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Repenser le réseau postal

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Éric Blin

Que fait donc la poste à Bures-en-Bray ?

Texte intégral

1Mais que fait donc la Poste à Bures-en-Bray ? Aujourd’hui à peine vingt clients sont venus. Ce petit village de 318 habitants à l’extrémité nord du pays de Bray a pourtant une longue histoire avec la Poste. Elle remonte au XVIIe siècle lorsqu’est créé un relais pour la Poste aux chevaux sur la route Rouen-Amiens, et se poursuit en 1892 lorsqu’est créé un véritable bureau, la commune a alors 400 habitants. Au moment où le bureau de Bures ouvre ses portes, la commune de Petit-Quevilly, dans l’agglomération rouennaise, dépasse 10000 habitants pourtant elle ne possède qu’une poste. Ce n’est qu’onze ans plus tôt, en 1881, que Petit-Quevilly s’était dotée pour la première fois d'un bureau de poste. Elle avait 7680 habitants et était deux à trois fois plus peuplée que les autres communes de la banlieue rouennaise. Il est vrai que les industries y étaient particulièrement représentées. Il est vrai aussi que la commune avait accueilli massivement les personnes ne pouvant plus se loger à Rouen où les grands travaux d’assainissement entraînaient une hausse importante des loyers.

2Au début du XXe siècle, malgré la modernisation de Bures qui s’équipe en téléphone et en électricité, la population stagne. A la veille de la seconde guerre mondiale, la commune n’a guère que 428 habitants... pourtant la poste demeure. De son côté, Petit-Quevilly double sa population depuis le début du siècle et atteint 19474 habitants lorsqu’éclate la guerre... pourtant elle n’a toujours qu’une poste. La seconde moitié du XXe siècle marque la baisse de la population de Bures. De 412 habitants à la fin de la guerre elle tombe à 318 en 1990... pourtant la poste demeure. De son côté, Petit-Quevilly ne cesse de s’agrandir. Elle rassemble aujourd’hui près de 22600 habitants... pourtant elle n’a toujours qu’une poste.

3Si la création d’un second bureau à Petit-Quevilly est souhaitable, la suppression du bureau de Bures est plus discutable. En effet, il est tentant de vouloir supprimer la poste de Bures. A priori ce ne serait pas grave. Un service en moins dans la commune ce ne serait pas dramatique. Mais... n’est-ce pas ce que se sont dit quatre des cinq épiciers quand ils ont fermé boutique ? N’est-ce pas ce que s’est dit l’Education nationale lorsqu’elle a supprimé deux des quatre classes. N’est-ce pas ce que se sont dit les Services d’incendie et de secours lorsqu’ils ont supprimé la subdivision de sapeurs-pompiers créée en 1900. N’est-ce pas ce que s’est dit la SNCF lorsqu’elle a abandonné l’exploitation de la gare en 1988 ? Bures est l’un de ces petits villages frappés par l’exode rural qui perdent peu à peu leurs équipements et dont la poste reste souvent l’un des rares représentants du service public. De surcroît, tenir un tel raisonnement pour toutes les petites communes environnantes peut engendrer un véritable “désert” à l’écart de tout service et commerce.

4L’exemple de Bures et de Petit-Quevilly met en évidence le déséquilibre spatial des services publics et la difficulté à l’éliminer : deux problèmes qui incitent à réfléchir sur la localisation des services publics très mal répartis sur le territoire.

5Les milieux ruraux sont paradoxalement frappés par un double déséquilibre. Ils apparaissent tantôt comme suréquipés tantôt comme sous-équipés. De par leur taille, des communes paraissent suréquipées ; de par leur étendue, des espaces paraissent sous-équipés. Alors qu’il existe des communes de banlieue de plusieurs milliers d’habitants qui n’ont toujours qu’une poste et des communes périurbaines qui n’en ont toujours pas, il existe de petites communes pourvues d’une poste. En Lozère ou en Corse, des communes de 50 habitants sont mêmes équipées, Les postes ainsi que les écoles, fortement représentées dans les campagnes, renvoient cette image de suréquipement. Toutefois les milieux ruraux sont frappés par le départ des services publics. Ce départ n’est pas récent puisqu’il s’intègre au phénomène général d’urbanisation. En abandonnant les campagnes, les services publics ne font que suivre la population, à l’instar des commerces et des services privés. Les départs se font en ordre dispersé à la fois dans le temps et dans l’espace. A priori, la disparition des services publics ne devrait pas être perçue négativement puisque ces communes sont suréquipées par rapport à certaines communes urbaines. Toutefois, si le départ frappe simultanément des communes environnantes, il finit par créer de véritables secteurs enclavés, isolés des services publics. Le départ des perceptions, des gares en est le témoignage. La commune ne peut pas être plainte, mais la région oui.

6Les milieux ruraux périurbains sont généralement caractérisés par une absence de services publics, qui coïncide d’ailleurs avec un sous-équipement en commerces et en services privés. Le développement de la périurbanisation dans les années soixante-dix puis quatre-vingt a surtout été marqué par l’installation d’équipements de première nécessité (électrification, adduction d’eau, collecte d’ordures ménagères...) ainsi que d’équipements sportifs indissociables de ces zones résidentielles. Avec l’augmentation de la population, la décennie quatre-vingt-dix verra sans doute l’arrivée des services publics et des commerces. En attendant, si en moyenne on peut parler de sous-équipement, toutes les situations sont observables, depuis les communes privées de tout service à celles qui en sont convenablement pourvues.

7Les banlieues sont caractérisées par un sous-équipement général qui affecte particulièrement les services publics. “En moyenne, écrit P. Caille (1982), une banlieue de 10000 habitants est pourvue en commerces et en services comme un centre de 3000 habitants”. Même si en règle générale leur équipement est “à la traîne”, il est très variable puisqu’il n’existe pas une banlieue mais des banlieues.

8Quant aux gros bourgs et aux villes, ils sont assurément les mieux pourvus en équipements de toute sorte et notamment en services publics.

9Le déséquilibre spatial des services publics est l’une des préoccupations actuelles des responsables de l’aménagement du territoire. Etudier leur localisation devient donc un sujet d’actualité. L’intérêt pour les services publics est récent. Dans les années cinquante-soixante, les industries, les transports et l’habitat étaient les grands instruments de l’aménagement du territoire. Si dans les années soixante-dix, les services publics ont retenu particulièrement l’attention, ce n’était qu’une préoccupation d’urgence pour parer la désertion des campagnes. Mais l’état d’urgence passé, l’intérêt s’estompa comme le témoignèrent l’échec de la polyvalence administrative et l’attrait accordé au “social” dans les années quatre-vingt. Il a fallu attendre le début des années quatre-vingt-dix pour observer une prise de conscience du rôle que peuvent jouer les services publics dans l’aménagement du territoire. N’a-t-on pas déménagé l’ENA à Strasbourg ? L’implantation des services publics s’avère un facteur de dynamisme. Chacun à son niveau représente un élément positif pour dynamiser son milieu environnant. Mais il ne s’agit pas de saupoudrer les services publics sans réflexion, il ne s’agit pas de répéter les erreurs des années soixante-dix, les choix doivent être étudiés sérieusement. Ce n’est pas un hasard si le Secrétariat d’Etat à l’Aménagement du territoire vient d’imposer un moratoire de six mois à 25 départements pendant lesquels il leur interdit de supprimer un seul service public, bureaux de poste compris. Les responsables de l’aménagement du territoire doivent réfléchir sur le choix des localisations des services publics. En s’y intéressant, cet ouvrage s’inscrit donc dans le mouvement de recherche actuel.

10Trois raisons justifient le choix de la Poste parmi l’ensemble des services publics : la densité de son réseau, sa politique en milieu rural et son rôle particulier d’instrument de l’aménagement du territoire.

11Avec ses 17000 bureaux, la Poste est sans conteste l’un des services publics les plus denses. Présente dans les grandes villes comme dans les plus petits villages, elle donne non seulement l’occasion de réfléchir sur les problèmes d’aménagement urbain et rural mais elle donne aussi l’occasion de se pencher plus spécifiquement sur l’équipement des petites communes qui aurait été peu voire pas étudié si l’on s’était intéressé à d’autres services publics.

12Le choix de la Poste est judicieux, parce qu’elle est le seul service public qui à l’heure actuelle songe à remodeler sérieusement son réseau. Il est vrai que la Poste reste l’un des derniers services publics encore présents dans les campagnes. Pendant l’été 1989, elle met en place un plan, le Schéma Départemental de Présence Postale, qui doit aider chaque département à réorganiser son réseau.

13Enfin, par rapport à d’autres services publics, la poste apparaît comme un instrument idéal d’aménagement du territoire. Ce rôle s’explique en partie par les relations que le public entretient avec elle. D’une part, la poste est un service public très fréquenté. Sans y aller quotidiennement, chacun y va davantage qu’à la gendarmerie ou à la perception. D’autre part, la Poste joue un rôle sociologique non négligeable. Connue de tous, la Poste est un service auquel on est plus lié qu’on ne le croit. Sans être un client assidu, on reçoit tous les jours la visite du facteur : c’est la Poste. Lorsqu’on envoie du courrier : c’est encore la Poste. Dans les villes, dans les campagnes, il est difficile de ne pas voir les bureaux : c’est toujours la Poste. “Dans les campagnes, écrit P. Sansot (1990), les habitants l’appréhendent presque comme un magasin, au même titre que la boulangerie, l’épicerie Coop ou La Ruche. Pour un peu, ils attendraient que le postier, le soir venu, tire le rideau de fer, tout comme un quincaillier ou un boucher”. Ce lien indicible confère à la Poste un rôle territorial considérable. La création d’un bureau est souvent souhaitée et l'annonce d’une suppression est toujours très mal accueillie. La poste est devenue un point de repère communal, un symbole au sein de la commune au même titre que l’église ou la mairie. Véritable assise territoriale, la poste est un identificateur de la vie communale. La localisation de ce service public dynamisant prend par conséquent un intérêt particulier.

14D’aucuns prétendent que la localisation des bureaux n’a qu’un intérêt limité parce qu’il n’est pas indispensable de se rendre à la poste. Il est vrai qu’on peut éviter d’aller à la poste pour acheter des timbres puisque les débitants de tabac en délivrent également. Il est vrai qu’on peut affranchir soi-même ses colis ou ses lettres. Il est vrai qu’on peut s’adresser à l’une des multiples compagnies de transport privées pour tous les paquets de plus d’un kilo ou pour les envois express. De surcroît, avec le développement des “libres-services affranchissement” et des distributeurs de timbres et de paquets, on peut éviter de recourir aux guichets. Il est vrai qu’avec le développement des automates financiers et l’utilisation généralisée du minitel à domicile, on peut effectuer ses opérations financières en dehors du bureau. A l’heure de la téléconsultation, du télévirement, de la télécommande et de la téléinformation, la visite au bureau ne semble plus s’imposer. A l’extrême, Il est vrai qu’on pourrait passer par l’intermédiaire du facteur pour effectuer toutes ses opérations puisqu’en théorie le facteur est tenu d’assurer la totalité des opérations effectuées au bureau de poste si on le lui demande.

15Il serait donc possible de s’abstenir d’aller à la poste ? Non et cela pour trois raisons. D’une part, la plupart des usagers préfèrent que l’opération soit effectuée par le guichetier, soit parce qu’ils n’ont pas confiance dans les automates, soit parce qu’ils n’ont pas envie de s’en occuper eux-mêmes, soit parce qu’ils préfèrent le contact humain. D’autre part, la visite à la poste est indispensable, ne serait-ce que pour retirer un recommandé. La Poste constitue en soi un service “obligé”, écrit I. Thomas (1986). Enfin, le temps n’est pas encore venu où toutes les opérations pourront être effectuées en dehors des guichets. Régulièrement, la Poste crée de nouveaux services aussi bien courrier que financiers qui ne peuvent être rendus qu’aux guichets, comme le service Chronopost.

16Les bureaux de poste sont loin de disparaître et leur localisation revêt donc une importance capitale. Pourtant, l’implantation des bureaux n’a guère inspiré de recherches jusqu’à présent. Hormis les propres plans d’action de la Poste qui constituent une approche intéressante, aucun regard extérieur, à fortiori géographique, ne s’est penché sur le réseau postal français. La Poste belge a suscité toutefois un intérêt pour quelques géographes soucieux d’optimiser le réseau (C. Partoune et D. Peeters 1980 ; I. Thomas 1986). Leur méthode d’approche constitue un outil de référence.

17L’aménagement du réseau postal s’inscrit donc dans le cadre des préoccupations actuelles, mais quelle zone étudier ? L’échelle départementale fournit un cadre spatial idéal et le choix de la Seine-Maritime s’avère judicieux.

18La Poste est un service qui nécessite d’être étudié au moins à l’échelle communale. Aussi, pour de simples raisons techniques, est-il difficile de concevoir un cadre de travail très vaste comme la France entière. En effet, comme au sein d’une même commune les habitants sont susceptibles d’aller dans plusieurs bureaux avec des fréquences diverses, l’étude prendrait tout de suite des proportions gigantesques. Le département constitue un niveau d’étude adéquat pour trois raisons. D’une part, il est suffisamment vaste pour appréhender simultanément tous les milieux. Or, l’aménagement du réseau postal ne peut être traité que dans son intégralité. Un aménagement complet ne peut prétendre séparer l’urbain du rural, le centre-ville de la banlieue... S’intéresser à un milieu particulier est intéressant, considérer simultanément tous les milieux depuis la grande ville jusqu’au plus petit village est plus réaliste. “L’aménagement ne peut être qu’unitaire et global”, écrit J. Jung (1971).

19D’autre part, le cadre départemental représente un niveau de référence acceptable. Il est certain que ce qui est valable pour une commune de 1000 habitants en Seine-Maritime ne l’est pas en Lozère. Replacer chaque commune par rapport à une moyenne nationale est peu réaliste, la replacer par rapport à une moyenne départementale est plus raisonnable. L’échelle départementale permet de ne tomber ni dans le particularisme —ce qui n’empêchera pas de réaliser des analyses plus détaillées à l’échelle de quartiers— ni dans la généralisation excessive.

20Enfin et surtout, le département constitue le cadre d’aménagement de la Poste. C’est son cadre de réflexion, son cadre de décision. Toutes les suppressions, toutes les créations sont conduites sous la seule responsabilité des directions départementales (à moins qu’il ne s’agisse d’implanter exceptionnellement un très gros établissement). Le rôle de la Direction générale se limite à prendre acte de ces modifications et à fixer une politique d’ensemble. Quant aux directions régionales, elles viennent d’être supprimées. En définitive, choisir l’échelle départementale multiplie les chances de faire accepter les projets d’aménagement. “Il est logique, écrit R. Brunet (1990a), que les périmètres d’aménagement, d’intervention, d’assistance, se fixent sur des limites administratives. La seule solution est de s’en tenir à ces limites mêmes, les limites de la gestion. Tout autre découpage au tranchet est radicalement illogique”.

21Parmi tous les départements, le choix s’est porté sur la Seine-Maritime. Ce département a le double avantage d’offrir des milieux variés, de posséder un réseau postal ni trop dense ni trop lâche. La Seine-Maritime est un département aux multiples facettes (figure 1).

Figure 1. La présentation de la Seine-Maritime

Figure 1. La présentation de la Seine-Maritime

22C’est un département certes urbanisé (73 % de la population est urbaine), mais les villes se concentrent surtout dans la vallée de la Seine et sur le littoral. Si à l’ouest le pays de Caux a été gagné par la périurbanisation, l’est du département (vallée de la Bresle et pays de Bray) conserve un caractère très rural. Tant et si bien qu’il existe toute une gamme de milieux depuis les grandes villes comme Rouen (400000 habitants avec l’agglomération) ou Le Havre (250000 habitants avec l’agglomération) jusqu’aux petits villages de quelques dizaines d’habitants isolés au cœur du pays de Bray. De plus, le littoral touristique accentue la diversité des milieux. Le réseau postal de Seine-Maritime offre l’avantage d’être moyennement dense. Avec ses 238 bureaux de poste, le réseau a une densité qui correspond tout à fait à la moyenne entre le Nord, département le plus équipé (411 bureaux), et le Territoire de Belfort, département le moins équipé (32 bureaux), même si le département est au dix-huitième rang national (figures 2 et 3).

Figure 2. La présence postale en France

Figure 2. La présence postale en France

Figure 3. Le réseau postal de Seine-Maritime en 1990

Figure 3. Le réseau postal de Seine-Maritime en 1990

23L’objectif est donc d’aménager le réseau postal de Seine-Maritime, de redistribuer au mieux les bureaux, d’optimiser la localisation de la Poste. Le problème essentiel est que l’aménagement de la Poste comme tout service public repose sur un compromis entre l’efficacité et l’équité.

24L’efficacité est l’optimisation du réseau dans l’intérêt commun du décideur et de la collectivité. Etre efficace, c’est s’arranger pour qu’en moyenne la distance au bureau de poste soit la plus courte possible. C’est pourquoi l’efficacité conduit à avantager certains secteurs sans pour autant abandonner les autres. Elle ne contraint pas à se placer uniquement dans les villes mais va de pair avec une desserte convenable du territoire, avec une gestion rationnelle de l’espace. Globalement, les usagers ne peuvent être que satisfaits d’un réseau efficace. Même les ruraux qui savent pertinemment qu’ils n’auront pas les mêmes services que les citadins, acceptent cette différence parce qu’elle n’est pas trop exagérée. En effet, l’ensemble des usagers a intérêt à ce que le réseau soit en moyenne proche de tout le monde ; de même le décideur, en l’occurrence un service public comme la Poste, a intérêt à “se localiser en vue de maximiser l’utilité sociale nette qu’il procure” (H. Beguin 1989).

25L’équité est l’optimisation du réseau dans l’intérêt individuel de l’usager. Il est légitime que l’usager exige d’un service public qu’il soit aussi proche de lui qu’il peut l’être des autres. En théorie, un service public ne doit-il pas être offert dans les mêmes conditions à l’ensemble du public et notamment sur le plan de la localisation ? La Poste devrait donc placer ses bureaux de la manière la plus juste qui soit. Il y a équité quand personne n’est jaloux de personne d’autre. A défaut de mettre un bureau par habitant, la Poste devrait au moins équiper les villages.

26Toutefois, la difficulté consiste à concilier efficacité et équité. “Les services publics, déclarait le Premier ministre le 23 février 1989, doivent être capables d’assurer, dans les meilleures conditions d’équité et d’efficacité, les indispensables missions de garants des valeurs républicaines, de défenseurs de l’intérêt général et de promoteurs du progrès économique et social”. Mais concilier efficacité et équité n’est pas simple. Car si la Poste, dans l’intérêt commun, doit rechercher avant tout l’efficacité, il y aura toujours un maire qui, sous prétexte d’équité, lui rappellera qu’elle ne doit pas supprimer le bureau de son village (ou inversement qu’elle doit en créer un dans son village). La résolution d’un tel dilemme est une gageure si l’on s’en tient aux méthodes intuitives employées jusqu’alors par la Poste. C’est pourquoi, pour trouver un compromis entre l’efficacité et l’équité, en écartant tout parti pris, cette recherche se propose d’utiliser un modèle de localisation. Fréquemment utilisés pour la localisation des services publics (sauf en France où les applications sont rares), ces modèles sont suffisamment élaborés pour conjuguer simultanément efficacité et équité. L’intérêt de cet ouvrage est, entre autres, de montrer qu’ils constituent des instruments opérationnels de l’aménagement du territoire.

27L’aménagement du réseau postal s’effectuera en trois étapes : la critique du réseau actuel, la mise en place du modèle et l’élaboration de réflexions sur l'aménagement à partir du modèle.

28La première partie s’attachera à critiquer l’inadaptation du réseau et à en chercher les causes. Il est certain que la Poste a des obligations de service public. Elle ne peut avoir la même politique spatiale que les commerces et les services privés, elle n’a pas les mains libres pour aménager son réseau comme elle l’entend. Mais cette contrainte de service public ne peut pas être tenue comme seule responsable des faiblesses du réseau postal.

29L’utilisation d’un modèle ne peut que faciliter l’aménagement du réseau postal. Encore faudra-t-il trouver le modèle de localisation adéquat, encore faudra-t-il l’adapter au cas du réseau postal de Seine-Maritime. Si la simplicité du modèle est la clé de son succès, il n’en est pas moins vrai qu’il devra être conçu avec le plus de réalisme possible notamment en s’appuyant sur des enquêtes.

30Le modèle conduira à définir quelques pistes pour l’aménagement. Des suppressions raisonnables pourront être envisagées, des créations prioritaires seront conseillées afin de construire un réseau structuré à la fois efficace et équitable. Dans tous les cas, ces remaniements ne pourront suffire. Des éléments non pris en compte dans le modèle devront être ajoutés pour parfaire l’aménagement. L’ensemble de l’aménagement devra être placé sous le signe de la discussion et de la concertation.

Table des illustrations

Titre Figure 1. La présentation de la Seine-Maritime
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Titre Figure 2. La présence postale en France
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Titre Figure 3. Le réseau postal de Seine-Maritime en 1990
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© Presses universitaires de Rouen et du Havre, 1994

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