1Le mot administration, écrivait Georges Elgozy dans Le paradoxe des technocrates1, « commence comme admirable et finit comme frustration ». Pourtant, le doyen Maurice Hauriou écrivait, dans l’une de ses célèbres notes, qu’« il importe au bon fonctionnement de l’Administration que les fonctionnaires soient assurés contre l’arbitraire ». De son côté, le premier directeur général de la fonction publique, auteur d’un ouvrage de référence en la matière2, insistait sur la nécessité d’analyser la fonction publique en tenant compte non seulement du droit, mais également de la psychologie et de l’existence de règles déontologiques ne figurant pas dans le statut général, mais dans la jurisprudence administrative. Les mots varient selon les époques et le doyen de Toulouse ne pouvait pas imaginer qu’un jour le juge administratif serait amené à juger des requêtes formées par des fonctionnaires contre des situations dites de harcèlement moral notamment en raison d’une gestion et/ou d’un management des personnes agressif et pervers. Pourtant, au-delà des différences sémantiques, c’est bien la même question du sort de l’homme au travail qui se pose et celle de l’apparition « d’une forme insidieuse de violence destructrice répandue dans les secteurs privés et publics3 ».

2Le travail dans le secteur privé est à l’épreuve du management en raison de la financiarisation de l’économie, le management moderne ayant profondément modifié la relation de travail. Toutefois, la notion de dégradation morale de la relation de travail n’est pas récente. Le Figaro, dans son édition du 24 mai 1966, relatait un étrange contentieux dans lequel un cadre supérieur de l’Urssaf avait assigné son employeur devant le tribunal d’instance pour réclamer des dommages et intérêts notamment en raison d’une « dégradation morale » de sa situation de travail. Ce cadre supérieur à deux ans de la retraite se plaignait de troubles nerveux et physiologiques liés à une organisation de travail ne lui laissant que peu d’activités, se plaignant de ne rien faire, de n’avoir rien à faire et de toucher son salaire. Son employeur imputait, pour se défendre, la survenance des troubles nerveux à l’oisiveté de son cadre supérieur.

3À l’époque, le terme harcèlement moral n’existait pas dans le code du travail, encore moins dans le statut général. Du reste, la notion de harcèlement moral a davantage été appréhendée sous un angle psychiatrique dans un premier temps, le maître livre étant, comme le rappelle la présentation de ces quatrièmes rencontres, le précieux ouvrage du docteur Marie-France Hirigoyen paru en 1998. L’intitulé de cet ouvrage résume, à lui seul, le questionnement induit par le harcèlement moral : Harcèlement moral : la violence perverse au quotidien. Par harcèlement moral, M^me Hirigoyen entend « toute conduite abusive se manifestant par des paroles, des actes, des gestes, des écrits pouvant porter atteinte à la personnalité, à la dignité ou à l’intégrité physique ou psychique d’une personne (ou dégradant) le climat de travail4 », cette définition « médicale » ayant directement inspiré la définition juridique retenue par le législateur dans la loi n^o 2002-73 de modernisation sociale du 17 janvier 2002.

4La fonction publique n’est pas préservée, tant s’en faut, par une évolution du travail et de son organisation impactant directement les valeurs humaines et la santé au travail des agents5. Là comme ailleurs, le nouveau management au cœur du fonctionnement de l’administration est un « déterminant organisationnel » du harcèlement moral pour reprendre l’un des critères dégagés par M^me Hirigoyen. On sait, en effet, que l’État a changé, en raison d’un nouveau mode de fonctionnement issu de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) à partir de 2001, la RGPP (révision générale des politiques publiques) en 2007, la REATE (réforme de l’administration territoriale de l’État) qui s’est traduite par la suppression d’un nombre significatif de directions et une mutualisation des fonctions dites RH (ressources humaines) au niveau régional puis la MAP (modernisation de l’action publique) depuis 2012 et, enfin, la réforme de la décentralisation et de l’administration territoriale de l’État au niveau départemental et régional avec la nouvelle carte des régions effective depuis janvier 2016.

5Le management est un anglicisme qui peut être traduit par gestion, l’expression management public6 renvoyant, quant à elle, aux différentes techniques mises en œuvre par une administration afin d’améliorer les pratiques professionnelles et de gérer au mieux les ressources humaines. Le new public management (NPM) est le prolongement de la RCB en vogue dans les années 1960 en France, technique tournée essentiellement vers la maîtrise budgétaire. Le NPM est d’origine anglo-saxonne ; il est apparu dans les années 1990 et repose sur les trois E (économie, efficacité et efficience). Le but du NPM est de réduire le coût de fonctionnement de l’État et donc de la fonction publique en augmentant l’efficacité et la rentabilité des services ainsi que la performance des agents publics. Il exige plus, et selon des méthodes différentes, des agents des services publics qui doivent faire mieux à coût constant au risque d’un isolement et au prix, le plus souvent, d’une pression de chaque instant.

6L’administration est directement impactée par les méthodes dites du NPM, lequel promeut des modes de gestion visant à améliorer la gouvernance de l’administration publique et la performance de ses agents ; elle intègre dans la mission de service public la « dimension qualitative, d’efficacité, d’efficience […] des techniques permettant d’augmenter l’efficacité et la rentabilité des services7 ». L’utilisation quotidienne des nouvelles technologies amène les agents à tout faire en direct, à répondre à une injonction de productivité et à s’isoler de façon autonome au lieu de collaborer avec les autres agents. On l’aura compris, le NPM complète, par une approche gestionnaire, la logique juridique et statutaire en contrôlant et en visant à accroître le « rendement » des services administratifs. Le NPM a justifié l’apparition depuis une dizaine d’années de véritables managers dans la fonction publique, mais également de nouvelles méthodes de gestion des personnels qui ont pu mettre en place, parfois, une organisation peu respectueuse des personnes comme l’illustre l’augmentation importante du contentieux relatif aux situations de harcèlement moral dans la fonction publique. Il n’est pas neutre de relever que le vice-président du Conseil d’État Jean-Marc Sauvé a évoqué un « mal être de l’Administration, un réel désenchantement » dans une intervention sur les enjeux et les défis de l’administration le 3 juillet 2012. Toutefois, le NPM ne saurait être la seule explication permettant de comprendre la montée en puissance du contentieux lié au harcèlement moral dans la fonction publique.

7Nul n’ignore cependant que les méthodes de gestion des personnes dans la fonction publique peuvent être à l’origine de situations de souffrance et de harcèlement moral au travail illustrées par le contentieux de la fonction publique qui est la partie émergée de l’iceberg. Les nouveaux modes de management fragilisent les fonctionnaires et agents publics en favorisant notamment l’isolement. L’approche contentieuse permet, à cet égard, de dresser, dans un premier temps, le constat d’une pathologie administrative révélant un certain nombre de pratiques matérialisant une situation de harcèlement moral résultant d’un management agressif et peu respectueux des personnels (1). D’autre part, la jurisprudence administrative contribue, au fil des décisions, à affiner la thérapie juridique en cas de diagnostic d’un harcèlement moral (2).

1. L’identification jurisprudentielle du lien entre le new public management et le harcèlement moral dans la fonction publique

8L’apparition d’une nouvelle conception managériale de l’emploi public a rendu possible, dans une certaine mesure, la survenance de nouvelles situations de harcèlement moral. En effet, le fonctionnement de l’État a changé, la réforme de l’État au contact du NPM a eu pour effet d’augmenter de façon significative les situations de stress, de souffrance au travail, mais également de harcèlement moral. Toutefois, il revient au juge administratif d’identifier scrupuleusement le comportement abusif et répréhensible que constitue le harcèlement moral ; le juge doit pouvoir démêler le vrai du faux, car toute forme de relation dégradée au sein d’un service public ne matérialise pas une situation de harcèlement moral (1.1), laquelle répond à une définition juridique précise (1.2) trouvant, parfois, une terre d’élection notamment au sein d’anciennes administrations devenues des sociétés anonymes (1.3).

1.1. Démêler le vrai du faux

9L’intitulé de cet autre ouvrage de M^me Hirigoyen8 illustre bien l’un des aspects de l’office du juge lorsqu’il est saisi d’une requête l’amenant à détecter l’existence et à caractériser juridiquement le harcèlement moral. Le harcèlement moral ne doit pas être confondu avec d’autres risques psychosociaux9, une conception trop large risquant de déboucher sur des plaintes abusives, des poursuites pour dénonciation calomnieuse ou des confusions avec des notions proches comme le burn-out.

10Invoquer le harcèlement est une chose, démontrer son effectivité en est une autre. L’invocation d’un harcèlement moral ne doit pas être une forme de poncif. Il convient de préciser, à cet égard, que l’administration ne commet pas une voie de fait en refusant d’ordonner une enquête concernant des faits de harcèlement moral portés à sa connaissance par un agent ainsi que l’a précisé le tribunal des conflits en 200810.

11Faire coexister les termes NPM et harcèlement moral dans le cadre d’un article sur le contentieux de la fonction publique relève de la gageure pour au moins trois raisons. D’une part, le NPM ne saurait être la seule explication permettant de comprendre la montée en puissance du contentieux lié au harcèlement moral dans la fonction publique, ce constat obligeant à isoler au sein du contentieux les seules affaires dans lesquelles le mode de management est à l’origine d’une situation de harcèlement moral.

12D’autre part, aucune étude juridique n’a été publiée sur cette question qui semble être un non-sujet, ce relatif silence doctrinal pouvant créer le sentiment que les méthodes de gestion des politiques impactant les personnels relèvent exclusivement de l’approche gestionnaire et n’ont pas d’impact statutaire ni de conséquences sur la situation personnelle des fonctionnaires. Enfin, l’analyse du contentieux montre que le juge ne crée pas spontanément, à quelques rares exceptions près – il n’est pas un administrateur et n’a pas à délivrer de brevet sur le bon management –, de lien entre des situations de harcèlement moral et la méthode de gestion des personnels. Cette troisième difficulté en induit une autre qui consiste pour le juge à distinguer, lorsqu’il analyse les faits soumis à son appréciation, le vrai harcelé de la fausse victime qui peut imputer au management appliqué dans son administration la cause d’un sentiment réel ou imaginé de persécution.

13Le juge administratif n’a pas le monopole de la qualification juridique du harcèlement moral. L’appréciation du harcèlement moral fait l’objet non seulement d’une jurisprudence administrative, mais également d’une jurisprudence judiciaire qui s’efforce également de démêler le vrai du faux. Le harcèlement moral a fait son entrée en janvier 2002 dans le statut général11, le code du travail12 et le code pénal13. Dans un arrêt rendu le 10 novembre 200914, la Cour de cassation a jugé que le harcèlement moral pouvait être caractérisé par des « agissements répétés ayant eu pour objet ou pour effet d’entraîner une dégradation des conditions de travail ». Le 3 février 2010, la Cour de cassation décèle une situation de harcèlement moral dans un « management par objectifs intensifs et de conditions de travail extrêmement difficiles se traduisant par la mise en cause sans motif des méthodes de travail notamment par des propos insultants et un dénigrement au moins à deux reprises en présence de collègues et ayant entraîné un état de stress majeur nécessitant un traitement et un suivi médical ».

14Cette décision établit un lien entre l’organisation du travail, le harcèlement moral et la survenance d’un risque psychosocial. M^me Hirigoyen a affirmé, à juste titre, qu’en « sanctionnant les organisations du travail pathogènes, la Cour de cassation envoyait un signal fort aux dirigeants15 ». Dans la même veine, le juge judiciaire suprême a estimé que le fait pour le maire d’une commune rurale de prendre volontairement des mesures vexatoires pendant trois ans à l’encontre de la secrétaire de mairie constituait une situation de harcèlement moral16.

15À l’inverse, la chambre criminelle de la Cour de cassation a rendu, le 21 juin 2016, un arrêt dans lequel elle confirme l’absence de commission par un ancien militaire du délit de harcèlement moral malgré l’existence d’un « management martial17 » de ce dernier. Cette décision intéressante montre qu’un agent de l’État peut mettre en œuvre un management problématique, éthiquement violent sans pour autant commettre le délit de harcèlement moral. Or, si le harcèlement moral constitue, à l’évidence, un risque psychosocial, il a été confondu à l’origine avec cette notion qu’il semblait incarner à lui seul alors que le harcèlement moral ne constitue qu’un risque psychosocial parmi d’autres18.

16En revanche, à l’aune du droit de la fonction publique, le seul fait d’exercer un management brutal peut suffire à justifier le déclenchement de poursuites disciplinaires sans pour autant amener le juge à déceler une situation de harcèlement moral. Ce dernier est effectivement distingué, en contentieux, des situations dans lesquelles un management personnel est constitutif d’une faute disciplinaire ne s’accompagnant pas des éléments matérialisant un harcèlement sur d’autres agents. Par exemple, une cour administrative d’appel a jugé légale la révocation du directeur des affaires financières d’une chambre de commerce et d’industrie qui pratiquait un « management par la peur » alors même qu’il avait été aidé par un « coaching pour lui permettre d’améliorer son comportement managérial19 ».

17Le management des personnes, l’incapacité d’un cadre à gérer les agents du service dont il a la responsabilité peuvent justifier le licenciement pour insuffisance professionnelle ainsi que l’illustre avec éclat un arrêt rendu par le Conseil d’État en mai 201620. Dans cette récente décision, le Conseil d’État a connecté, de façon inédite, le licenciement d’un agent contractuel à son insuffisance managériale. En l’espèce, le juge du Palais Royal valide le licenciement du directeur de la culture au sein d’une communauté urbaine au motif que « son insuffisante compétence managériale [était] susceptible de compromettre le bon fonctionnement du service public21 ». Comme l’a démontré Nicolas Sautereau, on ne peut toutefois déduire de cet arrêt que tout agent public ne répondant pas dans son comportement aux préceptes du management s’expose à une mesure de suspension puis de licenciement. Il n’en demeure pas moins que cet arrêt rend possible une meilleure lutte contre les risques psychosociaux générés par un management inadapté pour une meilleure « appréhension de la souffrance au travail par l’insuffisance managériale22 ».

18L’insuffisance managériale n’est donc pas nécessairement connectée à l’existence d’un comportement matérialisant une situation de harcèlement moral. Il peut, effectivement, arriver qu’une méthode de management qualifiée de « brutale et d’inadéquate » justifie que le bénéficiaire d’un emploi à la discrétion du gouvernement soit démis de ses fonctions sans qu’il soit pour autant l’auteur d’actes entrant dans la logique du harcèlement moral. Tel semble avoir a été le cas du recteur de Caen et de la région académique de Normandie, démis de ses fonctions le 27 juillet 2016 et qui a présenté son limogeage comme n’étant pas un sujet important en tant que tel, « mais qui en dit long sur le fonctionnement des institutions » et le management des rectorats selon le principe d’une verticalité descendante problématique. Selon les informations ayant pu filtrer sur cette fin de fonctions, les quatre organisations représentatives constituées en intersyndicale ont formulé une déclaration commune évoquant « une situation inédite et inquiétante » au sein des services du rectorat, « des cris et des portes qui claquent », des situations d’« humiliation », de « harcèlement » et de « souffrance », ces indices reflétant une forme de management agressif.

19Le juge a clairement distingué l’existence d’une certaine forme d’autoritarisme23 pouvant déboucher sur des tensions entre les personnes de la volonté de nuire au cœur, parfois, du harcèlement moral. Des tensions entre des personnes au sein d’un service public ne matérialisent pas ipso facto une situation de harcèlement24. En pratique, le harcèlement est animé par des considérations étrangères au bon fonctionnement du service traduisant une animosité révélant elle-même un harcèlement étant précisé que ce dernier est « rarement le fait d’une démarche consciente et volontaire d’un individu malveillant ». « Le harcèlement se traduit le plus souvent par un manque de respect et d’attention à l’autre, par une indifférence et un manque de considération qui deviennent destructeurs pour la personne ciblée25. »

20Démêler le vrai du faux permet au juge administratif de mieux déceler les symptômes d’une situation de harcèlement moral en prise directe avec un management problématique.

1.2. Les symptômes du harcèlement moral lié à un management agressif

21Lorsqu’une nouvelle notion entre dans le statut général, il faut plusieurs années d’application pour permettre aux juridictions administratives d’essentialiser les comportements interdits par le statut et tisser une politique jurisprudentielle cohérente et plus ou moins harmonieuse entre les différents niveaux juridictionnels. L’article 6 quinquies ne délivre pas – ce n’est pas la finalité d’une norme figurant dans le statut général de la fonction publique – de mode d’emploi d’exercice de l’office du juge administratif pour déceler et tirer les conséquences d’une situation de harcèlement moral dans la relation de travail au sein d’un service public.

22Le droit de la fonction publique a longtemps attendu un texte permettant de lutter contre les situations de harcèlement moral. La France était très en retard dans ce domaine puisqu’il a fallu attendre 200226 pour que le statut général accueille, dans son titre 1^er, une disposition protectrice des fonctionnaires et agents publics contractuels. L’article 6 quinquies du titre 1^er du statut général issu de la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale donne une définition réaliste du harcèlement moral en disposant qu’« aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ».

23Le juge ne cède pas à la tyrannie des apparences pour établir sa conviction. Dès la IV^e République, il avait précisé dans la célèbre décision Barel27 ses pouvoirs inquisitoriaux dans les affaires relatives aux discriminations dont les fonctionnaires s’estimaient victimes. L’assemblée du contentieux a affirmé que le juge administratif pouvait user du pouvoir d’exiger de l’administration compétente la production de tous documents susceptibles d’établir sa conviction et de permettre la vérification des allégations des agents s’estimant victimes d’une discrimination. Cette méthode réajustée cinquante-cinq ans plus tard28 a directement inspiré la démarche du juge en matière de preuve et d’identification juridique d’une situation de harcèlement moral.

24L’aménagement de la charge de la preuve en matière de harcèlement moral a été précisé par l’arrêt M^me Montaut rendu en 2011 dont la pédagogie bienvenue facilite la mission du juge administratif29. Selon cette décision, l’existence d’une situation de harcèlement moral implique une démarche active de l’agent victime de faits constitutifs, selon lui, de harcèlement moral. Afin d’aider le juge à établir sa conviction, l’agent doit soumettre au juge des éléments de faits susceptibles d’en faire présumer l’existence. À l’inverse, il incombe à l’administration dont l’agent relève de produire une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge quant à l’effectivité ou non d’agissements de harcèlement moral se détermine au vu de ces échanges contradictoires qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile.

1.2.1. Les indices d’une situation de harcèlement moral : les attaques répétées dégradant la relation de travail

25Un certain nombre d’indices peuvent permettre au juge administratif de déceler l’existence d’une situation de harcèlement moral dans une relation de travail.

26Le premier symptôme est strictement professionnel et consiste, pour l’agent, à démontrer la réitération de faits matérialisant des agissements répétés. Une certaine forme de management peut conduire à de telles situations. Par exemple, le fait de ne laisser à l’agent aucune tâche à accomplir entre dans cette logique30.

27De même, le NPM a défendu et promu l’idée d’une évaluation professionnelle des agents plus réaliste que la notation. Toutefois, si les critères de l’évaluation ne sont pas suffisamment précis, un supérieur hiérarchique peut humilier un subordonné en pratiquant une évaluation négative de sa manière de servir ; une évaluation en décalage avec la réalité de ses pratiques professionnelles. Le fait de procéder à des évaluations très anxiogènes peut également déboucher sur la survenance d’une dépression31 et être un facteur de harcèlement moral s’il s’accompagne d’autres indicateurs.

28De même, le NPM a mis en évidence une meilleure individualisation de la carrière impliquant notamment l’intégration d’une partie de la rémunération au mérite ou à la performance. Or, le fait de diminuer de façon significative la part variable de la rémunération peut constituer un indice de harcèlement de l’agent comme le montre une récente affaire jugée par la cour administrative d’appel de Paris en avril 2016. En l’espèce, la réduction d’un tiers de la prime au mérite d’un fonctionnaire responsable de La Poste a été reliée par la juridiction à la situation avérée de harcèlement moral32. La part variable de la rémunération au mérite de ce chef de service est passée de 3 025 € en 2009 à 2 220 € en 2010, alors que son évaluation est restée globalement excellente et que les réserves se rapportant à ses difficultés relationnelles et de management ne sont pas justifiées.

29On ne compte plus également les « divorces géographiques » imposés à des couples de fonctionnaires en raison de la restructuration des services. Les syndicats ont joué leur rôle en contestant devant le Conseil d’État l’important décret de 2008 visant à rendre possible le changement d’affectation des fonctionnaires, sans leur consentement, dans une autre administration que celle dans laquelle ils ont été recrutés et exercent leur mission de service public. Il n’est pas indifférent de relever que le Conseil d’État a décidé de rendre un arrêt solennel en demandant à l’assemblée générale de trancher cette question33. L’assemblée a rappelé l’importance essentielle de la distinction du grade et de l’emploi ainsi que l’existence de garanties fondamentales au nombre desquelles figurent l’obligation pour l’administration d’obtenir l’accord du fonctionnaire en cas de mutation.

1.2.2. L’altération de la santé physique et psychique de l’agent

30La répétition des agissements de harcèlement débouche, dans un second temps, sur une altération de la santé physique et psychique de l’agent et porte atteinte à sa dignité. L’impact physique et psychologique du harcèlement entraîne le plus souvent des congés maladie et l’entrée de l’agent dans une phase dépressive pouvant s’aggraver. À ce stade, le harcèlement moral doit être distingué du burn-out, lequel n’est pas défini en droit de la fonction publique. M^me Hirigoyen le distingue du harcèlement moral en définissant le burn-out comme « une situation de stress qui s’emballe : la personne concernée s’est trop investie et ses défenses finissent par ne plus fonctionner parce que les stimulations ont été trop nombreuses ». « Elle “craque” et n’a pas les moyens de réagir correctement34. »

31Le harcèlement est, en revanche, la conséquence d’attaques personnelles imputables à une ou plusieurs personnes nommément identifiées avec le recours au registre sémantique ayant pour conséquence d’humilier, de dénigrer la personne, de l’intimider, voire de la menacer. Ces agissements doivent être répétés, étant précisé que le harcèlement peut ne pas être intentionnel, comme le rappelle M^me Hirigoyen qui ajoute que le « harcèlement est aussi caractérisé par un stress post-traumatique qui […] n’existe pas dans le “burn-out”. Le sujet ne se décolle pas de son agression, il la ressasse en permanence tout en étant dans une forte détresse psychologique… S’ensuivent une attitude d’évitement et un repli sur soi. Le sentiment de honte, l’humiliation, le doute sont aussi très caractéristiques. »

32De son côté, le management pervers parfois associé à la recherche d’une performance débouche sur des arrêts maladie, voire un congé de longue maladie amenant parfois les agents à saisir le juge au plein contentieux afin de voir la responsabilité de la personne publique être engagée parce qu’elle n’a pas pris les mesures pour faire cesser la situation de harcèlement moral. Une commune commet ainsi une faute en relativisant dans un premier temps les faits de harcèlement moral – cette absence de soutien ayant entraîné une altération de l’état de santé de l’agent – avant, dans un second temps, de muter le fonctionnaire sur un poste de surcroît sans mission effective et entraînant un retard dans son déroulement de carrière35.

1.3. L’impact des réformes administratives et des mots des managers sur la survenance de situations de harcèlement moral

33Le juge est parfois amené à se prononcer directement sur des modes de management qui sont la conséquence directe d’une réforme administrative à l’origine de situations de harcèlement moral. Il peut, en effet, arriver que des réformes amènent d’anciennes administrations – baignant désormais dans une ambiance de système économique compétitif parce qu’elles sont devenues des entreprises « presse-citron » – à encourager des méthodes perverses. Par exemple, constitue un cas de harcèlement moral le fait pour un chef de service d’adopter un comportement autoritaire accompagné d’une absence de dialogue, d’un comportement créant une pression permanente et un contrôle trop strict de collaboratrices entraînant ainsi un sentiment de dévalorisation et d’anxiété36.

34Deux sociétés anonymes comprenant des fonctionnaires parmi leurs personnels se sont tristement illustrées dans ce domaine depuis une quinzaine d’années : France Télécom-Orange et La Poste. Depuis la scission en 1990 de l’ancienne régie des P et T en deux exploitants publics devenus ensuite des sociétés anonymes (en juillet 1996 pour France Télécom – SA Orange désormais – et février 2010 pour La Poste), la gestion des personnels ayant conservé la qualité de fonctionnaires a révélé un nombre anormalement élevé de situations de harcèlement moral ayant malheureusement débouché, parfois, sur la commission d’actes tragiques sur les lieux de travail ou en relation directe avec les conditions de travail. Les relations sociales au sein de l’entreprise se sont tellement dégradées que cinquante-sept agents de France Télécom se sont suicidés entre 2007 et 2010, le PDG de la nouvelle société anonyme ayant invité ses agents à « cesser avec cette mode du suicide37 ».

35Sur ce point délicat du suicide – qui relève aussi bien de la philosophie que du droit –, il convient de préciser que le juge administratif a fait évoluer sa jurisprudence en créant, en 2014, une présomption d’imputabilité au service du suicide ou de la tentative de suicide survenu pendant la durée et sur le lieu de service38. En 2012 déjà, le tribunal d’appel de Paris avait imputé au service le suicide d’un agent hospitalier en dehors de son lieu et de son temps de travail, mais qui avait laissé une lettre d’adieu indiquant l’existence de conditions de travail intenables en raison notamment du sous-effectif39. Dans une autre affaire, un tribunal a refusé de relier le suicide d’un agent à l’existence d’une situation de harcèlement moral40. De même, malgré la survenance du suicide dans les locaux de l’administration, le Conseil d’État a imputé ce geste à l’existence d’une pathologie dépressive de l’agent, le suicide trouvant « son origine dans sa personnalité et non dans les conséquences d’un changement d’affectation41 » alors même que l’agent a perçu cette mesure comme une dévalorisation professionnelle. Cette décision montre que l’approche du juge est nécessairement empirique et non abstraite ; il n’existe donc pas, à proprement parler, de politique jurisprudentielle même si l’on peut évoquer une tendance favorable au lien avec le service. On peut citer l’exemple emblématique d’un arrêt rendu par le Conseil d’État en 2015 dans lequel la juridiction suprême relie au service le suicide du directeur de l’accueil des gens du voyage d’un établissement public de coopération intercommunale deux heures après une réunion durant laquelle la direction générale des services a reproché à cet agent son « comportement inapproprié » envers certains agents de sexe féminin avant de lui annoncer sa suspension et des poursuites disciplinaires42.

36Chacun sait que le décalage entre les missions de France Télécom et de la Poste, et le statut des fonctionnaires a parfois débouché sur l’adoption d’une stratégie agressive avec des pressions inacceptables à l’égard des agents fonctionnaires (divorces géographiques, mutations dans l’intérêt du service, sanctions disciplinaires déguisées et finalement, harcèlement moral).

37Dans une décision emblématique rendue en avril 201643 concernant le responsable d’un service à la Banque postale, la cour administrative d’appel de Paris a appréhendé une situation de travail assez inédite, celle du « harcèlement d’un manager lui-même autoritaire44 ». La cour relève que le mode de management de La Poste à l’encontre d’un responsable de service est constitutif d’une situation de harcèlement moral. Analysant le management personnel mis en place à La Poste, la cour juge que « les difficultés relationnelles et de management du chef de service en situation de harcèlement moral “ne peuvent justifier les appréciations réservées et la baisse de sa note correspondant aux compétences managériales de son évaluation professionnelle au titre de 2010, appréciations qui étaient auparavant excellentes” ». « En outre, si La Poste soutient que l’ensemble des cadres ont connu une diminution de leur part variable en 2010, elle ne produit aucune pièce en ce sens. » Le juge ajoute que même si La Poste a mis en place à la demande du chef de service « le dispositif de prévention du harcèlement moral, sans toutefois au demeurant entendre tous les agents du service souhaitant témoigner, et l’a autorisé à recruter des collaborateurs supplémentaires de manière temporaire, les agissements ci-dessus énoncés sont constitutifs d’un harcèlement moral » à l’encontre du chef de service lui ouvrant droit au bénéfice de la protection prévue à l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983. Dans cette affaire emblématique, l’employeur des fonctionnaires n’a pas tenu compte des messages d’alerte puis de dénonciation d’une situation de harcèlement moral émanant du chef de service qui s’est retrouvé isolé.

2. La protection juridictionnelle des fonctionnaires moralement harcelés : le droit statutaire et la déontologie contre le management agressif

38Le juge administratif contribue, en exerçant son office, à rendre possible une meilleure protection des agents. Parmi les entrées contentieuses en matière de harcèlement, la demande de protection fonctionnelle figure en bonne place. Il arrive fréquemment que des agents dénonçant des faits de harcèlement moral demandent une protection fonctionnelle. Lorsqu’un fonctionnaire fait l’objet d’un harcèlement moral lié notamment au mode de gestion des personnels au sein du service public dans lequel il exerce sa fonction, il peut, en effet, former une demande statutaire de protection fonctionnelle générant un contentieux devant le juge administratif (2.1). La saisine du juge des référés-libertés contribue également à mieux protéger l’agent en faisant cesser rapidement la situation (2.2). Enfin, au-delà de cette approche contentieuse, l’adoption par les administrations d’une démarche préventive dans le cadre de la récente consécration de la déontologie dans la fonction publique demeure probablement la meilleure arme contre l’apparition de situations de harcèlement moral liée à un management agressif (2.3).

2.1. La connexion depuis 2010 du harcèlement moral au droit à la protection fonctionnelle

39Les réponses parfois apportées par l’administration ou demandées par les agents s’estimant victimes de harcèlement moral génèrent des contentieux devant les juridictions administratives. Il arrive, ainsi, que des agents s’estimant victimes de harcèlement moral invoquent leur droit de retrait dans des conditions contestables, car, comme le souligne Didier Jean-Pierre, « l’exercice de ce droit n’est guère adapté aux faits de harcèlement moral45 », le harcèlement moral pouvant difficilement fonder un droit de retrait qui répond à une double condition d’urgence et de péril imminent pour la vie et la santé d’un ou plusieurs agents. Le juge se montre soucieux de distinguer sur ce point le danger pour la santé d’une situation de stress intense ressenti par l’agent s’estimant moralement harcelé.

40Le lien, moins ténu, entre l’existence d’une situation de harcèlement et la demande d’une protection fonctionnelle par l’agent pensant se trouver dans une telle situation a été établi par le juge administratif suprême huit ans après l’entrée de l’interdiction du harcèlement moral dans le statut général. Conformément à la décision du Conseil d’État du 12 mars 201046, un agent qui se prévaut d’une situation de harcèlement moral peut effectivement demander que lui soit accordé le bénéfice de la protection fonctionnelle sur la base de l’article 11 du titre 1^er du statut général.

41Il arrive que des agents s’estimant victimes de harcèlement moral demandent une protection fonctionnelle qui est refusée par l’employeur public qui peut, selon la situation, commettre ou non une faute. Il convient de rappeler, à cet égard, que l’article 11 du titre 1^er du statut général établit à la charge de l’administration une obligation de protection de ses agents dans l’exercice de leurs fonctions à laquelle il ne peut être dérogé, conformément à une jurisprudence constante, que pour des motifs d’intérêt général. Une administration commet une double faute en ne mettant pas fin à une situation de harcèlement et en refusant d’accorder sa protection fonctionnelle au responsable d’un service en souffrance nonobstant l’autoritarisme de l’agent47.

42Lorsqu’il est amené à trancher des litiges relatifs à des refus de protection fonctionnelle opposés à des agents s’estimant moralement harcelés, le juge se livre parfois à une analyse de la personnalité de l’agent ou de son état de santé psychique. Par exemple, dans une récente décision concernant une enseignante de l’École nationale supérieure d’arts et métiers estimant être victime de harcèlement moral de la part de plusieurs de ses collègues, la cour administrative d’appel de Nantes s’est appuyée d’une part, sur l’appréciation des faits par un tribunal de grande instance ayant rendu une décision de non-lieu et d’autre part, sur le rapport d’un expert psychologue relevant que la personnalité de l’intéressée, qualifiée d’hystérophobique avec des traits de type paranoïde, l’a conduite à interpréter et à vivre comme une agression des faits, attitudes ou décisions n’excédant pas le cadre des relations normales de travail, et que son comportement induit les phénomènes d’isolement et les critiques dont elle se plaint48.

43Le juge administratif prend en considération des éléments d’ordre psychologique qu’il met en balance avec une demande de protection fonctionnelle insuffisamment étayée par des faits précis.

44Quoi qu’il en soit, depuis la loi du 20 avril 2016 sur la déontologie et les droits et obligations des fonctionnaires, les « agissements constitutifs de harcèlement » figurent désormais parmi les attaques statutaires justifiant le bénéfice de la protection fonctionnelle. Là comme ailleurs, le juge a précédé la norme.

2.2. L’efficacité du référé-liberté dans la lutte contre le harcèlement moral lié à un mode de management pervers

45La procédure du référé-liberté a été connectée tardivement à la lutte contre les situations de harcèlement moral. Il a, en effet, fallu attendre une décision du Conseil d’État rendue en 201449 pour que le lien soit établi entre l’article 6 quinquies du titre 1^er du statut général, l’atteinte à la dignité du fonctionnaire et la qualification du « droit de ne pas être soumis à un harcèlement moral » en liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative. L’efficacité du référé-liberté dans le contentieux du harcèlement moral peut être renforcée si elle est combinée avec les autres actions contentieuses ouvertes par l’agent harcelé.

46Une récente décision met bien en évidence la protection effective et efficace de l’agent moralement harcelé par la procédure du référé-liberté, le Conseil d’État évoquant, pour la première fois, « l’urgence intrinsèque qui s’attache à ce qu’il soit mis fin à une situation de harcèlement moral50 ». En l’espèce, le juge des référés-libertés a photographié, dans un premier temps, l’existence d’une situation de harcèlement moral résultant d’un management très contestable. L’agent a, en effet, été affecté pendant quatre ans sur un poste sans réelle consistante (une « mise au placard »), le directeur général des services interrogé à plusieurs reprises par cet agent sur son devenir professionnel ayant adressé des messages d’attente sans remédier à cette situation d’absence de fonctions effectives qui a eu des répercussions négatives sur l’état de santé du fonctionnaire. La commune a ensuite affecté l’agent au sein de la métropole de Bordeaux alors même que la direction générale des services n’était pas concernée par un transfert de personnel vers l’échelon intercommunal au sens de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles51. Reliant le constat d’un harcèlement moral à la décision Commune de Castellet de juin 2014, le juge des référés du Conseil d’État décide de suspendre les décisions de préaffectation de l’agent moralement harcelé au sein de la métropole en rappelant que le management de la commune l’a amené à méconnaître le droit statutaire de tout agent à recevoir une affectation en adéquation avec son grade52. Le juge en déduit une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale et enjoint à la commune de réexaminer la situation de l’agent afin de le placer dans une position régulière.

2.3. Manager par les valeurs dans la fonction publique : le remède déontologique au harcèlement moral lié au management

47Au-delà de l’approche contentieuse, il est possible et hautement souhaitable de changer de culture en passant d’un management reposant sur l’efficience à un management par les valeurs de la fonction publique. La démarche déontologique est d’autant plus nécessaire que la récente loi du 20 avril 2016 a fait entrer le mot déontologie et ses implications juridiques dans le titre 1^er du statut général de la fonction publique53.

48L’approche déontologique repose sur une logique de prévention54 non seulement des risques juridiques, mais également des risques psychosociaux dans les administrations. Elle vise à mieux sensibiliser les managers et responsables ainsi que tous les fonctionnaires et agents publics au respect de valeurs. L’éthique et la responsabilité individuelle sont les meilleures réponses non contentieuses aux situations de harcèlement moral. Une pratique guidée par des considérations déontologiques permet de prévenir l’existence d’un management agressif et non respectueux des personnes.

49Lorsque le pilotage de l’action publique s’effectue en respectant les valeurs, le management public qui en découle permet d’éviter la survenance de situations créant des risques psychosociaux. Ainsi que le relève la publication des actes d’un intéressant colloque sur le management par les valeurs, « manager, c’est discerner les valeurs de service public, les principes de responsabilités et s’inscrire dans un projet politique ; manager, c’est prendre en compte le désir de “bien agir” qui anime le plus grand nombre des agents ». « Dans une gestion humaine des ressources, il convient de valoriser les ressources humaines, renforcer les ressources psychosociales des agents55. » En revanche, n’est-il pas significatif d’attendre la quarante-cinquième et dernière fiche d’un ouvrage sur le management dans la fonction publique pour voir apparaître une analyse des valeurs de la fonction publique56 alors que celles-ci sont la matrice de tout management respectueux ? Les valeurs donnant plus de force à l’action publique, l’approche déontologique permet de faire prendre conscience aux agents des exigences inhérentes à l’exercice de leur fonction au sein d’une activité de service public qui la singularise vis-à-vis du secteur marchand.

50L’absence de connaissance effective des valeurs et des notions au cœur de la gestion des ressources humaines peut déboucher sur des contentieux dont l’existence reflète sans doute une absence ou une insuffisance de sensibilisation aux valeurs et principes de l’activité de service public. Comme l’affirme avec beaucoup de justesse le président Vigouroux dans son maître ouvrage sur la déontologie dans les fonctions publiques, la déontologie est « l’art de se poser les bonnes questions avant qu’il soit trop tard ».

51On peut citer cette récente affaire évoquée dans l’AJDA du 24 octobre 2016 dans laquelle une ATER (attaché temporaire à l’enseignement et à la recherche) en poste dans une université parisienne a procédé à une dénonciation infondée de faits de harcèlement sexuel de la part d’un maître de conférences. Ce dernier, après avoir fait l’objet de poursuites disciplinaires et pénales, a été relaxé par le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche et le Conseil d’État57 puis devant le juge répressif dans le volet pénal de l’affaire58. Le supposé harceleur a formé une demande de protection fonctionnelle en estimant qu’il avait été victime d’un harcèlement moral de la part de l’université qui a pris diverses mesures extradisciplinaires à son encontre. Toutefois, le tribunal administratif de Paris a précisé que le fait pour une personne de déposer une plainte auprès de la police et de dénoncer au président de l’université des faits de harcèlement sexuel ne peut être constitutif d’un harcèlement moral dès lors qu’il n’est pas en lien avec le service. De façon plus contestable, la juridiction considère que les allusions à la vie privée de l’enseignant ressortant des courriels échangés entre différents enseignants de l’université « pour regrettables qu’elles soient, ne peuvent être tenues pour des faits de harcèlement moral ». En revanche, la juridiction relève un ensemble de faits et de mesures prises à l’encontre de l’universitaire pouvant faire naître une présomption de harcèlement moral à son encontre59, l’université ayant illégalement refusé, qui plus est, à l’aune des circonstances de l’espèce, d’accorder sa protection fonctionnelle à l’enseignant-chercheur. Le tribunal administratif en déduit que l’université est responsable d’une situation de harcèlement moral constituant une faute de nature à engager sa responsabilité, le préjudice moral étant évalué à 30 000 € (l’enseignant demandait 100 000 € au titre du préjudice professionnel et plus de 100 000 € au titre du préjudice patrimonial lié au paiement des frais d’avocat) par le juge60. Cette « rhapsodie sur un harcèlement61 » met en évidence l’existence d’une gestion de conflit dans laquelle des illégalités fautives, mais également des manquements à la déontologie universitaire auraient pu être évités par une meilleure connaissance des valeurs applicables à cette activité de service public. Telle est, précisément, la finalité d’une charte de déontologie et d’éthique, laquelle relève de la logique du droit souple ; un droit qui peut avoir un impact non négligeable sur la qualité de la relation de travail dans les administrations dans le cadre d’une démarche globale de prévention à la fois des risques psychosociaux et juridiques. Si l’on sait, depuis Carbonnier, que « le droit est trop humain pour prétendre à l’absolu de la ligne droite », la prise en compte des normes, principes et valeurs permettrait de mieux concilier éthique et management62, de diminuer le contentieux en la matière et d’éviter d’amener le juge à trancher, en définitive, des relations conflictuelles témoignant plus que jamais du besoin de déontologie dans la fonction publique.