouen et Le Havre stabilisent leur population même si leur banlieue continue à en perdre. Seules quelques villes comme Fécamp continuent encore pour le moment à perdre leur population. Le ralentissement de la rurbanisation s’explique facilement selon J-P Fruit : “Les taux de croissance de la période 75-82 étaient spectaculaires parce qu’ils touchaient des communes auparavant déclinantes. Localement, la flambée de la population a souvent été la conséquence de l’ouverture d’un ou deux lotissements. Aujourd’hui, la rurbanisation est parvenue à un rythme de croisière. Parallèlement, il faut aussi admettre que l’engouement pour la vie à la campagne, propre aux années soixante-dix, a perdu de sa vigueur. Pendant la décennie quatre-vingt, la ville a retrouvé ses lettres de noblesse. La réhabilitation souvent heureuse des quartiers urbains anciens, la construction de logements individuels dans les banlieues urbaines agglomérées ont fini par retenir à la ville la fraction des classes moyennes la plus sensible aux “modes”.

75Tout le monde rural n’a pas évolué de cette façon. Des petites communes rurales continuent à se désertifier au profit des gros bourgs ruraux. Cette désertification frappe deux régions : entre Dieppe et Fécamp d’une part, l’est du département d’autre part. Depuis deux siècles, l’urbanisation marginalise certains espaces ruraux auxquels on accole toujours les mots d’exode, de dévitalisation, de désertification. Ces espaces existent en Seine-Maritime, dans l’est du département et dans une partie du pays de Caux, même si la périurbanisation les a réduits. La périurbanisation, dernière manifestation de l’urbanisation, a permis de repeupler certaines communes rurales mais si vite que l’on peut se demander si elles ne connaissent pas des problèmes d’équipement. Les habitudes des ruraux ont changé. Les changements spatiaux constituent l’un des facteurs qui modifie la carte des équipements. L’évolution du comportement des ruraux en est un autre. En quoi, leurs nouvelles habitudes peuvent-elles avoir une influence sur la localisation des équipements ?

L’évolution des comportements ruraux

76Aujourd’hui, le recours aux commerces et aux services passe de plus en plus par la ville. La sous-utilisation des équipements ruraux s’explique donc non seulement par la faible population des campagnes mais aussi par les changements de comportement des ruraux. Paradoxalement, les ruraux et les rurbains veulent maintenir les équipements sur place alors qu’ils ne les utilisent pas ou peu. Ils préfèrent les services et les commerces urbains. Les ruraux ne tiennent pas à ce que soient supprimés leurs équipements. Pourtant, ils n’utilisent que très peu les services locaux. Il existe un décalage entre leurs aspirations et leurs pratiques de consommateurs. Un programme de travail de la DATAR en juin 1989 confirme ce point de vue. “Il est important de maintenir l’épicerie du village, il faut faire travailler les commerçants locaux, mais on va au supermarché. On s’insurge contre la suppression d’une ligne de car inutilisée depuis longtemps. On affirme que l’école c’est la vie de la commune mais on préfère mener ses enfants dans un établissement à plusieurs kilomètres de là”.

77Deux raisons expliquent leurs plaintes : posséder un minimum de services et garder une image positive de leur commune. D’une part, les ruraux souhaitent un minimum de services et de commerces pour leurs besoins courants ou les plus immédiats. Il est vrai que ces services et commerces sont particulièrement utiles à ceux qui ne peuvent pas aisément se déplacer. D’autre part, les ruraux aspirent à un milieu rural attractif et non synonyme d’enclavement, de sous équipement, de désertification. La disparition des services, des commerces dans une commune signifie la mort de la commune et donc la mort du rural. Ils tiennent à l’image de leur commune. Une commune équipée c’est un blason redoré. Le dynamisme d’une commune est lié à son degré d’équipement. Il est vrai que la présence d’équipements est un critère déterminant pour choisir une commune de résidence. On préfère une commune avec une poste et une école même si on n’ira jamais à la poste et on ne mettra jamais son enfant à l’école du village.

78En milieu rural, même si les services et commerces sont souhaités dans la commune, ils restent sous-utilisés par la grande majorité des habitants qui vont de plus en en ville. De nouvelles exigences, calquées sur un modèle de consommation urbaine et liées entre autres à l’accès à de nouvelles sources d’information, l’incite à élargir son champ d’investigation. Les ruraux n’hésitent pas à aller en ville pour profiter de la diversité, une diversité qui permet de choisir la qualité et le prix du produit (D. Francès et C. Moreau 1976). G. Sinai parle d’“évasion” (1978). Ces exigences de choix sont sans doute plus fortes chez les périurbains qui ont gardé leurs habitudes urbaines. L’image du supermarché convient tout à fait. Pour un même produit, le supermarché offre un choix de diverses marques du bas de gamme au haut de gamme. L’exemple est flagrant dans le rayon de l’alimentation. L’épicerie, la boulangerie ou la boucherie du village sont loin d’offrir cette palette de produits.

79Cette évolution des comportements, qui concerne les commerces et les services privés, s’applique-t-elle au service postal ? A priori non puisque la Poste offre les mêmes prestations dans tous ses bureaux. Tout le monde devrait aller à son bureau le plus proche. Et pourtant dans la réalité les ruraux profitent de faire leurs courses pour aller à la poste (l’enquête développée en troisième partie le montrera). De ce fait ils fréquentent sans doute davantage la poste du bourg ou de la ville voisine. Avec ces nouvelles habitudes, certains bureaux sont sans doute de moins en moins fréquentés.

80Le maintien des équipements en milieu rural n’est-il pas illusoire si les pratiques des consommateurs ne rejoignent pas leurs aspirations, s’ils veulent conserver leurs équipements pour préserver l’image de dynamisme de leur commune, sans les fréquenter pour autant ? La Poste elle-même ne doit-elle pas s’inquiéter ? Insister sur ces zones rurales fragiles peut paraître superflu en Seine-Maritime où elles sont peu nombreuses. La Seine-Maritime n’est pas la Lozère. Toutefois, à un moindre degré, les problèmes qu’elles rencontrent sont les mêmes que ceux que connaissent les 657 cantons ruraux fragiles de France (étude SEGESA-DATAR). Comment les équipements ont-ils réagi face au dépeuplement et à l’évolution des comportements ?

La réaction de la Poste et des autres équipements

81Sous-utilisés, les réseaux réagissent et tendent à se répartir différemment sur le territoire. Le mouvement général est de quitter le milieu rural vers les centres urbains. La DATAR donne le nom de “logique de repli” à ce mouvement. En fait, il s’agit plutôt d’une “logique de regroupement”. Le mot repli est trop ambigu. Il est vrai qu’en se regroupant dans les centres urbains, les équipements se replient par rapport à leurs anciennes positions, mais le repli est incompatible avec un mouvement de suivi. Or c’est bel et bien de cela qu’il s’agit : les commerces et les services ne font que suivre la population en désertant les milieux ruraux. Comme de surcroît les ruraux fréquentent habituellement la ville, ils n’ont aucune raison de rester. C’est un “désinvestissement rural” pour reprendre l’expression de M. Vilain (1979). Ce mouvement n’épargne ni le privé, ni le public. Pourtant il semblerait que la Poste échappe à la règle.

La “logique de regroupement” des autres réseaux

82La sous-utilisation des services et des commerces locaux est la cause directe des départs. On s’étonne alors que les services privés et plus particulièrement les commerçants ne soient pas tous partis. Sans doute résistent-ils mieux parce qu’ils peuvent s’adapter plus facilement à la clientèle. Certains commerçants étendent un peu la gamme de leurs produits, comme ces bouchers qui ont un dépôt de pain quand il n’y a plus de boulangerie. D’autres s’orientent vers la qualité. Au pire, “le petit commerçant, l’artisan rural se maintiennent au sein d’une faible clientèle en acceptant une sous-rémunération de leur travail” (J-C. Bontron et N. Mathieu 1980). Le départ des services publics se comprend aussi. En effet, la notion de rentabilité n’est pas absente de celle de service public, même si théoriquement ces deux notions devraient s’exclure. Mais le fait est là, desservant une trop faible population les services jugés déficitaires ne peuvent rester. Des raisons de gestion rigoureuse, de rationalité ou de rentabilité économique guident désormais la politique à suivre des administrations. Comme le souligne H. de Farcy (1975) : “Les services publics qui ne disposent pas de fonds illimités doivent faire de difficiles arbitrages : Maintenir une institutrice pour les six élèves d’un village c’est surcharger une classe de banlieue”. On comprend alors le regroupement des services publics et des services privés dans les zones peuplées.

83Il est difficile de retracer le déroulement de cette logique de regroupement. Hormis quelques monographies, il n’existe que deux inventaires communaux, sujets à critiques, réalisés en 1980 et en 1988 par l’INSEE. Quant à l’enquête communale réalisée par le Service central des enquêtes et études statistiques du ministère de l’Agriculture en 1970, elle répertorie peu les services et les commerces mais permet de constater qu’ils disparaissent des petites communes pour se développer dans celles de taille moyenne. Saint-Saire est le type même de ces petits villages qui voient disparaître leurs équipements. Elle eut jusqu’à 1000 habitants au début du siècle dernier, mais de décennies en décennies, la population périclita (418 habitants aujourd’hui) et les équipements furent supprimés. Il y eut autrefois six cafés ; en 1944 il n’en subsistait que trois ; aujourd’hui il n’en reste qu’un. La plupart des artisans ont disparu. La SNCF a abandonné l’exploitation de la gare. L’école subsiste mais n’a plus que deux classes. Il ne reste qu’une boulangerie et une boucherie. Le bureau de poste, créé il y a un siècle, réussit à se maintenir. En milieu rural, les gros bourgs se développent particulièrement. Ils aspirent, au détriment des communes environnantes, une partie importante des activités de commerces et de services. La politique de nombreux services et commerces est de penser qu’une implantation dans un gros bourg peut suffire à desservir la population de son aire d’attraction. Parmi ces gros bourgs, les chefs-lieux de canton intensifient leur rôle de polarisation. Ils accroissent leur surplus de services et de commerces que la présence de services administratifs leur avait déjà apporté.

84En conséquence, il reste dans les zones rurales des laissés-pour-compte qui tentent de remédier à cette évolution en remplaçant les équipements absents par des palliatifs. Ils n’ont pas toujours les moyens financiers ou physiques de se déplacer et de remédier à cette défaillance : C’est une population captive. Toutes ces personnes —personnes âgées et plus généralement personnes sans moyen de locomotion—, connaissent des difficultés pour effectuer leurs achats, leurs démarches, etc. C’est pourquoi, des initiatives locales, émanant d’associations ou d’élus, sont prises pour remédier à ces suppressions. Par exemple lorsque le dernier commerce disparaît, des tournées commerciales sont organisées ou un commerce municipal, boulangerie ou épicerie, est créé. De même, pour pallier la suppression des lignes de chemin de fer et de cars, des services réguliers de mini-cars ou de taxis collectifs, ou bien encore des services à la demande (les personnes sont prises à leur domicile après avoir averti la veille) sont mis en place. Mais ces pratiques de solidarité ne sont que des palliatifs. Elles restent insuffisantes et fragiles. Le service mis en place n’égale pas le service supprimé et n’est pas toujours utilisé de façon optimale. Pour les tournées de commerçants, les habitants se plaignent du peu de choix et des horaires des tournées. Bien souvent ces initiatives sont éphémères parce que leur coût de revient est élevé et difficilement supportable pour les communes. De telle sorte que ces adaptations restent souvent dans le domaine de l’exceptionnel face à la disparition des services et des commerces.

85La logique de regroupement a touché les commerces et les services et aucun département n’a été épargné. La Seine-Maritime n’est finalement qu’un département parmi d’autres. Quelques exemples d’équipements permettront de comprendre plus précisément la logique de regroupement en Seine-Maritime. Les exemples seront choisis parmi les services privés et les commerces d’une part et parmi les services publics d’autre part.

86L’épicerie est un commerce particulièrement affecté par la désertion des milieux ruraux. Rien qu’en huit ans, de 1980 à 1988, le nombre de communes équipées d’une épicerie a été réduit d’1/5. La moitié des suppressions ont eu lieu dans des communes de moins de 400 habitants et la quasi-totalité (92 %) dans des communes inférieures à 1000 habitants (figure 10).

Figure 10. L’évolution de quelques services privés selon la taille des communes en Seine-Maritime

Figure 10. L’évolution de quelques services privés selon la taille des communes en Seine-Maritime

Figure 11. Le réseau bancaire

Figure 11. Le réseau bancaire

87Pour certains services comme les banques qui n’étaient pas bien représentées dans les grandes communes, une nouvelle distribution a lieu. Le nombre de communes équipées ne varie guère : 86 communes en 1970, 85 en 1988. Les suppressions ont eu lieu en deçà de 2000 habitants, les créations au-delà. Les vingt communes qui ont perdu leur banque sont des chefs-lieux de canton ou des petits centres déclinants. La plupart des 19 communes nouvellement équipées sont des communes de l’agglomération rouennaise ou des bourgs. Si en 1970, il restait dix communes équipées de moins de 500 habitants, il n’en reste plus une seule aujourd’hui. Inversement, toutes les communes supérieures à 5000 habitants, sauf une, sont pourvues d’une banque. Les données de la Banque de France permettent d’apprécier la répartition des banques. Celles-ci se localisent essentiellement dans les chefs-lieux de canton. 48 chefs-lieux de canton sur 53 sont équipés. Parmi les cinq chefs-lieux de canton non équipés, quatre sont des chefs-lieux ruraux en perte de vitesse (Argueil, Bellencombre, Clères, Ourville-en-Caux), le dernier est une banlieue étonnamment non équipée (figure 11).

88Malgré les obligations dues à leur statut, les services publics n’échappent pas à ce mouvement. Le départ des services publics se fait de façon individuelle. Chacun s’occupe d’arranger son propre départ sans se soucier des autres. Si cela est compréhensible de la part des commerces, on peut s’étonner qu’il en soit autant de la part des services publics. “Cette politique de retrait des services publics a été mal conduite”, reconnaît Y. Madiot (1979), “Dans la plupart des cas, les plans ont été élaborés par les administrations centrales sans qu’une harmonisation soit établie, voire même recherchée, chaque ministère travaillant dans sa propre sphère, recherchant des économies qui lui soient propres”. Aucune concertation n’a lieu pour essayer d’avoir une approche globale et harmonieuse de l’aménagement du territoire. De même, aucune réflexion de la part de l’Etat n’accompagne ce mouvement général. Les services publics suivent les déplacements de population sans se soucier des incidences ou des déséquilibres induits sur le territoire. De plus, les intéressés — usagers, élus et parfois même administrations locales— sont rarement amenés à participer aux décisions. Celles-ci reviennent souvent à l’autorité étatique. Par exemple, en Seine-Maritime, certaines gares sont supprimées du jour au lendemain sans préavis (Ponts-et-Marais, La Forêt d’Eu). Ces gares commencent par voir leur trafic de voyageurs diminuer progressivement jusqu’à ce qu’il ne reste plus qu’un passager toutes les semaines puis elles finissent par apprendre que le train ne s’arrêtera plus.

89Trois exemples illustreront le départ des services publics, celui des écoles primaires, des perceptions et des lignes de chemin de fer. Symbole de la vie communale, l’école primaire était présente en 1970 dans 96 % des communes du département. Cependant cette présence a régressé puisque 18 ans plus tard, le pourcentage de communes équipées tombe à 89,5 %. Les 52 communes qui ont perdu leur école primaire ont souvent moins de 300 habitants, rarement plus de 500. Si les suppressions sont si rares, c’est parce qu’elles obéissent à des règles. En janvier 1982 sont supprimés les barèmes qui déterminent les seuils de création et de suppression de classe. Le dispositif est juste maintenu pour les classes uniques. Le seuil minimum retenu est celui de 9 élèves, étant précisé que ce critère doit être appliqué avec souplesse afin de tenir compte de situations spécifiques. Les suppressions de classe sont désormais décidées au niveau du département, à la suite d’une large consultation organisée entre l’inspecteur d’académie et tous les partenaires concernés. La politique du ministère de l’Education nationale tend à encourager la formule du regroupement pédagogique sur la base d’une association entre communes voisines avec l’organisation d’un bon système de ramassage scolaire.

90L’évolution spatiale des perceptions depuis 1968 a pu être retracée grâce aux données de la Trésorerie Générale de Seine Maritime. L’évolution de la politique d’implantation depuis 25 ans permet de souligner le rôle important des chefs-lieux de canton (figure 12).

Figure 12. L’évolution des perceptions depuis 1968

Figure 12. L’évolution des perceptions depuis 1968

91En 1968 le réseau comptait 80 perceptions. En Septembre 1971, une réforme prévoit la suppression de 23 d’entre elles, soit 29 % du réseau. Pourtant, aucune ne sera supprimée mais 20 d’entre elles seront “gelées”, c’est à dire que le local restera en place mais il n’y aura pas de comptable local. C’est un comptable d’une perception voisine (la perception d’attache) qui viendra tenir une permanence certaines heures de la journée. Ces perceptions ne seront plus que des perceptions annexes. Toutefois, en 1974, on décide de maintenir une perception par canton. Commence alors une simplification du réseau. Les perceptions gelées appartenant à des chefs-lieux de canton sont progressivement dégelées et celles n’appartenant pas à des chefs-lieux de canton sont définitivement supprimées. Il y a malgré tout des écarts, c’est à dire que certaines perceptions non situées dans des chefs-lieux de canton sont dégelées. De même, certaines situées dans des chefs-lieux de canton sont supprimées. Il est vrai qu’elles sont essentiellement situées dans les agglomérations rouennaise et havraise. Aujourd’hui quelle est la situation ? De 80 perceptions on est passé à 73. Les agglomérations rouennaise et havraise n’ont pas souffert de cette politique de réduction (3 suppressions, 4 créations). Le reste du département a davantage été l’objet de cette politique. Il montre un réseau épuré. 35 des 38 chefs-lieux de canton n’appartenant pas aux deux agglomérations sont équipés. Parmi les trois non équipés, on note les deux chefs-lieux de canton les moins dynamiques (Ourville-en-Caux et Argueil) qui n’ont jamais été équipés, ainsi que Boos qui a perdu sa perception. En dehors des chefs-lieux de canton, sept perceptions ont disparu, d’autres sont en passe de l’être, d’autres sont gelées ou en cours de gel. Il ne reste finalement, en dehors des deux grandes agglomérations, que quatre perceptions non gelées non situées dans des chefs-lieux de canton. Quoi qu’il en soit, la suppression d’une perception n’entraîne pas pour autant la disparition totale du service puisque le Trésor Public prévoit des tournées dans les communes qui ont perdu leur perception. Un comptable du bureau d’attache vient effectuer une permanence quelques heures par semaine dans la mairie.

92Les archives départementales ont permis de retracer l’évolution et donc la réduction des lignes ouvertes au trafic des voyageurs (figure 13).

Figure 13. L’évolution du réseau ferroviaire

Figure 13. L’évolution du réseau ferroviaire

93En 1929, le réseau départemental connaît son développement maximum. Il compte 709 kilomètres de lignes d’intérêt général et 133 kilomètres d’intérêt local. Les quatre lignes d’intérêt local sont supprimées les premières. Puis en trois ans, de 1938 à 1940, 202 kilomètres de voies d’intérêt général sont supprimés. Ces voies réunissent une ligne longeant le littoral (Rolleville-Eu), une ligne transversale au centre du département (Motteville-Buchy) et deux lignes méridiennes à l’est (Serqueux-Charleval et Gournay-Beauvais). En 1949, une ligne est supprimée dans la vallée de la Seine entre Barentin et Caudebec-en-Caux (29 kilomètres). Deux autres lignes (42 kilomètres) le seront plus tard en 1965. A la fin de l’année 1965, il ne reste donc plus que 436 kilomètres des 709 du réseau d’intérêt général. Pendant vingt ans, la situation reste inchangée. La ligne Bréauté-Fécamp menacée de suppression résiste grâce aux subventions du département. Mais, en 1988, les 49 kilomètres de la ligne Dieppe-Serqueux sont supprimés et remplacés par un service de car. Aujourd’hui il reste 387 kilomètres de lignes mais 86 sont à nouveau menacés de suppression. Naturellement, les gares situées sur ces lignes supprimées ont toutes été fermées. En revanche, il faut noter que sur les lignes restantes, les gares résistent. Par exemple, la ligne Rouen-Dieppe n’a connu aucune suppression, celle de la ligne Rouen-Le Havre une seule (Allouville-Bellefosse). Sur la ligne Le Tréport-Aumale, seuls 3 arrêts sur 16 ont été abandonnés : Elle-court il y a vingt ans, la Forêt-d’Eu et Ponts-et-Marais il y a trois ans. Il n’en est pas moins vrai que toute les gares ne sont pas pour autant très fréquentées. Beaucoup de ces gares constituent de minuscules arrêts où un voyageur ne monte ou ne descend qu’une fois par semaine.

94Face à l’urbanisation et à l’évolution des comportements, on assiste à une redistribution des services et des commerces. En milieu rural, les gros bourgs et principalement les chefs-lieux de canton profitent de cette politique de regroupement. Les villes et leur banlieue se renforcent. Quant aux milieux périurbains, ils s’équipent lentement. Comment la Poste a-t-elle réagi face à ce mouvement ?

La réaction de la Poste

95La Poste ne pouvait pas échapper au mouvement général, et pourtant ! Le mouvement d’urbanisation générale, la désertion des zones rurales, le changement des habitudes des consommateurs ruraux auraient dû l’obliger, comme tous les services de proximité, à adapter son réseau, et pourtant ! Pourtant, comme nous le montrerons dans un premier temps en vingt ans, les opérations furent minimes. Et ce n’est pas la polyvalence qui peut servir de prétexte, elle fut un échec, comme nous le démontrerons dans un second temps. En fin de compte, le réseau n’est guère sorti de ses mailles parce que personne n’arrive à trancher sur la question : La Poste doit-elle ou non quitter le milieu rural ? C’est ce que nous constaterons dans un troisième temps.

96En janvier 1968, le réseau postal du département compte 234 communes équipées soit 31,4 % des communes du département. 22 ans plus tard, en janvier 1990, il ne reste que 191 communes équipées soit 25,6 %. Le réseau représentait 1/3 des communes, il en représente aujourd’hui 1/4. En fait, 53 communes ont perdu leur bureau de poste et 9 en ont acquis un. La courbe d’évolution du nombre de communes équipées montre un point d’inflexion au début des années soixante-dix.

971974 représente effectivement un tournant dans l’histoire des services publics et notamment de la Poste. Après les six années de suppressions accrues qui concernèrent tous les services publics, on commence à s’inquiéter réellement de leur départ. Jusqu’alors on ne faisait que prendre note de ces départs sans qu’aucune mesure ne soit réellement prise. Et pendant ce temps les villages se vidaient de leurs écoles, de leurs postes, de leurs voies ferrées secondaires, de leurs commerces. Mais, en 1974, le gouvernement décide de mener “une politique active de réanimation rurale” (M. Vilain 1979). Le 5 juin, dans sa déclaration de politique générale devant l’Assemblée nationale, le Premier ministre annonça l’intention de “mettre un terme au processus de fermetures ou de transferts excessifs des services publics indispensables à la vie de nos bourgs et de nos villages”. Chaque ministère doit reconsidérer les normes d’implantation ou les seuils de suppression de ses services. Pourtant, quand on voit précisément les types de bureaux supprimés, l’hécatombe du début des années soixante-dix doit être relativisée. Aussi, ce n’est pas une scission en deux parties qui marque l’évolution de la politique de la Poste mais un découpage en trois périodes qui se calquent sur les périodes censitaires. Pendant ces trois périodes on découvre une politique territoriale timide qui ne parvient pas à suivre l’évolution socio-économique de l’espace. L’évolution des créations et des suppressions va permettre de critiquer la politique géopostale et de mieux comprendre les trois périodes de cette double décennie : une phase de centralisation de 1968 à 1974, une phase de centralisation renforcée de 1975 à 1982 qui aurait dû être une phase de redistribution périurbaine et enfin une période d’incertitude qui caractérise la politique géopostale actuelle (figure 14).

Figure 14. Les créations et les suppressions des établissements de présence postale depuis 1968

Figure 14. Les créations et les suppressions des établissements de présence postale depuis 1968

98La période 1968-1974 marque la fin de la concentration urbaine et les débuts de la périurbanisation. Emportée dans un mouvement de centralisation urbaine depuis l’après-guerre, la Poste poursuit ce mouvement et ne voit pas les débuts de la périurbanisation. Parallèlement, cette période est aussi celle qui, comme pour les autres services publics, coïncide avec une réduction particulièrement sévère du réseau en milieu rural, réduction qui entraînera d’ailleurs l’intervention gouvernementale. L’adaptation de la politique géopostale à cette centralisation démographique et économique vers les villes se retrouve dans la localisation et la taille des établissements. Les créations ont lieu dans les banlieues des trois plus grandes agglomérations du département (Rouen, Le Havre et Dieppe). Parallèlement, le milieu rural est complètement écarté des créations. Cette période coïncide avec l’âge d’or des grands établissements. Les grands bureaux voient leur trafic augmenter et se dotent de guichets annexes. Les créations elles-mêmes concernent souvent de gros établissements. Par conséquent, si le développement urbain caractérise cette période comme en témoigne l’augmentation du trafic des bureaux urbains, la Poste, elle, ne suit que très modestement et sans risque cette centralisation en créant de gros bureaux dans les banlieues. De plus, ces bureaux se mettent en place avec un certain retard. En 1971, la Poste se décide enfin à créer un bureau à Gonfreville-l’Orcher alors que la commune atteint presque les 10000 habitants.

99De 1968 à 1974, le milieu rural se porte mal. Le dépeuplement entraîne la baisse du trafic de nombreux bureaux ruraux. Il est certain que des suppressions devaient se produire et il y en eut. Sur les 54 bureaux supprimés pendant ces vingt ans, 39 l’ont été pendant cette période. Entre 100 et 200 habitants, le pourcentage de communes équipées était de 12,3 % en 1968, il tombe à 2,6 % en 1975. Entre 200 et 500 habitants il était de 14,8 %, il tombe à 8,2 %. Mais il faut relativiser. En effet, sur les 40 suppressions effectuées, 37 concernent des correspondants postaux, c’est-à-dire la plus petite catégorie postale existante dans le département. Ces correspondants postaux supprimés sont localisés dans le nord-est du département, suite au déclin de l’industrie locale. Les trois autres suppressions concernent aussi des établissements mineurs à savoir une recette rurale et deux agences postales. Finalement, il est vrai que pendant cette période, comme de nombreux services, la Poste a entrepris une politique de réduction de son réseau, mais dans ses réductions comme dans ses créations, elle n’a pas pris trop de risques.

100La seconde moitié de l’année 1974 marque un grand tournant dans l’évolution des services publics, notamment à la suite des mesures gouvernementales contre les suppressions des services publics. Parallèlement, cette période coïncide avec l’âge d’or de la périurbanisation. Les centres-villes et éventuellement les proches banlieues se dépeuplent, les communes rurales périurbaines se revitalisent démographiquement pendant que les autres communes rurales régressent. Cette redistribution démographique est également économique puisque ces années de crise amènent à mettre en doute les politiques de centralisation. A priori, la politique géopostale ne pouvait pas ne pas suivre ce mouvement. Pourtant, si l’évolution du trafic témoigne du mouvement de périurbanisation, les créations et les suppressions montrent plutôt la poursuite de la politique territoriale de centralisation.

101La Poste poursuit les suppressions en milieu rural. Certes on comprend que suite aux mesures nationales pour freiner le déséquipement des milieux ruraux il n’y ait eu que six suppressions, essentiellement dans le Nord-Est et la région de Saint-Valéry-en-Caux, déjà affectés avant 1974. De même, les douze créations paraissent insuffisantes par rapport au développement périurbain. Une seule mérite vraiment l’appellation “périurbaine” : Il s’agit du bureau de Franqueville-Saint-Pierre près de Rouen. Les deux créations à Penly et à Paluel ne peuvent être associées à ce mouvement. Elles coïncident avec le début de la construction des centrales nucléaires et par conséquent avec l’arrivée massive de travailleurs installés sur place. Les autres créations sont, comme lors de la période précédente, des créations urbaines. La Poste semble avoir encore du retard, puisqu’à une époque où l’on remet en question les centres-villes, elle continue à les équiper. Certes, elle ne prend pas de risques puisque les créations ont lieu dans des zones d’immeubles qui n’avaient pas encore été équipées, comme le quartier de la Grand-Mare à Rouen, celui de Mont-Gaillard au Havre. Pourtant, il existe des communes rurales qui grandissent en périphérie urbaine. Certaines dépassent le millier d’habitants et elles auraient sans doute mérité un bureau.

102Jusqu’en 1982, la Poste n’avait jamais vraiment osé prendre de risques, ne remettant guère en cause ses bureaux ruraux et ne créant essentiellement que dans des quartiers d’immeubles peuplés, qu’allait-elle faire pendant cette décennie quatre-vingt caractérisée par l’incertitude ? “Après trois décennies d’un aménagement presque “triomphant” du territoire a succédé dans les années quatre-vingt, le temps du doute et des incertitudes” écrit Y. Madiot (1989). En effet, si jusqu’à la fin des années soixante, la priorité est aux villes et si pendant les années soixante-dix on assiste à une renaissance des communes rurales périurbaines, les tendances de l’évolution socio-spatiale se discernent mal au cours de la décennie quatre-vingt. Les centres-villes semblent se repeupler et la périurbanisation s’étendre moins rapidement que par le passé.

103On comprend que la politique d’aménagement du territoire soit difficile pour la Poste. Cependant, elle aurait dû suivre le trafic des bureaux qui met en valeur des secteurs dynamiques et d’autres non dynamiques pour créer et supprimer en conséquence. Il n’en est rien, pendant ces sept années, la Poste est placée sous le signe d’une triple incertitude. Quantitativement, par rapport aux deux périodes précédentes, les créations et les suppressions sont minimes. En sept ans, le département ne connaît que quatre créations et onze suppressions. Qualitativement, la Poste n’effectue que des retouches de détail et n’ose pas prendre de décisions importantes qui engageraient l’avenir. D’une part, les créations se limitent à des agences postales qui, rappelons-le, ne sont pas gérées par la Poste. D’autre part, les quelques suppressions ne concernent que des types marginaux de présence postale, qui inéluctablement étaient amenés à disparaître (correspondants postaux, guichets annexes mobiles).

104Géographiquement, ces timides interventions ne modifient en rien les déséquilibres de la présence postale. Une étude du trafic, qui souligne l’essor des petits bureaux pendant cette période, permet de critiquer cette politique géopostale incertaine. Les centres-villes des grandes agglomérations connaissent un renouveau, corroboré par l’accroissement du trafic des bureaux des communes-centre. Pourtant, la politique géopostale ne semble pas avoir saisi le mouvement. Rouen en fait l’expérience puisque malgré le léger accroissement de tous ses bureaux, on s’étonne qu’il n’y ait pas eu quelques créations de guichets annexes ou d’agences postales qui se seraient sans doute avérées utiles. Les milieux périurbains continuent leur expansion mais beaucoup moins fortement qu’on aurait pu le supposer lors de la période précédente. Le trafic des bureaux suit cette évolution et connaît une croissance modérée qui aurait dû justifier sans doute davantage d’interventions que les rares créations effectuées. C’est plus de trois créations qu’il aurait fallu. Seulement deux agences postales sont créées dans les espaces périurbains rouennais et havrais qui pourtant ne cessent de s’étendre. Des milieux ruraux dynamiques, comme l’est de la zone périurbaine rouennaise, n’attirent pas encore l’attention de la politique géopostale. A l’égard des suppressions, la Poste cherche encore et toujours à se débarrasser de ses présences marginales. Elle y parvient sans trop soulever de mécontents, toutefois il existe toujours des milieux ruraux où les présences postales sont superflues, avec un trafic toujours en baisse et qui auraient dû mériter des suppressions.

105En conclusion, la politique géopostale de ces vingt dernières années, si tant est qu’il y en ait eu une, n’a été qu’une politique craintive tant sur le plan des créations que sur celui des suppressions. La Poste n’a guère suivi l’évolution socio-économique de l’espace. Et finalement, le réseau d’aujourd’hui n’a guère changé de celui des années soixante, hormis pour quelques banlieues équipées et pour quelques petites communes rurales qui ont vu sans le moindre regret disparaître leur correspondant postal. Si le réseau n’a guère évolué en milieu rural, on ne peut pas mettre en cause la polyvalence qui pourtant aurait dû avoir ce rôle.

106Le point de départ de la polyvalence administrative postale est une idée à priori excellente : Les services publics rendus à un coût élevé ne pouvaient-ils pas être confiés au service postal, service le mieux placé grâce à son réseau très étendu ? En 1974, le gouvernement confie à plusieurs personnalités le soin de prendre des mesures propres à revitaliser les milieux à faible densité démographique. Le rapport d’E. Duchêne-Marullaz et de M. Zwickert sur “Le maintien des services publics dans les zones à faible densité de population” propose que le bureau de poste devienne l’outil de maintien des services publics disparus dans les milieux ruraux profonds. Plusieurs raisons expliquent ce choix : Le réseau postal est très dense ; la Poste figure parmi les rares services publics à avoir pratiquement suspendu depuis 1974, toute suppression de bureaux ruraux ; Les horaires d’ouverture des petits bureaux sont suffisants ; Enfin, en tant que comptables des finances publiques, les receveurs sont déjà habilités à effectuer des opérations extra-postales comme par exemple le paiement des pensions militaires.

107Afin que les services offerts puissent répondre aux besoins des usagers, une enquête est menée en février 1977 dans quinze départements dont la Seine-Maritime. Les services les plus demandés sont ceux assurés par la Préfecture, principalement la vente des timbres fiscaux, des vignettes auto et des papiers timbrés, secondairement la possibilité d’obtenir les cartes d’identité, passeports, cartes grises, etc. De plus, les enquêtés souhaitent la prise en charge par les services postaux de l’acheminement des colis de plus de 5 kg en liaison avec la SERNAM. Enfin, les enquêtés aimeraient que la Poste donne des renseignements de nature administrative ou sociale. La Poste ne tient pas à assurer des activités trop ingrates dont les autres administrations ne voudraient plus, ni même d’assurer des services complexes. Elle est réticente à un certain nombre de services tels que le paiement des chèques bancaires, le transport de personnes avec les voitures de service, les livraisons à domicile, le secrétariat de mairie, le transport de médicaments. De plus, la Poste voit un certain nombre d’organismes la contacter pour leur servir de relais : l’ANPE (la Poste doit se contenter d’afficher les offres d’emploi), les syndicats d’initiative (rôle d’information), les services sociaux (visites aux personnes âgées). En 1977 sont mises en place quelques expériences pilotes. Un an plus tard, un bilan est dressé. Certaines expériences réussies entraînent l’extension de la collaboration à d’autres départements. Dans quelques départements un certain nombre de nouveaux partenaires décident de traiter avec la Poste, comme la SNCF ou le CNIPT (Comité National Interprofessionnel de la Pomme de Terre) qui autorise certains bureaux implantés dans des zones de production et de commercialisation de pommes de terre à percevoir les taxes parafiscales obligatoires pour tout producteur-vendeur. En revanche, quelques partenaires se retirent du projet. Il n’en est pas moins vrai qu’à force de compromis et de l’intérêt que lui portent les préfets, les élus locaux, les partenaires de la Poste et les usagers, le bilan est finalement déclaré positif et le 16 octobre 1979 paraît le décret officialisant la polyvalence. Le bilan de la polyvalence est globalement positif à la fin de l’année 1979. Le nombre de départements, le nombre de bureaux concernés et le nombre d’opérations offertes sont en progression.

108Mais dès l’année suivante, la polyvalence régresse, tant sur le plan des opérations que sur celui des départements ou des bureaux. On assiste au recul des opérations effectuées pour le compte du ministère de l’Economie et des Finances et du ministère de l’Intérieur, de la délivrance de taxes parafiscales pour le CNIPT, de services rendus à la SNCF, à la Sécurité sociale, à la Mutuelle sociale agricole et aux syndicats d’initiative. La disparition progressive du service de l’ANPE est d’autant plus flagrante qu’il est le service le plus diffusé. Représenté dans 88 départements en 1979, on ne le retrouve que dans 50 en 1984. C’est un manque d’organisation du service qui est la cause principale de cette désaffection. En effet, dans certaines régions, les offres d’emploi parviennent dans les bureaux de poste deux jours après que la télévision les ait diffusées. De plus, la Poste n’est jamais informée des offres pourvues. Quatre opérations peu répandues sont même définitivement abandonnées : la délivrance de permis de construire, la téléconsultation, le transport de médicaments, la diffusion de guides ou de dépliants informatifs. La polyvalence est menée dans de moins en moins de départements. Le nombre de départements concernés tombe de 91 à 77 entre 1981 et 1987. La polyvalence se réduit comme une peau de chagrin, son utilité devient de moins en moins reconnue. G. Pannetier (1989) parle de “demi-échec”. Le mot échec n’est pas trop faible. Quelles en sont les causes ?

109Deux raisons principales expliquent la régression progressive et donc l’échec de la polyvalence : l’attitude des partenaires et les défauts de l’organisation. La Poste est responsable de l’arrêt de certaines opérations, soit parce qu’elle estime que les résultats sont insuffisants, soit parce qu’elle est mal rémunérée. De surcroît, dans les dernières années, lorsqu’elle est payée, l’argent n’est plus redistribué dans les départements concernés démotivant les plus à même d’encourager le système : les directions départementales et les receveurs. Le financement est donc en partie responsable de l’échec de la polyvalence, la Poste ne voulant pas réaliser ce travail bénévolement pour la survie du milieu rural. De leur côté, les administrations et organismes, déjà réticents avant l’officialisation de la polyvalence sur un certain nombre de concessions, ne cessent d’être en désaccord. Le ministère de l’Economie et des Finances détourne ses services sur les bureaux de tabac estimant d’une part que des accords existent déjà avec eux et que d’autre part ils sont plus nombreux et davantage ouverts. Le ministère de l’Intérieur qui n’avait jamais vraiment souhaité développer la polyvalence essaie de la réduire de plus en plus arguant que ce n’est pas à la Poste de s’en occuper mais aux maires. Le ministère de la Culture se fâche avec l’Administration postale à propos des rémunérations à verser. Il ne versait habituellement aucune rémunération aux maires, aux écoles et aux maisons des jeunes qui faisaient office de dépôt de livres. Pourquoi devrait-il payer la Poste ? La Sécurité sociale qui n’avait, elle non plus, jamais souhaité le développement du système est de plus en plus réticente aux quelques opérations en place : le rôle de vérification qu’a la Poste ne peut être confié qu’à des spécialistes. Les responsables locaux ANPE suspendent progressivement ce service qu’ils trouvent trop lourd et peu rentable, estimant que les maires peuvent fort bien remplir ce rôle. Les fédérations départementales de chasseurs refusent que la Poste assure la vente des timbres cynégétiques étant donné que le Crédit agricole leur propose gratuitement ce service. Enfin, les services départementaux de la redevance radio-télévision s’opposent à l’extension de la polyvalence, mettant en avant la complexité de la procédure et la présence du Trésor public suffisamment implanté pour rendre ce service avec plus de compétence. De plus, les pouvoirs publics et la DATAR, délaissent progressivement la polyvalence. D’une part, la fragilité des zones rurales est davantage mise sur le compte de l’emploi que sur celui des équipements. D’autre part, les mesures concernent de moins en moins les zones rurales fragiles mais plutôt les pôles de développement (zones industrielles et touristiques).

110L’information entre les différentes administrations ou au sein même de la Poste est pratiquement nulle. Par exemple, les chefs de services départementaux ignorent souvent les opérations qu’ils sont susceptibles de lancer. Mais surtout, la polyvalence est limitée à quelques bureaux. En dehors des opérations effectuées pour le compte de l’ANPE, seuls 200 bureaux ruraux sur les 13000 sont concernés. Les bureaux polyvalents devaient être de petits bureaux proches des populations rurales. En fait, ce sont toujours des bureaux plus importants, notamment des bureaux de chefs-lieux de canton qui sont choisis. Pour que l’habitude soit prise par les habitants, il aurait fallu que ces services soient étendus à tous les bureaux.

111Les résultats sont finalement décevants en ce qui concerne les objectifs que s’était imposée la polyvalence. Un de ces premiers rôles n’était-il pas de freiner la désertion du milieu rural ? L’étude parallèle de l’évolution de la population et de la polyvalence conduit à l’indépendance des deux phénomènes. Un de ces premiers rôles n’était-il pas d’accroître le trafic des organismes qui lui confiaient leurs services ? Cette part est souvent très faible voire négligeable. Entre 1981 et 1987, la Poste a attribué en moyenne 1 à 1,5 % des vignettes auto, 0,002 % des certificats de non gage et 0,0004 % des billets SNCF. Un de ces premiers rôles n’était-il pas d’occuper les bureaux afin de redresser leur trafic et d’éviter leur suppression ? Les activités de polyvalence n’ont pas empêché les déclassements voire les suppressions. En fin de compte, c’est à tort qu’on peut lire dans l’Atlas de la France rurale que “les bureaux participant à de telles opérations permettent de la sorte le maintien des services” (A. Brun 1989).

112L’exemple de la Seine-Maritime résume tout à fait l’aventure ou plutôt la mésaventure de la polyvalence administrative. Hormis trois expériences pilotes en 1977, les premiers bureaux polyvalents ouvrent leurs portes le 18 décembre 1978. Il s’agit de neuf bureaux situés autour de Rouen. Ces neuf bureaux affichent les offres d’emploi de l’ANPE. Six mois plus tard, le nombre de bureaux concernés par ce type d’opération s’élève à 37. En août 1979 trois expériences de polyvalence sont lancées avec le CNIPT, huit avec le service de redevance télévision en septembre 1981, trois avec la SNCF en décembre 1981 puis un avec la SERNAM en novembre 1985. Au total, ce sont cinq types d’opérations de polyvalence qui sont lancés dans 50 bureaux, deux effectuant une double polyvalence (figure 15).

Figure 15. Les expériences de polyvalence en Seine-Maritime

Figure 15. Les expériences de polyvalence en Seine-Maritime

113Hormis l’ANPE relativement bien diffusée, les autres expériences sont très limitées. De plus, l’essentiel des bureaux, à l’inverse de ce qui était prévu dans les textes, sont des bureaux assez importants placés dans des chefs-lieux de canton. Les seuls petits bureaux choisis sont deux recettes rurales et trois guichets annexes.

114Que deviendront ces cinq types de polyvalence ? Trois seront supprimés, deux subsistent encore. L’expérience avec l’ANPE ne dure que six ans et demi. La diffusion des offres d’emploi a diminué de moitié entre 1981 et 1984. L’année suivante, l’ANPE rompt ses relations avec la Poste. L’expérience d’exonération des taxes TV ne dure que quatre ans. Il faut reconnaître que les intéressés se manifestent rarement. Pendant l’année 1983 il n’y a que deux opérations dans les huit bureaux concernés. La vente des billets SNCF dure également quatre ans aussi. Pendant l’année 1982, seuls deux billets sont vendus par le bureau de Fontaine-le-Bourg. Et, cas le plus anecdotique, pendant toute cette période, le bureau de Nolléval ne vend qu’un seul billet que le receveur a acheté pour son propre compte. Quatre bureaux effectuent toujours des opérations de polyvalence pour la SERNAM et le CNIPT bien que le trafic connaisse actuellement une régression.

115Des tentatives pour étendre certaines opérations et multiplier les expériences ont été entreprises. Toutes échouèrent. Les organismes prétendaient que les expériences en cours étaient suffisantes étant donné le faible rendement des opérations. Quant aux demandes d’opérations nouvelles, elles concernèrent la vente de timbres fiscaux et de vignettes automobiles, le prêt d’ouvrages, la réception des dossiers de la Sécurité sociale, la livraison de médicaments et enfin la transmission des demandes de visas et de validation du permis de chasse. La Direction des services fiscaux refusa. Elle préférait laisser le monopole aux bureaux de tabac. La Bibliothèque centrale de prêt refusa. Elle estimait que la Poste ne pouvait effectuer ce service que dans des communes où un bibliobus passait déjà ce qui n’était pas le cas des communes demandeuses. La Sécurité sociale refusa. Elle estimait que les permanences tenues dans certaines mairies suffisaient. Le Conseil régional de l’ordre des médecins refusa. Il estimait que les communes demandeuses n’étaient pas si loin que cela d’une pharmacie. Enfin, la Fédération Départementale des chasseurs refusa. Elle estimait qu’il n’y avait pas suffisamment de localités intéressées pour envisager des bouleversements dans le mode de distribution de façon très provisoire.

116En définitive, comme l’ensemble des départements français, la Seine-Maritime a connu des expériences de polyvalence administrative. S’il en reste encore quelques traces aujourd’hui, la polyvalence peut s’avérer comme un échec imputable sans doute à la mauvaise organisation, assurément au manque de compréhension entre les différents partenaires. Son objectif était de revitaliser le milieu rural et de réactiver les petits bureaux ruraux. Aucun de ces deux souhaits ne fut exaucé, ne serait-ce que parce que les seuls bureaux concernés ne furent jamais les plus petits bureaux. La polyvalence donne donc l’impression de s’être greffée quelques temps sur une partie du réseau. Mais en aucun cas elle ne peut être tenue pour responsable de l’évolution de ce réseau. Si pendant les années soixante-dix la Poste était tenue de maintenir son réseau en milieu rural, rien ne l’aurait empêchée de le modifier dans les années quatre-vingt. La polyvalence, très limitée, ne l’aurait pas gênée. En fait, elle n’a presque rien fait comme le prouve l’étude de la politique géopostale. Le réseau postal reste dense dans les milieux ruraux en perte de vitesse. Une question est toujours d’actualité : La Poste doit-elle ou non abandonner les milieux ruraux profonds ?

117La Poste doit-elle épurer son réseau en milieu rural ? La question n’est pas nouvelle. Oui, disait-on dans les années soixante. Non, répondait-on dans les années soixante-dix. Oui, reprenait-on dans les années quatre-vingt. Non, rétorque-t-on en ce début des années quatre-vingt-dix. Alors, oui ou non ? Quels sont les arguments en faveur de chacune des thèses ?

118Postiers, élus ou usagers, ils sont nombreux à vouloir le maintien des bureaux dans les campagnes profondes. Les doléances qui arrivent régulièrement sur le bureau du directeur départemental de la Poste en témoignent. Deux raisons principales sont invoquées pour conserver les petits bureaux de poste dans les milieux ruraux écartés : la proximité et l’avenir de ces régions. Un service public pour être profitable à tous doit être proche. Ce n’est pas parce que les ruraux peuvent se déplacer, qu’ils possèdent une voiture, que la Poste a le droit de les pénaliser. C’est une vision égoïste du service public. Les ruraux savent qu’ils ne peuvent pas avoir les mêmes services, les mêmes atouts, les mêmes qualités de service, mais ce n’est pas une raison pour les priver de tout, notamment de la poste. Le réseau postal, même s’il ne peut être présent partout, doit rester accessible. De plus, il existe un certain nombre de personnes, plus particulièrement les personnes âgées qui, elles, ont des difficultés à se déplacer. Elles constituent le problème majeur, l’argument essentiel du maintien de la présence postale en milieu rural. Si les personnes âgées fréquentent la poste autant que d’autres, c’est en revanche, pour elles, un lieu de rencontre, une possibilité d’être reliées avec l’extérieur. Et le jour où la poste disparaît, elles le ressentent peut-être plus que les autres. Après tout, un pays riche comme la France peut bien s’offrir le luxe d’un réseau surdimensionné.

119On a souligné le fait que la Poste joue un rôle d’impulsion communale que ce soit pour l’amélioration de l’image ou pour le dynamisme réel qu’elle apporte à la commune. C’est pourquoi, la plupart des maires se battent pour l’installation d’une poste. La présence d’une poste est un plus sur la carte de visite de la commune. Le bureau de poste peut attirer d’autres commerces, d’autres services et d’une façon pragmatique, sa proximité est souhaitée voire indispensable pour l’installation d’entreprises au sein d’une commune. Il peut donc avoir de l’influence sur l’installation de nouveaux résidents. En un mot, la poste concourt au dynamisme de la commune d’accueil. Inversement, une suppression entraîne une perte de dynamisme pour la commune. Si elle n’est pas responsable à elle seule de l’exode rural, de la fuite des commerces, des autres services et des entreprises, elle ne peut qu’accélérer cette désertion. Le départ d’une poste entérine le déclin d’un certain milieu rural et permet de penser que la Poste doit y rester présente. Cela ne fait qu’accentuer l’isolement des habitants : isolement physique sûrement, isolement psychologique assurément. La suppression d’un bureau de poste ralentit l’information. Les paquets doivent être déposés plus loin, les délais sont rallongés. En outre, c’est une disparition d’un point de contrôle de l’Etat sur le territoire.

120Une politique d’aménagement du territoire doit être consciente de ces effets induits. La Poste n’a-t-elle pas une mission d’aménagement du territoire ? Sans être aussi affirmatif que R. Barinaga et M. Fabo (1983) qui estiment que le maintien des services publics, et donc de la Poste, “permet de maintenir l’activité résidentielle et de contrecarrer les tendances de peuplement”, on peut estimer qu’il ralentit le processus de désertion. De surcroît, “si la seule présence du service ne suffit pas à entraîner la fixation et le développement des hommes, affirme M. Vilain (1979), elle est une condition nécessaire, une circonstance permissive qui, faute d’être remplie, dissuade les implantations nouvelles”.

121De plus, le milieu rural n’est pas systématiquement condamnable. Il n’a pas l’exclusivité des difficultés. Même en milieu urbain des difficultés existent. La concentration de population urbaine entraîne une accumulation d’équipements qui s’accompagne de surcoûts et de difficultés de gestion. C’est pourquoi, il ne faut pas s’arrêter au critère de la rentabilité. Supprimer la poste en milieu rural, c’est favoriser le développement d’équipements de grande taille, les problèmes de gestion et l’accroissement des déplacements.

122Face à ces “conservateurs”, les “réformateurs”, partisans de l’épuration du réseau en milieu rural, ne tiennent guère les mêmes propos. Ils prônent une épuration du réseau, non une épuration destructrice, mais une épuration solidificatrice. On sait que rien n’est plus ambigu que la définition des services publics. Il est certain que la suppression de bureaux dans les campagnes gênera certaines personnes à commencer par les personnes âgées. Mais il existe des centaines de villages sans poste avec des personnes âgées qui s’en accommodent. Sans doute, la proximité d’une poste est importante, mais il existe toujours des palliatifs pour s’y rendre. Elle n’est quand même pas un besoin quotidien. De surcroît, “l’intérêt que l’on porte aux personnes âgées n’est pas toujours exempt de quelque arrière-pensée” (DATAR 1977). Les demandes sont toujours faites en leur nom, alors que c’est la catégorie qui en demande le moins. Il faut savoir relativiser la notion de service public qu’invoquent les maires comme argument pour empêcher la suppression du bureau de leur commune. Si vraiment la notion d’intérêt général les guidait ils devraient admettre qu’une présence postale serait plus utile ailleurs que sur leur propre territoire. Les communes rurales doivent savoir qu’elles ne peuvent prétendre avoir autant d’équipements qu’en ville. C’est la caractéristique même du milieu rural.

123Que la Poste puisse jouer un rôle dynamique dans une commune, les “réformateurs” sont prêts à le croire. Mais que la suppression d’une poste signe la mort du village, cela ils le réfutent. Un représentant du ministère de l’Education nationale s’expliquait “Quand il n’y a pas 12 élèves pour maintenir une école ouverte, c’est que le village est déjà condamné. On nous accuse de faire mourir le village, mais nous ne faisons que prendre acte de sa disparition en fermant l’école” (DATAR 1977). “On ne conserve que des choses qui existent”, reconnaît P. Sansot (1990) avec évidence. Le piège dans lequel la Poste s’est inconsciemment prise, c’est d’être le dernier service public sur le territoire communal. Le percepteur est parti, mais cela ne dérangeait personne. Le curé est parti mais, dans un mouvement de désertion des églises, on ne s’en est pas trop soucié. Peu à peu, tous les services publics sont partis, pendant que les commerces abandonnaient le village. Tant et si bien qu’aujourd’hui le bureau de poste reste seul avec un ou deux commerces. Sous prétexte qu’elle est le dernier service public, la Poste n’a pas à supporter le poids du village. Il est trop tard pour s’en soucier. Elle n’est pas le bon Samaritain. “La Poste n’a pas vocation à être la nounou du monde rural” écrit Y. Guermond (1990a). La Poste ne peut à elle seule faire revivre un village mourant. “Dire que la disparition des services contribue à accentuer le déclin est une proposition raisonnable, tirer parti de cette relation pour prétendre que faciliter leur maintien ou leur implantation suffit à organiser une “nouvelle donne”, c’est assurément postuler une causalité abusive” (M. Vilain 1979). Cependant, les “réformateurs” ne sont pas partisans d’un réseau exclusivement urbain. Ils ne souhaitent pas la disparition systématique de tous les bureaux ruraux, mais désirent avant tout privilégier l’efficacité. Ils veulent s’appuyer sur des pôles pour garder un réseau qui s’adapte aux nouveaux comportements des usagers.

124Qui plus est, la plupart des petits bureaux sont sous-utilisés. Par exemple, à Ermenonville, où le bureau est ouvert deux heures et demie par jour, il ne vient en moyenne que deux clients. Le bureau ne fonctionne que cinq minutes par jour et le reste du temps, depuis 23 ans, la gérante tricote ! De surcroît, ces petits bureaux sont déficitaires. Leur coût de fonctionnement est loin d’être équilibré par les rentrées d’argent. Ils coûtent davantage en personnel et en matériel qu’ils ne rapportent. Même si ces petits bureaux n’ont pas d’autonomie comptable, leur faible trafic laisse peu de doute sur leurs bénéfices. Pour le bureau d’Ermenouville, l’un des plus mauvais du département, la Poste dépense chaque année 15000 francs pour rémunérer la gérante et pour quelques frais annexes, alors qu’en un an, un seul livret A a été ouvert. Pourquoi entretenir alors un réseau si dense ? La mission de la Poste ne doit pas être un apostolat. Certes il s’agit de service public et théoriquement la rentabilité n’a pas à entrer en considération. Mais le coût social ne peut être démesuré. Ne demande-t-on pas à la Poste de gérer au mieux son service ? Aussi, plutôt que trois mauvais bureaux, ne vaudrait-il pas mieux deux bons bureaux ?

125En définitive, sous l’effet de l’urbanisation, la Poste est l’un des rares services à n’avoir guère modifié son réseau. Certes, quelques banlieues ont été équipées ; mais d’une part, elle n’a pas suivi et ne suit toujours pas la périurbanisation, d’autre part et surtout elle n’a guère réduit ses effectifs dans les milieux ruraux abandonnés par tous. La querelle entre les “réformateurs” et les “conservateurs” est loin d’être terminée. C’est toute la notion de service public qui est en jeu. C’est le dilemme entre l’efficacité et l’équité, entre “l’aménagement du territoire et le ménagement de la société” pour reprendre les termes de R. Brunet (1990a). Dans le doute, on a choisi l’attentisme, l’immobilisme et donc le maintien. Cette solution était-elle la meilleure ? Plus les années passent et plus l’évolution socio-économique du territoire accentue l’inadéquation du réseau. Le réseau postal, hérité en partie de la fin du siècle dernier et du début du siècle, n’est plus adapté. Une étude sur la proximité mettrait assurément en valeur des zones écartées de toute présence postale. Une étude sur la desserte de la population ferait certainement apparaître les insuffisances du réseau.

Un réseau actuel inadapté

126La localisation des services publics repose sur un compromis entre l’efficacité et l’équité. Si l’équité peut être appréhendée à travers la proximité du réseau, il est plus compliqué d’apprécier l’efficacité. Il est difficile de critiquer le réseau actuel par rapport au réseau efficace, tout simplement parce qu’il est difficile de définir un réseau efficace. Un réseau efficace de 238 bureaux serait celui qui les localiserait au mieux en tenant compte de la population résidente et de la distance d’accès. Il faudrait pour cela comparer toutes les configurations avec 238 bureaux en les plaçant dans des sites existants et des sites imaginés. Cela n’est pas impossible avec des heuristiques et nous le ferons ultérieurement, mais ce n’est pas à la portée de tout décideur. De surcroît, la comparaison avec un réseau efficace à 238 bureaux serait sans doute intéressante, mais elle ne suffirait pas parce qu’il n’est pas certain que 238 soit le nombre adéquat pour le département. La densité impressionnante du réseau en milieu rural permet d’en douter. Il faudrait donc tester plusieurs réseaux efficaces avec différents nombres de bureaux. La critique qui sera entreprise sera une critique par rapport à des éléments simples, afin de prouver que même la Poste aurait pu faire son autocritique et améliorer son réseau.

127La critique du réseau se fera donc par rapport à deux états : l’équité et l’adéquation au peuplement. D’une part, quelles sont les zones éloignées ? Le réseau est-il proche de toutes les communes ? En un mot est-il équitable ? D’autre part, le réseau est-il situé dans les zones peuplées ? Il est certain que si être efficace ne veut pas dire être placé uniquement dans les villes, un réseau efficace est souvent très lié au réseau urbain. Enfin, on pourra essayer de combiner les deux critères de distance et de population pour tenter de faire une synthèse des situations communales.

Réseau et proximité

On n’est jamais très loin d’une poste

128Etant donné le nombre important de bureaux de poste, on conçoit difficilement qu’il y ait des problèmes de proximité en Seine-Maritime. Pourtant il en existe. Certes, la Seine-Maritime n’appartient pas à la France distante des bureaux de poste, mais ce n’est pas pour cela qu’elle appartient à la France proche. Elle est tout modestement dans la moyenne. Mais une première approche montrera que cette moyenne cache de nombreuses disparités. Une seconde approche montrera que la Poste ne joue guère la carte de la proximité. Ces deux approches ne peuvent être menées sans définir au préalable une description de la méthode utilisée.

129Aborder la notion de proximité pour la Poste, comme pour tout autre service, pose naturellement un problème d’échelle. L’étude la plus fine consisterait à considérer les usagers individuellement. Le travail serait surdimensionné par rapport aux résultats escomptés. A l’échelle départementale, la commune est l’unité spatiale la plus adaptée pour étudier le réseau postal. A cette échelle, les irrégularités des communes sont négligeables. A une époque où certains géographes prônent le détachement de ces limites administratives, en vanter les mérites peut paraître anachronique. Mais, comme le reconnaît R. Brunet (1990a) : “Si les mailles de la gestion publique ne se voient que peu dans le paysage, elles sont essentielles dans l’organisation de l’espace et dans la vie quotidienne de l’immense majorité de la population”.

130En effet la Poste, même si elle n’en a plus le statut depuis quelques mois, reste une administration au moins dans son appréhension du réseau : Qui dit administration, dit limite administrative. Effectivement, les limites communales servent de référence pour la distribution du courrier, pour la délimitation des zones d’instance et pour l’implantation des bureaux. De plus, dans l’esprit des usagers, la poste est associée à la commune. D’une commune qui n’a pas de bureaux, les habitants ne diront pas : “Notre poste c’est la poste du village voisin”, ils diront “On n’a pas de bureau”. En tant qu’équipement de proximité, la poste est un service qu’on pourrait qualifier de binaire : on l’a ou on ne l’a pas. Si on ne l’a pas alors son absence est ressentie comme une contrainte même si la plus proche n’est qu’à trois kilomètres et qu’il faut à peine cinq minutes pour s’y rendre. La poste est communale ou elle n’est pas. Le maillage communal a ses défauts, mais il est inséparable de la notion de service postal et sera donc adapté.

131La méthode consiste à calculer pour chaque commune la distance entre elle et son bureau de poste le plus proche. Il n’est pas question pour le moment de savoir si les habitants vont à ce bureau, mais cela permet d’étudier la situation des usagers par rapport à ce bureau. La distance au bureau de poste fournie par l’inventaire communal ne peut pas être utilisée. D’une part parce que tous les bureaux de poste n’ont pas été pris en compte, d’autre part parce que ce n’est pas la distance de la commune au bureau de poste le plus proche qu’il indique mais la moyenne des distances aux bureaux fréquentés par quelques résidents. La méthode de calcul de la distance se veut réaliste. Il ne s’agit pas de considérer une distance euclidienne mais la distance réelle par la route. La méthode, certes un peu longue, consiste à utiliser des cartes au 1/25000 et mesurer la distance entre le “centre” de la commune et le bureau le plus proche. Le “centre” de la commune a été assimilé à la mairie qui coïncide le plus souvent avec la place du village et l’église. Le point d’arrivée est le bureau de poste d’une commune voisine dont on connaît l’implantation exacte. Il est vrai que le choix d’une distance à vol d’oiseau aurait minimisé les calculs mais aurait sans doute faussé les résultats. L’obstacle de la Seine dans le département renforce ce choix de la distance routière. L’exemple de Vatteville-la-Rue le corrobore. Enclavée à l’intérieur du méandre de Caudebec-en-Caux, cette grande commune est située à vol d’oiseau à 3 kilomètres d’un bureau de poste situé sur l’autre rive, celui de Villequier. Les Vattevillais doivent pourtant parcourir près de 15 kilomètres s’ils veulent atteindre ce bureau par la route.

132Pourquoi considérer une distance kilométrique alors qu’on a tendance de plus en plus à évaluer l’éloignement en temps de parcours ? Il ne s’agit pas de faire preuve de misonéisme mais plutôt de pragmatisme. La distance-temps semble utile au-delà d’une certaine valeur. La DATAR précise que les consommateurs ressentent l’éloignement d’un équipement à partir du moment où il faut plus de vingt minutes pour l’atteindre, ce qui n’est pas le cas de la Poste. Son réseau est si dense qu’il est facilement accessible. Même si la poste est à 10 kilomètres en milieu rural, il ne faut pas plus d’un quart d’heure pour l’atteindre en voiture. En fait, la distance kilométrique paraît même beaucoup plus appropriée pour étudier le réseau postal. Il suffit d’avoir interrogé plusieurs personnes pour s’en rendre compte. A la question : “Etes-vous loin ou êtes-vous proche d’un bureau ?”, les personnes répondent en précisant leur éloignement par une distance en kilomètres. De plus, quand la Poste parle de proximité, elle raisonne toujours en terme de distance métrique. Voilà pourquoi la distance kilométrique sera la distance reconnue et utilisée au cours de tout ce travail.

133Quelques bureaux situés dans les départements limitrophes ont été pris en considération, afin de se calquer le plus possible sur la réalité. En effet, chacun de ces bureaux est susceptible d’être plus proche qu’un bureau de Seine-Maritime. 19 bureaux de départements voisins ont été choisis : 6 sont situés dans la Somme, 1 dans l’Oise et 12 dans l’Eure.

1344 kilomètres est la distance moyenne au bureau de poste le plus proche pour toute commune non équipée. Ces 4 kilomètres ne sont qu’une moyenne départementale. L’analyse de la carte de la proximité en 1990 (figure 16) permet d’appréhender les différences. Les communes urbaines équipées n’ont pas véritablement de problème de proximité à l’échelle du département. Les communes périurbaines peu équipées sont cependant suffisamment proches d’une ville et donc d’un bureau pour ne pas être trop éloignées. En revanche la carte permet d’opposer des milieux ruraux proches et des milieux ruraux écartés des bureaux. L’équipement se calque sur le dynamisme des milieux ou à défaut sur le témoignage de dynamisme de ces milieux.

Figure 16. La distance au bureau le plus proche

Figure 16. La distance au bureau le plus proche

135En 1990, les zones proches d’une présence postale dessinent une ceinture littorale du Havre à Dieppe contournant le cap d’Antifer. Etant donné la forte densité de bureaux de poste dans cette région, il est exceptionnel que les communes non équipées soient situées à plus de cinq kilomètres d’un bureau de poste. Le développement touristique du littoral au siècle dernier a renforcé l’équipement de la ceinture côtière et donc les faibles distances pour atteindre un bureau.

136Les espaces éloignés de toute présence postale surprennent en Seine-Maritime. Ils s’expliquent par la présence d’obstacles physiques, par la configuration du réseau urbain, ou par la faiblesse démographique. Quelques exemples illustreront ces trois situations. La Seine, surtout parce qu’elle dessine des méandres, constitue un premier obstacle physique. Du Havre à Rouen elle ne peut être franchie que par deux ponts (Tancarville et Brotonne) et par huit bacs. Malgré ces lieux de passage, certaines communes apparaissent littéralement enclavées au fond de leur méandre. La forêt constitue un second obstacle physique. Par exemple, les villages situés dans la forêt domaniale d’Eawy, dans le centre-est du département, sont écartés de toute présence postale. La forêt y est étendue et les bourgs équipés d’un bureau sont situés essentiellement en dehors de la forêt. Même sans obstacle physique, un village peut être éloigné d’un bureau de poste. C’est ce qui se passe au cœur d’un espace délimité par Yvetot, Bolbec, Lillebonne/Notre-Dame-de-Gravenchon et Caudebec-en-Caux. Ces petites villes trop proches les unes des autres pour permettre le développement d’un centre secondaire entre elles, sont malgré tout trop éloignées les unes des autres. Entre elles se dessinent ainsi un véritable angle mort. Dans l’est du département, l’éloignement s’explique par la faiblesse démographique. Les villages dépassent rarement 400 habitants et il existe peu de centres importants. La dispersion de l’habitat explique partiellement l’absence de bureaux. Les communes sont parfois à plus de 10 kilomètres du premier bureau.

137En vingt ans, la Poste n’a pas joué la carte de la proximité. Il y a une vingtaine d’années, au début de l’année 1968, les bureaux de poste étaient plus proches. La distance moyenne était de 3,76 kilomètres pour les communes non équipées alors qu’elle est aujourd’hui de 4 kilomètres. Pendant vingt ans, la part des communes non équipées situées à moins de 2 kilomètres n’a guère changé. Celles moyennement éloignées d’un bureau, c’est-à-dire, situées entre 2 et 6 kilomètres, sont passées de 77,8 % à 82,4 %. Enfin, la part des communes situées à plus de 6 kilomètres est passée de 7,8 % à 13,4 %. Début 1968, il n’y avait aucune commune située à plus de 10 kilomètres d’un bureau. La commune la plus éloignée était située à 9,4 kilomètres. Vingt ans plus tard, six communes sont situées à plus de 10 kilomètres, la plus éloignée étant à 11,8 kilomètres du bureau le plus proche.

138Ainsi, les communes les plus isolées le sont toujours. Sur les seize communes situées à plus de 7 kilomètres d’un bureau de poste en 1968, et pour lesquelles la Poste aurait pu faire un effort, aucune n’a retenu son attention. De plus, lorsque des suppressions ont eu lieu, aucune attention n’a été accordée à la proximité. La Poste a effectué de nombreuses suppressions dans le Nord-Est et le Centre-Est. Cette région a été frappée économiquement et démographiquement par la crise survenue dans les petites industries locales (verreries, laiteries, scieries), expliquant les suppressions postales, essentiellement de correspondants postaux, effectuées dans presque la moitié des communes. Que la Poste supprime la totalité des correspondants postaux peu rentables est certes compréhensible, mais il faudrait au moins qu’elle laisse un bureau pour éviter l’enclavement postal de la région. Enfin, les créations n’ont pas eu pour objectif une éventuelle réduction des distances parce qu’elles ont eu lieu dans des communes déjà équipées (15 sur 24) ou à proximité de communes équipées (6 sur 24). Seules 3 créations en milieu rural plus écarté ont eu un peu plus d’effet : la création d’un bureau à Ouville-l’Abbaye a rapproché 4 communes du réseau postal (figure 17).

Figure 17. Les nouvelles communes les plus proches depuis vingt ans

Figure 17. Les nouvelles communes les plus proches depuis vingt ans

139La carte de la figure 18 montre les 745 communes reliées à leur bureau le plus proche. Là où apparaissent de nombreuses communes non équipées (qui ressortent sur la carte aux endroits où de nombreuses “branches” prennent leur source) et là où les usagers ont de longs trajets à effectuer, on devine la localisation précise de nouvelles implantations qui s’avéreraient utiles dans un souci d’équité vis-à-vis des usagers.

Figure 18. Les communes équipées les plus proches en 1990

Figure 18. Les communes équipées les plus proches en 1990

La proximité en milieu urbain

140Dans le cadre du département, l’échelle communale laisse toutefois des zones d’ombre sur la proximité dans les milieux équipés. Des zooms vont permettre de préciser certaines situations. La méthode du carroyage permet de travailler à une échelle infra-communale. La méthode consiste à superposer à la carte IGN au 1/25000 un carroyage dont les cases mesurent 250 mètres de côté. L’espace est ainsi découpé de façon homogène. Cette méthode, particulièrement utilisée à l’Université de Rouen, permet un découpage neutre de l’espace. Le pas de 250 mètres a été choisi parce qu’il est suffisant pour suivre précisément les dynamiques intraurbaines sans pour autant poser des contraintes techniques de stockage des données. L’échelle est assez fine pour aborder les problèmes d’accès en milieu urbain. Ce carroyage pourrait être appliqué à toute la Seine-Maritime, mais le travail serait démesuré pour un résultat somme toute restreint. L’échelle communale suffit amplement pour une étude générale. Une fois le carroyage posé sur la carte, on délaisse les cases inhabitées (fleuve, zones industrielles, zones forestières, zones cultivées) pour se rapprocher le plus possible de la réalité. Il ne reste donc que les cases habitées qui, il est vrai, peuvent abriter aussi bien 10 ou 500 personnes, mais il s’agit de proximité ; par conséquent la population des cases n’est pas à prendre en considération. On peut ainsi déterminer la distance entre une case et la case contenant le bureau le plus proche, ainsi que la distance moyenne au bureau le plus proche pour une commune en faisant la moyenne des distances des cases situées dans la commune. La distance utilisée est une distance rectilinéaire. En effet, le carroyage sera essentiellement utilisé pour les communes de Rouen et du Havre où le tracé des rues justifie cette distance. Malgré tout, l’exemple d’un bourg comme Cany-Barville, qui n’a qu’un bureau de poste, permet de mieux saisir la méthode. La commune est recouverte d’un quadrillage. Les zones industrielles, les zones cultivées, les bois et les zones inondées ne sont pas pris en considération. Des 256 cases qui couvrent la commune, seules 43 sont habitées : 3 cases sont à 250 mètres, 5 à 500 mètres, etc. En admettant que les usagers de la case équipée sont à 62 mètres du bureau, la distance moyenne obtenue est de 1,4 kilomètres (figure 19).

141Cette distance infracommunale peut être calculée pour l’ensemble des communes équipées du département. Sachant que la distance de chacune des communes non équipées est connue, on peut déterminer la moyenne départementale qui est de 3,28 kilomètres. Elle était de 2,96 kilomètres en 1968. Elle a donc augmenté de 10,8 %.

142Descendre à cette échelle met en valeur des situations particulières en milieu urbain où la densité des bureaux est importante. Un carroyage de 11 kilomètres de côté a été plaqué sur le centre de Rouen (Hôtel de ville) découpant ainsi une partie de l’agglomération en 1936 cases. Seules les cases habitées ont été prises en compte à l’aide d’une carte au 1/25000. De plus, il a été tenu compte du réseau routier en interdisant le passage entre deux cases voisines si aucune rue ou route ne les reliait. Le tracé des limites communales prend ici une importance toute particulière. Peuvent-elles réellement influencer la proximité d’un bureau de poste ? A priori non. Et pourtant, plusieurs témoignages permettent de constater que de nombreux rouennais habitant à la périphérie du centre-ville se sentent écartés de toute présence postale. Tous sont unanimes pour reconnaître leur éloignement relatif vis-à-vis des bureaux de poste du centre-ville. L’étude allait-elle confirmer ces propos ?

Figure 19. La représentation carroyée d’une commune équipée : Cany-Barville

Figure 19. La représentation carroyée d’une commune équipée : Cany-Barville

143En vingt ans, l’agglomération rouennaise, qui a connu six créations, ne peut que constater le rapprochement de certains quartiers. Pendant ces vingt ans, la Poste semble avoir privilégié la proximité puisque les réductions ont surtout frappé les lieux localisés à plus d’1 kilomètre qui représentaient 35,6 % en 1968 et seulement 28,5 % en 1990. Toutefois, bien que le réseau postal soit assez bien distribué, une répartition concentrique apparaît qui, étonnamment, ne montre pas la réduction de la densité postale au fur et à mesure que l’on s’éloigne du centre (figure 20).

144Le centre-ville est bien équipé. Aucun quartier n’est à moins d’un kilomètre d’une présence postale et dans un rayon de deux kilomètres la densité est d’un bureau par kilomètre2 habité. Puis la densité diminue. Il est en effet manifeste que sur tous les pourtours de la commune, l’éloignement est grand. Les frontières communales coïncident souvent avec des lieux où la distance est supérieure à un kilomètre. Les espaces frontaliers sont moins équipés parce qu’ils sont moins animés. Le peu d’envergure de ces espaces, linéaires avant tout, les dissimule au regard des aménageurs alors que leurs habitants ressentent leur enclavement. La proche banlieue forme une couronne qui s’étend jusqu’à environ 4-5 kilomètres ; La densité postale moyenne est d’un bureau pour 2,5 kilomètres2. Toutefois, certaines zones sont peu desservies. Elles correspondent soit à la périphérie des communes limitrophes, soit à quelques quartiers enclavés comme certains quartiers récents non encore équipés. Au-delà de 5 kilomètres, la proximité se dégrade. La lointaine banlieue présente des zones urbanisées, appartenant à l’agglomération rouennaise où la proximité reste convenable (au nord-ouest par exemple). En revanche, dans les espaces périurbains, les bureaux de poste sont absents comme au nord-est. L’utilisation d’un carroyage permet donc de déceler les zones éloignées au sein de l’agglomération. Ce sont soit de grands quartiers que la Poste n’a pas équipés prétextant la non rentabilité parce qu’il s’agissait de quartiers de pavillons, comme à Saint-Etienne-du-Rouvray ou de quartiers sans commerce ; soit d’espaces périphériques de moins grande envergure mais tout aussi isolés. En fait, la Poste, qui a une vision communale de l’aménagement, considère que pour équiper une commune il suffit d’un seul bureau de poste placé dans son centre. Les bureaux secondaires sont peu fréquents et ne se justifient que si un second quartier est très bien individualisé.

145La Poste a-t-elle fait un effort ? Depuis ces vingt dernières années les implantations ont-elles eu lieu dans les zones enclavées ? La majorité des créations (quatre sur six) concerne exclusivement la proche banlieue, zone à problèmes. Des quartiers éloignés de large envergure y ont été équipés : par exemple le quartier des Provinces en 1974. Mais ces améliorations semblent surtout dues à la recherche de la rentabilité puisque seuls les quartiers peuplés à habitat collectif ont été privilégiés. Les zones résidentielles pavillonnaires sont toujours aussi éloignées (le Chapitre à Bihorel). Peu d’efforts ont été entrepris pour réduire l’enclavement relatif de la périphérie de la commune-centre où des espaces restent à plus d’un kilomètre. Seuls deux bureaux ont été créés. Certes, il aurait fallu tout un filet de bureaux pour résoudre le problème de la proximité dans l’espace périphérique. Regrettons également que ces deux bureaux n’aient pas été créés dans les espaces frontaliers les plus isolés. Un regard jeté sur les types d’habitat montre que les deux quartiers choisis sont des quartiers d’immeubles. Rentabilité ? Assurément.

Figure 20. La distance au bureau le plus proche dans l’agglomération rouennaise

Figure 20. La distance au bureau le plus proche dans l’agglomération rouennaise

La nomenclature

146Considérer le réseau postal de Seine-Maritime équitablement distribué est une gageure. L’analyse de la proximité révèle aussi bien des îlots enclavés que de vastes espaces écartés de toute présence postale. Le même phénomène se répète à l’échelle urbaine où l’équipement de certains quartiers de grande envergure masque certains espaces frontaliers plus fins mais tout aussi isolés. La Poste invoque souvent la non rentabilité de ces zones pour justifier l’absence de bureaux de poste, arguant qu’elles sont peu peuplées. C’est un argument un peu trop simple. Est-elle placée dans les zones peuplées ?

Réseau et adéquation au semis de peuplement

147Si la Poste ne songe guère à améliorer l’équité de son réseau sans doute est-ce parce que le souci d’efficacité l’entraîne à se placer plus près des zones peuplées. La Poste est-elle située dans les zones peuplées ? On peut le penser. La plupart des créations de ces vingt dernières années ont profité aux banlieues. Mais ce n’est pas suffisant. La répartition des bureaux est loin de se calquer sur celle des zones les plus peuplées que ce soit à l’échelle du département ou à l’échelle d’une agglomération comme Rouen.

Un réseau postal non calqué sur la population

148Avec ses 238 bureaux, la Seine-Maritime est un département bien équipé. Pourtant, la carte du nombre d’habitants par bureau (figure 21) la place parmi les départements les plus sous-équipés par rapport à la population avec un bureau pour 5137 habitants (au 1er janvier 1990). Son cas n’est malgré tout pas comparable à celui des départements de la région parisienne qui possèdent en moyenne un bureau pour plus de 10000 habitants. La Seine-Maritime s’oppose aux départements ruraux relativement mieux équipés notamment les départements montagneux. Dans le Massif Central, la moyenne est d’un bureau pour 1000 habitants. Mais le calcul d’une moyenne cache de grandes disparités. Trois critères seront utilisés pour critiquer la répartition des bureaux de poste : le nombre d’habitants par bureau, l’équipement des communes de plus de 1000 habitants, et celui des communes de moins de 500 habitants. Le premier mettra en valeur les communes sous-équipées, le second les communes non équipées, le troisième les communes suréquipées.

Figure 21. Le nombre d’habitants par bureau de poste en France

Figure 21. Le nombre d’habitants par bureau de poste en France

149En 1990, la carte met en évidence des contrastes frappants entre des communes de banlieue où il n’est pas rare de voir un bureau pour 10000 ou 20000 habitants et des communes rurales avec un bureau pour moins de 500 habitants (figure 22).

Figure 22. Le nombre d’habitants par bureau de poste dans les communes équipées

Figure 22. Le nombre d’habitants par bureau de poste dans les communes équipées

150Les disproportions sont énormes et soulignent l’inadaptation du réseau par rapport à la population. Les problèmes sont particulièrement criants dans les agglomérations rouennaise et havraise. Dans la commune de Rouen, il y a 13 bureaux de poste pour 102723 habitants, soit un bureau pour 7902 personnes (la moyenne départementale des communes équipées est d’un bureau pour 4000 habitants). La commune du Havre est plus défavorisée : il y a 18 bureaux pour 195854 habitants, soit un bureau pour 10881 habitants. Malgré tout, la situation est pire pour les communes de banlieue qui n’ont souvent qu’un bureau. Dans l’agglomération rouennaise, la commune de Petit-Quevilly emporte la palme du sous-équipement relatif avec un bureau pour 22600 habitants. Quelques petites villes connaissent des situations comparables aux banlieues. Bolbec et Yvetot n’ont qu’un bureau alors qu’elles ont respectivement 12372 et 10807 habitants. La Poste invoque la proximité pour justifier la présence postale unique quelquefois double dans ces communes de banlieue ou dans ces petites villes. Elle estime que ce niveau d’équipement est suffisant pour que les habitants n’en soient jamais très loin. Comme nous l’avions remarqué, la Poste a en effet le défaut d’estimer qu’une commune est équipée dès qu’elle a un bureau de poste. Les implantations secondaires ne sont que des exceptions qu’elle accorde rarement sauf à Rouen et au Havre. Parallèlement, l’équipement des petites communes rurales contraste. Comment ne pas être surpris de voir 18 communes équipées de moins de 500 habitants ? Cela veut-il dire que la Poste ne cherche pas à se rapprocher des zones peuplées, et que d’une certaine manière elle ne cherche pas l’efficacité ?

151Si la Poste n’a pas joué la carte de la proximité, alors a-t-elle fait des efforts depuis vingt ans pour se placer dans des zones peuplées ? C’est indéniable. On sait que l’essentiel des créations repose sur quelques bureaux secondaires situés dans les zones d’immeubles, de banlieues ou de moyennes villes. A Rouen, par exemple, il y avait un bureau pour 10952 personnes ; avec deux créations de plus et une population en légère baisse, cela représente un bureau pour 7902 habitants.

152Malgré tout, en vingt ans, la situation s’est dégradée. La moyenne du nombre d’habitants par bureau passe de 3509 à 4180. Les agglomérations, zones les plus sous-équipées par rapport à la population, le sont toujours, malgré les créations. La plupart du temps la population augmente et le sous-équipement par rapport à la population s’accentue. Mais en plus le sous-équipement s’étend. C’est le bilan de vingt ans de politique géopostale. Ce sous-équipement qui ne frappait que les banlieues gagne aujourd’hui les espaces périurbains et même les petites villes et les gros bourgs

153La Poste aurait encore des progrès à faire si elle voulait se rapprocher des communes peuplées. Elle le devrait d’autant plus qu’une étude du trafic montre la surcharge, voire la saturation, des bureaux dans les zones peuplées dans la mesure où ils n’arrivent pas à écouler leur trafic et constituent de ce fait des lieux potentiels de files d’attente. Il n’existe pas d’études sur le personnel des guichets. Or, les files d’attente ne se forment que s’il y a un problème au guichet.

154L’idée est donc d’apprécier l’aptitude des guichets à écouler le trafic. Deux critères seront nécessaires : le trafic et les horaires d’ouverture. Le trafic écoulé au guichet est connu pour chaque bureau. Il est mesuré non pas en nombre d’opérations mais en une unité, le point 539, qui représente “la quantité de travail effectué en une minute par un agent moyen, formé à sa tâche, travaillant à 100 % d’activité dans des conditions normales dans un bureau moyen”. Les horaires d’ouverture sont connus également pour chaque bureau. Ils seront définis par semaine pour effacer les écarts quotidiens. La somme des heures d’ouverture hebdomadaire de chacun des guichets sera désignée par le terme de “disponibilité horaire”. Le cas le plus fréquent est celui de bureaux qui n’ont qu’un seul guichet ouvert six heures du lundi au vendredi, en général de 9 heures à 12 heures et de 14 heures à 17 heures, et trois heures le samedi matin de 9 heures à 12 heures. On dira de ces bureaux qu’ils ont une disponibilité horaire de 33 heures.

155On admettra qu’un bureau est surchargé si la disponibilité horaire ne permet pas d’écouler normalement le trafic. Qu’appelle-t-on un écoulement normal ? La Poste répond à cette question puisqu’elle considère qu’un bureau avec un seul guichet ouvert 39 heures par semaine, peut réaliser dans des conditions moyennes un trafic annuel d’environ 100000 points 539. Si son trafic est plus important, on en déduira que le bureau n’a pu réaliser ce trafic que si le guichetier a travaillé dans des conditions supérieures à la moyenne et par conséquent que le bureau est surchargé. La figure 23 représente l’ensemble des 238 bureaux du département. L’abscisse donne le trafic annuel des guichets en points 539, l’ordonnée fournit la disponibilité horaire.

Figure 23. La surcharge des bureaux de poste

Figure 23. La surcharge des bureaux de poste

156La figure 23 divise l’ensemble des bureaux en deux catégories : ceux situés au-dessus de la droite du rendement moyen n’ont théoriquement pas de problème. Leur disponibilité horaire est suffisamment importante pour écouler le trafic observé. Inversement, ceux situés au-dessous de la droite sont surchargés. La grand-poste de Rouen est un exemple de ces bureaux surchargés. Pour écouler son trafic de 2047816 points 539, elle devrait avoir une disponibilité horaire de : (2047816 * 39)/100 000 = 799 heures. Or, les neuf guichets cumulent 412 heures d’ouverture. Il manquerait donc 387 heures d’ouverture par semaine pour écouler le trafic dans des conditions moyennes soit plus de 7 heures d’ouverture quotidienne supplémentaire pour chacun des guichets. On peut donc supposer que la grande poste est susceptible de connaître des problèmes de files d’attente, ce qui est vrai.

157Cela ne veut pas dire que tous les bureaux de poste situés au-dessus de la droite n’en connaissent pas et que ceux situés au-dessous en connaissent. Le problème des files d’attente est un problème beaucoup plus complexe. L’attente est d’abord un phénomène subjectif, c’est aussi un phénomène d’ordre organisationnel, technique et humain. Rien ne dit que le jour où un client entre dans un bureau surchargé, il devra attendre. Les files d’attente ont peut-être tendance à se former certains jours à certaines heures. Mais au vrai, les bureaux situés au-dessous de la droite sont certainement les plus enclins à connaître des files d’attente. D’ailleurs, les receveurs sont prêts à le reconnaître.

158Quels sont ces bureaux surchargés ? Le schéma de la figure 23 indique qu’il s’agit de gros bureaux qui enregistrent des trafics annuels supérieurs à 100000 points 539. Une carte des bureaux surchargés se calquerait grossièrement sur une carte de la population. Même à l’échelle d’une commune, seuls les bureaux situés dans les quartiers les moins peuplés des villes ne sont pas surchargés. Inversement, tous les bureaux placés au-dessus de la droite appartiennent à des communes de moins de 1000 habitants, hormis deux bureaux qui appartiennent à des chefs-lieux de canton.

159Les bureaux saturés sont des bureaux qui ne pourraient écouler leur trafic même en ouvrant leurs guichets de façon optimale. Qu’est-ce qu’un guichet ouvert de façon optimale ? Nous allons envisager trois hypothèses. Dans la première, chaque guichet ouvrable sera supposé ouvert 59 heures par semaine ce qui représente onze heures d’ouverture quotidienne sans interruption par exemple de 8 heures à 19 heures du lundi au vendredi et quatre heures le samedi de 8 heures à midi. Les bureaux qui ne pourront toujours pas écouler leur trafic dans ces conditions seront considérés comme très saturés. Dans la deuxième hypothèse, chaque guichet sera supposé ouvert 49 heures par semaine. Les bureaux qui ne pourront pas écouler leur trafic dans ces conditions seront alors considérés comme moyennement saturés. Enfin, dans la troisième hypothèse, chaque guichet sera considéré ouvert 39 heures par semaine. Les bureaux qui ne pourront pas alors écouler leur trafic seront considérés comme un peu saturés. La figure 24 montre les trois situations.

16014 bureaux sont très saturés, 10 le sont moyennement et 21 le sont un peu. Les bureaux les plus saturés sont les grand-postes des trois grandes villes : Rouen, Le Havre et Dieppe. La plupart des bureaux saturés se situent en centre-ville. Par exemple à Rouen, en plus de la grand-poste : 2 bureaux sont très saturés, 2 moyennement, 3 un peu, soit 8 bureaux sur 12. Les autres bureaux saturés se localisent essentiellement dans l’agglomération rouennaise.

Figure 24. La saturation des bureaux de poste

Figure 24. La saturation des bureaux de poste

161L’étude des communes équipées a permis de souligner le sous-équipement urbain et plus particulièrement celui des banlieues. L’étude des communes non équipées ne risque-t-elle pas de mettre en valeur d’autres zones à problèmes ? Dans quelles communes peuplées la présence postale fait-elle défaut ? La carte de la figure 25 qui représente les communes de plus de 1000 habitants non équipées —seuil considéré actuellement par la Poste (au moins en Seine-Maritime) comme le seuil nécessaire pour équiper une commune— désigne des communes périurbaines.

Figure 25. Les communes de plus de 1000 habitants non équipées

Figure 25. Les communes de plus de 1000 habitants non équipées

162Ces communes s’alignent essentiellement le long de l’axe séquanien et secondairement autour de Dieppe et Fécamp. On en compte 38, soit 1/4 des communes de plus de 1000 habitants, ce qui n’est pas négligeable.

Population (habitants)

Nombre de communes encore non équipées

> 2000

2

1500-2000

8

1000-1500

28

163Parmi ces communes, quelques-unes ont dépassé le millier d’habitants depuis plus de vingt ans. La poursuite du mouvement périurbain ne peut qu’accroître leur nombre. Par exemple Dieppe eut d’abord, dès 1962, une commune contiguë de plus de 1000 habitants non équipée, Hautot-sur-Mer. En 1975, ce fut le tour de Rouxmesnil-Bouteilles une commune voisine, puis en 1982 celui de Saint-Aubin-sur-Scie située un peu plus loin, et enfin depuis 1990 celui de Tourville-sur-Arques, située encore plus loin.

164En vingt ans, la Poste a équipé des communes de plus de 1000 habitants. Parmi les neuf communes nouvellement équipées, cinq avaient plus de 1000 habitants. En revanche, il était temps qu’elle équipe ces communes parce que la plupart d’entre elles avaient largement dépassé ce seuil, Gonfreville-l’Orcher atteignant même 9000 habitants. La Poste invoque la proximité pour justifier l’absence de créations dans les autres communes de plus de 1000 habitants, dans la mesure où les communes périurbaines sont situées à proximité de villes, et par conséquent de bureaux.

165Hormis le milieu périurbain, les autres milieux ruraux n’ont pas de problème voire sont suréquipés. Tous les bourgs de plus de 1000 habitants sont équipés. De surcroît, la Poste conserve encore des bureaux dans 18 communes de moins de 500 habitants (figure 26).

Figure 26. L’équipement postal des communes de moins de 500 habitants

Figure 26. L’équipement postal des communes de moins de 500 habitants

166Les équipements ne sont malgré tout qu’un héritage. La plupart sont des communes équipées à la fin du siècle dernier ou au début du siècle parce qu’elles étaient situées dans des zones rurales dynamiques et qu’elles étaient plus peuplées. Ces présences postales subsistent car les maires songent plus à leur intérêt personnel qu’à l’intérêt commun. Cela n’a pas empêché la Poste de réduire son quota de petites communes équipées. En vingt ans, 43 suppressions ont eu lieu dans des communes de moins de 500 habitants, mais ces suppressions concernèrent essentiellement des correspondants postaux. En fait, même si de petites communes équipées peuvent renaître sous l’effet de la périurbanisation, la plupart des présences postales de ces communes mériteraient d’être supprimées dans un souci d’efficacité.

167Finalement, à l’échelle du département, l’absence d’une réelle politique géopostale se répercute sur l’adéquation au semis de peuplement. Certes, les modifications du réseau ont davantage été axées sur la population que sur la proximité, mais ces modifications sont largement insuffisantes. La Poste devrait faire état de trois problèmes : un milieu rural “profond” suréquipé, un milieu périurbain non équipé et des banlieues sous-équipées. Une échelle plus fine permettrait d’appréhender d’autres problèmes notamment dans les milieux sous-équipés que sont les centres urbains.

L’exemple de l’agglomération rouennaise

168Le carroyage, centré sur l’agglomération rouennaise, permet de critiquer à une échelle plus fine l’adéquation au semis de peuplement du réseau en 1968 et 1982 (puisqu’on ne dispose pas encore des données par îlot pour 1990). Connaissant la population des îlots de l’agglomération, il est toujours possible de redistribuer cette population dans le carroyage. Le nombre d’habitants de l’îlot qui est attribué à une case est proportionnel à la surface de l’îlot située dans cette case. La situation du réseau par rapport à la population de 1982 est mitigée. Les zones peuplées, qui coïncident avec le centre-ville de Rouen et avec des quartiers d’immeubles, sont proches d’une présence postale. En revanche, quelques vastes quartiers peuplés restent privés de poste comme à Grand-Quevilly. De même, quelques bureaux de poste sont situés dans des quartiers peu peuplés comme à Bapeaume et à Dieppedalle sur la commune de Canteleu. Ce sont d’anciens quartiers en déclin dont la présence postale actuelle n’est qu’un héritage qui semble aujourd’hui superflu. De même, certaines communes de banlieue possèdent un bureau bien que leur population soit moins importante que celle de certains quartiers non équipés. En effet, la Poste a une vision communale de l’aménagement. En milieu urbain, une commune non équipée sera toujours plus rapidement équipée qu’un quartier pourtant un peu plus peuplé. En revanche, on a l’impression que la Poste se contente d’une seule présence postale pour équiper une commune. De ce fait, dans les banlieues, même les zones d’immeubles étendues n’ont qu’un bureau. Seuls les centres-villes et les grandes opérations immobilières justifient des bureaux secondaires.

169En fin de compte, la Poste joue-t-elle la carte de l’adéquation au semis de peuplement en milieu urbain ? Oui, quand il s’agit de grandes opérations de constructions d’immeubles en banlieue. Dans ces cas-là, le bureau est souvent implanté dans le centre commercial créé simultanément. Ce sont ces opérations d’envergure qui sont à l’origine de la plupart des bureaux secondaires. Ailleurs, la Poste se limite souvent à un bureau par commune. Non, quand il s’agit de simples extensions. L’exemple flagrant aujourd’hui est Grand-Quevilly. La Poste a construit un bureau au moment de l’aménagement du quartier des Provinces ; aujourd’hui, les habitations s’étendent peu à peu vers l’est mais la Poste ne fait rien.

170Finalement, les grandes agglomérations et les milieux ruraux périurbains sont largement sous-équipés par rapport à leur population et s’opposent aux autres milieux ruraux suréquipés. Certes, les quelques modifications réalisées par la Poste semblent suivre une recherche des zones peuplées, mais ces modifications sont largement insuffisantes. A moins que la Poste n’ait raisonné par rapport à d’autres critères.

Réseau et efficience

171Le réseau n’est pas adapté à la dynamique du département. Il existe des zones très éloignées sans présence postale. De même, il existe des zones très peuplées qui souffrent de sous-équipement. Il est vrai qu’il est difficile de critiquer sachant qu’un réseau efficace ne peut pas satisfaire tout le monde. Mais il existe des communes qui paraissent si inadaptées qu’elles ne peuvent qu’être signalées.

172Il faudrait combiner les deux critères que sont la population et la distance pour appréhender la situation de chaque commune. L’indice qui correspond au produit population par distance répond à cette définition. Une commune de 1000 habitants placée à 1 kilomètre d’un bureau de poste serait dans la même situation qu’une commune de 500 habitants à 2 kilomètres d’un bureau. Cette combinaison entre la population et la distance permet d’une certaine manière de mesurer l’efficacité du réseau par rapport à une commune. Mais l’efficacité du réseau ne se mesure qu’à l’échelle du département, c’est pourquoi, à défaut d’appliquer le terme “efficacité”, on utilisera, par analogie, le terme d’“efficience”. L’indice d’efficience permet de comparer les communes entre elles.

Un réseau non adapté à l’échelle d’un département

173L’indice d’efficience a été calculé en multipliant pour chaque commune la population de 1990 par la distance au bureau de poste le plus proche. Si la population communale est fournie par le recensement de 1990, la distance a été calculée de deux manières, comme dans l’étude sur la proximité. Dans le cas de communes non équipées, on a mesuré la distance routière avec une carte au 1/25000. Dans le cas de communes équipées, la méthode du carroyage a été appliquée.

174En Seine-Maritime, les communes les plus défavorisées connaissent soit des problèmes de forte population, soit des problèmes d’éloignement, soit les deux (figure 27). C’est d’abord le cas des agglomérations. Certes, elles sont équipées mais leur bureau (ou même leurs bureaux) ne suffit pas à assurer une desserte convenable. C’est ensuite, l’est du département qui se démarque surtout en tant que région éloignée et où quelques communes plus peuplées, comme des chefs-lieux de canton, aggravent la situation. C’est enfin le milieu périurbain, particulièrement bien représenté en Seine-Maritime par la vallée de la Seine. Cette vallée ne bénéficie pas d’une population particulièrement impressionnante mais néanmoins importante, les distances n’y sont pas véritablement démesurées mais considérables, de telle sorte qu’elle constitue une vallée à problèmes avec localement des points noirs quand les communes sont un peu plus peuplées (ex : les gros chefs-lieux de canton) ou un peu plus éloignées du fait de l’obstacle du fleuve. Dans le reste du département, la situation des communes est relativement moyenne. Quelques gros chefs-lieux de canton comme Fécamp sont pénalisés du fait de leur population.

L’exemple de l’agglomération rouennaise

175Les secteurs les plus pénalisés sont les zones d’immeubles c’est-à-dire les zones très peuplées, que ce soit au nord-est de Rouen, à Grand-Quevilly, à Saint-Etienne-du-Rouvray, à Canteleu, entre Déville et Mont-Saint-Aignan ou à Darnétal. Ce sont ensuite les secteurs souffrant d’un problème d’éloignement, notamment quelques-unes des limites communales de Rouen, au nord et surtout au sud, et pour lesquelles la Poste n’a fait aucun effort, les pires d’entre elles étant les plus peuplées (figure 28).

Figure 27. L’efficience du réseau postal

Figure 27. L’efficience du réseau postal

176L’aménagement postal en milieu urbain est un problème de voisinage. Les créations prioritaires devraient avoir lieu dans des zones d’immeubles mais ces zones disposent déjà d’une présence postale, en général un gros bureau. De telle sorte que l’on peut comprendre la Poste lorsqu’elle hésite à créer un autre bureau à proximité. L’aménagement en milieu urbain ne peut passer que par la conception de bureaux de petite taille, plus souples, plus adaptables. Sinon, la Poste continuera toujours sa politique centralisatrice. Elle ne créera qu’exceptionnellement des bureaux secondaires, lors d’opérations de construction de grande envergure, mais jamais pour renforcer une zone en extension. Les problèmes d’aménagement doivent passer par la conception de bureaux plus petits.

Figure 28. L’efficience du réseau postal de l’agglomération rouennaise

Figure 28. L’efficience du réseau postal de l’agglomération rouennaise

177On a vu les insuffisances de la politique menée par la Poste, tant sur le plan de l’équité que de l’efficacité. Des créations seraient indispensables dans les banlieues, les milieux périurbains et quelques campagnes enclavées. De même, des suppressions en milieu rural seraient nécessaires pour équilibrer le réseau, un réseau qui semble prisonnier dans ses mailles du XIXe siècle. Mais qu’est-ce qui explique cet immobilisme ? Est-ce l’intérêt de certaines communes qui limitent ces actions ? Est-ce parce que la Poste a une vision ponctuelle de l’aménagement ? Ou est-ce par défaut d’organisation prospective et planificatrice ?

Le schéma départemental de présence postale : Un nouveau plan théoriquement bon

178Le réseau postal actuel est donc inadapté. La Poste réagit-elle ? Se décide-t-elle à changer ses méthodes d’aménagement ? Sans doute, puisqu’à l’été 89 elle met en place un plan d’aménagement : le SDPP (Schéma Départemental de Présence Postale). La mission de chaque département est de réaliser en quelques mois un état des lieux à la fois postal et socio-économique qui doit permettre la constitution de plans d’action. La réactualisation régulière de cet état des lieux doit permettre la révision des plans d’action. Trois années après le lancement du plan, on peut tirer les premières conclusions. Elles sont amères. Théoriquement, ce plan paraissait judicieux. Il différait des plans d’aménagement postaux précédents. En fait, son gigantisme et son manque d’objectifs ne pouvait que retarder sa réalisation voire en faire douter. De telle sorte que dans la pratique, la méthode appliquée par la Poste pour aménager le réseau demeure superficielle et fortement perturbée par la politique.

179Jusqu’en 1989, les services départementaux chargés des créations et des suppressions du réseau n’appliquèrent jamais les plans d’aménagement postaux. Tant et si bien qu’à l’été 1989, dans un contexte favorable de renouveau de la Poste, un nouveau plan plus applicable est imposé : le SDPP.

Les plans passés

180En milieu urbain il n’y a jamais eu de plan avant 1975, tout au plus retrouve-t-on la trace de directives. Elles recommandaient de suivre l’évaluation de la population sur 25 ans pour envisager les créations. Les documents ne précisent pas de quelle façon devait être évaluée la population future et si elle correspondait à la population du quartier. Quoi qu’il en soit, d’une part la population avait toujours tendance à être surévaluée ainsi que le nombre de guichets puisqu’on estimait que 5000 habitants suffisaient pour implanter un guichet. On comprend le gigantisme de certains bureaux des années soixante ou soixante-dix.

181A partir de 1975, l’Administration met en place le SDIGP (Schéma Directeur d’implantation des Guichets Postaux). Il s’agit d’un plan que doit réaliser chaque département pour chacune de ses agglomérations (ou villes isolées) de plus de 20000 habitants. La méthode consiste à mesurer les besoins des bureaux en fonction du trafic. A cette fin, la Direction générale fixe un barème indiquant le nombre de guichets souhaitables pour un trafic donné. Cette méthode doit donc permettre d’envisager les transformations nécessaires (créations, agrandissements, transferts). Le peu de fiabilité et la complexité de la méthode voue ce plan à l’échec. Il ne sera jamais vraiment appliqué. Les SDIGP sont abandonnés sans qu’aucun texte officiel ne les arrête. La Direction générale ne demandera jamais les mises à jour de ces projets et les schémas se feront oublier.

182En milieu rural, la Poste prescrit des barèmes sous forme de grilles d’équipement. Mises en place en 1969, ces grilles reposent sur le trafic de bureaux. A cette époque, la Poste songe à réduire sa présence en milieu rural, aussi les barèmes favorisent-ils les suppressions. A partir de 1980, comme la Poste encourage le maintien des bureaux dans les zones rurales, les barèmes favorisent les créations.

Transformations (en fonction du trafic actuel)

Suppressions (en fonction du trafic actuel)

Créations (en fonction du trafic potentiel)

2500 - 10000* --> AP

<2500

~10000-> AP

10000 - 25000 --> RR

~20000-->RR

25000 - 35000 --> RR ou R4

>35000--> R4

≥35000 --> R4

* Valeur correspondant au trafic annuel mesuré en points 539

Source : Note de service no 35, 3 juillet 1980

183Les chefs départementaux sont invités à appliquer ces grilles avec souplesse en fonction des circonstances. Les suppressions ne doivent concerner que les agences postales et les correspondants postaux. De plus, elles ne peuvent intervenir qu’à l’occasion d’une vacance d’emploi.

184En 1983, le barème n’est plus établi par rapport au trafic mais par rapport aux heures d’ouverture nécessaires pour écouler le trafic, ce qui revient à peu près au même. Puis, davantage de pouvoir est accordé à la Direction départementale. En 1986, une note de service délègue aux chefs de services départementaux les décisions de créations, de suppressions et de transformations relatives aux recettes de quatrième classe et aux recettes rurales, qu’il s’agisse de zones rurales ou urbaines ; la création et la suppression des agences postales relevant déjà du niveau départemental.

185Ces conseils, ces barèmes indicateurs qui doivent guider l’aménagement ne sont pas appliqués. Les bureaux qui ne fonctionnent que 5 ou 10 minutes par jour ne sont pas tous fermés et certains ne sont pas ouverts alors qu’une étude prospective rigoureuse les désignerait assurément. Finalement lorsqu’à l’été 1989, un nouveau plan est lancé, il fait table rase des anciens plans. Les SDIGP resteront dans les mémoires comme un échec, un plan inappliqué complexe et peu fiable. Les grilles d’équipement rurales seront délaissées.

Le Schéma Départemental de Présence Postale : Un plan bien intentionné

186La fin des années quatre-vingt est une grande période de bouleversements pour la Poste. Déjà en avril 1986 la campagne publicitaire “Bougez avec la Poste” lui redonne un nouveau souffle. Face à une concurrence de plus en plus accrue, tant sur le plan financier que sur le plan courrier, l’objectif est de faire de la Poste une entreprise dynamique et toujours soucieuse de sa mission de service public. Ces années marquent d’ailleurs la volonté de mieux gérer ce service.

187Ces années marquent la prise de conscience du réseau. Certes, le réseau est déjà une réalité mais le 9 janvier 1987 est créée la Direction du réseau. Cette prise de conscience du réseau n’est pas étrangère au renforcement de la concurrence et au marché unique européen. Attaquée de toutes parts, la Poste se rend compte que la densité de son réseau est son point fort. La Poste, en cette fin des années quatre-vingt, décide donc de revitaliser son réseau. L’enseigne installée sur la façade de tous les établissements date de cette période. Les bureaux ne sont plus indépendants, ils sont bien les maillons d’une immense chaîne. La nouvelle campagne publicitaire lancée en octobre 1990 va bien dans cette direction : “Pas de problème, la Poste est là”.

188Un nouveau plan est mis au point pour organiser le réseau : c’est le SDPP (Schéma Départemental de Présence Postale). Le plan tient compte des erreurs passées. Il s’agit d’un plan de vaste envergure que doit réaliser chaque département, mais qui ne sépare pas les milieux urbains et ruraux. Il ne s’agit plus comme par le passé de faire d’une part une étude particulière pour les agglomérations de plus de 20000 habitants et d’autre part une étude sur les milieux ruraux. Il s’agit de réaliser une étude globale, d’appréhender tous les milieux simultanément ; et c’est un grand pas que la Poste fait en reconnaissant cela.

189Le SDPP est une mission à deux temps. Il repose d’abord sur une collecte importante d’informations, tant internes qu’externes. Les données internes doivent être collectées de deux façons : par les statistiques postales et par un questionnaire adressé aux receveurs. Les premières permettent d’obtenir des renseignements de toutes sortes depuis le trafic du bureau jusqu’à sa surface disponible. Les questionnaires adressés au receveur permettent d’obtenir des renseignements qui ne sont pas dans les statistiques ainsi que des renseignements supplémentaires comme la qualité de l’emplacement du bureau ou le type de clientèle fréquentant le bureau. A partir de ces données, doit être constitué ce que l’on appelle une “fiche zoom”, c’est-à-dire une fiche signalétique de chaque bureau de poste qui doit être remise à jour régulièrement. Les données externes sont d’une part des statistiques économiques et sociales sur le département, d’autre part des enquêtes menées auprès des usagers et des entreprises qui doivent apporter le plus d’informations possibles. L’intérêt de cette collecte de données est de réaliser une synthèse, d’élaborer un diagnostic de la présence postale.

190Le second objectif du SDPP est de déterminer des plans d’action. Ces plans d’action doivent être mis en œuvre par le service chargé des implantations. Ils doivent aborder la création de nouvelles implantations, les suppressions et les transformations de classe, les modifications d’horaires, l’aménagement interne du bureau (équipement, files d’attente, accueil),...

191La Direction générale ne veut pas réitérer les erreurs passées et imposer des calculs d’indices ou certains seuils. Tout au plus se contente-t-elle de donner des conseils, des pistes de travail. Ces conseils décrivent les avantages et les inconvénients des types de présence postale. Par exemple, en milieu rural, la recette rurale apparaît comme un établissement particulièrement bien adapté dans la mesure où le receveur, en tant que facteur, est particulièrement bien inséré dans le milieu social et la fréquentation du bureau est meilleure. Certes, quelques barèmes sont proposés mais sont très larges : “L’installation de nouveaux bureaux doit être envisagée principalement dans les villes de plus de 2500 habitants en expansion rapide autour de grandes métropoles”. Les conseils portent également sur le choix du site. Les facteurs principaux à prendre en compte sont les suivants : situation des établissements postaux voisins, distance par rapport au centre-ville, circulation, arrêts des transports en commun, périmètre de stationnement, surface du site et limites d’extension.

192Finalement, l’originalité du SDPP repose sur quatre points. D’abord, il est élaboré à partir de données le plus exhaustives possible. Ensuite, une grande liberté est laissée aux responsables départementaux. Il n’y a pas de méthode mathématique à appliquer, de barèmes à suivre, juste des propositions. Ensuite, l’aménagement du réseau ne peut passer que par l’implication de plus en plus importante des entreprises et surtout des élus. Enfin, il est réalisé à l’échelle de tout un département, associant milieux ruraux et urbains. Ces quatre thèmes peuvent se résumer en quatre mots : Système, Déconcentration, Participation, Partout, dont l’acrostiche donne SDPP. En théorie, ce plan actuellement en cours pour améliorer le réseau est satisfaisant. Mais est-il appliqué ?

Un plan inappliqué

193Trois années se sont écoulées depuis la mise en place du SDPP. Trois années après lesquelles il est possible de dresser un premier bilan, un bilan amer. Le plan n’est guère appliqué. Les méthodes réellement utilisées sont superficielles et toujours perturbées par la politique.

Le Schéma Départemental de Présence Postale : Mission impossible

194Deux éléments vouent le SDPP à l’échec : le gigantisme et l’absence de mission clairement définie. Ces deux défauts ne sont que la déformation de bonnes intentions initiales.

195Le SDPP est censé presque tout prendre en considération. Comme le réseau constitue l’assise spatiale du service postal, il est certain que tous les aspects de la Poste peuvent y être rattachés. Mais tout considérer devient ingérable. L’intention initiale était pourtant louable. L’aménagement ne pouvait être optimal que si les plans d’action étaient prévus à partir d’une base de données importante. Mais la Direction générale a vu trop grand. Tout d’abord, les moyens ne sont pas adaptés. Le service chargé des implantations a été chargé du SDPP. En Seine-Maritime cela ne représente que deux personnes. Si ce binôme, n’avait eu pour mission que d’aménager le réseau, cela aurait pu suffire, mais comme il détenait une base de données considérable sur toute la Poste on a voulu qu’il s’occupe de tout. Les moyens sont insuffisants par rapport aux fonctions qu’on lui demande d’assumer. L’erreur de la Direction est de ne pas avoir impliqué les différents services dans le traitement de l’information. On retrouve la segmentation, l’absence de communication, caractéristiques des services publics.

196Les conséquences de ce gigantisme et du manque de moyens sont naturellement à l’origine du retard et de la mauvaise exécution. Le schéma a pris du retard. Mis en place pendant l’été 1989, il était prévu que le diagnostic soit achevé en six mois. Trois ans plus tard, les diagnostics de tous les départements n’ont pas encore été rendus. En Seine-Maritime, le diagnostic a été remis plus de deux ans après son lancement. Si une partie de la faute est imputable au département, l’ampleur du travail n’y est pas étrangère. En Seine-Maritime, ce sont 6000 questionnaires qui ont été adressés aux usagers et plus de 2000 aux entreprises. Il est évident que la récolte des données ne peut être rapide. En voulant faire trop de choses, le travail inéluctablement n’a pas toujours été bien exécuté. Des recherches n’ont pas été menées, d’autres mal menées. En Seine-Maritime, par exemple, les “fiches zoom” —fiches signalétiques sur les bureaux—n’ont pas été réalisées, faute de temps. Cela n’a pas empêché de mettre au point le diagnostic. Il est certain que le responsable du service chargé du SDPP connaît la situation de chaque bureau et a pu se passer de ces fiches signalétiques pour faire un bilan. Vu l’ampleur du travail, l’analyse du questionnaire a été mal menée. En effet, étant donné la quantité impressionnante de données il aurait été possible d’effectuer de nombreux traitements. Seuls quelques-uns ont finalement été réalisés. Par exemple, tout ce qui ne concernait pas directement l’implantation des bureaux et qui intéressait moins les responsables a été survolé, comme par exemple la distribution du courrier.

197Sans mission véritablement définie, sans réels objectifs, les responsables ne savent pas trop où aller. Leur indétermination se répercute sur la constitution de la base de données, sur la synthèse et sur les mesures à prendre. Sans intention précise, les responsables recueillent le plus grand nombre de données pour constituer leur base, mais négligent des données réellement indispensables. Par exemple, l’absence d’objectifs entraîne un manque de synthèse qui transparaît dans les diagnostics ? Alors qu’ils devraient être un bilan de toutes les informations récoltées, ils ne sont que l’accumulation de toute une série d’informations sans réelle réflexion. Au lieu de faire un inventaire, il faudrait relativiser, cartographier, montrer les zones où il faut faire des efforts et celles où il ne faut pas en faire. Qu’importe de connaître le nombre de banques dans le département et même par arrondissement si l’on ne sait pas où elles se localisent précisément ?

198Finalement, faute d’avoir vu trop grand mais surtout faute d’objectifs bien définis, le schéma paraît voué à l’échec. Il n’a aucune chance d’être appliqué. En effet, les résultats du diagnostic auraient dû inspirer les premières mesures à prendre. Pourtant, en trois ans, il n’y a eu aucune suppression et seulement quatre créations. Etant donné l’inadaptation du réseau, les responsables auraient dû prendre davantage de mesures, même si le schéma n’était pas achevé. En fait, perdu dans son plan, le service chargé du SDPP continue d’appliquer ses méthodes passées.

Quand la politique s’en mêle, la Poste s’emmêle

199Si les créations et si les suppressions de ces dernières années ne sont pas le résultat des plans, alors sont-elles le fruit du hasard, d’initiatives personnelles ou d’études ponctuelles ? Quelle-est réellement la méthode utilisée pour procéder aux suppressions et aux créations ?

200La Poste ne tient compte que d’un seul critère pour réduire son réseau : le trafic du bureau. Certes, le trafic est un critère pertinent pour critiquer un bureau, mais c’est assurément un critère insuffisant. Le choix des bureaux à supprimer mériterait d’être confirmé par d’autres critères. Par exemple, un changement de receveur peut suffire à relancer un bureau. Il n’en est pas moins vrai que, même si la Poste réalisait une étude très complète, les politiques s’opposeraient toujours aux suppressions proposées. Tout le monde sait que des maires, des députés, des préfets interviennent pour empêcher des suppressions de bureaux. Ce n’est pas l’apanage de la Lozère ou de la Creuse, même en Seine-Maritime les politiques se manifestent. Ils se manifestent tellement bien d’ailleurs qu’hormis les correspondants postaux, presque aucune suppression n’a eu lieu dans le département depuis une vingtaine d’années. Deux cas peuvent être cités. Dans un village, le maire se targue d’être le seul utilisateur du bureau. Et, en tant qu’homme d’influence, c’est un argument qui suffit pour maintenir la poste du village. Dans une autre commune, le maire a des accointances avec la Chambre de commerce et d’industrie, aussi réussit-il à maintenir son bureau en échange de quelques services le cas échéant (Il aide la Poste à rechercher des locaux, il limite les plaintes des entreprises en cas de grève).

201Le rapport Delfau (1990), qui prône le maintien des bureaux en milieu rural, apparaît comme une véritable aubaine pour les élus. Ils s’en servent comme prétexte pour empêcher la suppression de leur bureau même si celui-ci n’est guère fréquenté et coûte davantage qu’il ne rapporte. Le rapport Delfau se retourne contre la Poste. Les seuls bureaux que les maires ont accepté de supprimer sont les correspondants postaux. Mais ces points de contact tenus par des particuliers n’étaient pas véritablement des bureaux. Leur trafic se réduisait d’année en année du fait de la structure du bureau mais aussi du fait de la faible population des communes concernées.

202Si la méthode appliquée pour supprimer les bureaux est superficielle, celle utilisée pour les créations l’est tout autant et, comme elle, est perturbée par les politiques. Pour apprécier la valeur d’une création, la Poste n’a pas vraiment de méthode stricte. Le service chargé des implantations regarde la situation de la commune : sa population et son évolution, son dynamisme à travers les équipements déjà installés et la proximité d’autres bureaux. L’étude est parfois un peu plus approfondie puisque occasionnellement la Poste essaie d’évaluer le nombre de livrets A et de compte chèques dont disposera le bureau éventuel. Si les appréciations sont jugées satisfaisantes, l’implantation est considérée comme acceptable.

203Deux critiques peuvent être faites à l’égard de la méthode d’implantation. D’une part, la Poste a de plus en plus tendance à se fixer un seuil de population, en l’occurrence le seuil significatif de 1000 habitants. Toute commune de moins de 1000 habitants n’a guère de chances d’accueillir un établissement postal. Or, c’est absurde dans la mesure où certains petits centres d’à peine 1000 habitants jouent un rôle de polarisation non négligeable dans des espaces peu peuplés. D’autre part, la Poste a une vision étroite de l’ensemble du réseau. Elle n’étudie que certains sites d’implantation potentiels alors qu’elle devrait étudier tous les sites imaginables afin de les comparer entre eux. La méthode est donc plus intuitive que scientifique. Pourquoi agit-elle ainsi ? Tout simplement parce qu’on lui impose des dossiers. La priorité devient la résolution de ces dossiers et non la généralisation de sa méthode d’évaluation.

204Le service chargé de l’implantation des bureaux reçoit régulièrement des lettres de maires qui aimeraient bien avoir une présence postale dans leur commune. Cela s’est passé ainsi pour les dernières créations qu’il s’agisse d’Ouville-l’Abbaye en 1985, de Turretot en 1987, d’Eslettes en 1989, de Préaux et de La Frénaye en 1991, de Roncherolles-sur-le-Vivier en 1992. De même, presque tous les dossiers de création en cours, comme Saint-Arnoult, SainteMarie-des-Champs, Montigny ou Quévreville-la-Poterie, ont été ouverts à la demande de maires, appuyés parfois par des députés et par des personnes influentes de la Poste. Et la Poste est prise au piège pour deux raisons. Premièrement, politique rime avec influence, et le maire fera tout pour avoir son bureau, autant donc étudier son dossier. Pourtant, elle ne devrait pas. Théoriquement, elle seule est responsable des créations et, si elle le voulait, elle ferait abstraction de la demande. Deuxièmement, les propositions des maires sont raisonnables. Quand un maire demande une présence postale, c’est qu’il estime que sa commune le justifie, qu’elle a une population suffisante, quelques commerces, un certain dynamisme. Ces arguments lui sont d’ailleurs nécessaires pour convaincre la Poste que son dossier est prioritaire. Quel est le maire d’un village de 500 habitants qui demanderait un bureau de poste ? Mais, au delà de ces deux raisons, si la Poste est au piège c’est essentiellement parce qu’elle n’a pas de véritable méthode de création. Si elle en avait une, elle pourrait convaincre les maires que leur implantation n’est pas prioritaire et pourrait aménager son réseau sans que les élus ne viennent contrecarrer ses plans.

205La Poste se contente donc d’étudier les propositions des maires. Cependant, cette étude est superficielle et se limite à un simple aperçu de la situation communale. Il est vrai que la plupart des maires proposent des implantations raisonnables. Elles ont toutes les chances d’être acceptées. Mais, cela n’est pas systématique. Le maire de La Frénaye a obtenu son bureau après huit années d’insistance. Les demandes émanant de maires ne sont pas nouvelles. Elles ont sans doute toujours existé. Il n’en est pas moins vrai que les demandes des maires sont de plus en plus fréquentes notamment en milieu rural. En effet, avec le phénomène de périurbanisation, certaines communes dépassent aujourd’hui le millier d’habitants et leur maire est à la recherche d’équipements. Les dossiers en cours concernent presque tous des communes périurbaines. Finalement, quand on félicitait la Poste d’avoir équipé quelques communes périurbaines, il aurait plutôt fallu féliciter les maires, parce que leur demande était justifiée (même s’il y en avait-il de plus justifiables !). La création d’un bureau représente toujours un intérêt, ne serait-ce qu’électoral, pour un maire. Et ceci est d’autant plus évident en milieu rural. En milieu urbain ce n’est pas le cas. Les maires des grandes villes et des banlieues ne se préoccupent guère d’écrire au Directeur départemental de la Poste. Ils souhaitent sans doute d’autres équipements pour leur commune qu’un bureau supplémentaire, même si celle-ci reste sous-équipée par rapport à la population. Enfin, la Direction générale, appuyée par le rapport Delfau, préconise une collaboration avec les élus pour l’aménagement postal. Les élus ont compris l’enjeu qu’ils pouvaient tirer de cette situation et tirent les ficelles de cette participation.

206Parfois, les dossiers ne résultent pas d’une volonté politique. C’est le cas des implantations dans les centres commerciaux que recommande d’étudier la Direction générale. Le service chargé du SDPP s’en occupe parce que, pour une fois, on lui donne des directives précises. Mais au vrai, même si ces implantations ne sont pas des choix politiques, elles y ressemblent dans la mesure où ces choix ne résultent pas d’études préalables. Le service chargé des implantations considère les hypermarchés un peu comme il considère les communes que lui proposent les maires influents à savoir comme des lieux potentiels à étudier. Ensuite, il vérifie si l’implantation est réalisable, sans se soucier si elle est prioritaire par rapport à d’autres.

207La Poste se contente donc de traiter les dossiers qu’on lui recommande et après une étude superficielle valide l’implantation. Mais pourquoi se donneraitelle plus de peine ? Si l’on jette un regard sur les dernières créations, les bureaux se portent bien, leur trafic est en hausse. Il faut croire que les implantations choisies sont correctes. Malgré tout, rien ne dit qu’il n’en existe pas de plus indispensables ou de plus intéressantes. La Poste trouve toujours les moyens de justifier l’implantation de tel bureau (même s’il correspond à un choix politique) mais elle ne peut jamais expliquer pourquoi elle a mis ce bureau à tel endroit et pas à tel autre. Les implantations, filles de la politique, sont convenables mais ne sont peut-être pas les meilleures.

208Finalement, on ne peut guère reprocher à la Poste de traiter les dossiers de créations recommandés par les politiques et la Direction générale. En revanche, on peut lui reprocher de ne pas avoir une méthode très scientifique et surtout de ne pas appréhender son réseau à l’échelle du département. Cela lui permettrait de déterminer réellement les meilleures implantations et de pouvoir refuser le cas échéant certaines implantations suggérées pas les élus. Cela lui permettrait aussi d’imposer une véritable politique d’aménagement postal. Ce reproche s’adresse également aux suppressions puisque seule une méthode globale permettrait de convaincre les maires de retirer leur veto. Il faut reconnaître que même la méthode la plus élaborée n’empêcherait pas de faire jouer certaines influences politiques, mais elle permettrait de les réduire et d’aménager le réseau plus judicieusement.

209Le réseau postal est un réseau hérité de l’histoire, dont la configuration a une forte inertie, parce que les élus politiques lui accordent une valeur d’emblème. Nombreuses sont les communes où la présence de la Poste semble superflue et où sa mission de service public relève de l’apostolat alors que d’autres communes en sont privées.

210Le réseau postal est en effet inadapté. Certes, il y a eu quelques créations, quelques suppressions mais largement insuffisantes face à l’urbanisation et à l’évolution des comportements. De surcroît, la politique géopostale n’est jamais guidée par un plan d’ensemble clairement ouvert à la discussion. La Poste ne dispose d’aucune méthode rigoureuse qui lui permettrait à l’échelle d’un département de définir les bureaux à créer et ceux à supprimer. Il lui manque une vue globale, comparative des situations. Tout se décide au coup par coup. Cette faiblesse a fait le jeu des politiques qui maîtrisent les créations et les suppressions.

211Un plan d’ensemble est-il possible ? Peut-on même y songer à une époque où tout ce qui ressemble à une “planification scientifique” a mauvaise presse ? L’objectif n’est pas ici de proposer un “plan”, mais de rechercher la possibilité de disposer d’un cadre de réflexion simple et en même temps ouvert à la discussion et aux revendications. La deuxième partie étudiera cette possibilité.

Table des illustrations

Légende Source : Sondage d’opinion “Vous et la Poste” (1990) Enquête nationale. Direction générale de la Poste. Direction financière, page 26.
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Titre Figure 4. La Poste selon la taille des communes en Seine-Maritime
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Titre Figure 5. Le niveau d’équipement des communes françaises
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Titre Figure 6. La Poste et la proximité d’autres équipements
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Titre Figure 7. Le seuil de présence habituelle de la poste
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Titre Figure 8. La concentration des équipements en Seine-Maritime
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Titre Figure 9. L’évolution du réseau postal de la fin du XVIIe siècle à nos jours. A. Le réseau postal à la fin du XVIIe siècle
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Titre B. Le réseau postal à la fin du XVIIIe siècle
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Titre C. Le réseau postal au milieu du XIXe siècle (1844)
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Titre D. Le réseau postal dans la seconde moitié du XIXe siècle (1876)
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Titre E. Le réseau postal en 1915
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Titre F. Le réseau postal actuel (1990)
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Titre Figure 10. L’évolution de quelques services privés selon la taille des communes en Seine-Maritime
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Titre Figure 11. Le réseau bancaire
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Titre Figure 12. L’évolution des perceptions depuis 1968
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Titre Figure 13. L’évolution du réseau ferroviaire
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Titre Figure 14. Les créations et les suppressions des établissements de présence postale depuis 1968
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Titre Figure 15. Les expériences de polyvalence en Seine-Maritime
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Titre Figure 16. La distance au bureau le plus proche
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Titre Figure 17. Les nouvelles communes les plus proches depuis vingt ans
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Titre Figure 18. Les communes équipées les plus proches en 1990
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Titre Figure 19. La représentation carroyée d’une commune équipée : Cany-Barville
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Titre Figure 20. La distance au bureau le plus proche dans l’agglomération rouennaise
Légende La nomenclature
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Titre Figure 21. Le nombre d’habitants par bureau de poste en France
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Titre Figure 22. Le nombre d’habitants par bureau de poste dans les communes équipées
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Titre Figure 23. La surcharge des bureaux de poste
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Titre Figure 24. La saturation des bureaux de poste
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Titre Figure 25. Les communes de plus de 1000 habitants non équipées
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Titre Figure 26. L’équipement postal des communes de moins de 500 habitants
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Titre Figure 27. L’efficience du réseau postal
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Titre Figure 28. L’efficience du réseau postal de l’agglomération rouennaise
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© Presses universitaires de Rouen et du Havre, 1994

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