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L’Estuaire de la Seine

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Bruno Lecoquierre

Chapitre V. L’estuaire existe-t-il ?...ou les hésitations de l’état

Texte intégral

1Les acteurs portuaires et industriels, les habitants et les touristes, les acteurs environnementaux, sont tous impliqués dans le fonctionnement de l’estuaire au travers des fonctions qu’ils représentent, avec leur propre logique et leur propre point de vue sur l’estuaire.

2Il existe un autre acteur, extérieur à l’estuaire mais essentiel dans son fonctionnement : l’Etat. Ce n’est pas un acteur direct de l’estuaire mais il a toujours été présent, dans l’histoire du développement estuarien, à travers l’activité portuaire. Le statut d’autonomie des ports place en effet ceux-ci sous sa tutelle directe de l’Etat, et ce dernier a toujours été un acteur central Hans les aménagements portuaires, que ce soit à travers le dragage ou les travaux d’infrastructure. Outre ce rôle prépondérant et constant de soutien à l’investissement portuaire, l’Etat possède aussi deux outils d’intervention efficaces qui lui permettent d’orienter les projets et de peser sur les choix : la réglementation et les schémas d’aménagement. La réglementation est un outil régalien de l’Etat et la décentralisation de 1982, même si elle a transformé radicalement le rôle des préfets qui ne sont plus que les représentants de l’Etat face aux assemblées régionales, n’a pas, pour autant, donné de véritable rôle législatif aux régions. L’outil législatif demeure ainsi un puissant levier au service de l’Etat, contrairement à des pays comme l’Allemagne ou les Etats-Unis aux pouvoirs régionaux forts.

3Plus récemment, depuis les années 1960, une succession de grands schémas d’aménagement a permis à l’Etat d’imprimer sa marque dans les politiques d’aménagement. Cependant, au travers de la réglementation comme de l’aménagement du territoire, on peut observer une constante hésitation de l’Etat en ce qui concerne les estuaires. Dans le domaine législatif tout d’abord, ils sont le cadre d’un empilement de textes qui marquent bien une hésitation sur leur nature même ; en ce qui concerne l’aménagement du territoire (mais les estuaires ne sont pas les seuls concernés), les schémas successifs illustrent la difficulté d’accorder l’autorité de la puissance publique aux aspirations des acteurs locaux. Les différents schémas d’aménagement de l’estuaire de la Seine qui se sont succédés depuis une trentaine d’années laissent voir aussi la difficulté qu’a toujours eu l’Etat à envisager un développement global de l’espace estuarien.

Les limites administratives

4Si l’on peut définir de manière assez simple ce qu’est un estuaire sur le plan physique, les choses sont plus compliquées sur le plan du droit. Dans cet espace mouvant où s’entremêlent le domaine fluvial et le monde marin, l’Etat n’a eu de cesse de dessiner différents types de limites afin de délimiter des champs de compétence et de pouvoir.

5L’administration française ne connaît pas la notion d’estuaire : elle ne connaît que la mer et le fleuve. Le terme « estuaire » apparaît dans les textes juridiques mais c’est à chaque fois pour essayer de le classer dans un domaine ou dans un autre. Officiellement, les estuaires n’existent pas ; officieusement, on ne sait pas quoi en faire ! Les estuaires se prêtent donc à toutes sortes de découpages administratifs parfois contradictoires entre eux. Ces divisions administratives sont fixées depuis fort longtemps ; elles sont souvent restées figées depuis le XIXème siècle en dépit de l’évolution rapide du milieu physique. Cette logique, au cours des siècles passés, a conduit à une stratification des découpages territoriaux qui se sont surajoutés les uns aux autres.

6On peut toutefois discerner deux types de découpages : les délimitations purement administratives destinées à distribuer les compétences dans un domaine particulier et les frontières territoriales dont le but est de permettre l’administration de parties d’espace bien déterminées.

Les délimitations réglementaires

7Les différentes délimitations réglementaires et administratives présentes dans les estuaires français sont :

  • la limite mer/fleuve

  • le domaine public maritime

  • le domaine public artificiel

  • la limite de salure des eaux

  • la limite de compétence des affaires maritimes

8Toutes ces limites, parfois fort anciennes, ont pour caractéristique d’avoir chacune pour rôle de régler un problème administratif bien spécifique. Mais elles ont été instituées au coup par coup et en fonction des besoins (et donc à des périodes différentes) sans que jamais ne soient remises à plat les diverses réglementations appliquées dans les estuaires. Mais sans doute faudrait-il pour cela que les estuaires soient reconnus en tant que tels.

• Limite mer/fleuve

  • 85 N. Calderaro, 1993

9La limite transversale entre le fleuve et la mer permet de fixer la limite du domaine public maritime vers l’amont : « ...la limite séparative entre domaine public fluvial et domaine public maritime est définie cas par cas par décret en Conseil d’Etat, sur la base de constatations opérées sur les lieux. En pratique, l’administration choisit soit une ligne rejoignant les deux extrémités de l’embouchure, soit une ligne située en amont, au point où, dans le sens du courant, les rives fluviales cessent d’être parallèles... De ce point de vue strictement domanial, le littoral comporte la partie d’embouchure en aval de cette délimitation »85.

Les limites réglementaires dans l’estuaire de la Seine

10Ces limites ont été fixées par décret au XIXème siècle :

  • décret du 8/11/1854 pour la Loire,

  • décret du 26/8/1857 pour la Gironde,

  • décret du 24/2/1869 pour la Seine.

11Tous ces décrets ont donc été signés sous le règne de Napoléon III. Sur la Loire et la Garonne, la limite a été fixée à la sortie même du fleuve sur la mer. Dans l’estuaire de la Seine, elle est fixée très précisément entre la Pointe du Hode au nord et le clocher de l’abbaye de Grestain à Fatouville au Sud. En dehors de la partie terminale de l’estuaire de la Seine, les grands estuaires français sont donc considérés légalement comme zones fluviales. En aval de la limite transversale entre le fleuve et la mer, c’est le donc le « domaine public maritime ».

• Domaine public maritime

12Le seul texte, aujourd’hui encore en vigueur, est l’ordonnance de Colbert sur la marine d’août 1681. Cette ordonnance définit les rivages de la mer et délimite le domaine public maritime : « sera réputé bord et rivage de la mer tout ce qu’elle couvre et découvre pendant les nouvelles et pleines lunes, et jusqu’où le grand flot de mars se peut étendre sur les grèves ». Cette définition s’applique à l’estran, qu’on appelle aussi zone intertidale, c’est-à-dire la portion de plage comprise entre les plus hautes et les plus basses marées.

13Cette définition, qui ne s’appliquait pas aux rivages de la Méditerranée (restés sous le coup de la définition romaine de 533 de l’empereur Justinien), était basée sur la simple observation et ne reposait sur aucune base scientifique (l’ordonnance de Colbert précède de quelques années la première théorie de Newton sur le phénomène des marées). Aussi, un arrêt du Conseil d’Etat du 12 octobre 1973, dit « arrêt Kreitmann », a précisé l’ordonnance de Colbert dans un sens plus scientifique : « les dispositions de l’ordonnance de Colbert doivent être entendues comme fixant la limite du domaine public maritime, quel que soit le rivage, au point jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre, en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ». Cet arrêt s’applique aussi à la Méditerranée.

  • 86 N. Calderaro, 1993

14Dans les estuaires, la limite du domaine public maritime vers l’amont est représentée par la limite officielle mer/fleuve. En amont de cette ligne, on entre dans le domaine public fluvial. Le « domaine public fluvial » s’étend, en vertu de l’article 8 du code du domaine fluvial et de la navigation intérieure, jusqu’au « plenissimum flumen », c’est-à-dire jusqu’à la hauteur des eaux coulant à pleins bords avant de déborder. Cette règle a été précisée par le conseil d’Etat (30 janvier 1980) et « doit être entendue comme fixant la limite du domaine public fluvial au point où les plus hautes eaux peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles »86.

15Dans le droit anglais, basé sur la coutume et la jurisprudence, la zone intertidale est aussi considérée comme domaine public. Ce sont cependant les limites moyennes (et non maximales) de marées hautes et de marées basses qui servent à définir cet estran. Une décision de justice de 1854 précise ainsi que la limite supérieure de l’estran est la ligne d’une marée haute moyenne entre les vives et mortes eaux. La zone intertidale sur le littoral ainsi que dans les relais de la mer comme les estuaires, appartient ainsi par tradition à la couronne bien que des particuliers puissent se prévaloir (à condition de pouvoir le prouver) de la propriété de terrains intertidaux cédés par la couronne (dans les îles Shetland et Orcades, l’estran appartient dans sa totalité à des particuliers). Des baux allant jusqu’à 150 ans et des autorisations de travaux (comme le dragage) peuvent être accordés sur la zone intertidale par la « Crown Estate Commissioners ».

16La définition du domaine public dans les estuaires est importante puisque les installations portuaires sont installées sur ces terrains. Cependant, dans un estuaire comme celui de la Seine, le domaine public maritime a subi des modifications considérables en raison des aménagements humains ; la règle des plus hautes eaux n’est ainsi plus suffisante pour définir de manière satisfaisante le domaine public. C’est la raison pour laquelle il existe aussi un domaine public artificiel ou portuaire.

• Domaine public artificiel et circonscription portuaire

17Le domaine public artificiel englobe les dépendances domaniales résultant du travail ou de l’initiative des hommes et ceci à deux conditions :

  • que ces dépendances soient affectées à l’usage du public,

  • qu’elles aient fait l’objet d’un aménagement spécial.

  • 87 N. Calderaro, 1993
  • 88 R. Rezenthel, 1992, N. Calderaro, 1993, B. Schmit, 1993

18Le domaine public maritime artificiel est essentiellement constitué par les ports maritimes avec leurs dépendances et les ouvrages de protection contre la mer. C’est ce qu’on appelle le « domaine public portuaire » : « Le domaine public maritime portuaire appartient au domaine public artificiel. Il peut avoir été constitué au moins en partie sur le domaine public naturel. Mais, à partir du moment où une portion de rivage a été incorporée dans un port, celle-ci perd sa qualité de rivage de la mer et les conséquences juridiques qui s’y rattachent »87. Font partie de ce domaine public artificiel : les bassins, les quais, les eaux du port et son sous-sol, les murs des quais, les digues et les jetées, les grues, les postes d’amarrage, les ponts tournants et les écluses, les hangars, les formes de radoub et de manière générale, les terrains et les voies publiques compris dans l’enceinte du port. Les bouées et balises situées à l’extérieur des limites du port font, elles aussi, partie de ce domaine88.

Les circonscriptions portuaires dans l’estuaire de la Seine

  • 89 B. Delsalle, 1989
  • 90 B. Schmit, 1993

19Il convient de faire une distinction entre domaine public portuaire et circonscription portuaire : « La circonscription d’un port autonome est définie par le conseil d’Etat... Le domaine public portuaire ne se confond pas systématiquement avec les limites administratives ou la circonscription d’un port. On peut en effet trouver à l’intérieur de cette zone, des terrains et des installations qui sont éléments du domaine privé de l’Etat, de la collectivité territoriale concernée aussi bien que du port »89. En réalité, domaine public et circonscription portuaire ne sont pas de même nature : « Le domaine d’intervention géographique d’un port est la circonscription. La circonscription est le périmètre légal d’action du port : à l’intérieur de la circonscription, il peut exercer les compétences qui lui sont dévolues par la loi. A l’intérieur de sa circonscription, il a, à la fois, des missions à caractère administratif et des missions à caractère industriel et commercial ».90

  • 91 B. Delsalle, 1989

20A propos des ports maritimes, on peut remarquer qu’il n’existe pas de définition juridique du port. La seule définition existante a été donnée par la convention de Genève du 9 décembre 1923 sur le statut du régime international des ports maritimes (art. 1er) : « Sont considérés comme des ports maritimes, les ports fréquentés par les navires de mer servant au commerce extérieur »91. La mission des ports français est cependant précisée par le code des ports maritimes (art. L 11-2) : « Le port autonome est chargé, à l’intérieur des limites de sa circonscription...des travaux d’extension, d’amélioration, de renouvellement et de construction, ainsi que de l’exploitation, de l’entretien et de la police... du port et de ses dépendances et de la gestion du domaine immobilier qui lui est affecté...Il peut être autorisé...à se charger de la création et de l’aménagement de zones industrielles portuaires... En matière de domanialité et de travaux publics, le port autonome a les mêmes droits et les mêmes obligations que l’Etat ».

  • 92 A.H. Mesnard, 1991

21Enfin, il faut signaler que la circonscription portuaire s’étend sur le territoire d’une ou plusieurs communes. En dehors des questions purement portuaires, le port est donc concerné par les compétences territoriales des collectivités sur le territoire desquelles il est implanté. Les compétences des ports sont spécifiques et limitées alors que celles des communes sont globales. Il serait cependant erroné de penser que les ports sont soumis, pour leur développement, aux collectivités territoriales : « Lors de l’élaboration des schémas directeurs (pour les agglomérations de plusieurs communes) et des Plans d’Occupation des Sols (communaux), le Préfet, représentant l’Etat, « porte à la connaissance » des communes concernées les réglementations nationales, les servitudes administratives et les projets d’intérêt général que celles-ci doivent obligatoirement prendre en compte dans leurs plans. Parmi ces servitudes, réglementations et projets, il y a bien sûr dans les estuaires les règles de la domanialité publique portuaire, les servitudes administratives concernant la navigation, et aussi les projets d’intérêt général que constituent les ouvrages et outillages publics envisagés (extension des quais, digues, travaux de remblaiement, ouvrages nécessaires à la navigation) »92.

• Limite de salure des eaux

22Cette limite officielle fixée au XIXème siècle et parfois modifiée au début du XXème siècle, permet de déterminer l’étendue des communes littorales depuis la loi du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « loi littoral ».

23Ainsi sont considérées comme littorales les communes « riveraines des estuaires et des deltas lorsqu’elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux et participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux » (art. 2). La loi précise que la liste de ces communes est fixée en conseil d’Etat après consultation des conseils municipaux intéressés. On peut remarquer que les ports et les zones industrialo-portuaires échappent à la « loi littoral » et ne sont donc pas contraints de respecter les mesures de protection et d’aménagement édictés par la loi : « En dehors de zones portuaires et industrialo-portuaires, et sous réserve de l’exécution des opérations de défense contre la mer et de la réalisation des ouvrages et installations nécessaires à la sécurité maritime, à la défense nationale, à la pêche maritime, à la saliculture et aux cultures marines, il ne peut être porté atteinte à l’état naturel du rivage de la mer, notamment par endiguement, assèchement, enrochement ou remblaiement, sauf pour des ouvrages ou installations liés à l’exercice d’un service public ou l’exécution d’un travail public dont la localisation au bord de la mer s’impose pour des raisons topographiques ou techniques impératives qui ont donné lieu à une déclaration publique » (art. 27).

24Dans les trois grands estuaires français, la limite officielle de salure des eaux a été fixée par décret le 4 juillet 1853. Sur la Seine, cette limite avait été fixée au pont suspendu de Rouen ; elle a été reportée à Aizier le 12 mai 1925 parce qu’elle ne correspondait plus à la réalité. Sur la Loire, elle est fixée entre les localités de Cordemais sur la rive droite et du Migron sur la rive gauche.

Les limites réglementaires dans l’estuaire de la Loire

•Limite de compétence des affaires maritimes

25La zone de l’inscription maritime est celle où les bâtiments qui y naviguent sont soumis à la réglementation et à la législation établies pour la navigation maritime.

26Le décret du 31 juillet 1959 qui fixe la limite de l’inscription maritime sur les fleuves français, a pris en compte le premier obstacle qui se présentait pour la circulation des navires de mer. Est appelé « navire de mer » tout navire dont les caractéristiques le rendent apte à une navigation en mer, quel que soit son tonnage. Le premier obstacle à la navigation a donc été apprécié sur chaque fleuve en fonction des caractéristiques des bâtiments utilisés dans l’activité maritime locale. Dans chacun des trois grands estuaires français, la limite a été fixée au niveau du port de fond d’estuaire, à Rouen (pont Jeanne d’Arc), Nantes (ponts Haudaudine et de Pornic) et Bordeaux. Ces ports sont indubitablement des ports maritimes et sont consacrés comme tels par le décret du 31 juillet 1959. Or, ils sont tous situés dans le domaine public fluvial, la limite officielle entre la mer et le fleuve se trouvant à chaque fois très largement en aval de ces ports. Cette contradiction entre les différentes limites réglementaires n’est pas la seule. Ainsi, une commune dont les rives sont situées dans le domaine public fluvial, donc en amont de la limite mer/fleuve, peut être néanmoins considérée comme littorale dès lors qu’elle est située en aval de la limite officielle de salure des eaux.

27L’estuaire, zone de transition par excellence, est donc une sorte de « terra incognita » au vu de la réglementation. Différents découpages se sont surajoutés au fil des siècles et des décennies, la plupart du temps en l’absence de toute logique territoriale. Les frontières entre départements ou entre régions, dont la situation par rapport aux estuaires est très diverse, répondent au contraire à une logique dont on peut retrouver les ressorts dans l’histoire.

Les limites réglementaires dans l’estuaire de la Gironde

Les frontières territoriales

28Les estuaires forment des obstacles naturels, dans le sens transversal, aux relations terrestres et sont, à tout le moins, une rupture dans la continuité continentale. On est donc amené à se poser la question de la continuité ou de la rupture territoriale dans les estuaires : ces éléments de rupture dans la morphologie et dans les paysages se traduisent-ils aussi par des limites territoriales entre départements régions ou états ?

29Il apparaît que les situations sont variées, notamment en France. Les trois grands estuaires français présentent en effet des situations très contrastées.

  • L’estuaire de la Seine est limite de départements dans sa partie terminale, entre la Seine-Maritime et l’Eure en aval d’Aizier (les trois derniers méandres, ceux de Rouen, de Duclair et de Caudebec-En-Caux étant entièrement en Seine-Maritime) et entre la Seine-Maritime et le Calvados à l’extrême aval. L’estuaire forme donc limite entre les régions de Haute et de Basse-Normandie dans sa partie terminale.

  • L’estuaire de la Loire ne représente pas une limite territoriale ; il est entièrement intégré dans le département de la Loire Atlantique et dans la région des Pays de Loire.

  • La Gironde est à mi-chemin des deux précédents : l’estuaire devient limite de départements (Gironde et Charente Maritime) et de régions (Aquitaine et Poitou-Charentes) dans sa partie terminale (la limite se trouve précisément au lieudit « La Parfaite », sur la rive droite, au nord de la centrale nucléaire du Blayais). En amont de cette limite, l’estuaire ne représente donc pas une limite territoriale.

  • 93 J. Godechot, 1988

30Ces frontières territoriales actuelles découlent directement du découpage administratif de 1790. A l’époque, « le territoire français était divisé en de multiples circonscriptions irrationnelles et incohérentes : il y avait des généralités ou intendances, des bailliages ou sénéchaussées, des pays d’états et des pays d’élection... »93. Parmi cet empilement de découpages anarchiques dont les limites ne coïncidaient pas entre elles, les « provinces » et les « généralités » sont cependant les plus significatives.

  • Les provinces, de taille fort inégale, correspondent à la formation de la France au cours des siècles. A la veille de la révolution, c’est 1'unité la plus vivante (chaque province a conservé ses traditions, ses lois et sa langue ou son patois) mais sans valeur administrative.

  • Les généralités (ou intendances) sont des circonscriptions administratives mises progressivement en place à partir de 1356 ; ce sont les seules divisions administratives vivantes de l’ancien régime.

31Généralement, les limites des provinces et des généralités ne correspondent pas entre elles, avec quelques exceptions cependant, comme la Bretagne, la Provence, le Dauphiné, l’Auvergne ou la Franche-Comté. La province de Normandie comporte, elle, trois généralités (Rouen et Caen créées en 1542 et Alençon créée en 1636) aux contours surprenants. En particulier, la généralité de Rouen s’étend assez largement sur la rive gauche de la Seine.

32Le découpage en 83 départements fut décidé par l’assemblée constituante au début de 1790. Pour ce découpage, il fut tenu compte de différents paramètres :

  • donner une taille à peu près équivalente à chaque département,

  • faire en sorte que le chef-lieu ait une position centrale, de telle façon qu’il puisse être accessible en une journée de tout point du département,

  • dans la mesure du possible, tenir compte des anciennes limites de provinces pour tracer les contours des départements.

  • 94 L. Musset, 1983

33Ces diverses considérations ont donné lieu, pour la Normandie, à un découpage qui ne tient pas compte du partage en trois généralités, dans lesquelles Caen et Rouen avaient des positions très excentrées. C’est ainsi qu’on fut amené à faire, pour la première fois, de l’estuaire de la Seine une limite administrative. On peut remarquer, en effet, que ni les limites entre les généralités ni l’existence, à partir du XVIIème siècle, de deux lieutenants généraux ayant pour sièges Rouen et Caen, et qui peut apparaître comme une préfiguration de la future distinction entre Haute et Basse Normandie, n’ont considéré l’estuaire comme une frontière territoriale. La limite, dans le cas des lieutenants généraux, se trouvait sur la Dives et laissait donc le Pays d’Auge à la Haute Normandie. La Seine, comme limite administrative, ne trouve donc pas de justification historique, si ce n’est, peut-être, la séparation entre Gaule armoricaine et Gaule Belgique avant la conquête romaine94 !

34Le découpage, pour les estuaires de la Loire et de la Garonne a été beaucoup plus simple puisqu’il a respecté les découpages préexistants :

  • la limite méridionale du département de Loire Inférieure était la même que celle de la généralité de Nantes et de la province de Bretagne,

  • la limite nord du département de Gironde venait buter sur la rive droite de l’estuaire au même endroit que la limite de la généralité de Bordeaux et que celle de la province de Guyenne et Gascogne.

  • 95 F. Gay, 1994

35La création des régions de programme en 1955 consistera à regrouper les départements autour des villes principales consacrées, pour certaines d’entre elles, comme « métropoles d’équilibre » et fera de 1 estuaire de la Seine la frontière entre les deux régions normandes (du moins dans sa partie terminale). On peut tout de même remarquer que la Normandie est l’une des rares régions françaises dont l’intégrité territoriale n’a pas été respectée. La question de la préfecture de la région se serait cependant posée si l’unité avait été maintenue : « En divisant la Normandie, on a pris acte de la traditionnelle rivalité Caen-Rouen et d’une dualité ancienne entre une Normandie orientale maritime et industrielle et une Normandie occidentale partiellement armoricaine et plus rurale »95.

36On peut donc affirmer que l’Etat, pour délimiter les départements, et par suite les régions, a plus souvent tenu compte de l’histoire que de la géographie (alors que cette dernière a fourni 1'essentiel des dénominations) et n’a pas systématiquement considéré les estuaires comme des frontières naturelles. Cette affirmation est tout aussi valable pour les autres estuaires européens dans lesquels on retrouve la variété des situations françaises.

  • Le Solent (qui fait partie intégrante du Hampshire), l’estuaire de la Clyde (entièrement compris dans le comté de Strathclyde) et celui de la Humber (comté du Humberside) ne forment pas une limite territoriale.

  • L’estuaire du Forth (où l’amont de l’estuaire fait partie du « Central » et l’aval est partagé entre « Fife » au nord et « Lothian » au sud), la Tamise (qui forme frontière, en aval du « Grand Londres », entre l'Essex au nord et le Kent au sud) et la Severn (qui sépare le Pays de Galles au nord et l'Angleterre au sud avec toutefois la limite sur la rive droite au niveau du Severn Bridge, et donc largement en aval de Gloucester) ne forment que partiellement limite territoriale.

37Dans cette catégorie, l’estuaire de la Weser forme un cas un peu à part : la partie amont de 1'estuaire avec Brême et la zone de Bremerhaven, à la sortie de l’estuaire sur la rive droite, font partie du Land de Brême et forment deux enclaves séparées entre elles, au sein du land de Basse Saxe. Entre Brême et Bremerhaven, l’estuaire fait donc partie de ce dernier Land.

38• L'estuaire de l’Elbe, hormis le Land de Hambourg à l’amont, forme la frontière entre les Land de Schleswig-Holstein à l’Est et de Basse-Saxe à l’ouest.

39Reste le cas très particulier de l’estuaire de l’Escaut où, pour des raisons historiques, la limite territoriale (qui correspond à la frontière entre la Belgique et les Pays-Bas) est transversale à l’estuaire. En amont de cette frontière, Anvers se trouve dans la région du même nom. En aval, l’estuaire est inclus dans la région néerlandaise de Zélande. Cet estuaire est le seul à présenter une franche délimitation transversale ; les autres estuaires, quelle que soit leur situation par rapport aux limites territoriales, marquent toujours une certaine unité de 1'estuaire dans le sens du fleuve, signe du rôle important qu'ils ont joué, au cours des siècles, pour l’approvisionnement des terres intérieures.

40En France, comme dans le reste de l’Europe, il apparaît donc nettement que les estuaires ne représentent jamais de manière systématique des limites entre territoires différents ; au cours de 1'histoire, qui permet d’expliquer la plupart des limites territoriales modernes, les estuaires n’ont pas été considérés comme des obstacles physiques suffisants pour y généraliser les frontières...

  • 96 P. Gourou, 1973 in Durand, Lévy, Retaillé, 1992

41De même, en Amérique du Nord, l’estuaire du St Laurent, pourtant le plus important au monde, tant par sa largeur que par sa longueur, ne forme pas frontière entre deux régions et fait intégralement partie du Québec. Au delà des estuaires, beaucoup de grands fleuves sont d’ailleurs dans ce cas : 1'Amazone, le Nil, le Mississippi ou l’Euphrate ne sont pas frontaliers et le Mékong traverse le Cambodge et le Vietnam sans en former la frontière. On peut aller plus loin en remarquant qu’aucun déterminisme particulier ne fait des fleuves des frontières naturelles ou des lieux d’unification : « Le Rhin est 1'initiateur d’une région rhénane. Mais le Danube n’a pas été unificateur. Les Etats-Unis se sont faits de l’est vers l’ouest, perpendiculairement à la direction du Mississippi. La Chine est propagée du nord au sud, perpendiculairement à la direction de ses trois grands fleuves, Jaune, Bleu et Si Kiang. La Sibérie s’est russifiée perpendiculairement à la direction de l’Ob, de Tlenissei et de la Léna. Bien sûr le Nil : mais il s’agit ici d’eau nourricière et non pas du rôle du fleuve(...) Dans sa partie amont, le Dioloba (Niger) est l’axe des Malinkes. Le plus beau fleuve du monde, l’Amazone n’a pas eu de rôle créateur... »96.

42Chaque type de découpage a sa raison d’être mais cette raison d’être a parfois changé de signification par rapport à l’époque où il a été institué. Par exemple, le domaine public maritime (qu’il a d’ailleurs fallu compléter avec la notion de « domaine public artificiel ») a pris une importance qu’il n'avait pas à l’époque de Colbert puisqu’il correspond aujourd’hui au domaine d’activité des ports et est donc chargé d’une importante connotation économique. Le débat récent autour de la domanialité portuaire montre bien l’aspect stratégique de ce découpage administratif. Dans le même ordre d’idées, le découpage en départements issu de la révolution a donné naissance aux régions dont le pouvoir s’est fortement accru depuis la décentralisation de 1982. Ainsi, l’estuaire de la Seine, devenu en moins de deux siècles limite de départements puis de régions par une simple décision parlementaire, présente aujourd’hui des enjeux politiques et économiques qu’il n’avait certainement pas lors des travaux de l’Assemblée Constituante !

Organiser le développement : Les schémas d’aménagement

L’Etat aménageur

  • 97 M. Baleste, 1997

43Premier plan d’envergure pour l’aménagement de la basse vallée de la Seine, le Schéma d’Aménagement de la Basse-Seine a été approuvé le 9 décembre 1969. Ce document prend en compte la vallée de la Seine depuis Vernon dans une perspective haut-normande. La zone concernée par le schéma est divisée en trois grands ensembles : l’estuaire, le grand Rouen et l’amont. L’étude est calquée sur l’axe de la Seine : on réfléchit dans une logique amont/aval et le développement de la région est pensé en fonction de la région parisienne. Une des grandes idées du schéma est le développement en « niches » avec alternance des zones bâties et des zones vertes tout le long de la vallée. La Basse-Seine est peuplée de 1 100 000 habitants en 1968 ; on travaille sur une hypothèse de 1 800 000 h. pour 1985 et 2 500 000 h. pour l’an 2000 (pour l’ensemble de la Haute-Normandie, la population était de 1 793 800 h en 199597).

44Les grandes idées du schéma sont d’organiser une structure d’accueil attractive pour les activités desserrées de la région parisienne et de favoriser la promotion d’un complexe industriel et portuaire de dimension internationale. Plus précisément, quelques grandes options d’aménagement sont définies :

  • affirmer la vocation des sites par grands secteurs en évitant la dispersion des activités,

  • mettre en œuvre un mode d’urbanisation discontinue (alternance des zones bâties, industrielles et de loisirs),

  • mettre en œuvre le principe de hiérarchie des centres urbains. Valoriser chaque site en cherchant à le spécialiser dans les activités de haut niveau,

  • renforcer les structures d’accueil des activités,

  • poursuivre la politique de qualité.

45Pour ce faire, deux phases d’action sont proposées :

  • dans un premier temps, renforcer l’armature urbaine existante, notamment sur 1'axe Rouen-Le Vaudreuil-Evreux et au Havre, pour mieux résister à l’influence parisienne et simultanément ouvrir de nouveaux sites à l’urbanisation,

  • dans un second temps, renforcer l’organisation régionale en développant les liaisons entre ensembles urbains et en accélérant l’urbanisation de la rive gauche en aval de Rouen. Dans cette perspective, on évoque le renforcement de 1'armature urbaine sur la rive droite, la mise en valeur des sites industriels (en particulier la plaine alluviale du Havre), la réalisation de l’autoroute Rouen-Caen et la jonction entre Le Havre et cette autoroute, la réalisation de la ville nouvelle du Vaudreuil et la construction d’un pont au droit de Caudebec. Il est aussi question de l’implantation d’un éventuel troisième aéroport international dans la région d’Etrépagny (alors que Roissy ne sera mis en service qu’en 1975) ; ce projet est d’ailleurs ressorti des cartons au printemps 1996 mais le site de Beauvilliers, en Eure et Loir, lui a été préféré. Enfin, on évoque la nécessité de prolonger les études dans la région de Caen et de la Basse-Normandie.

46Dans la zone de l’estuaire, le schéma fait le constat du manque d’unité de l’ensemble malgré l’existence du pont de Tancarville-qui se révèle avoir une vocation beaucoup plus est-ouest que nord-sud-et de la trop faible influence commerciale du Havre, plus tourné vers la mer que vers l’intérieur.

47Trois grands sites (Le Havre, la Vallée du Commerce avec Bolbec et Lillebone et Pont-Audemer) doivent être consacrés à la croissance urbaine ; l’hypothèse retenue pour l’ensemble de la zone est de 625 000 habitants en 1985 et 895 000 en l’an 2000. On note l’importance de renforcer le centre du Havre pour en faire un centre de service pour l’estuaire et on y préconise la construction d’une université. Le développement de la zone industrialo-portuaire du Havre est considéré comme un facteur de développement majeur : c’est l’époque du « bateau dans l’usine ». On préconise la mise en valeur des 11 000 ha de la plaine alluviale mais on prévoit qu’elle sera rapidement saturée. Des zones sont donc réservées pour l’implantation industrielle en amont de Tancarville et entre Tancarville et Honfleur sur la rive gauche et certains terrains sont classés en zone d’affectation réservée : « Malgré l’intérêt qu’il y aurait à préserver un large cadre de verdure autour du parc régional de Brotonne, il n’est pas possible d’interdire une extension éventuelle des activités portuaires, à long terme, en amont de Petitville. Pour éviter cependant une utilisation prématurée de cette plaine alluviale, elle formera une « zone d’affectation réservée » où aucun équipement ni portuaire ni d’autre nature ne sera réalisé à court tenue ».

48Le futur Pont de Normandie apparaît sur les cartes. On le prévoit vers 1985 avec une double mission : faciliter les relations entre les deux rives et participer à la constitution d’un pôle industriel et portuaire. Voici en quels termes sa construction est évoquée : « La saturation du pont de Tancarville doit être prévue vers 1985. La localisation du deuxième ouvrage fixe franchissant la Seine est un problème important. Malgré un coût plus élevé, il paraît hautement souhaitable de placer cet ouvrage plus prêt du Havre afin de diminuer encore l’isolement de cette ville, tout en desservant mieux la zone portuaire qui créera un trafic important. L’emplacement proposé est en harmonie avec les projets de desserte de cette zone. I1 se relie directement au nord à l’autoroute A 15 par la valleuse d’Oudalle. Au sud, il dessert directement la zone industrielle de Honfleur avec la zone de loisirs de la côte du Calvados ».

49En réponse à la vision haute-normande du schéma Basse-Seine, la Basse-Normandie publie en 1972 un livre blanc intitulé « L’avenir de la Basse-Normandie » qui s’intéresse aux propositions concernant la zone de l’estuaire. La vivacité de cette réponse de la Basse-Normandie au Schéma Basse-Seine montre à l’évidence que l’estuaire, bien qu’il soit limite de département et limite de région, est beaucoup plus qu’un simple couloir de circulation maritime. Il est bien perçu comme l’axe d’un espace économique qui intéresse ses deux rives. Dans « l’avenir de la Basse-Normandie », il est bien sûr question du « second franchissement » : « Il faut tout d’abord souligner que l’importance attachée à cet ouvrage ne signifie en aucune mesure que la rive gauche soit considérée comme l’exutoire permettant au Havre de résoudre ses problèmes d’organisation spatiale. Il reste cependant nécessaire de s’interroger sur le rôle de ce nouveau moyen de communication par rapport aux balances migratoires quotidiennes (essentiellement les mouvements domicile-travail) entre les deux rives de l’estuaire ».

50L’accent est mis sur la nécessaire préparation à la mise en service du pont, avec l’impression bien souvent qu’il faut se préparer à une sorte d’invasion : « Si l’on veut éviter que la rive gauche ne constitue un exutoire anarchique pour l’agglomération havraise lorsque sera réalisé le deuxième franchissement, il faut que chacun, rive gauche, se prépare à l’événement ». Le livre blanc poursuit : « Outil d’aménagement, verrou d’un ensemble de moyens de communications et d’échanges, le deuxième franchissement est surtout un outil de développement permettant de donner une réalité économique à l’estuaire en facilitant les relations entre Le Havre et Caen et en constituant un espace polarisé par les deux grandes agglomérations, mais dont chacune des villes de la rive gauche, Lisieux, Pont l’Evêque, Deauville, Trouville, Honfleur, Pont-Audemer fasse partie intégrante ».

51Enfin, le livre blanc, qui prévoit une construction à partir de 1980, s’inquiète du risque de voir grandir l’écart entre les deux rives et se demande si le pont ne va pas arriver trop tard...

  • 98 Conseil Economique et Social de Haute Normandie, 1996
  • 99 Ibid.

52Emanation d’une directive nationale d’aménagement, le Schéma d’Aménagement de la Basse-Seine peut être globalement considéré comme un échec. L’une des raisons est sans doute « sa conception fonctionnelle de l’aménagement et de l’urbanisme pour répondre à des besoins de croissance externe, négligeant de nouvelles aspirations dont celle du vivre autrement »98. L’autre raison, la plus importante sans doute, est qu’il a été conçu « sur des bases extérieures à la région » et que « ni les élus ni la population ne l’ont vraiment approprié, les élus se déchargeant sur les responsables nationaux et parisiens du soin d’assurer l’avenir de la région »99.

53A partir de 1974, les Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU) viennent préciser les orientations du Schéma d’Aménagement Basse-Seine : le Schéma Littoral Bas-Normand et les Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme. Les SDAU déterminent, dans un horizon de 20 à 30 ans, les grandes options d’aménagement et décident de la vocation des sols en zonant l'espace selon les activités.

Le SDAU de la région havraise

54Quatre SDAU vont ainsi être mis en chantier dans la zone de l’estuaire :

  • le SDAU de la région havraise, approuvé le 30 mai 1974,

  • le SDAU de la vallée du Commerce (Lillebonne-Bolbec), approuvé le 25 mars 1975,

  • le SDAU d’Honfleur, approuvé le 20 janvier 1978,

  • le SDAU de la vallée de la Basse-Risle, approuvé le 22 décembre 1983.

55Le SDAU de la région havraise est un ambitieux plan de développement qui a cependant le défaut d’avoir été conçu avant le début de la crise économique et qui se base sur les rythmes de croissance de l’époque. Deux schémas sont proposés : l’un pour 1985, l’autre à échéance de l’an 2000. Ainsi imaginait-on pour l’an 2000 une population de 950 000 habitants pour l’estuaire et de 600 000 habitants pour une agglomération havraise prise en tenaille entre deux autoroutes. Le port du Havre aurait étendu ses installations jusqu’à la digue nord du chenal de Rouen et la plaine alluviale aurait été intégralement couverte d’usines et de bassins jusqu’à Tancarville.

56Le nouveau franchissement faisait partie intégrante de trois des quatre SDAU de la zone de l’estuaire ; celui de la Vallée du Commerce, moins directement concerné l’incluait néanmoins dans ses schémas de situation. On prévoyait la construction du pont vers 1980. Ainsi, les trois SDAU immédiatement riverains de l’estuaire sont bâtis en fonction du nouveau franchissement qui figure comme l’axe central du développement futur de la région.

L’émergence des acteurs locaux

57En 1976, d’importants conflits d’utilisation de l’espace dans l’estuaire (blocus des ports d’Honfleur et du Havre par les marins-pêcheurs pour protester contre le rejet des phosphogypses en mer) vont rendre nécessaire une concertation de tous les acteurs concernés par le développement de l’estuaire. Le Schéma d’Aptitude et d’Utilisation de la Mer (SAUM) va permettre d’envisager cette concertation. Les SAUM ont été initiés en 1976 dans différentes régions littorales (estuaire de la Seine, pertuis bretons, rade de Brest). L’objectif du SAUM, basé sur un important travail de recherche, est « d’élaborer un instrument de mise en valeur du littoral qui tienne largement compte du caractère spécifique de celui-ci et permette d’orienter l’action des décideurs et de garantir la cohérence des politiques sectorielles » (Robert Galley, ministre de l’équipement, 1976). La première préoccupation du SAUM est donc d’ordre écologique et l’attention portée à 1'environnement constitue l’une de ses grandes caractéristiques : « Pour 1'établissement de ce schéma, il sera tenu compte de la qualité de l’environnement et du milieu marin. En particulier, la superficie finale des zones industrialo-portuaires prévues dans le Schéma d’Aménagement de la Basse-Seine devra être limitée en fonction des possibilités du milieu environnant ». Basé sur un très important travail de recherche, notamment sur le régime hydrologique de l’estuaire et sur ses ressources marines, le SAUM est conçu comme un outil d’aide à la décision pour les acteurs économiques : « il s’agit d’élaborer des outils de gestion pour les milieux naturels et pour la vie socio-économique de l’estuaire. Ces outils serviront à aider dans l’avenir à la prise des décisions nécessaires ». Le SAUM n’était pas conçu comme un outil réglementaire mais il était prévu qu’il ait valeur de Directive Nationale d’Aménagement du Territoire.

Le Schéma d’Aptitude et d’Utilisation de la Mer

58Pour la première fois, le SAUM propose un schéma d’aménagement global pour l’estuaire ; en cela il permet aux deux régions de Haute et de Basse-Normandie de travailler ensemble sur un territoire qui leur est commun. Les textes de base de 1976 précisent l’articulation entre ce nouveau schéma et les plans précédents : « Un schéma d’aménagement et d’utilisation de la mer sera établi pour l’estuaire de la Basse-Seine. Ses conséquences sur le schéma d’aménagement de la Basse-Seine seront examinées en comité interministériel d’aménagement du territoire et la mise en œuvre des schémas d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) des rives devra intégrer ses conclusions. » Au thème d’origine portant sur l'amélioration des connaissances du milieu marin va rapidement s’ajouter un second thème ayant trait à la détermination des activités humaines qui influent sur le milieu marin ainsi que la définition de leur relation avec le milieu. Ce dernier va rapidement prendre une place centrale dans les études avec la question essentielle du « second franchissement ». Réfléchir au développement de l’estuaire dans son ensemble n’a en effet de sens que si on en prévoit le franchissement.

59Les conclusions de ces travaux sont rendues en janvier 1981. Pour le volet « aménagement » du SAUM, le document fait un certain nombre de constats :

  • les deux rives sont plus différentes que contraires,

  • chaque rive ne constitue pas un système unifié mais compte plusieurs unités bien distinctes,

  • à la lecture en terme de rives, il faut substituer une approche opposant la grande ville du Havre et le reste du territoire animé par de petites villes,

  • les différences entre les deux rives ne se sont ni réduites ni renforcées dans un passé récent.

60En ce qui concerne le futur pont, le rapport note que « le problème est moins celui du second franchissement que celui des possibilités de réorganisation de l’espace de l’estuaire aussi bien sous l’angle économique que spatial ». Lorsque le schéma fut approuvé en 1981, se posa alors la question de la sortie du SAUM. Il fût question de créer un organe de gestion permanent qui ne vit cependant pas le jour. Les raisons en sont multiples. Sans doute la décentralisation a-t-elle cassé la dynamique interrégionale mais l’aspect financier et le manque d’empressement des acteurs économiques n’y sont sans doute pas étrangers. On peut noter aussi un avis des ministères de l’Environnement et des Transports daté de février 1982 : « Nous ne sommes pas opposés à la mise en place d’une structure chargée d’assurer une bonne information sur l’évolution de l’estuaire et sur la mise en œuvre du SAUM. En revanche, nous pensons qu’il est inopportun et inadapté de conférer à cette nouvelle structure des compétences et des pouvoirs propres qui relèvent d’autres autorités administratives ». Il faut cependant noter qu’il n’était pas prévu dans les textes de base une éventuelle continuation du SAUM par une cellule permanente. Une dernière conférence interrégionale proposa en janvier 1982 un ambitieux projet de développement pour l’estuaire en établissant une liste d’objectifs à atteindre aussi divers que la construction du pont, l’ouverture d’une université au Havre, l’extension des différents ports normands, les dessertes autoroutières, le développement de l’aéroport de Saint-Gatien, l’amélioration du réseau ferroviaire et la protection des zones agricoles de la rive gauche, des espaces de loisirs et des marais et vasières. Un échéancier était proposé de même qu’une enveloppe financière pour chacun de ces projets. On peut bien sûr regretter qu’un travail aussi important n’ait pas permis aux deux régions de poursuivre leur collaboration mais il reste que le SAUM représente la plus vaste étude entreprise à ce jour pour la zone de l’estuaire, tant au niveau écologique qu’au niveau du développement économique.

61En 1985 a été créée la « cellule de suivi du littoral haut-normand ». Cet organisme s’est trouvé finalement chargé de la prise en charge de l’après SAUM sans que ses missions soient directement liées aux suites du SAUM. C’est d’ailleurs dans le domaine écologique que le SAUM a eu les suites les plus palpables puisque la création de la réserve conventionnelle de l’estuaire ou les premières études d’impact du Pont de Normandie en sont les conséquences directes.

62Entre 1988 et 1990, l’opération « Grand Estuaire » a tenté de réunir des élus et des acteurs économiques des deux rives autour de huit grands thèmes d’étude : image de l’estuaire, formation, infrastructures de communication, rôle d’entraînement économique des ports de l’estuaire, tourisme, ressources naturelles (pêche et agro-alimentaire), culture et développement économique local. Le comité de pilotage, qui était le moteur de l’opération, a déterminé rapidement quelques grands objectifs dont le seul énoncé montrait bien les difficultés rencontrées.

  • Constituer le territoire de l’estuaire. Mobiliser les acteurs du Calvados. Etudier et faire vivre l’identité de l’estuaire.

  • Favoriser les projets locaux permettant à chaque zone de se positionner dans l’estuaire compte-tenu de la difficulté à mettre en œuvre d’emblée un développement commun à tout l’estuaire (les deux projets locaux existants sont le projet Grand Havre dans l’arrondissement du Havre et le développement économique du nord-ouest de l’Eure).

  • Faire de l’opération un lieu d’échange, d’information et à terme de concertation entre les décideurs.

63Ce projet était piloté par l’agence régionale de développement de Haute-Normandie. Bien que des élus du Calvados s’y soient finalement joints, il cessera de fait de fonctionner dès l’année 1991 alors qu’il aurait pu au minimum constituer un lieu d’échange et de concertation pour les projets de développement locaux qui commençaient à voir le jour (comme le projet « Grand Havre », initié par l’Agence d’Urbanisme de la Région Havraise, et qui regroupe 123 communes de l’arrondissement du Havre dans un projet de développement commun ou comme la commission intercommunale d’aménagement et d’urbanisme de la basse vallée de la Risle qui regroupe 83 communes de 6 cantons de l’Eure).

  • 100 M. Brocard, L. Levêque, 1992

64Finalement, l’opération « Grand Estuaire » est symbolique de la volonté des acteurs de prendre en charge le développement : « L’échec d’une réunification politique des deux régions normandes par le sommet, c’est-à-dire par une décision des conseils régionaux, se transforme donc en une lente recomposition des relations d’une multitude d’acteurs où « l’estuaire » joue un rôle essentiel »100.

Notes

85 N. Calderaro, 1993

86 N. Calderaro, 1993

87 N. Calderaro, 1993

88 R. Rezenthel, 1992, N. Calderaro, 1993, B. Schmit, 1993

89 B. Delsalle, 1989

90 B. Schmit, 1993

91 B. Delsalle, 1989

92 A.H. Mesnard, 1991

93 J. Godechot, 1988

94 L. Musset, 1983

95 F. Gay, 1994

96 P. Gourou, 1973 in Durand, Lévy, Retaillé, 1992

97 M. Baleste, 1997

98 Conseil Economique et Social de Haute Normandie, 1996

99 Ibid.

100 M. Brocard, L. Levêque, 1992

Table des illustrations

Légende Les limites réglementaires dans l’estuaire de la Seine
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Fichier image/jpeg, 216k
Légende Les circonscriptions portuaires dans l’estuaire de la Seine
URL http://books.openedition.org/purh/docannexe/image/7112/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 124k
Légende Les limites réglementaires dans l’estuaire de la Loire
URL http://books.openedition.org/purh/docannexe/image/7112/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 92k
Légende Les limites réglementaires dans l’estuaire de la Gironde
URL http://books.openedition.org/purh/docannexe/image/7112/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 92k
Légende Le SDAU de la région havraise
URL http://books.openedition.org/purh/docannexe/image/7112/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 260k
Légende Le Schéma d’Aptitude et d’Utilisation de la Mer
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© Presses universitaires de Rouen et du Havre, 1998

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