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L'Intendant de Rouen

 | 
Jérôme Pigeon

Conclusion générale

Texte intégral

  • 1 J. Chevallier, L’Élaboration historique…, οp. cit., p. 41.

1Les impôts, quels qu’ils furent, provoquèrent toujours de nombreux mécontentements chez les sujets du royaume. Les habitants de la généralité de Rouen ne faisant pas exception, les intendants de cette généralité eurent très souvent l’occasion de se prononcer sur des litiges de nature fiscale présentés à leur juridiction. Même si aujourd’hui encore l’utilisation du terme juridiction, à propos de l’activité contentieuse des intendants, soulève quelques réticences1, l’étude de la justice fiscale rendue par les intendants rouennais tend à démontrer que, sans répondre à l’ensemble des critères que l’on attache aujourd’hui à la définition d’une juridiction, ils en rassemblaient cependant la quasi-totalité.

  • 2 C.-J. de Ferrière, Dictionnaire de droit et de pratique, op. cit., t. II, p. 87. J.-B. Denisart do (...)
  • 3 J. Chevallier, op. cit., p. 11. Voir également P. Sandevoir, Études sur le recours de pleine jurid (...)
  • 4 Ibid., p. 58. P. Sandevoir tient des propos encore plus radicaux lorsque se fondant sur le « compt (...)

2Au XVIIIe siècle, ce débat n’avait pas lieu d’être dans la mesure où une juridiction se définissait simplement comme « le pouvoir et l’autorité publique, accordée à celui qui en est pourvu, pour connoitre et juger des différends des particuliers ; ou bien juridiction est cette émanation du pouvoir souverain qui est communiqué aux magistrats pour rendre la justice au nom du Prince2 ». À la lumière de cette définition, les intendants constituaient une véritable juridiction administrative puisqu’ils avaient à connaître de litiges opposant des particuliers à l’administration. Ces critères matériels de définition n’étant pas suffisants, certains juristes estimèrent qu’une juridiction devait se définir nécessairement d’un point de vue matériel mais également au moyen d’éléments « organiques et procéduraux3 ». Ainsi l’existence de règles de procédure offrant certaines garanties aux administrés était intégrée à la définition d’une juridiction. De ce point de vue, la justice rendue par les commissaires départis semble répondre à cette exigence dans la mesure où il est indéniable que des règles de procédure furent établies pour assurer l’instruction des affaires portées devant eux et que cette procédure prenait en considération les intérêts des parties en assurant notamment le respect du contradictoire. Sur ce point, J. Chevallier relève que « certes, l’intendant confie parfois aux subdélégués le soin de procéder à une enquête et d’assurer à la procédure un certain caractère contradictoire ; mais ces formes ne sont jamais institutionnalisées4 ». Cette affirmation paraît erronée car, même s’il est exact que le rôle des subdélégués et le caractère contradictoire de la procédure suivie devant les commissaires départis ne furent jamais institués par des règlements, il n’en demeure pas moins que l’institutionnalisation résultait de l’usage. En effet, non seulement ces pratiques n’avaient aucun caractère exceptionnel, mais elles étaient, de surcroît, communes à l’ensemble des intendants dans le royaume. Une certaine uniformité dans la procédure administrative tendit donc à se développer. Les garanties offertes aux justiciables résidaient également dans les pourvois qui leur étaient ouverts contre les ordonnances des commissaires départis. Le contrôle exercé par le Conseil sur ces ordonnances se révèle d’ailleurs des plus scrupuleux, et non de pure forme comme se plaisaient à le laisser croire les détracteurs de la justice administrative d’Ancien Régime.

  • 5 Ibid., p. 17.
  • 6 P. Sandevoir, op. cit., p. 35.
  • 7 Ibid., p. 32.

3Si l’existence de règles procédurales participe de la définition d’une juridiction, l’élément déterminant réside dans l’indépendance de l’autorité chargée de juger les contestations qui lui sont soumises. Pour la juridiction administrative, et donc pour les intendants sous l’Ancien Régime, cette indépendance est fondamentale dans la mesure où dépourvue de celle-ci, l’administration est alors juge et partie, ce qui ne peut que déboucher sur l’arbitraire5. En s’arrêtant à ce seul critère, les intendants, administrateurs juges, ne pouvaient, a priori, constituer une véritable juridiction. Cependant, déduire de l’absence d’indépendance des intendants par rapport à l’administration active la nécessaire partialité de leurs jugements nous semble difficile à soutenir. Le contentieux fiscal soumis aux intendants rouennais a révélé que ces commissaires n’étaient pas uniquement mus par la volonté de satisfaire les intérêts de l’administration. Contrairement à ce qu’affirme P. Sandevoir, les intendants rouennais, dans l’exercice de la juridiction administrative, n’eurent pas pour unique but l’exaltation du pouvoir central6. Dès lors, considérer qu’une justice impartiale ne peut exister que dégagée de la confusion des fonctions paraît quelque peu exagéré7. Ainsi, même s’il est vrai qu’il n’y avait pas de véritable indépendance des intendants, les qualifier de juridiction lorsqu’ils statuent sur des contestations ne semble pas déraisonnable.

4L’une des raisons pour laquelle le pouvoir royal confia à ces commissaires la majeure partie du contentieux administratif fut l’impératif de célérité dans le traitement de ces affaires afin de ne pas paralyser l’activité de l’État. En matière fiscale, cette célérité était on ne peut plus importante, « le recouvrement des deniers du roi ne devant souffrir aucun retardement ». À quelques exceptions près, la rapidité des intendants rouennais dans le traitement de ce contentieux fut réelle. Leur empressement à statuer n’influa cependant pas sur la qualité de leur justice. À aucun moment ils ne traitèrent de manière superficielle les contestations qui leur étaient soumises. L’examen approfondi des affaires a révélé que la nature ou l’enjeu de la contestation importait peu : toutes étaient traitées avec la même application et selon les mêmes procédés. Pour se prononcer, les intendants étaient assistés et pouvaient s’appuyer sur des collaborateurs peu nombreux mais de qualité et imprégnés de culture juridique, leurs secrétaires étant le plus souvent des avocats. Ainsi, chaque ordonnance faisait l’objet d’une construction juridique. Les faits et les moyens des parties rappelés et analysés, la question de droit à résoudre était isolée et le projet d’ordonnance s’attachait à fournir une solution à la lumière du droit existant. Les ordonnances des commissaires départis rouennais étaient donc, dans la très grande majorité des cas, fondées en droit, et le lieu commun consistant à stigmatiser l’arbitraire des intendants, notamment dans leurs fonctions de juge, ne résiste pas à l’étude de la manière dont ils statuaient.

  • 8 S. Evrard, op. cit., p. 161.
  • 9 J.-L. Mestre, « Le traitement du contentieux administratif au XVIIIe siècle », Le Conseil d’État a (...)
  • 10 A. Logette note à propos de la création de ce comité qu’on « a estimé que la création par Necker d (...)
  • 11 A. Buot de l’Épine, Du Conseil du Roi au Conseil d’État : Le Comité contentieux des départements ( (...)
  • 12 J. Musset note qu’en arrivant dans la généralité de Caen, l’intendant Esmangart, constatant les ca (...)
  • 13 À propos de ces organes, S. Evrard évoque « des comités contentieux, créés spécialement pour accro (...)

5Cet arbitraire, dénoncé de manière récurrente par les cours souveraines au XVIIIe siècle, concernait moins la personne des intendants que l’institution même. Ce que rejetaient plus particulièrement les juridictions ordinaires était « le juge unique » qu’incarnaient les intendants des généralités. Pour les officiers de ces cours, un juge unique ne pouvait que succomber à l’arbitraire. Cet aspect de la critique formulée par les cours souveraines contre les commissaires départis dans les généralités du royaume se retrouve à l’adresse du Conseil, et plus précisément contre les arrêts rendus en finance dans la mesure où ces derniers n’étaient pas élaborés devant le Conseil, formation collégiale, mais simplement par le contrôleur général ou par un intendant des finances. Arrêts rendus en finance et ordonnances des intendants avaient ainsi ce même défaut d’être le résultat de la volonté d’un seul. Ces différentes attaques ne furent pas vaines. Tant au niveau du pouvoir central qu’à l’échelon des généralités8, des comités ou conseils fleurirent dans les dernières années de l’Ancien Régime9. Au niveau du pouvoir central et du Conseil du roi furent institués le Comité contentieux des Finances en juin 177710 puis, alors que la Révolution était déjà en marche, le Comité contentieux des départements au début du mois d’août 178911. Dans un certain nombre de généralités, les intendants prirent le parti de s’adjoindre un « conseil d’intendance » ou « comité contentieux » regroupant des avocats locaux réputés. Ces comités avaient pour mission de décharger, mais aussi d’éclairer les intendants dans le traitement des affaires soumises à leur tribunal, et plus spécifiquement dans celles ayant traits aux autorisations de plaider délivrées aux communautés12. Toutes ces initiatives, tant nationales que locales, ont été unanimement saluées comme autant de démarches offrant davantage de garanties aux administrés13. En effet, ces organes étaient de petites assemblées dans lesquelles les débats entre avocats compétents permettaient de proposer aux commissaires départis les meilleures décisions possibles, limitant ainsi les risques d’erreur et d’arbitraire. L’instauration de ces comités ou conseils répondit donc d’une certaine manière aux critiques des cours souveraines en redonnant à la juridiction du Conseil en matière de finance et des intendants dans les généralités un caractère collégial.

  • 14 S. Evrard, op. cit., p. 348.
  • 15 J. Musset, op. cit., p. 56; S. Evrard, op. cit., p. 160.

6Si les bienfaits de ces institutions ne peuvent être remis en cause, on ne peut cependant en tirer la conclusion qu’avant leur instauration dans les intendances, la justice rendue par les commissaires départis n’était pas fiable et forcément empreinte d’arbitraire. L’étude du contentieux fiscal soumis aux intendants rouennais tend à démontrer que l’inexistence d’un conseil d’intendance ne constitua pas nécessairement un obstacle à la qualité des décisions rendues et que l’arbitraire auquel étaient exposés les justiciables de cette généralité ne fut pas plus criant que dans d’autres généralités où existait une structure de ce type. Rappelons qu’à aucun moment de nos recherches il n’a été possible de déceler des éléments révélant l’existence d’un conseil d’intendance. Ce défaut probable de conseil d’intendance ne signifie pas que l’intendant rouennais était un « juge unique » strictement compris. Lorsqu’une contestation lui était soumise, l’intendant ne statuait jamais sans avoir, au préalable, pris conseil auprès de ses collaborateurs qui pour la plupart, comme les membres des conseils d’intendance, étaient avocats. L’affirmation de S. Evrard selon laquelle l’instauration de ces comités était le moyen « d’associer le monde des avocats à celui du contentieux administratif » paraît ainsi devoir être nuancée14. Même sans conseil d’intendance, le monde des avocats pouvait participer à ce contentieux. À Rouen, s’ils ne se réunissaient pas comme le faisaient les membres des conseils d’intendance, ces avocats n’en échangeaient pas moins, par notes interposées, leurs opinions sur les projets présentés à l’intendant afin de l’éclairer au mieux sur la solution à adopter. Il ne semble donc pas y avoir eu une grande différence dans la manière de procéder entre l’intendance rouennaise et d’autres où avaient été instaurés des conseils d’intendance : l’issue de la procédure était identique, car l’intendant, assisté ou non d’un conseil d’intendance, détenait seul le pouvoir de juger, les avocats gravitant à ses côtés n’ayant qu’un rôle purement consultatif15.

  • 16 Sur ce point, nous rejoignons S. Evrard, pour qui « l’intendant est loin d’user d’un pouvoir arbit (...)
  • 17 Il convient de rappeler ici que dans la très grande majorité des cas, les intendants rouennais eur (...)

7À Rouen, les justiciables ne semblent pas avoir eu à souffrir de l’absence d’un tel conseil, la plupart des ordonnances des commissaires départis de cette généralité étant, comme nous l’avons déjà indiqué, fondées en droit. Dès lors l’arbitraire peut apparaître comme résidant non dans la justice des intendants mais dans les règles qu’en tant que juges, ils avaient à faire respecter, c’est-à-dire dans les textes émanant du pouvoir central. Conscients, sans aucun doute, du caractère arbitraire ou tout du moins inadapté de certaines règles, les intendants rouennais n’hésitèrent pas à le faire savoir au pouvoir central, et leur correspondance montre qu’ils ne se comportaient pas comme de simples agents de l’État aveuglément soumis aux règles établies par le gouvernement. Certes, leur attachement à juger en conformité du droit existant et le lien de subordination dans lequel ils étaient avec le pouvoir central les obligeaient le plus souvent à faire simplement connaître leur désaccord, ce dernier ne les dispensant pas de juger comme le prévoyaient les textes. Cependant, ils s’opposèrent parfois jusqu’à l’obstination. Une telle attitude ne manqua pas de provoquer à leur encontre des réprimandes du pouvoir central. Mais leur entêtement fut dans certains cas suffisamment convaincant pour entraîner le ralliement du gouvernement à leurs idées. Si les intendants rouennais prirent quelques libertés avec le droit, ces écarts avec les textes s’opérèrent toujours au profit de leur généralité ou de certains contribuables. D’une manière générale et même si la grande majorité de leurs ordonnances fut rendue en faveur de l’administration, les commissaires départis dans la généralité de Rouen firent preuve d’une grande modération dans leurs jugements à l’égard des redevables, et celle-ci démontre qu’ils n’étaient pas uniquement animés par la volonté de satisfaire le pouvoir pour lequel ils étaient sensés agir. Dans le traitement du contentieux fiscal, les intendants rouennais étaient en fait tiraillés entre leur volonté de satisfaire au mieux les intérêts du trésor royal, c’est-à-dire de faire en sorte que la rentrée des impôts dans les caisses de l’État ne fut pas retardée ou amoindrie par les comportements répréhensibles des contribuables, et la volonté de ne pas accabler ces derniers16. L’attitude de ces intendants était guidée par un certain souci de justice fiscale. En matière de taille et malgré les vices inhérents au système, le recours à des commissaires pour faire des rôles d’office fut ainsi motivé par l’idée d’une nécessaire égalité de tous les contribuables devant l’impôt17. Ce n’est que lorsqu’il y avait manifestement rupture de l’égalité devant les charges publiques qu’il était fait appel à ces commissaires.

  • 18 S. Evrard, op. cit., p. 351.

8La recherche d’une certaine égalité et la modération dont firent preuve les intendants rouennais occasionnèrent des réactions de la part du pouvoir central, et l’essentiel des reproches adressés aux intendants par le contrôle général portait sur cette tendance à la modération. Ne s’exprimant pas uniquement par de simples lettres, les divergences de vue entre intendants rouennais et pouvoir central prenaient parfois la forme d’arrêts du Conseil. En effet, parmi les ordonnances des intendants rouennais dont il était fait appel au Conseil, un certain nombre fut réformé en raison d’une trop grande clémence dans les condamnations prononcées contre les redevables. Ce qui, dans ces ordonnances, fit souvent réagir le Conseil n’est pas le jugement porté sur le fond de l’affaire, car dans la plupart des cas le particulier était condamné là où les textes prévoyaient une condamnation. Ce que le Conseil mit parfois en cause c’est la tendance des intendants à prononcer des condamnations moindres que celles prévues par les textes. Cette attitude était particulièrement flagrante en matière d’impôts indirects où les condamnations conformes en tout point aux peines prévues furent extrêmement rares. La raison de cette différence réside dans le fait que les intendants rouennais estimaient les prescriptions des règlements inadaptées, voire entachées d’un défaut de proportionnalité entre gravité de l’infraction et sévérité de la peine. La clémence des intendants en matière d’impôts indirects, maintes fois dénoncée au Conseil par la ferme générale, prouve encore que la rentrée des impôts n’était pas leur seule préoccupation et qu’ils n’étaient pas « les hommes liges de la ferme générale18 ». En tant que juges, les intendants rouennais se soucièrent donc du sort réservé aux justiciables et firent en sorte que l’administration n’abusât pas de sa situation pour surcharger les contribuables. La faveur manifestée par les commissaires départis envers ces derniers semble d’ailleurs avoir culminé lorsqu’ils étaient confrontés à un flou ou à un vide juridique : ils interprétèrent ou tranchèrent alors le plus souvent dans un sens favorable aux contribuables. Cette attitude atteste que, même s’ils revêtaient bon nombre d’éléments d’une juridiction, il n’en restaient pas moins des administrateurs qui, lorsqu’ils tranchaient des litiges, ne pouvaient se départir des réalités locales les amenant parfois à adapter les textes.

  • 19 Archives parlementaires, op. cit., t. V, p. 595. La noblesse du bailliage d’Évreux formulait le mê (...)

9En dépit de l’attitude des intendants à l’égard des contribuables, les cahiers de doléances rédigés pour les États généraux de 1789 se firent l’écho des nombreuses critiques dirigées contre ces commissaires, comme le montre le cahier de la noblesse de Rouen qui demandait que « toute juridiction soit interdite aux commissaires départis, et que la compétence de toutes affaires soit attribuée aux tribunaux qui doivent en connaître19 ». Au terme de cette étude et avec le recul dont nous disposons, il est possible de tempérer ces accusations : l’arbitraire n’apparaît plus comme la caractéristique première de la justice rendue par les intendants rouennais en matière fiscale. Respect du droit, application et modération nous semblent bien davantage définir la juridiction de ces commissaires départis.

Notes

1 J. Chevallier, L’Élaboration historique…, οp. cit., p. 41.

2 C.-J. de Ferrière, Dictionnaire de droit et de pratique, op. cit., t. II, p. 87. J.-B. Denisart donnait une définition encore plus succinte : « Ce mot signifie autorité pour juger les affaires litigieuses. On donne aussi ce nom au tribunal qui est revêtu de cette autorité. », Collection de décisions nouvelles..., op. cit., t. II, p. 451.

3 J. Chevallier, op. cit., p. 11. Voir également P. Sandevoir, Études sur le recours de pleine juridiction, op. cit., p. 17.

4 Ibid., p. 58. P. Sandevoir tient des propos encore plus radicaux lorsque se fondant sur le « compte rendu au Roi » de Necker, dans lequel ce dernier critiquait ouvertement l’institution des intendants, il affirme : « Par là nous pouvons atteindre la véritable valeur de cette institution de l’Ancien Régime : des procès, mais pas de procédure ; des juges mais pas de garanties ; la justice administrative de l’ancienne France ne constituait qu’une simple apparence » (op. cit., p. 35).

5 Ibid., p. 17.

6 P. Sandevoir, op. cit., p. 35.

7 Ibid., p. 32.

8 S. Evrard, op. cit., p. 161.

9 J.-L. Mestre, « Le traitement du contentieux administratif au XVIIIe siècle », Le Conseil d’État avant le Conseil d’État, RA, no spécial, 1999, p. 83-97.

10 A. Logette note à propos de la création de ce comité qu’on « a estimé que la création par Necker du Comité contentieux des Finances était une conséquence directe des remontrances présentées dans la seconde moité du XVIIIe siècle, par la Cour des aides de Paris » (op. cit., p. 63).

11 A. Buot de l’Épine, Du Conseil du Roi au Conseil d’État : Le Comité contentieux des départements (9 août 1789 – 27 avril 1791), Paris, PUF, 1972.

12 J. Musset note qu’en arrivant dans la généralité de Caen, l’intendant Esmangart, constatant les carences des autorisations de plaider délivrées aux communautés d’habitants de cette généralité, « décida de créer à Caen un comité d’avocats semblable à celui que, quelques années plus tôt et poussé par les mêmes nécessités, il avait établi à Bordeaux ». L’auteur cite une lettre écrite à son premier secrétaire et dans laquelle il indiquait le rôle assigné à ce comité d’avocats : « Avant que de viser les délibérations des communautés pour qu’elles puissent plaider, je voudrais qu’elles soient examinées par deux ou quatre avocats de mérite que je pourrais choisir à Caen. Lorsqu’ils auraient examiné les affaires, j’accorderais ou je refuserais mon autorisation sur leur avis. J’éviterais par-là beaucoup de procès aux communautés dans un pays où l’on aime que trop plaider » (op. cit., p. 49-50). Voir également S. Evrard, op. cit., p. 292.

13 À propos de ces organes, S. Evrard évoque « des comités contentieux, créés spécialement pour accroître les droits des justiciables. », op. cit., p. 170.

14 S. Evrard, op. cit., p. 348.

15 J. Musset, op. cit., p. 56; S. Evrard, op. cit., p. 160.

16 Sur ce point, nous rejoignons S. Evrard, pour qui « l’intendant est loin d’user d’un pouvoir arbitraire au seul bénéfice des rentrées fiscales » (op. cit., p. 348). L’auteur ajoute que « les intendants se considèrent autant comme les protecteurs des sujets contre l’administration que comme ceux de l’État à l’encontre des excès des particuliers, veillant à la sauvegarde de l’intérêt général » (op. cit., p. 382).

17 Il convient de rappeler ici que dans la très grande majorité des cas, les intendants rouennais eurent recours à ces rôles faits par commissaire uniquement après en avoir reçu la demande des habitants de certains lieux se plaignant de l’inégalité régnant dans la répartition de la taille.

18 S. Evrard, op. cit., p. 351.

19 Archives parlementaires, op. cit., t. V, p. 595. La noblesse du bailliage d’Évreux formulait le même souhait : « la suppression des intendants et de leurs subdélégués, surtout celle de leurs juridictions contentieuses » (ibid., t. III, p. 298. Voir également p. 313, le cahier du bailliage secondaire de Beaumont-le-Roger.

© Presses universitaires de Rouen et du Havre, 2011

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