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Environnements portuaires

 | 
Anne-Lise Piétri-Lévy
, 
John Barzman
, 
Éric Barré

Deuxième partie. Espaces, Aménagements, Régulations

Y a-t-il une spécificité des systèmes de décision dans les villes portuaires ?

Brigitte Fouilland

Texte intégral

1Cette interrogation porte aujourd’hui sur la spécificité éventuelle du processus de décision dans les villes portuaires. À ce titre il convient de s’intéresser :

  • aux acteurs locaux, en eux-même et dans leurs relations avec les acteurs centraux ;

  • à la dynamique de ces acteurs non pas au travers de la décision prise en tant que telle mais au travers du processus dans laquelle elle se trouve inscrite.

2Il est nécessaire de parler ici de système d’acteurs, renvoyant ainsi à la coexistence de plusieurs acteurs, en interrelations, producteurs d’une politique publique, mais marqués par un environnement spécifique, portuaire, leur envoyant des données et des messages. Ces acteurs sont surtout les autorités portuaires et les instances municipales mais aussi les autres collectivités territoriales - régions, départements pour la France -, les chambres de commerce, la communauté portuaire.

3Cette notion de système permet d’identifier un ensemble, la totalité des éléments, leurs relations et interdépendances, en échappant à la seule analyse des attributs de chacun d’entre eux, de mettre au centre une unité complexe et de montrer la production d’une politique publique. Mais il ne s’agit pas de la représentation d’un système en état d’équilibre. D’une part les acteurs ont une marge d’autonomie, d’autre part il peut exister des conflits au sein du système, pouvant ou non trouver une issue dans un compromis.

4La question posée est double :

  • Comment se positionnent les acteurs les uns par rapport aux autres dans le système local ? Dans ce cadre quel est le rôle de l’autorité portuaire au sein du processus de décision ? Le port est-il, en soi, un acteur déterminant, par la nature de son activité, à travers son seul statut ou à travers es intérêts propres ?

  • Si un rôle spécifique des ports apparaît, pour autant influe-t-il sur le système de décision ? Peut-on mettre à jour une influence qui s’exerce d’une manière constante sur le système dans son ensemble ou bien de manière ponctuelle ?

5Une réponse à ces questions a été recherchée par une étude comparative effectuée au Havre et à Southampton, deux villes portuaires. La perspective comparative est essentielle : malgré les différences de contexte institutionnel, elle permet de mieux faire apparaître les raisons profondes de l’influence des ports dans les systèmes de décision.

6La réponse aux questions générales doit être éclairée par des cas choisis dans les deux villes étudiées. Ici, le choix porte sur les politiques d’aménagement urbain au travers des projets d’équipements structurants au cours des années 1975-1995. Les dossiers des interfaces ville-port ont été retenus pour les deux villes. Pour le Havre ces dossiers se décomposent en trois opérations : le littoral, Vauban-gare et Manche-Citadelle. L’aménagement du waterfront anglais comprend Ocean Village, Town Quay et Queens Quay. Au Havre la création de l’Université et la création du pont de Normandie, et en parallèle les traversées routières urbaines ainsi que les aménagements commerciaux ont également été étudiés.

7Ces réalisations présentent, en effet, des caractéristiques propres à apporter des éléments de réponse :

  • Leur mise en œuvre s’étend sur une longue période.

  • Elles entraînent une implication lourde des acteurs concernés, compte tenu des apports financiers et des conséquences sur le fonctionnement des institutions.

  • Elles sont en effet susceptibles de transformer en profondeur les activités et l’environnement.

  • Elles font intervenir la plupart des acteurs locaux - chambres de commerce, autorités portuaires, communautés portuaires, municipalités - en lien souvent avec les Etats.

8En fonction de ces éléments, il est nécessaire de démontrer le caractère déterminant du rôle des ports dans les projets, l’effet complexe du statut juridique portuaire face au statut des autres acteurs, l’importance de la confrontation des logiques territoriales et temporelles, le poids prédominant des logiques de finalité.

1. Le caractère déterminant du rôle des ports dans les projets

9Les autorités portuaires se trouvent impliquées dans de très nombreux projets.

1.1. Les projets où le port fait partie des initiateurs

10Dans les villes portuaires au cours des années 1975-1995, un bon nombre de projets d’aménagement a été initié par ou avec l’autorité portuaire. À Southampton, le projet de waterfront envisagé à partir de 1983 et dont la mise en œuvre dans la partie Ocean Village date de 1986 ne peut se réaliser sans l’adhésion première du port, privatisé en 1982, car elle prend place sur des terrains lui appartenant. Au Havre les projets d’aménagement de la. plage et les opérations d’interface ville-port sur les sites Vauban-gare et Manche-Citadelle supposent aussi l’acceptation du Port-Autonome du Havre de modifier l’utilisation de ses domaines. Ces deux types d’opérations nécessitent donc au point de départ une volonté portuaire.

11Il faut ici insister sur les deux facteurs essentiels. Aucune décision d’opération d’aménagement incluant le port ne peut être prise si elle ne correspond pas à un intérêt économique premier pour lui, surtout dans la période débutant dans les années 1970. De plus le point clé des opérations citées ici est l’utilisation d’un territoire. Celui-ci est du domaine privé à Southampton puisqu’il appartient à l’Associated British Port. Les aménagements envisagés nécessitent donc une cession à un opérateur. Les territoires portuaires gérés par les ports autonomes français appartiennent à l’Etat qui, s’il les vend, récupère pour lui les recettes de la vente. Les autorités du port, représentées par un conseil d’administration, ont donc peu d’intérêt à la vente. Plusieurs mécaniques juridiques permettent une occupation, en particulier l’autorisation d’occupation temporaire (O.A.T.), et un aménagement de ces territoires mais ils laissent moins de liberté à l’occupant qu’une vente.

1.2. Les projets réalisés avec la participation du port

12Même lorsqu’elles n’en sont pas initiatrices, les autorités portuaires sont présentes dans la réalisation des projets. Au Havre, le Port Autonome a été sollicité pour la mise en œuvre de l’Université au début des années 1980. Sa présence a été faible mais il a participé à la mise en place de certains enseignements. Il a été favorable dans les années 1970 à la construction du pont de Normandie dont l’utilité économique était évidente pour lui, avec la crainte d’un incident ou d’une saturation sur le pont de Tancarville. Son directeur et son président l’ont exprimé nettement. Mais il a été intransigeant dans les aspects de la mise en œuvre qui dépendaient de lui. C’est le cas pour le franchissement par voie routière du canal de Tancarville. Un pont amovible a dû être construit, sur des fonds publics, pour permettre le passage des rares navires qui empruntent ce canal.

13À Southampton, le port, alors public, a été sollicité dans les années 1970, lors de la construction du pont de franchissement de la rivière Itchen favorisant le développement portuaire. Puis il a insisté sur la construction de voies de traversées urbaines nord-sud, destinées à permettre aux camions de traverser la ville vers le port. L’opposition des riverains à de nouvelles constructions n’en a pas permis la réalisation. Le port a trouvé des voies contournées d’accès au port à conteneurs et a donc été moins présent dans les débats concernant les voiries urbaines mais il a toujours fait entendre la nécessité de l’accessibilité portuaire. En revanche, on peut noter son absence dans les débats concernant les aménagements commerciaux montrant par là son strict avantage économique et sa relative indifférence face à l’élaboration d’un tissu urbain attractif.

14Le port, à Southampton comme au Havre, joue donc un rôle décisif, dont on perçoit très clairement la dimension territoriale et économique. Il faut néanmoins analyser de manière plus précise la nature de l’implication des ports dans l’ensemble du système d’acteurs, le degré de cette intervention, ainsi que son orientation.

2. L’effet complexe du statut juridique portuaire face au statut des autres acteurs

  • 1 Duran (R), La gouvernance, in Politiques et management public, 16-3, 1998.

15Il est possible, selon l’expression forgée par Patrice Duran, d’examiner une logique de dévolution : il s’agit de la logique correspondant au statut attribué aux acteurs par le droit. Elle se distingue de la logique d’exercice qui traduit la manière dont les acteurs s’emparent et mettent en pratique les possibilités que leur statut leur offre.1

2.1. Les logiques de dévolution

16Le statut dévolu aux ports britanniques et français était public jusqu’en 1981. À partir de cette date les ports britanniques ont été privatisés : l’Associated British Port a acheté 19 ports dont Southampton. Les ports français ont des statuts différenciés. Six d’entre eux, dont le Havre, sont des ports autonomes, établissements publics de l’Etat. L’Etat est propriétaire des lieux mais la gestion revient au conseil d’administration composé de représentant de l’Etat, des collectivités territoriales, de la chambre de commerce, de la communauté portuaire et des salariés du port.

2.2. Les logiques d’exercice

17Il est logique de supposer que s’instaure une grande différence de comportement entre les autorités portuaires françaises et britanniques mais la logique d’exercice montre que, au fil des années 1970 et 1980, elles adoptent dans deux cas des logiques de productivité, inscrites dans les règles de l’économie de marché. Le statut des ports leur permet d’intervenir dans les décisions et d’y faire passer leurs impératifs croissants de bénéfices financiers.

18Cette dynamique est très sensible à Southampton dans le cas du waterfront avec le choix de la promotion immobilière sur des terrains autrefois destinés à des activités portuaires et des traversées routières dans lesquelles l’influence du port est à la mesure de ses besoins propres de desserte.

19Elle se retrouve également au Havre dans le cas de son implication à propos des accès au pont de Normandie, contrastant avec sa relative apathie à propos de la création de l’Université. On retrouve surtout son influence dans les projets d’interface urbano-portuaire : la logique de gestion productive portuaire est le maître-mot de la ligne directrice en ce qui concerne l’aménagement du littoral. Le port accepte aisément une concession du terrain pour le projet Manche-Citadelle à propos duquel il est moteur compte-tenu de l’importance que revêt pour lui le transfert des terminaux de ferries dans cet espace. À l’inverse, il freine l’opération Vauban-gare parce qu’il n’y voit pas d’intérêt portuaire immédiat.

2.3. Les oppositions de statut entre les différents acteurs locaux

20Le système de décision des villes portuaires est donc marqué par l’opposition des logiques de statut juridique. La marge de manœuvre des ports est différente face aux autres acteurs selon qu’ils sont privés ou publics. Les intérêts portuaires spécifiques, notamment domaniaux, s’affirment face à des municipalités représentant la nécessité du service public, à des chambres de commerce exprimant l’intérêt privé des commerçants locaux et à des professions portuaires aux besoins spécifiques.

21Cependant les différences de statut juridique ne sont pas l’élément déterminant des confrontations puisque les ports glissent de toute façon vers leurs intérêts économiques. Les confrontations apparaissent encore mieux au travers des différents enjeux où elles s’expriment : les questions de territoire, de temporalité et de finalités.

3. L’importance de la confrontation des logiques territoriales et temporelles

3.1. Les logiques de territoires

3.1.1. La spécificité des villes-ports

  • 2 Veltz (R), Mondialisation, villes et territoires, l’économie de l’archipel, P.U.F., 1996.

22Le développement des équipements se réalise sur un espace aux limites précises, un territoire. Tout équipement met en jeu une composante spatiale. Celle-ci prend une importance croissante dans la gestion urbaine - le territoire n’est donc plus seulement une ressource que peuvent utiliser les acteurs-, et elle constitue, selon Pierre Veltz2, un vecteur de leur action.

  • 3 Vigarie (A.), Port de commerce et vie littorale. Hachette, 1979.

23Les logiques spatiales urbano-portuaires marquent une véritable spécificité des systèmes décisionnels des villes portuaires par rapport aux autres villes. En effet, le port est, selon André Vigarié3, « une aire de contact entre les deux domaines de la circulation terrestre et de la circulation maritime : son rôle est donc d’assurer une solution de continuité entre deux schémas de transport adaptés à la traversée de deux espaces aux caractéristiques différentes. »

  • 4 Cf. note 1.

24Les espaces portuaires sont donc convoités car ils sont susceptibles de valorisation : ils constituent un potentiel pour les autorités portuaires. « Le territoire est un élément constitutif du politique »4.

3.1.2. Les logiques territoriales des acteurs dans les villes portuaires

25Dans les années 70, la logique portuaire est celle de la compétitivité or les chargements de navires ont changé de nature. Rapprocher les quais de l’arrivée des navires, aménager des espaces de déchargement des conteneurs est une nécessité. La logique municipale est d’utiliser le port à des fins d’attractivité urbaine, propre au développement de l’économie et de l’emploi notamment. Une volonté de relier le port et la ville, d’utiliser les délaissés de terrain et bâtiments portuaires désaffectés se manifeste.

26La gestion de cet enjeu se traduit cependant par une grande différence entre les deux villes. La logique portuaire est au Havre primordiale : le port veut conserver au maximum ses terrains et ses bâtiments. Le domaine portuaire appartient à l’Etat. S’il est vendu, les recettes reviennent à l’Etat ; le Port Autonome du Havre n’en retirant aucun bénéfice préfère des solutions prudentes de concession voire même le refus d’utilisation du territoire. À Southampton, le port privé est lui aussi méfiant quant à l’utilisation de son domaine mais, par opportunité et nécessité, il accepte de se dessaisir de ses terrains en 1986 : il reçoit les profits de la vente dont il a besoin à cette époque et laisse le devenir de ses espaces aux opérateurs privés, entreprises avec lesquelles il est en joint venture.

27Le système décisionnel est donc fortement marqué par les autorités portuaires qui, par leur comportement face à l’espace, s’opposent de manière presque rédhibitoire ou au contraire facilitent une politique d’aménagement. La logique de territoire revêt une spécificité nette entre les villes portuaires.

3.2. Les logiques temporelles

3.2.1. L’enjeu temporel des villes portuaires

28L’enjeu temporel est important en matière de politiques d’aménagement. Par définition, elles prennent place dans une dynamique de moyen ou long terme mais les acteurs peuvent avoir des impératifs de plus court terme.

29Les institutions politiques et économiques locales sont soumises depuis le milieu des années 70 a un processus accéléré d’insertion internationale et de mondialisation, particulièrement sensible dans une ville centrée sur des activités maritimes. Face à l’évolution rapide du marché, les acteurs locaux ne peuvent cependant pas apporter une réponse instantanée. Les politiques d’équipements structurants permettent de percevoir la légitimité de chacun des acteurs et leur capacité collective à gérer dans le temps une action en matière d’équipement.

30La spécificité portuaire apparaît dans la mesure où les équipements structurants de la ville doivent en grande partie tenir compte des spécificités de l’activité portuaire, mais des différences apparaissent entre Southampton et Le Havre montrant l’importance dans le fonctionnement du système de la présence du port.

3.2.2. La gestion différenciée des temporalités

  • 5 Kingdom (J.W), Agendas, alternatives and public policies, New York, Harper Collins. 1984.

31Au Havre, il existe une temporalité largement alignée sur les propositions de l’Etat. La construction du pont de Normandie est réalisée grâce à la règle juridique de remise des fonds résultant de l’exploitation du pont de Tancarville par la chambre de commerce et d’industrie, créant une « fenêtre d’opportunité lui permettant d’envisager la création d’un nouveau pont ». Mais il faut l’accord de la Direction des Routes et de la Direction Départementale de l’Equipement relevant de l’Etat : l’Etat reste maître de la temporalité. Dans ce projet le port joue un rôle mineur même si ses dirigeants s’y sont montrés favorables.5

  • 6 Duran (P.), Thoenig (J.C.), L’Etat et la gestion publique territoriale, Revue Française de Science (...)

32Son rôle est plus net dans le cas des politiques contractuelles, c’est à dire nécessitant « une démarche sous-tendue par des pratiques relationnelles mobilisant des liens préexistant et/ou créant des réseaux ». Le phasage de l’opération Vauban-gare a été un échec. La municipalité du Havre et en particulier la composante socialiste de la municipalité souhaitaient faire aboutir le projet au cours du mandat électoral 1998-1995, au moins à travers quelques opérations décisives. Cela n’a pas été réalisé : la temporalité du port est soit plus courte, avec des impératifs de rentabilité, soit plus longue, à la mesure de la gestion patrimoniale du domaine portuaire. Bien sûr, d’autres propositions interfèrent, mais le décalage de temporalités joue un rôle non négligeable.6

33En revanche la concordance des temps a eu lieu dans le projet Manche-Citadelle dont le financement est assuré dans le cadre du Contrat de Plan Etat-Région, assurant la participation de la municipalité, du département, de la région, du port autonome à laquelle s’ajoute des fonds européens. Cependant la concordance n’est pas due à cette procédure mais, d’une part à l’apprentissage par les directions de la ville et du port d’une certaine négociation à travers les soubresauts de l’élaboration de Vaubangare, d’autre part et surtout au vif intérêt du port pour cette opération. Le phasage avait été aussi possible pour l’aménagement du littoral, en grande partie en raison du détachement du port autonome à l’égard du domaine de la plage dont il n’a pas d’usage.

34À Southampton, le passage des opérations de traversées routières et de desserte portuaire a été plus difficile car, dans les années 1970, la logique de temporalité de la municipalité s’est heurtée aux oppositions des populations des quartiers condamnés à être traversés par des grandes artères. Port et City Council pouvaient collaborer, ou au moins se mettre d’accord, comme l’a montré la construction du pont d’Itchen, en 1976, mais ils n’étaient pas les seuls acteurs en jeu. La réalité portuaire pèse car elle incite à certaines constructions de voirie mais l’alliance port-ville et même port-ville et chambre de commerce ne suffit pas. La population donne son avis.

35L’organisation des opérations d’aménagement du waterfront est beaucoup plus efficace : décidée en commun par le City Council et les dirigeant du port, l’opération est immédiatement réalisée. Elle correspond à la fois pour la municipalité à la période d’« état de grâce post-électoral » où il est possible d’annoncer des mesures novatrices, et pour le port au souhait de saisir l’opportunité de vente.

36Les villes portuaires sont donc fortement marquées, en matière d’aménagement : dans la mesure où le port est impliqué dans le projet, il constitue un élément très important de facilitation ou de blocage dans l’avancée, à travers l’affirmation de logiques spécifiques et fortes.

4. Les logiques des finalités

4.1. La confrontation forte des finalités dans les villes portuaires

  • 7 Muller (P.), Les politique publiques, P.U.F., 1994.

37Au-delà des logiques de territorialité et de temporalité, et se croisant avec elles, apparaissent des confrontations de finalités. Entendez par là les principes généraux abstraits, ou les valeurs relevant d’une conception de l’existence de différences entre individus ou entre groupes. Ces finalités induisent ensuite la fixation des objectifs qui font l’objet d’inscription sur l’agenda politique. Elles sont donc inséparables d’une représentation du monde, d’un « référentiel » s’appuyant sur des valeurs7.

38Il est clair que la présence du port dans le système de décision crée une certaine tension dans la rencontre de ces logiques de finalités, notamment entre les acteurs portuaires et municipaux. En effet la finalité portuaire s’inscrit dans la perspective de réalisation de bénéfices grâce à une logique de compétitivité tendue. Cela s’oppose aux finalités municipales reposant sur la mise à disposition d’un service public, tout en recherchant une légitimité électorale. La confrontation est manifeste dans la plupart des opérations, dès lors que le port se trouve impliqué, par exemple dans les dossiers d’interfaces ville-port.

4.2. Le poids du port dans les logiques de finalités au Havre et à Southampton

39Le rapprochement port-ville est réalisé par l’évolution des travaillistes redevenus majoritaires au City Council de Southampton, en 1984. On assiste à un glissement de finalités, de référentiel, vers la reconnaissance des valeurs de l’économie de marché que l’on retrouve d’ailleurs dans une partie de la gauche britannique à cette époque. Ce glissement permet au City Council d’accepter la reconnaissance de l’enjeu économique local : les problèmes d’emploi, l’attractivité de la ville nécessitent la reconnaissance des entreprises, de leurs impératifs et de la concurrence. Il s’agit donc de faciliter les implantations, de jouer la carte du développement économique. L’aménagement du waterfront est donc perçu en ce sens. Malgré quelques négociations sur la répartition des implantations de logements de luxe et sociaux, un accord peut se faire sur le projet au nom de ces valeurs du développement économique de marché.

40Au Havre, au contraire, les finalités du marché, voire même les impératifs économiques, sont loin d’être les références de la municipalité à direction communiste. Un premier clivage apparaît certes à cet égard au sein même de la municipalité entre élus socialistes et communistes, mais il se double d’un système de référence divergent entre les deux acteurs. La question est alors de savoir si les logiques peuvent néanmoins trouver des compromis : ce qui semble possible à Southampton ne semble pas l’être au Havre.

  • 8 Morin (E.), Introduction à la pensée complexe, ESF, 1990.

41Il est donc possible de représenter les deux logiques de finalités opposant les instances portuaires et municipales, à travers plusieurs dossiers des années 1975-1995 (cf. schéma). Il apparaît que dans certains cas un compromis peut-être approché si ce n’est approuvé : une ligne de « dialogique », selon les termes d’Edgar Morin8, peut-être tracée. Cependant les logiques sont souvent trop contradictoires pour pouvoir se rencontrer.

Conclusion

42Dans les systèmes de décision concernant les aménagements, les villes portuaires ont donc des caractéristiques propres faisant apparaître un système d’acteurs plus complexe et un acteur fort et déterminant, le port, dans de nombreux dossiers d’aménagement.

43La question est donc d’approfondir la configuration des acteurs en se demandant plus précisément si le positionnement des acteurs est toujours construit de la même manière dans le mécanisme de la prise de décision. Pourrait-on établir un système avec des variables ? Ces variables auraient-elles un caractère de régularité ?

44Peut-on, par ailleurs, percevoir la formation d’une configuration dans laquelle les acteurs, au-delà de l’affirmation contextuelle de leurs logiques propres et d’accords ponctuels sont en mesure de former, à terme, ce que l’on pourrait appeler un réseau de décision local ? En effet les jeux d’acteurs s’additionnent dans le temps et dans l’espace ; des expériences communes se forgent. Nous devons nous poser dans les différentes villes portuaires la question d’un réseau se forgeant autour des questions d’aménagement.

Notes

1 Duran (R), La gouvernance, in Politiques et management public, 16-3, 1998.

2 Veltz (R), Mondialisation, villes et territoires, l’économie de l’archipel, P.U.F., 1996.

3 Vigarie (A.), Port de commerce et vie littorale. Hachette, 1979.

4 Cf. note 1.

5 Kingdom (J.W), Agendas, alternatives and public policies, New York, Harper Collins. 1984.

6 Duran (P.), Thoenig (J.C.), L’Etat et la gestion publique territoriale, Revue Française de Science Politique, 46-4, Août 1996.

7 Muller (P.), Les politique publiques, P.U.F., 1994.

8 Morin (E.), Introduction à la pensée complexe, ESF, 1990.

Table des illustrations

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Auteur

CIRTAI, Université du Havre

© Presses universitaires de Rouen et du Havre, 2003

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