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Environnements portuaires

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Anne-Lise Piétri-Lévy
, 
John Barzman
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Éric Barré

Deuxième partie. Espaces, Aménagements, Régulations

Du zonage aux territoires de projet : expérimentation dans l’estuaire de la Seine

Bruno Lecoquierre

Texte intégral

1L’Etat, acteur principal de l’aménagement du territoire tel qu’il a été pensé et mis en œuvre après la Seconde Guerre mondiale, a longtemps eu une approche des territoires à aménager basée sur un maillage de l’espace clairement légitimé par les responsables politiques et administratifs ; cette approche, relayée par les collectivités locales et les élus locaux avait le mérite de permettre une lecture facilitée des enjeux et des rapports de pouvoir dans les territoires en question. Outre les zonages administratifs, elle s’est traduite par un zonage de l’espace dans tous les grands schémas d’aménagement que la Basse-Seine a connu depuis 30 ans : le schéma d’aménagement de la Basse-Seine en 1969, les Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU) entre 1974 et 1983 ou la Directive Territoriale d’Aménagement actuellement en cours d’élaboration. De nouvelles approches territoriales, cependant, semblent émerger depuis quelques années avec l’intercommunalité et les pays. Une évolution importante peut aussi être décelée dans l’estuaire de la Seine à la suite du débat public sur « Port 2000 ». Au cœur de ces nouvelles approches, l’émergence du projet contraint à de nouvelles pratiques articulées autour du dialogue, de la concertation et de la négociation.

1. Intercommunalité et pays

2Le mot « projet » apparaît de plus en plus souvent dans les textes et dans le vocabulaire de l’aménagement : on le trouve notamment dans la loi « Chevènement » du 12 juillet 1999 sur le renforcement et la simplification de coopération intercommunale et dans la loi « Voynet » du 25 juin 1999 pour l’aménagement et le développement durable du territoire et dans les contrats de plan Etat-Région.

3Dans son article 1 relatif à la création des communautés d’agglomérations, la loi « Chevènement » stipule que les communes « s’associent au sein d’un espace de solidarité, en vue d’élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire ». La loi « Voynet », dans son article 25 présente les pays comme des territoires ayant « une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale » et « les chartes de pays » comme le support essentiel devant permettre à ces nouvelles entités de fonctionner : « Cette charte exprime le projet commun de développement durable du territoire ». Cependant, cette émergence du « projet » ne traduit pas la même réalité dans ces deux textes majeurs de l’été 1999.

4L’intercommunalité demeure d’abord une opération de zonage avant de faire émerger un espace de projet. Le préfet a en effet toute compétence pour fixer le périmètre d’une future communauté. Cette opération de zonage préalable a eu deux conséquences dans l’agglomération du Havre :

  • communauté de communes de St-Romain-de-Colbosc s’est constituée contre la communauté d’agglomération du Havre. En y adhérant, il s’agissait d’éviter d’être inclus dans le périmètre de l’agglomération du Havre. De manière très nette, le projet n’est pas ici primordial ;

  • certaines communes intégrées par le préfet dans l’agglomération du Havre (arrêté du 13 juillet 2000) ont voté contre cette intégration : Epouville, Gainneville, Gonfreville-l’Orcher, Notre-Dame-du-Bec, Octeville-sur-Mer et Rogerville. Mais, les conditions de majorité requises étant obtenues, la moitié des conseils représentants les 2/3 de la population ou l’inverse, elles font de fait partie de la communauté.

5Autre type de conséquence perverse : la communauté de communes de Valmont, à proximité de Fécamp, a été créée avant le 31 décembre 2000 pour pouvoir toucher la dotation globale de fonctionnement promise par l’Etat : 175F par habitant, à l’origine, mais ce montant a été revu à la baisse. En dehors des compétences obligatoires prévues par la loi, cette communauté n’a pas de projet réel et ressemble un peu à une coquille vide.

  • 1 Terme générique regroupant toutes les formes d’intercommunalité : communautés de communes, communau (...)

6Les pays, créés par la loi « Pasqua » de 1995 et précisés par la loi « Voynet » de 1999 marquent une évolution notable puisque les communes sont seules responsables de la création de ces pays et que leur création repose sur un projet commun. Cet aspect a bien été précisé dans le décret d’application du 19 septembre 2000 : les articles 1 et 2 confirment que l’initiative de la constitution des pays revient aux communes et à leurs groupements. L’article 3 précise ensuite les conditions de création du conseil de développement qui permettra l’élaboration de la charte de pays. Contrairement à ce qui se passe dans le domaine de l’intercommunalité, l’initiative revient donc clairement aux communes et la constitution des pays est fonction de l’existence d’un projet. Leur délimitation ne peut être contrainte que par les périmètres préexistants des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI)1 ou des parcs naturels régionaux ; les membres d’une communauté de communes ou d’agglomération déjà existante ne peuvent appartenir à des pays différents.

7Cependant, la philosophie de la loi peut être détournée avec la création de « pays contraints » : le préfet de Haute-Normandie a prévu de regrouper en pays la communauté d’agglomération du Havre, 17 communes, et la communauté de communes de Saint-Romain-de-Colbosc, 16 communes, reconstituant ainsi de manière détournée le périmètre initialement prévu pour la création de la communauté d’agglomération de la région havraise.

  • 2 J.P. Leglise, Les réseaux de villes, territoires de projets, « Espaces », avril 1999.

8L’idée de projet apparaît nettement aussi dans la constitution des réseaux de villes : « Ni la taille des villes, ni les distances entre elles ne sont imposées. Seul est normalisé le concept. Le réseau de villes est en effet avant tout un territoire de projet... »2. Le réseau de villes « Normandie Métropole » constitué entre Caen, Le Havre et Rouen en est une excellente illustration.

2. Zonage et projets dans l’estuaire de la Seine

9Dans l’estuaire de la Seine, le débat autour du zonage et des territoires de projet se manifeste clairement. En analysant les différents schémas d’aménagement qui ont été élaborés depuis 1969, date de la promulgation du Schéma d’aménagement de la basse vallée de la Seine, on constate que l’habitude a toujours été de zoner car c’est ce que les acteurs politiques savent faire ; cela permet de définir clairement les zones de compétence et de pouvoirs.

  • 3 La surface de la réserve naturelle est de 3768 ha ; elle doit être étendue à 8700 ha environ dans l (...)
  • 4 Plan de gestion de la réserve naturelle de l’estuaire de la Seine 2001-2005, janvier 2001.
  • 5 Ibid.

10Le débat public sur le projet « Port 2000 », entre novembre 1997 et mars 1998, a apporté de nouvelles pratiques en contraignant les différents acteurs concernés par l’aménagement de l’estuaire à débattre des projets d’agrandissement portuaire avant qu’un zonage ne soit décidé. Ce débat public était organisé sur le projet « Port 2000 » et non sur l’aménagement global de l’estuaire ; c’est ainsi que le décret instituant la réserve naturelle de l’estuaire de la Seine a été promulgué le 30 décembre 1997, J.O. du 1er janvier 1998, sans que ce projet majeur d’aménagement puisse légalement trouver sa place dans le débat public3. En ce qui concerne « Port 2000 », débattre d’abord du projet consistait à choisir parmi 7 implantations possibles, à l’intérieur ou à l’extérieur du port actuel, et à débattre des évolutions possibles sur le projet qui avait rapidement retenu l’attention. Cela a conduit, par exemple, à ce que l’Association pour la défense des intérêts vitaux du port du Havre (ADPH) demande que le cercle d’évitage permettant aux navires de faire demi-tour puisse mordre sur la Zone de Protection Spéciale (ZPS), zonage européen réputé intangible qui s’étend au sud de la zone réservée à Port 2000. Cela a permis aussi que des études poussées soient initiées dans le but de « restaurer les fonctionnalités écologiques » de l’estuaire4, souvent désigné sous le terme de « génie écologique » depuis le débat public de Port 2000. Une somme de 300 millions de francs, correspondant à 10 % du budget initial de Port 2000 est ainsi prévue pour les différents aménagements environnementaux. Différentes solutions ont ainsi été proposées, avec pour objectif principal la sauvegarde ou le rétablissement des vasières : « Des aménagements destinés à recréer des reposoirs de pleine mer pour limicoles, anatides, stetnides et laridés seront mis en œuvre au titre de mesures compensatoires de Port 2000 »5.

11L’un de ces projets mérite une attention particulière, car il illustre parfaitement l’idée de projet évolutif. Il s’agit de la création d’un nouveau « reposoir » pour les oiseaux devant remplacer une vasière qui s’était peu à peu constituée dans un bassin artificiellement créé en 1972 par le Port Autonome du Havre. Ce reposoir, destiné à disparaître dans le cadre des travaux de Port 2000, avait peu à peu constitué une zone privilégiée de repos pour les espèces limicoles et il convenait donc d’imaginer une solution de remplacement. Une zone préservée de 70 ha a ainsi été choisie sut la bordure orientale de la zone port 2000, en dehors de la réserve naturelle, en arrière d’une dune comprise, elle, dans le territoire de la réserve naturelle. Sur cette zone va être créé un nouveau reposoir de 48 ha, en communication directe avec la mer par une brèche creusée dans l’actuelle digue basse nord. Ce projet nécessite l’extension de la réserve naturelle sur 96 ha et la fermeture de 4 gabions.

12Parler d’un territoire de projet comme l’exemple qui vient d’en être donné, présente donc un certain nombre d’implications :

  • accepter l’existence de zones de contacts entre les territoires, plutôt que des limites rigoureuses et intangibles, dont l’aménagement dépend de la discussion et de la négociation entre les acteurs,

  • accepter un aspect évolutif des projets dont la réalité ne peut reposer que sur l’échange et la discussion constants,

  • accepter un droit de regard des autres acteurs sur ses propres projets.

13En cela, le débat public sur Port 2000 a été un événement fondateur au Havre. Bien que contraint par la loi « Barnier » de 1995, il a été le cadre où, pour la 1ère fois, les acteurs de l’estuaire dans toute leur diversité ont pu présenter et exposer leurs projets respectifs. Et on ne peut que constater que cette notion de projet est devenue centrale pour l’aménagement de l’estuaire. Cela n’est pas forcément plus confortable pour les aménageurs quels qu’ils soient, mais cela constitue une incontestable avancée en matière d’aménagement et de développement local. Cela, bien sûr, ne signifie pas que tous les problèmes aient été réglés ni que tous les acteurs acceptent facilement cette nouvelle logique d’aménagement...

14La prise en compte du projet dans l’aménagement est consacrée par le contrat de plan Etat-Région 2000-2006. La politique territoriale est clairement affirmée dans l’axe 3, Développement et organisation du territoire, et passe par l’élaboration de contrats de développement. Ceux-ci peuvent se résumer par la formule suivante : Territoire + Projet = Contrat.

Bibliographie

Bibliographie

Commission particulière du débat public, Compte-rendu du déroulement du débat Le Havre-Port 2000, juin 1998.

Contrat de plan Etat-Région 2000-2006.

Diagonal, Diagnostics d’agglomération : les contrats au rendez-vous ? Nov.-déc. 1999.

Espaces, Réseaux de territoire : intercommunalité à distance ? 159, avril 1999.

Maison de l’estuaire, Plan de gestion de la réserve naturelle de l’estuaire de la Seine, janvier 2001.

Préfecture de la Seine-Maritime, Arrêté portant création d’une communauté d’agglomération, 23 nov. 2000.

Scherrer, F., Le zonage, Annales des Ponts et Chaussées, 93, 1er trim. 2000.

L’aménagement de l’estuaire de la Seine - Quelques chiffres
Décret de création de la réserve naturelle de l’estuaire de la Seine : n
o97-1329 du 30/12/97
Surface de la réserve naturelle : 3768 ha (8700 ha à terme)
Convention Etat/Maison de l’estuaire pour la gestion de la réserve : 31 mars 1999 (durée 3 ans)
Mesures environnementales Port 2000 : 300 MF (10 % du projet total initial) ?

Notes

1 Terme générique regroupant toutes les formes d’intercommunalité : communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines par exemple.

2 J.P. Leglise, Les réseaux de villes, territoires de projets, « Espaces », avril 1999.

3 La surface de la réserve naturelle est de 3768 ha ; elle doit être étendue à 8700 ha environ dans le courant de l’année 2001.

4 Plan de gestion de la réserve naturelle de l’estuaire de la Seine 2001-2005, janvier 2001.

5 Ibid.

© Presses universitaires de Rouen et du Havre, 2003

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