1En 2017, 1,8 million d’individus figurent au registre des Français résidant hors de France1. Ce chiffre, répertorié tous les ans depuis 1961 par le ministère des Affaires étrangères, est en constante augmentation. Les années 1990 marquent une accentuation de ce phénomène2. L’expatriation des Français s’accroît. Par leur citoyenneté, par le lien qu’ils maintiennent avec les institutions, l’émigration des Français est susceptible de représenter un atout, car elle offre à la France une représentation en dehors du territoire national3. Pour encadrer cette expatriation, la France a récemment procédé au découpage de l’espace mondial selon un maillage supranational : les circonscriptions françaises de l’étranger, qui constituent un exemple de prolifération territoriale. Ces circonscriptions ont pour but de permettre aux autorités consulaires d’encadrer la population et surtout sa représentation4. Cette politique territoriale s’inscrit dans une démarche de valorisation relevant d’une politique d’influence qui vise à renforcer le rayonnement national à l’échelle mondiale5.

2Cette étude s’inscrit dans une plus vaste problématique développée dans le cadre d’une recherche doctorale sur la citoyenneté française, envisagée à l’aune de la citoyenneté des Français de l’étranger. C’est par ce biais, celui de la citoyenneté extraterritoriale6, que nous porterons notre attention sur les représentations à l’égard de la prolifération des territoires français hors des frontières du pays. Les approches les plus traditionnelles définissent la citoyenneté en référence à une certaine forme d’idéal politique, dans le carcan d’un modèle citoyen envisagé a priori7. Dans le courant des études post-modernes, la citoyenneté est envisagée par le biais des pratiques et représentations « ordinaires » qui la définissent8. Elle est donc définie par les citoyens et par l’observation de ce qu’ils nomment eux-mêmes « citoyenneté ». Cette approche permet d’en saisir les recompositions et la dimension processuelle, a fortiori dans le cadre de l’émigration et de la mondialisation susceptibles de la déformer. Nous posons l’hypothèse qu’elle est pertinente dans le cadre de la prolifération des territoires français à l’étranger, censés rendre possible l’implication citoyenne des ressortissants français dans la mondialisation.

3Cette forme de prolifération territoriale permet-elle pour autant d’améliorer la qualité de leur représentation électorale ? Par l’observation des comportements citoyens et des représentations qui les sous-tendent, nous tenterons d’apporter des éléments de réponse en étudiant la pertinence identitaire d’une telle ligne politique.

4 Après avoir interrogé la relation triangulaire entre les Français de l’étranger, les élus qui les représentent et l’État (1), nous aborderons plusieurs problématiques. Exprimer sa citoyenneté française à l’étranger est-il pertinent, est-ce utile, est-ce possible ? D’un autre côté, comment représenter, soutenir et défendre une population dispersée, insaisissable et qui ignore une partie de ses droits ? Enfin, comment donner de la cohérence et garantir l’encadrement d’une population nombreuse et disséminée à l’échelle du monde, parfois désireuse de couper tout lien institutionnel avec la France ? Nous étudierons pour finir, dans l’hypothèse d’un décalage entre ces trois entités (la population, les élus, l’État), la manière dont les initiatives privées et associatives comblent les incapacités institutionnelles à répondre aux besoins de la population (2), en observant plus particulièrement le dispositif d’encadrement de l’enseignement français à Londres (3). Cet exemple mettra en valeur un système de coopération entre des acteurs de divers niveaux et la population. L’exemple de l’enseignement permettra également de questionner le rôle de l’État vis-à-vis de la population expatriée et la façon dont celle-ci exprime un ensemble d’appartenances par des pratiques citoyennes alternatives au vote.

1. La représentation des Français de l’étranger, un système en renouvellement

5Les Français de l’étranger bénéficient d’une représentation parlementaire unique au monde. En effet, si des systèmes analogues existent dans d’autres pays, la France a très tôt mis en place la représentation d’une population émigrée relativement peu nombreuse (dont le volume démographique ne souffre aucune comparaison avec les diasporas chinoise ou italienne par exemple, elles aussi représentées électoralement9). L’originalité de ce système permet-elle d’assurer une meilleure représentation des citoyens de l’étranger ?

1.1. Au commencement, le Sénat et l’Assemblée des Français de l’étranger

6Jusqu’en 2012, douze sénateurs étaient chargés de la représentation des Français de l’étranger. Ils étaient nommés indirectement et sans considération et relevaient invariablement de la population émigrée dans sa globalité. Élus au suffrage indirect, le processus aboutissant à leur nomination comporte une part de territorialité reposant sur les circonscriptions délimitées par l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE). L’AFE compte quinze circonscriptions auxquelles sont rattachés des membres siégeant deux fois par an au sein d’assemblées générales, à Paris. Ces membres sont désignés parmi les conseillers consulaires élus au suffrage direct par les 1,3 million de citoyens inscrits sur les listes électorales consulaires en 201710. L’Assemblée a pour prérogative de constituer une part du corps électoral des sénateurs des Français de l’étranger.

1.2. Entrée à l’Assemblée nationale

7Depuis 2012, l’Assemblée nationale compte onze députés élus par les Français de l’étranger. Chacun est rattaché à une circonscription. Cette mesure et le découpage qu’elle a occasionné datent de la réforme constitutionnelle de 2008 sur la représentation parlementaire des Français de l’étranger11. Elle a permis, par la délimitation de ces circonscriptions supranationales, de territorialiser cette représentation parlementaire qui n’avait pas de dimension spatiale auparavant.

8Les députés actuels sont élus au suffrage direct lors d’élections législatives par les citoyens inscrits dans leur circonscription de rattachement. Les Français de l’étranger sont donc représentés au sein de l’Assemblée nationale par des élus que l’on peut supposer d’autant plus aptes à défendre leurs intérêts qu’ils sont eux-mêmes expatriés et ont une plus grande connaissance des enjeux propres à chaque territoire. Pourtant, l’observation des profils des députés élus en 2012 à l’occasion du premier scrutin législatif révèle une réalité légèrement différente12. À cette occasion, 13 députés furent élus13, dont 5 ne résidaient pas à l’étranger et 3 avaient déjà occupé des fonctions parlementaires dans des circonscriptions métropolitaines auparavant (Frédéric Lefebvre dans les Hauts-de-Seine, Alain Marsaud en Haute-Vienne et Thierry Mariani dans le Vaucluse). Si la création de circonscriptions parlementaires en dehors du territoire national est une manière de mieux représenter les Français de l’étranger, la représentation de ces derniers a-t-elle pour autant gagné en efficacité ? La question se pose lorsqu’on observe les échéances politiques récentes. Les données de participation électorale communiquées par le ministère des Affaires étrangères révèlent une abstention très forte à l’occasion des élections législatives (fig. 1).

Fig. 1. Structure de la représentation des Français de l’étranger.

9Les données montrent une abstention inversement proportionnelle à l’échelle de compétence des élus. En 2017, la participation enregistrée à l’occasion du premier tour de l’élection présidentielle atteignait 45 %, 19 % aux élections législatives et seulement 16 % aux élections consulaires de 2014. Alors que la participation à l’élection présidentielle était restée constante (46 % en 2012), la participation au premier tour de l’élection législative enregistrait entre ces deux années une baisse de 7 points de pourcentage (26 % en 2012) (fig. 1).

10Sur la base de ces constats, nous avons mis en place une enquête par questionnaire électronique, complémentaire d’un travail de terrain, afin de savoir dans quelle mesure les Français de l’étranger se sentent plus ou moins représentés par leurs élus14. À la question : « Par quel type d’élu français vous sentez-vous le plus représenté ? », posée à 800 personnes, les réponses les plus souvent données étaient les suivantes15 : « Aucun » (46,5 %), « Président de la République » (28 %), « Député » (22 %), « Conseiller consulaire » (20 %), « Sénateur » (3 %).

11Ces réponses bouleversent l’ordre de compétence territoriale que révélaient les données de participation, mais confirment l’hypothèse sur la qualité de la représentation électorale liée à l’ancrage territorial des élus. D’après ces résultats, il semble par ailleurs que les députés bénéficient d’une perception plus favorable dans l’esprit des citoyens qu’ils représentent. Pour autant, il serait pertinent de réinterroger cette perception dans quelques années, à la faveur de la succession des mandats, lorsque la nouveauté ne sera plus susceptible d’influencer l’opinion citoyenne.

1.3. Redistribution des cartes au sein de l’AFE

12En 2013, l’AFE a été réformée et son organigramme recomposé16. De 155, le nombre des conseillers consulaires qui siégeaient a été réduit à 90, nommés parmi 443 nouveaux conseillers consulaires. En d’autres termes, la réforme a ajouté un échelon à la pyramide de représentation électorale : les 443 conseillers actuels sont élus sur un système de listes parmi 130 circonscriptions infra-étatiques délimitées autour des bureaux de vote consulaires ; et les 90 nouveaux membres de l’AFE sont nommés quant à eux pour représenter à un échelon supérieur les 15 circonscriptions supranationales que reconnaît l’Assemblée.

13Cette réforme est venue complexifier un système déjà sophistiqué et contribuer à une politique de prolifération territoriale qui semble en perpétuelle évolution. Notons également que les cartes de circonscriptions délimitées par l’Assemblée nationale (11 zones) et l’AFE (15) ne se recoupent pas, ce qui est également susceptible de brouiller la perception et la compréhension qu’en ont les citoyens concernés, principalement ceux qui sont établis depuis de nombreuses années hors de France et qui ont probablement connu directement ces changements successifs.

14Alors que nous envisagions la dimension territoriale et l’ancrage comme un motif d’identification et de reconnaissance des Français de l’étranger vis-à-vis de leurs députés davantage que vis-à-vis des sénateurs, on constate que les scores de participation enregistrés à l’occasion des élections consulaires sont les plus faibles. Pourtant, les conseillers consulaires s’apparentent le plus à des élus de proximité. Généralement issus de l’expatriation, parfois depuis de très nombreuses années, parfois même binationaux, ils revendiquent leur appartenance territoriale et même une légitimité qui leur serait conférée « par le terrain ». Appartenant à la communauté expatriée locale, ils se distinguent d’ailleurs souvent par une activité associative et une présence sociale supérieures à celles des autres élus.

15Le cas des conseillers consulaires montre que la prolifération territoriale n’assure pas pour autant la performance d’une représentation locale censée rapprocher les citoyens des institutions. La dimension identitaire que l’on pourrait croire valorisée par la multiplication des territoires semble absente, car la population méconnaît les institutions de représentation.

1.4. Rôle territorial des conseillers consulaires

16Dans le cas des Français de l’étranger, la dimension extraterritoriale du lien entre l’État et les citoyens est compliquée par une discontinuité institutionnelle. Le rôle des élus de circonscriptions est d’assurer la fluidité de ce lien en faisant remonter vers l’AFE et les sénateurs les problèmes rencontrés sur le terrain. Pourtant, leurs prérogatives sont étroites et leurs moyens d’actions faibles. Leur rôle et même leur existence sont méconnus des populations qui manifestent peu d’intérêt pour la présence institutionnelle française à l’étranger.

17Partant de ces constats, l’enquête de terrain a accordé une large part à la perception qu’ont les conseillers consulaires de leur rôle, de leurs missions et à la façon dont ils s’adaptent à des conditions d’exercice compliquées par l’abstention et la méconnaissance de la population17. Véronique Cartoux et Olivier Bertin, deux conseillers londoniens, sont tous deux marqués par un ancrage profond dans leur circonscription. Résidant depuis de nombreuses années sur place, ils y travaillent, y sont socialement actifs et l’un des deux est binational. Tous deux soulignent les difficultés qu’ils rencontrent dans l’exercice de leur fonction de représentation. Ils manifestent une frustration à l’égard de leur fonction et regrettent un manque de moyens pour accomplir leur mission de représentation, principalement en matière de mobilité. D’autant plus que leur rôle de délégation auprès de l’AFE vis-à-vis de leur circonscription ne leur donne aucune compétence territoriale. Il semble s’agir finalement d’un rôle de représentation de leurs pairs appartenant à la même circonscription auprès de l’Assemblée, et pas de la représentation de la circonscription en elle-même, encore moins des citoyens qui y résident.

1.5. Conflits territoriaux entre administration et représentation

18Dans certaines circonscriptions où la population française est nombreuse, les autorités consulaires sont surmenées par une forte demande de service public et une forte pression de la part de la population, comme en témoignent les interminables files d’attente à l’occasion des élections présidentielles.

19Élus et administration consulaires ne tirent pas la même légitimité de leurs prérogatives ou de leur mode de nomination. Premièrement, les élus consulaires sont élus au suffrage direct. Ils sont socialement investis, très présents sur le terrain et bénéficient d’un ancrage culturel pouvant être très fort : les deux élus susmentionnés résident à Londres depuis plus de 10 ans. Ils déplorent une forte abstention, une lacune en matière de communication institutionnelle et un manque de cohérence dans la gestion de l’expatriation, dus principalement à la méconnaissance que les autorités centrales ont de la population. Ils interprètent ces problèmes comme le symbole d’un système où les différentes variables influent les unes sur les autres. Deuxièmement, les autorités diplomatiques englobent les consulats et les ambassades dont les vocations respectives sont d’assurer l’encadrement des Français à l’étranger et une présence institutionnelle hors de France axée sur les relations internationales de l’État français. Troisièmement, relevant de l’administration, les fonctionnaires consulaires sont nommés par la présidence de la République et renouvelés régulièrement. Leur ancrage territorial à l’égard de leur circonscription d’exercice est donc plus faible. Par exemple, le vice-consul de Londres, rencontré pendant cette enquête, prenait alors tout juste ses fonctions après plusieurs affectations au Moyen-Orient.

20La légitimité des opérateurs consulaires est donc liée à l’étendue de leurs prérogatives et au prolongement des attributions régaliennes de l’État, dont ils constituent l’incarnation hors des frontières. Leur mode d’affectation, par nomination, leur donne une légitimité « par le haut », alors que celle des élus consulaires est conférée « par le bas », par la voie des urnes. Lors des entretiens, les deux parties ont pointé la difficulté à faire respecter mutuellement par les autres les contours de leurs missions respectives compte tenu de l’autorité qu’ils représentent. Celle que revendiquent les élus au titre de leur mission de représentation et en vertu de leur désignation citoyenne serait contestée par l’administration consulaire, principalement à cause d’un dysfonctionnement dans la communication institutionnelle. À l’inverse, la mission des autorités consulaires se trouverait perturbée par l’intervention récente des élus de proximité, tout juste investis d’une mission de représentation et peut-être moins légitimes au regard de la faible participation aux élections consulaires de 2014 (7 % seulement).

21Cet exemple est celui d’un conflit opposant les acteurs d’un même système administratif sur un territoire extérieur à l’État dont ils relèvent. Alors qu’auparavant les territoires concernés par l’administration consulaire n’étaient investis que par le consulat et l’ambassade, la délimitation des circonscriptions dans un premier temps et l’augmentation du nombre d’élus de terrain par la suite semblent avoir contribué à brouiller les contours des attributions de chacun. Il semblerait qu’en réalité la mission des élus consulaires soit de suppléer l’administration diplomatique, parfois dépassée par l’expansion de la population expatriée. En effet, la forte croissance de la population française dans certaines circonscriptions a créé une demande parfois très forte à l’égard des services publics à l’étranger. Soumis à ce que les élus qualifient de « forte pression », les institutions ne parviennent pas à satisfaire la demande.

2. Les institutions à l’épreuve des pratiques et représentations citoyennes

22L’enquête entamée auprès des élus à Paris s’est poursuivie à Londres. Ce terrain a été déterminé par les enjeux que les discours des élus avaient permis de faire émerger. L’enquête a été réalisée en décembre 2016 et a permis de rencontrer 25 personnes de profils divers, parmi lesquelles 2 nouveaux élus, 2 directeurs d’établissements scolaires et 3 entrepreneurs. Consultés à propos de leurs pratiques des services de l’État, les citoyens pointent à la fois le confort et l’intérêt qu’une telle offre de service public constitue, mais aussi sa saturation sous la pression de la demande.

2.1. Difficultés d’accès au service public

23Les individus ont une connaissance rudimentaire de leurs institutions, principalement en ce qui concerne le dispositif électoral. Le système électoral décrit au début de cet article, qui compte plusieurs centaines d’élus, est méconnu par la majorité de l’échantillon rencontré, y compris par des citoyens qui se présentent comme des électeurs avertis et motivés.

24À l’occasion des deux dernières élections, les temps d’attente aux bureaux de vote et les différents types de dysfonctionnements administratifs rapportés par les électeurs montrent qu’ils perçoivent une incapacité des pouvoirs publics à assumer leur entreprise de représentation électorale à l’étranger. Alors que le vote électronique aurait pu apporter une réponse à ce problème, malgré une forte demande relayée par les élus eux-mêmes en 2017, la mesure avait été rejetée pour raison de sécurité. Lors des dernières élections, cette décision a obligé de nombreux Français à se rendre au bureau de vote qui leur avait été attribué. À l’étranger, ce type de déplacement peut nécessiter de longues heures de transport et contraindre certaines personnes à choisir entre les deux tours d’un scrutin, devant l’impossibilité d’effectuer en un mois deux déplacements parfois longs et difficiles. C’est d’ailleurs pour cette raison que les deux tours de l’élection législative de juin 2017 avaient été plus espacés dans les postes consulaires que sur le territoire français.

2.2. Comprendre la citoyenneté des expatriés

25Cette méconnaissance ne porte pas sur toutes les structures mises en place par l’État. Les institutions investies de fonctions pratiques, incarnant une offre de service public, sont bien plus régulièrement citées par les personnes rencontrées. À la question sur l’inscription consulaire et sur les motivations susceptibles d’y pousser, les personnes interrogées répondent presque toujours en émettant un doute sur l’utilité de cette démarche. Les non-inscrits n’en voyaient pas l’utilité et les inscrits y ont été contraints pour accomplir des démarches d’état civil, incités pour des raisons de sécurité, voire pour l’obtention d’une bourse scolaire. Ces comportements rapportés par les individus eux-mêmes peuvent être interprétés de deux façons.

26Premièrement, on pourrait y voir une logique d’usager, guidée par la satisfaction d’un besoin pratique. On peut en effet considérer l’inscription consulaire comme une pratique citoyenne, conçue comme telle par l’État, mais qui serait utilisée ici à des fins matérielles, donc détournée de son objectif initial. Par ailleurs, en croisant ces observations avec les faibles participations électorales et la méconnaissance d’institutions dont l’utilité n’est qu’indirecte (les institutions de représentation électorale), on pourrait lire dans ces résultats d’entretiens un désengagement des citoyens de l’étranger. En abordant la citoyenneté par rapport aux cadres dans lesquels elle est maintenue par les institutions publiques, en fonction des pratiques prévues à cet effet, on prendrait le risque de conclure hâtivement à un déclin du sentiment d’appartenance des Français de l’étranger.

27Une deuxième interprétation, relevée dans les recherches les plus récentes sur la citoyenneté en sciences humaines18, est tirée de l’observation des pratiques et des représentations citoyennes par le bas. On ne considère pas l’abstention des Français de l’étranger comme un désengagement citoyen ; on valorise au contraire leur implication associative et leur demande de service public en tant que pratiques citoyennes, car désignées comme telles. Ainsi, la combinaison des pratiques observées permettra d’obtenir un modèle de citoyenneté multiple. Dans le contexte de la mondialisation, ces travaux peuvent être transposés à la citoyenneté des Français de l’étranger. Leur extra-territorialité remet en question non pas leur citoyenneté, mais la légitimité de ses modes d’expression classiques.

2.3. L’émergence de pratiques alternatives

28Dans une approche considérant avant tout les pratiques et les représentations plutôt que les règles préétablies, les entretiens menés ont révélé l’existence de processus d’auto-organisation collective plus ou moins formelle. Les enquêtés étaient interrogés sur leur fréquentation des associations ou collectifs français en dehors de tout circuit institutionnel émanant des pouvoirs publics : « Fréquentez-vous des Français sur votre lieu de résidence ? » ; « Avez-vous déjà eu recours à une association ou à un collectif de Français ? » Les acteurs mentionnés le plus souvent appartiennent à deux domaines : l’enseignement et la santé.

2.3.1. Se soigner

29Cette question avait pour objectif de tester l’hypothèse selon laquelle le recours à l’associatif est une façon pour les Français de tisser des liens sociaux favorables à l’émergence d’une identité collective conférée par leur nationalité et leur lieu de résidence19.

30Alors que nous attendions des réponses liées à la culture et à la francophonie, aux activités récréatives, la réponse la plus inattendue fut « le dispensaire français », désignant un organisme de bienfaisance, de nature associative, proposant un suivi médical en français, gratuit. Cette réponse à la question posée indique une demande forte de suivi et surtout d’encadrement vis-à-vis de la santé. Elle semble exprimer à la fois une méfiance vis-à-vis du système local et une confiance persistante dans le système français. On considère également le paramètre linguistique comme déterminant dans la recherche d’un praticien de santé, compte tenu de la difficulté à décrire des maux et à comprendre le diagnostic médical en langue étrangère.

31Toutefois, l’argument avancé était systématiquement celui du coût. La perception qu’ont les répondants du système de santé britannique (National Health Service, NHS) n’est pas positive. Celle-ci semble liée à l’incompréhension et à l’inconnu qu’il représente. En effet, les motifs avancés traduisent une peur d’être mal pris en charge, mal diagnostiqué, mal soigné ou encore de devoir payer très cher des soins et examens. Cet argumentaire s’accompagne généralement de propos sur l’avantage que représente la sécurité sociale française qui rembourse presque toujours ces prestations. Quel qu’ait été le propos général soutenu auparavant pendant l’entretien traduisant les représentations positives ou négatives vis-à-vis de la France, c’est toujours à cette occasion que l’enquêté souligne les avantages du système français.

32Au-delà de l’argument financier, cette pratique traduit la persistance des institutions françaises et du recours presque automatique à ces dernières. S’en dégage l’impression que l’expatriation peut être « à la carte » : on travaille, on vit, on consomme à l’étranger, mais on se soigne « à la française ». Toutefois, tous ceux qui ont dit s’être adressés au dispensaire français signalent également s’être fait rediriger vers le système local et les praticiens de quartier, notamment pour cause de saturation. La structure ne se pose donc pas en concurrente du NHS sur son propre territoire. En tant que « société française de bienfaisance », ses missions concernent avant tout les populations en difficultés, tant sur le plan financier que linguistique. L’établissement propose des consultations bénévoles, mais aucun soin hospitalier. En grande majorité, les individus déclarant avoir contacté le dispensaire n’étaient pas en difficulté linguistique ou financière. Il s’agit en effet de personnes jeunes récemment installées, capables de s’exprimer en anglais et de payer une consultation de routine. Interrogés sur leurs habitudes en France, aucun n’a signalé s’être déjà rendu dans un établissement de type médico-social.

2.3.2. Transmettre en français

33Compte tenu des conditions linguistiques auxquelles sont confrontés les Français sur place, de la facilité relative à maîtriser l’anglais et de l’atout qu’il représente sur le marché du travail, on envisageait a priori l’enseignement français à Londres comme peu sollicité voire délaissé au profit du système local. On envisageait que les familles installées sur place considéraient le système local comme une occasion d’acquérir une double compétence linguistique pour leurs enfants. En ce sens, l’hypothèse était faite que, dans ce cas de figure, l’offre serait supérieure à la demande.

34Cependant, tous les individus concernés rapportent leur difficulté d’accès au système scolaire français. Celui-ci coûterait cher, les bourses seraient rares et peu élevées, et les capacités d’accueil des établissements seraient réduites. Pourtant Londres compte un grand nombre d’établissements scolaires français (14 au Royaume-Uni dont 12 à Londres, contre 3,5 en moyenne par pays de l’UE). Les personnes interrogées mentionnent ainsi un ensemble d’acteurs auxquels ils ont pu avoir recours pour favoriser l’acquisition et la maîtrise du français par leurs enfants, malgré un enseignement dispensé en anglais : les associations du programme Français langue maternelle (FLAM), les écoles privées, l’enseignement à distance par le biais du Centre national d’enseignement à distance (CNED) et les écoles locales proposant par voie de partenariat une filière bilingue. Les directeurs de deux établissements, Olivier Rauch, proviseur du lycée français Charles-de-Gaulle et de ses multiples antennes londoniennes, ainsi que Sabine Dehon, directrice de l’École internationale franco-anglaise (EIFA), confirment cette saturation. Ces deux établissements ont des statuts très différents. Le premier est un établissement à gestion directe, dont la direction est assurée à la fois par le proviseur à Londres et par l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) située à Paris. Le second est un établissement privé, partenaire de l’AEFE et relevant de la Mission laïque française qui coopère avec le ministère des Affaires étrangères. Tous deux dispensent un enseignement dit « homologué » par l’Éducation nationale.

35Elle-même confrontée, en arrivant à Londres, à l’insuffisante capacité d’accueil des établissements français locaux, Sabine Dehon décide de créer une école proposant un enseignement international bilingue, en partenariat avec l’une de ses connaissances rencontrant le même problème. Si l’EIFA est aujourd’hui reconnue en tant qu’acteur de l’enseignement français, elle émane d’une initiative individuelle, reposant sur un vécu personnel. L’établissement est géré comme une entreprise et a été développé comme tel, dans un but lucratif. Il a été créé pour répondre à une demande insatisfaite par les pouvoirs publics et il s’adresse à un public dont l’expérience est identique : des familles qui n’ont pas pu avoir accès au lycée français Charles-de-Gaulle. Cette situation est un exemple d’entrepreneuriat conçu pour répondre à une carence. En effet, la plupart des enquêtés ayant dû renoncer à inscrire leurs enfants au lycée Charles-de-Gaulle se sont reportés vers des alternatives périscolaires s’apparentant à des cours de soutien en milieu associatif.

36La santé et l’enseignement sont en France l’apanage de l’État. La mention récurrente de ces deux domaines dans le cadre des entretiens traduit une forte demande de service public de la part des Français de Londres. L’importance de la sphère associative et privée dans le report et la gestion de cette demande en fait un substitut de l’État français sur un territoire qu’il n’est pas à même d’investir. La demande exprimée par les individus rencontrés pourrait être interprétée comme une recherche de l’État Providence à l’étranger et de sa protection. Le service public qu’il propose est perçu comme insuffisant au-delà des frontières, alors qu’il était perçu comme acquis sur le territoire métropolitain. Le recours aux structures d’accueil de substitution pour satisfaire des besoins en matière de santé ou d’éducation pourrait être interprété comme la traduction d’une pratique de l’expatriation qui reviendrait à ne quitter la France que géographiquement, sans vraiment s’expatrier.

3. Un exemple de coopération : l’enseignement français à Londres

37Le domaine le plus souvent mentionné par les expatriés pour décrire leurs difficultés est celui de l’enseignement. C’est justement dans ce domaine que se sont mises en place à Londres des alternatives reposant sur la coopération d’acteurs variés pour créer un dispositif de régulation de l’offre et de la demande. En 2008, les élèves scolarisés dans les établissements homologués et conventionnés au Royaume-Uni étaient 4 580 sur les 21000 enfants inscrits au consulat20. La même année, sur les 1 650 nouvelles demandes d’inscription, seules 400 ont pu être honorées par les établissements.

3.1. Le plan Écoles, un réseau d’acteurs à l’écoute des citoyens

38L’enseignement français à Londres repose sur un dispositif de conciliation nommé « plan Écoles » fondé en 2007. Il est censé permettre de répondre à un déséquilibre entre une demande croissante et une offre insuffisante. Créé pour répondre d’abord à la situation londonienne, il s’étend maintenant à tout le réseau des acteurs du territoire britannique. Il repose sur un ensemble d’acteurs dont il vise à concilier les objectifs, les forces et les faiblesses, dans le but d’améliorer l’offre d’enseignement.

39Fruit de l’initiative des sénateurs André Ferrand et Olivier Cadic, ce projet est en réalité motivé par la conscience d’un besoin concret et relève de l’expérience d’expatriation d’Olivier Cadic en tant qu’ancien membre de l’AFE pour la circonscription Grande-Bretagne-Europe du Nord. Ce dispositif est un réseau d’acteurs coordonnés autour d’un agenda et d’un ensemble de mesures visant à répondre à une situation présentée comme difficile. Motivé par l’initiative d’un élu de proximité devenu ensuite parlementaire (Olivier Cadic est élu au Sénat en 2014), il résulte d’une double dynamique, « par le haut » et « par le bas », reposant à la fois sur les pouvoirs publics situés à Paris et sur les acteurs de terrain situés à Londres et dans certaines villes britanniques.

40Ce dispositif est unique. Il témoigne d’un besoin d’encadrement exprimé par la forte demande à l’égard des établissements scolaires français de la part des ressortissants. Nous interprétons cette demande d’encadrement comme la manifestation d’un sentiment d’appartenance à l’égard de la France et à l’égard de son système scolaire, diffuseur de valeurs citoyennes et républicaines. Le plan Écoles de Londres, dans sa dimension territoriale et politique, est envisagé comme un cas de confrontation entre politiques publiques et demande citoyenne. L’implication de l’enseignement public dans cet enjeu est susceptible d’illustrer la nature identitaire de la demande exprimée. À l’aune de la prolifération des territoires français à l’étranger, nous interrogeons la capacité des pouvoirs publics à investir les territoires délimités et à répondre à la demande citoyenne au-delà du seul système électoral.

3.2. Un dispositif de répartition des tâches

41Le plan Écoles est un dispositif de concertation entre les élus, les familles françaises installées à Londres, les autorités diplomatiques (consulat, ambassade) et les établissements scolaires de tous statuts (en gestion directe, conventionnés ou partenaires de l’AEFE). Il doit permettre de coordonner l’action des différents types d’établissements français, locaux, et des associations d’enseignement bilingue. Concrètement, il a trois objectifs principaux : augmenter la capacité d’accueil des établissements d’enseignement français au Royaume-Uni, augmenter le nombre de formations bilingues sur le territoire britannique et mobiliser les associations dans ce sens. En 10 ans, le nombre d’établissements en relation avec l’AEFE a augmenté, ce qui a permis d’augmenter la capacité de réponse du système à la demande française. Ce système a également permis de coordonner l’action des différents types d’établissements, en évitant toute situation de concurrence entre les établissements strictement privés et ceux qui relevaient plus étroitement de l’AEFE, soumis de fait à des obligations différentes et dont les marges de manœuvre sont plus étroites sur le plan pédagogique et administratif.

42Répondant à la double consigne de satisfaire le besoin d’accompagnement scolaire des familles françaises et d’assurer la diffusion de la culture, de la langue et des valeurs républicaines françaises dans le monde et vers les populations locales, les établissements de l’AEFE ne pouvaient atteindre ces deux objectifs, submergés par la demande. C’est alors aux établissements privés, soumis à des règles moins strictes que revenait cette mission de diffusion culturelle et linguistique. Ce dispositif a donc permis de garantir la cohérence de ces objectifs majeurs de l’AEFE, inscrits au code de l’éducation21.

43Au-delà de la gouvernance des établissements proposant un enseignement français, le plan Écoles a permis de mobiliser les forces que représentent les associations. Incluses au dispositif, celles-ci permettent d’absorber la demande insatisfaite des familles contraintes de se reporter vers le système local. Conformément aux statuts du plan Écoles, l’une de leurs missions était de nouer des partenariats avec des établissements locaux, afin que ceux-ci puissent proposer des filières bilingues. Notons par ailleurs que la création du programme FLAM en 2001 constituait déjà une prise de conscience par les pouvoirs publics de l’existence d’un processus associatif né sur le terrain. Ce programme était destiné à encadrer et à permettre le développement de ces associations parfois isolées et répondant déjà à une demande d’apprentissage du français pour des enfants élevés en contexte bilingue, voire binational.

44La réticularité du plan Écoles a permis de diffuser ses effets dans l’ensemble du territoire britannique pour compenser la répartition très déséquilibrée des établissements scolaires, notamment grâce à l’action des associations FLAM dont le nombre est passé de 20 à 45 en dix ans et qui sont bien mieux réparties sur le territoire britannique.

3.3. Un modèle de gestion locale de problématiques globales

45Le plan Écoles, qui témoigne d’une inadéquation de l’offre et de la demande de service public, a pu être équilibré grâce à la coopération. Les défis que posait cette situation étaient principalement liés à l’extra-territorialité empêchant les pouvoirs publics français d’agir efficacement.

46La concertation des acteurs et des usagers exprimant une demande (les associations de parents d’élèves) a favorisé l’affirmation de l’implication collective citoyenne en faveur de l’amélioration de l’offre d’enseignement et de son ouverture au plus grand nombre. D’une certaine manière, l’incapacité de l’État à franchir les limites de l’extraterritorialité a laissé la gestion de la situation aux citoyens, les contraignant à l’auto-organisation sous l’égide de leurs représentants plus sensibles à cette problématique locale. Comme nous l’évoquions au début de cet article, les sénateurs des Français établis hors de France ne sont soumis à aucun rattachement territorial officiel, si ce n’est celui ou ceux pour lesquels ils témoignent d’une connaissance particulière. André Ferrand, initiateur de ce projet, a investi une partie de sa carrière de parlementaire dans la défense de l’enseignement français, que ce soit au sein de l’Association nationale des écoles françaises à l’étranger (ANEFE) ou à l’AEFE. C’est donc par affinité thématique et par proximité institutionnelle que ses fonctions de sénateurs et celles de conseiller consulaire d’Olivier Cadic ont pu jouer un rôle dans le pilotage de ce projet.

47Dix ans après sa mise en place, le plan Écoles a permis à de nombreuses familles nouvellement installées d’accéder à l’enseignement français. Comme l’affirme Olivier Cadic, l’enseignement français est un atout et un défi pour la France dans le monde. Selon lui, il doit être envisagé de façon globale et traité de façon locale, justement à travers des dispositifs tels que celui qui a été mis en place et a fait ses preuves au Royaume-Uni. Il souligne à cet égard l’importance du rôle de levier que peuvent jouer les élus consulaires auprès des pouvoirs publics locaux dans leurs circonscriptions, en employant même le terme de lobbying. Ce qui reviendrait à légitimer leur rôle et celui des territoires de l’étranger qui ne sont pas de véritables référents identitaires pour les Français qui y résident. Ce modèle pourrait être transposé à d’autres territoires, afin de traiter localement des problématiques rencontrées par les populations françaises, en tenant compte des situations inhérentes aux conditions et enjeux géographiques de leurs lieux de résidence.

Conclusion

48Confrontées à l’extra-territorialité et à la dispersion des Français de l’étranger dans le monde, les circonscriptions françaises n’ont qu’un rôle minime, si ce n’est celui de l’augmentation du nombre des niveaux de compétence et du nombre d’élus chargés de leur représentation. Du moins, leur institutionnalisation ne semble ni traduire ni encourager un quelconque sentiment d’appartenance de la part de la population, comme le révèlent la très faible participation électorale et la très faible connaissance qu’en ont les citoyens.

49Hors des sentiers battus par les pouvoirs publics, ces derniers ne semblent pas pour autant rejeter toute forme d’encadrement ou d’accompagnement institutionnel. Leur fréquentation d’organismes associatifs ou privés proposant un service directement lié à leurs besoins traduit en effet une demande d’accompagnement adressée à la France et à son service public, comme l’a montré l’exemple de l’enseignement et de la très forte sollicitation dont font l’objet les établissements scolaires.

50Cette situation révèle un décalage entre la faible participation que suscitent les structures mises en place par les pouvoirs publics (représentation électorale) et le foisonnement des initiatives associatives qui semblent finalement revêtir une plus grande valeur identitaire. Celles-ci émanent directement d’initiatives informelles ou particulières, semblant découler de besoins auxquels les structures publiques n’ont pas répondu efficacement. L’observation du dispositif d’organisation de l’offre et de la demande d’enseignement français à Londres a montré la performance d’un système émanant à la fois d’un besoin citoyen, d’une initiative institutionnelle issue des territoires et reposant sur une coopération d’ensemble. L’adaptation de ce dispositif à d’autres territoires et à d’autres enjeux permettrait, comme à Londres, de susciter une implication citoyenne mieux coordonnée avec l’action publique.