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Le canton, un territoire du quotidien ?

 | 
Jean-François Tanguy
, 
Jean Le Bihan
, 
Yann Lagadec

Première partie. La naissance du canton

Le transfert du canton dans l’Allemagne napoléonienne

Nicola Peter Todorov

Texte intégral

  • 1 Les territoires allemands occupés dès 1794 ne sont divisés selon les principes français qu’en 1798 (...)

1Pendant la Révolution et l’Empire, le modèle administratif français fut transplanté dans une partie des territoires allemands conquis. Deux variantes principales de la circonscription cantonale semblent avoir été expérimentées dans l’Allemagne des premières années du XIXe siècle. La première concerne le royaume de Westphalie, fondé en 1807, où des cantons de taille réduite, à l’image de ceux créés en France en 1790, se maintiennent jusqu’à la fin de l’Empire. Le second modèle est celui de vastes cantons calqués sur le ressort des justices de paix, proches de ceux mis en place en France en l’an IX. Expérimenté dans les quatre départements de la rive gauche du Rhin à partir de 17981, il est étendu en 1810 aux territoires du littoral de la mer du Nord réunis à l’Empire et au grand-duché de Berg, sous la tutelle directe de l’Empereur.

2C’est à la comparaison de ces deux modèles que cet article est consacré. Tout le problème est de réfléchir au refus du gouvernement impérial de donner au canton une administration propre. L’étude détaillée de l’expérience cantonale dans le royaume de Westphalie montrera à la fois les enjeux liés au tracé des limites de ces circonscriptions et à leurs institutions. L’analyse sera ensuite élargie aux cantons des départements « allemands » de l’Empire et à ceux du grand-duché de Berg.

Le royaume de Westphalie : les logiques d’un redécoupage territorial hors de l’Empire

  • 2 Todorov Nicola Peter, « La division cantonale dans le royaume de Westphalie. Instrument de la poli (...)

3Lorsqu’on observe une carte du découpage cantonal dans le royaume de Westphalie, on est frappé par la forme étrange, allongée, de nombre de ces circonscriptions, par la situation périphérique de leur chef-lieu. On est aussi surpris par l’hétérogénéité de leur population et de leur superficie. Cette diversité s’observe à l’échelle d’un département autant qu’à celle du royaume entier. Bien entendu, les circonscriptions sont beaucoup moins variables en taille que les anciennes seigneuries dont la surface variait d’une portion de village à une centaine de localités2. Reste qu’à première vue, ce découpage semble très éloigné de l’idéal de rationalité abstraite qu’on impute généralement aux révolutionnaires inspirés des Lumières.

  • 3 Archives du ministère des Affaires étrangères, Correspondance politique, Westphalie, vol. 2, 11. C (...)

4Certes, il n’est guère surprenant qu’en des régions très peuplées, la superficie moyenne des cantons soit plus petite qu’en d’autres de plus faible densité : ceci garantit à chaque circonscription une population minimale, qui, dans le cas présent, ne tombe qu’en un seul cas en dessous de 2 000 habitants. Mais l’on retrouve aussi des disparités dans la superficie des cantons à l’intérieur de chaque région. Ainsi des cantons dits « urbains » ou « ruraux », qui ne sont pas, malgré la terminologie du temps, strictement intra-ou extra-muros3 : les premiers sont en général composés d’une ville, qui à elle seule aurait déjà suffi à former un canton, mais à laquelle est rattaché encore un certain nombre de communes rurales ; en revanche, le canton rural correspondant n’est composé que de communes de ce type. Si on avait voulu créer des cantons de population équivalente, il aurait été facile de faire de la ville un canton et d’en former un autre à partir de l’espace rural des alentours. La distance à parcourir par les justiciables jusqu’aux juges de paix aurait été équivalente étant donnée leur résidence en ville.

  • 4 Geheimes Staatsarchiv Preußischer Kulturbesitz Berlin, Rep. 4, no 62-66, questionnaires remplis p (...)
  • 5 Landeshauptarchiv Sachsen-Anhalt Wernigerode, Rep. B 18, I, no 342, rapport sur les cantons de Po (...)

5En fait, le nombre d’unités cantonales – et donc de justices de paix – correspond avec une étonnante précision au nombre de juges inférieurs en activité au moment de l’arrivée des Français, tous titulaires de l’échelon de la basse justice confondus : juges des domaines royaux ou princiers, de seigneurie ou des villes. Pour autant, les cantons n’ont pas été créés pour des individus particuliers ou taillés à leur mesure. Du moins les juges de paix ne sont-ils pas nécessairement les titulaires des anciennes juridictions : ainsi de 20 à 30 % d’entre eux n’avaient appartenu avant 1808 qu’au personnel subalterne des greffiers ou actuaires, et dans le même temps 40 % des anciens juges inférieurs ont accédé à l’échelon supérieur des tribunaux de district en tant que juges ou procureurs, preuve que malgré la relative faiblesse des traitements sous le nouveau régime la période westphalienne permet une ascension sociale pour une partie notable du personnel judiciaire4. Cette prise en compte du nombre de juges en activité avant 1807 témoigne sans doute du souci de fournir au moins autant d’emplois que les régimes antérieurs, peut-être aussi de la volonté d’offrir un service judiciaire proche de celui qui précédait. Car, ne l’oublions pas, en décrivant ultérieurement, dans les statistiques cantonales, le caractère ou la mentalité des habitants, les administrateurs westphaliens qualifient parfois leurs administrés de plus ou moins procéduriers selon les régions5. Les organisateurs du royaume n’ont donc pas réalisé un découpage complètement éloigné des besoins locaux et uniquement inspiré par quelques principes abstraits, voire par un souci d’uniformité.

6Pour autant, la reconstitution des territoires des anciennes juridictions de telle ou telle seigneurie judiciaire (Gerichtsobrigkeit) situées dans les départements de l’Elbe, de la Saale et du Harz, ainsi que partiellement celui de l’Ocker, révèle non seulement que le territoire a été découpé sans égard aux héritages, mais encore – ce qui est fort différent – qu’il s’est agi de morceler les anciennes seigneuries autant que possible. Cet objectif probable du découpage cantonal n’est certes jamais avoué par les gouvernants ; néanmoins, l’opposition du ministre de la Justice Siméon aux propositions visant à modifier le tracé des limites cantonales réalisé à la fin de l’année 1807, propositions émanant des autorités départementales et de district, permet d’en soupçonner l’existence par-delà le discours convenu sur l’utilité administrative. C’est d’ailleurs sur cette utilité administrative et sur l’intérêt général qu’insiste en 1810 le conseiller d’État Malchus, chargé d’organiser l’intégration de l’Électorat de Hanovre au royaume de Westphalie et notamment du découpage de nouveaux cantons :

  • 6 Bibl. nat. de Saint-Pétersbourg, Fonds Suchtelen, archives westphaliennes, carton 2, no 138, 13 m (...)

« L’intérêt des sujets rend souhaitable que ces circonscriptions ne soient pas trop étendues afin que les relations avec les autorités judiciaires et administratives déjà plus fréquentes en raison de la nouvelle constitution ne soient pas rendues plus difficiles […]. Un adoucissement des inconvénients qui pourraient résulter pour les sujets de cantons trop étendus peut être obtenu par la localisation du chef-lieu au milieu6. »

  • 7 Il convient cependant de noter qu’en Westphalie, en 1808, certaines Gerichtsobrigkeiten ont conser (...)

7Certes, au Hanovre en 1810 comme en Westphalie en 1808, il semble que des considérations comme l’accessibilité du chef-lieu ou une population minimale aient bien été prises en compte ; mais ces paramètres ne constituèrent qu’un critère parmi d’autres comme le morcellement volontaire des seigneuries. Car, dans les faits, l’on assiste bien à ce morcellement des anciennes circonscriptions seigneuriales. En Westphalie, sont particulièrement concernés les territoires des grandes juridictions royales et nobiliaires situées à l’intérieur des départements de l’Elbe, de la Saale, du Harz : ici, la limite cantonale est tracée à proximité du siège de la justice seigneuriale et l’ancienne seigneurie est ainsi divisée en deux, voire trois ou quatre (carte 1)7. Et il en va de même au Hanovre en 1810, où le choix de chefs-lieux aussi périphériques que dans les cantons déjà formés en 1808 dans les autres parties du royaume permet de morceler les anciens bailliages.

8Très révélateur est ici le fait que, si l’on n’a pas hésité à démembrer des départements, voire des districts, lors de l’intégration du Hanovre, l’on ne touche en revanche jamais à des cantons une fois ceux-ci formés. Il paraît alors légitime de s’interroger sur les raisons de cette indivisibilité du canton et sur l’intransigeance du gouvernement, notamment du ministre de la Justice Siméon, face aux tentatives de modification du découpage cantonal et des attributions des administrations de cette circonscription.

Carte 1. – Le canton contre la seigneurie dans le département de l’Elbe en 1808.

Le royaume de Westphalie : au-delà des territoires, de nouvelles institutions ?

9La division cantonale a dû très tôt paraître peu commode aux élites traditionnelles liées à l’Ancien Régime. Cela justifie sans doute leurs nombreuses tentatives non seulement pour modifier le tracé des limites des cantons mais aussi pour valoriser les institutions cantonales comme les justices de paix et en créer d’autres comme des mairies cantonales, des tentatives auxquelles s’oppose avec constance le gouvernement impérial.

Le juge de paix cantonal et ses attributions

10Souvent liés aux élites traditionnelles, les administrations et corps intermédiaires – ainsi les préfets, sous-préfets ou juges de districts – vont œuvrer pour obtenir du gouvernement la revalorisation des juges de paix, soit par l’augmentation de leur rémunération, soit par celle de leurs compétences. Ils sont cependant loin d’atteindre leur objectif.

11Les compétences des juges de paix ne restent en effet peu étendues, notamment au regard de celles des anciens juges seigneuriaux. En abandonnant nombre de missions administratives de leurs prédécesseurs – la vérification des budgets communaux annuels, la surveillance de la police villageoise, la tutelle des orphelins et, surtout, le droit de nommer les Schulzen, ces officiers villageois du seigneur –, les nouveaux magistrats n’embrassent qu’une partie des compétences qui étaient celles des basses justices.

  • 8 Kohl Willy, Die Verwaltung der östlichen Departements des Kö nigreichs Westfalen, Berlin, E. Eberi (...)
  • 9 Erkens Marcel, Die französische Friedensgerichtsbarkeit…, op. cit., p. 228.
  • 10 Kohl Willy, Die Verwaltung…, op. cit., p. 204.
  • 11 Notons cependant que le juge de paix conserve des attributions en de multiples domaines : contenti (...)

12La valeur des affaires litigieuses tranchées par les juges de paix est d’ailleurs inférieure à celle des anciennes juridictions seigneuriales. Au lieu de juger des affaires dont le contentieux est inférieur à 50 écus (185 fr.), le fonctionnaire westphalien ne décide que des objets d’une valeur inférieure à 74 fr. sans appel, de 148 fr. avec possibilité d’appel, contre 50 fr. en France8. Dans le même temps, l’institution des tribunaux de police municipaux, qui a apparemment rencontré des difficultés en France, du moins dans les départements français de la rive gauche du Rhin, est transplantée en Westphalie et conduit à la réduction des responsabilités des juges de paix qui, par ailleurs, en matière correctionnelle, deviennent des agents du procureur de district9. Selon l’importance de la commune, c’est le commissaire de police ou l’adjoint au maire qui se charge du rôle d’accusateur public. Ce tribunal a le droit d’infliger des amendes jusqu’à 20 fr. ou de prononcer des condamnations jusqu’à huit jours de prison10. Par rapport à l’ancien système des juridictions villageoises (amende maximale d’un écu, soit 3,70 fr.), la législation westphalienne accorde donc une plus grande autonomie judiciaire aux villageois, et ceci au détriment du juge de paix. La réduction des domaines de compétence des justices de paix est parfois encore indirecte, par exemple en ce qui concerne le rachat des redevances seigneuriales ou leur abolition. En autorisant, à partir de 1810, les anciens seigneurs à regrouper les plaintes contre les redevables d’une seule commune et en faisant ainsi de la commune le cadre légal de ce rachat, le gouvernement semble en effet agir contre les modestes magistrats. Car le regroupement des contentieux favorise le dépassement de la valeur de 74 fr. marquant le seuil de compétence des juges de paix, qui doivent donc laisser ces affaires aux tribunaux de district, pas forcément plus acquis aux idées de Siméon, mais plus faciles à contrôler11.

  • 12 Brakensiek Stefan, Fürstendiener, Staatsbeamte, Bürger. Amtsführung und Lebenswelt der hessischen (...)
  • 13 Geh. Staatsarch. Berlin, Rep. B 4, no 66, chiffres calculés d’après les réponses au questionnaire (...)

13La relative médiocrité des traitements des juges de paix westphaliens par rapport à ceux de leurs prédécesseurs ne doit d’ailleurs pas tromper. Davantage qu’un désintérêt pour la justice inférieure, comme on a pu le suggérer12, elle traduit, elle aussi, une politique délibérée visant à réduire l’importance des juges de paix. Ainsi, alors que les 21 juges inférieurs de la Vieille Marche percevaient chacun un traitement moyen de 3 300 fr. avant la fondation du royaume, à en croire leurs propres indications, le traitement fixe d’un juge de paix ne dépasse plus guère 1 200 fr. après 180713. Et si ce déclassement ne concerne qu’une partie des juges, tels les baillis des justices royales qui touchaient de 500 à 600 écus ainsi que des épices, il convient, pour tous les magistrats, de prendre en compte les pertes de revenus résultant de l’impossibilité de cumuler plusieurs fonctions judiciaires, cumul que le nouveau régime ne tolère plus ou plus que partiellement.

  • 14 Tulard Jean, « Les préfets de Napoléon », dans Aubert Jacques, Guiral Pierre et Le Clere Bernard ( (...)

14Dans le même temps, la taille très inégale des cantons permet une hiérarchisation des juges de paix, tout en offrant au gouvernement la possibilité de discipliner ce corps afin de lui faire accepter la nouvelle législation. Selon que le canton soit de premier, de second ou de troisième rangs, le traitement varie en effet de 1 200 à 800 fr. Si la création de ces trois rangs ne sert pas d’emblée à différencier le personnel selon sa compétence ou son ancienneté, cette hiérarchie devient un moyen de stimuler l’ardeur des fonctionnaires. L’on passe ainsi d’un poste de greffier ou de référendaire à celui de juge de paix d’un canton de troisième rang et ainsi de suite. Se définit ainsi une sorte de cursus honorum, comme il en existait déjà un dans l’administration préfectorale14 : à l’instar de celle des préfets, conditionnée aux résultats obtenus dans leur département et, implicitement, à leur capacité à se conformer aux exigences du gouvernement, la promotion des juges de paix à des postes supérieurs est désormais possible.

  • 15 Bibl. nat. de Saint-Pétersbourg, Fonds 993, Archives westphaliennes, carton 1, no 23.
  • 16 Cette réticence à mettre en œuvre la nouvelle législation ressort notamment de l’analyse des procè (...)

15Entre dévalorisation volontaire – mais non proclamée – des juges de paix et contrôle accru de leur corps, la politique du gouvernement semble claire : « se garder, si l’on veut procéder avec l’économie qu’exigent les intérêts des administrés, de donner trop d’importance et d’étendue au matériel des établissements d’un ordre inférieur » selon les termes du ministre de l’Intérieur, von Wolffradt, dans un courrier au préfet de l’Elbe15. C’est que, en fin de compte, les gouvernants se méfient profondément d’un « ordre inférieur » qu’ils jugent trop lié aux élites d’Ancien Régime pour pouvoir bien appliquer la nouvelle législation16. Les méfiances à l’égard des maires de canton procèdent du même état d’esprit.

Des maires de canton

16À première vue, la nomination des maires de canton, c’est-à-dire de facto l’établissement d’une hiérarchie entre les maires, est de nature à permettre aux membres des anciennes couches dominantes de renforcer leur emprise sur l’administration locale. Officiellement, cette mesure du gouvernement westphalien est justifiée par le manque de qualification de nombreux édiles. Mais les préfets et sous-préfets profitent de l’installation des maires de canton pour proposer à ces fonctions les noms de nobles et de fermiers royaux. La composition sociale du groupe des maires de canton, qui doivent être normalement aussi maires de leur commune, est en cela bien différente de celle du groupe des maires de commune, dominé par la paysannerie, ce dont se plaignent les préfets. Leurs griefs à l’encontre de l’incapacité des maires-paysans permettent d’ailleurs en retour d’imposer un encadrement plus élitaire et professionnel.

17Le gouvernement westphalien ne tient pourtant guère compte de ces lamentations. Ainsi les compétences des maires de canton ne sont-elles qu’assez vaguement délimitées, afin de ne pas créer un échelon bureaucratique supplémentaire. Wolffradt, le ministre de l’Intérieur, précise bien au préfet de l’Elbe, la fonction spécifique du maire de canton :

  • 17 Landeshaupt. Wernigerode, Rep. B 18, I, no 285, pièce 19, lettre du ministre de l’Intérieur Wolff (...)

« Il n’a pas été accordé de secrétaires aux mairies de canton, parce que ces magistrats dont l’institution est temporaire, et non constitutionnelle n’ont réellement que l’impulsion et des conseils à donner à leurs collègues […]. On n’a point entendu créer de nouvelles fonctions, mais faciliter la marche de l’administration municipale dans les commencements d’un système nouveau17. »

18Par la suite, le gouvernement westphalien cherche à réduire le nombre de maires de canton nobles et fermiers royaux. Si leur présence demeure plus importante qu’à l’échelon communal, ils sont cependant concurrencés par des administrateurs professionnels, diplômés des universités à la recherche d’un emploi, qui, eux aussi, investissent les municipalités de canton. En effet, contrairement à ceux des communes, les maires de canton sont rémunérés, de 800 à 1 200 fr. auxquels il convient d’ajouter 800 fr. de frais de bureaux. Aussi les sous-préfets cherchent-ils, afin notamment de se constituer une clientèle propre, à offrir ces postes à leurs protégés.

  • 18 Landeshaupt. Wernigerode, Rep. B 18, I, no 300, vol. 1.

19Au total, le cas westphalien illustre bien les enjeux liés à l’échelon cantonal et à ses administrations, générale comme judiciaire, pour la mise en œuvre de la politique impériale. Le gouvernement n’est certes pas hostile à toute idée de services intercommunaux à l’échelle du canton : de tels services sont d’ailleurs créés parfois spontanément par les communes, à l’instar des messagers de canton, chargés de transmettre le courrier administratif aux municipalités18. Mais, parce qu’ils sont trop proches des ci-devant privilégiés, juges de paix et maires de canton sont perçus comme susceptibles de faire écran entre les administrés et le gouvernement. C’est pour ces raisons que le gouvernement impérial cherche, en Westphalie, à limiter leur sphère de compétence et se montre, dans les territoires annexés ou réorganisés à partir de 1810, particulièrement vigilant sur cette question.

De la Baltique au grand-duché de Berg : l’extension d’un modèle rhénan face au modèle westphalien ?

  • 19 Service historique de la Défense, armée de terre, 1M 1560/71 pour l’Ems oriental, 1M 1528 et 1572 (...)

20Dans les quatre départements rhénans, à l’instar de ce que l’on a observé en Westphalie, les justices de paix cantonales ne sont pas un strict décalque des anciennes juridictions inférieures : selon les lieux, 20 à 40 % des juges de paix occupaient auparavant une position moins élevée. Là s’arrêtent cependant les similitudes entre les deux espaces. En effet, sur les bords du Rhin, les cantons se révèlent d’emblée plus vastes et plus peuplés qu’en Westphalie ou même qu’en France à la même époque. Ainsi, alors que l’on ne compte que 5 000 habitants en moyenne dans les 4 600 cantons créés par la Constituante ou dans les 392 établis en Westphalie, ils sont, en 1799, 10 000 environ dans les 150 cantons des départements rhénans. Or c’est ce « modèle rhénan » que Napoléon transfère en Allemagne du Nord, après avoir intégré, en 1810, le littoral de la mer du Nord et d’une partie de la Baltique à l’Empire. La population des cantons des départements hanséatiques et de l’Ems orientale s’élève ainsi en moyenne à 9 600 habitants19.

  • 20 Service historique de la Défense, armée de terre, Mémoires et reconnaissances, 1M 1560/71, listes (...)
  • 21 Arch. nat., F 1e, tableau des formes d’administration municipale.

21Dans ce dernier département, de taille réduite, entouré surtout sur trois côtés par la mer, la tâche des administrateurs en charge du nouveau découpage ne fut guère facile20. Il semble qu’ils soient partis du centre du département, démembrant autant que faire se pouvait les seigneuries dont la taille avoisinait celle d’un canton. À l’approche des limites départementales, fixées en l’occurrence par la mer et donc imposées d’avance, en des espaces où il est de ce fait plus difficile de détruire des unités existantes tout en créant des cantons répondant à certaines contraintes comme un nombre minimal d’habitants, le cadre seigneurial semble en revanche avoir été mieux respecté : sont ainsi regroupées les petites et moyennes seigneuries en vue de former les plus périphériques des 14 cantons du département. Lors des travaux préparatoires, sont également examinés le nombre et l’extension des circonscriptions judiciaires ou administratives antérieures. De même s’interroge-t-on sur la possibilité de trouver des personnes capables d’assumer la fonction de maire dans les plus petites communes, dont la population avoisine les 600 habitants à peu près21.

  • 22 Il convient de noter que les communes, c’est-à-dire les unités territoriales de base dotées d’une (...)
  • 23 Soulet Jean-François, Les premiers préfets des Hautes Pyrénées 1800-1814, Paris, Société des étude (...)

22Comme en Westphalie, l’agrandissement des unités territoriales a des répercussions sur le recrutement des maires. Ici aussi, malgré la plus grande étendue des communes22, il apparaît difficile d’écarter complètement la population paysanne de l’administration rurale. Aussi, comme en d’autres départements de l’Empire, les préfets et sous-préfets – ou l’intendant dans les départements hanséatiques – proposent-ils de former des municipalités plus étendues encore, de la taille d’un canton, ou alors de nommer directement des maires de canton comme en Westphalie. Cependant, comme auparavant dans les Hautes-Pyrénées ou dans le département – belge – de la Dyle étudiés par J.-F. Soulet et A. Tihon23, le gouvernement impérial reste intransigeant face à ce genre de propositions.

  • 24 Sur l’application tardive des réformes dans cet État satellite, Severin Bettina, « Modellstaatspol (...)
  • 25 Arch. nat., AF/IV/1837, lettre du commissaire impérial Beugnot du 2 octobre 1811.
  • 26 Arch. nat., AF/IV/1837, tableau des hommes de lois dans les quatre départements du grand-duché de (...)

23Dans le grand-duché de Berg, la division cantonale n’est imposée qu’en 1812, tardivement donc24. L’extension de l’Empire à l’Allemagne du Nord a en effet donné un nouveau souffle à la politique réformatrice menée dans les États satellites déjà existants, tel ce duché créé dès 1806. Beugnot déclare ainsi le 2 octobre 1811 : « On ne pouvait plus tenir pour impraticable sur les bords du Rhin, ce qui serait sûrement pratiqué sur les rives de la Baltique25. » Ici, avant de procéder au découpage cantonal, l’on procède dans un premier temps à une vaste enquête sur l’ensemble du personnel judiciaire disponible dans le grand-duché26. Ce n’est que dans un second temps, en 1812, que l’on nomme 78 juges de paix, qui remplacent les 156 juges inférieurs. En théorie donc, on aurait dû disposer d’un personnel judiciaire surabondant, néanmoins 30 des 78 magistrats nommés n’étaient auparavant ni juges princiers ni juges seigneuriaux, mais simples employés inférieurs.

  • 27 Arch. nat., AF/IV/1837, rapport de 1809.

24À l’instar de ce qui se passe dans le royaume de Westphalie, les partisans de l’Ancien Régime tentent de modifier les institutions cantonales et d’en amender le fonctionnement. Ainsi, le comte de Nesselrode, ministre du grand-duché de Berg, connu pour son attachement à l’ancien système, cherche à convaincre le gouvernement impérial d’accroître la compétence des justices de paix : « Les lois de Westphalie ont porté à 148 fr. la somme jusqu’à concurrence de laquelle les juges de paix peuvent prononcer. Le projet de décret étend cette compétence jusqu’à 400 fr., et il est nécessaire de cette disposition qui paraît passer les bornes du droit commun27. » Il justifie cette entorse au modèle français par l’utilité administrative, c’est-à-dire par l’accessibilité du chef-lieu et la hausse des prix :

  • 28 Idem.

« Il est avantageux pour les habitants de terminer des affaires de peu d’importance sans recourir à un tribunal éloigné, et sans être astreints à des déplacements et des frais considérables […]. Le renchérissement de tous les objets nécessaires à la vie, et la diminution relative de la valeur de l’argent exigeaient cette extension assez forte pour regagner le niveau de la compétence ancienne28. »

25Le gouvernement impérial demeure ferme cependant. Le décret d’octobre 1811 ne modifie aucunement la valeur des affaires relevant de la compétence des juges de paix.

*

26Que ce soit en Westphalie, dans les départements hanséatiques ou dans le grand-duché de Berg, nombreuses sont les tentatives des élites traditionnelles en vue de donner plus de poids à l’échelon cantonal. Mais doter le canton de fonctions administratives plus importantes ou rehausser le rôle des juges de paix allait à l’encontre de la centralisation napoléonienne, et c’est pourquoi ces tentatives se sont généralement heurtées à la fermeté de gouvernants acquis aux idées de l’Empereur. Autant qu’on puisse en juger, il s’est agi d’une question vitale pour le pouvoir.

27En définitive, le transfert du canton et de ses institutions en Allemagne à l’époque napoléonienne a manifestement constitué une rupture importante avec l’« Ancien Régime » des seigneurs. Il n’est dès lors pas étonnant que la victoire des ennemis de Napoléon se soit accompagnée d’une restauration des seigneuries judiciaires dans toute l’Allemagne d’outre-Rhin. Le rétablissement des bailliages princiers et seigneuries nobiliaires est ainsi complet en Hesse et au Hanovre. Les cantons westphaliens et hanséatiques y disparaissent. Dans les provinces revenant à la Prusse, les cantons sont regroupés en cercles beaucoup plus grands dotés d’un tribunal. Les seigneuries y sont également rétablies. Si l’on accorde aux seigneurs la possibilité d’en regrouper plusieurs afin de rationaliser leur gestion, l’émiettement seigneurial reste cependant la règle.

28Encore convient-il de noter que cette restauration échoue sur la rive gauche du Rhin, désormais prussienne, en raison de la résistance des Rhénans défendant un droit français qu’ils considèrent désormais comme leur. Après une tentative pour y appliquer la législation et l’ordre judiciaroadministratif prussien, les autorités se résignent à laisser subsister le code civil napoléonien, qui n’est remplacé qu’en 1900 par le nouveau Code civil allemand. Les justices de paix, après une réorganisation en 1818, subsistent quant à elles en Rhénanie jusqu’en 1879. Les juges de paix rhénans sont en contrepartie l’objet d’une méfiance bien compréhensible de la part des autorités supérieures prussiennes, méfiance suscitée, comme du temps de Napoléon, par la crainte de voir cet échelon administratif inférieur détenir un pouvoir excessif. Non sans raison, d’aucuns y verront, comme en creux, le succès de l’Empire dans son dessein d’enrégimenter idéologiquement ce corps de magistrats locaux.

Notes

1 Les territoires allemands occupés dès 1794 ne sont divisés selon les principes français qu’en 1798. Des juges de paix furent nommés avant 1798, mais leurs attributions différaient considérablement de celles des juges de paix exerçant dans la France des 83 départements. Le canton ne fut donc introduit en Rhénanie qu’en 1798, la constitution de l’an VIII n’y étant appliquée pleinement qu’à partir de 1802. La Rhénanie allemande a aussi connu l’expérience, éphémère, des municipalités cantonales, supprimées par le Consulat. Les modifications de la division cantonale initiale furent relativement peu importantes pendant les années suivantes.

2 Todorov Nicola Peter, « La division cantonale dans le royaume de Westphalie. Instrument de la politique réformatrice napoléonienne », Hypothèses 2001. Travaux de l’école doctorale d’histoire de Paris I, p. 39-49.

3 Archives du ministère des Affaires étrangères, Correspondance politique, Westphalie, vol. 2, 11. Ces documents se trouvent également à la Bibliothèque nationale de Saint-Pétersbourg, Fonds 993, Archives westphaliennes, carton 3, no 364, 1er juillet 1809, les troupes russes ayant confisqué en 1813 une partie des archives des autorités centrales du royaume de Westphalie après la prise de Cassel.

4 Geheimes Staatsarchiv Preußischer Kulturbesitz Berlin, Rep. 4, no 62-66, questionnaires remplis par les agents publics des provinces prussiennes de Magdebourg et de la Vieille Marche (appartenant aux futurs départements de l’Elbe, de la Saale, partiellement de l’Ocker) pour intégrer le service westphalien. Landeshauptarchiv Sachsen-Anhalt Wernigerode, Rep. B 18, no 157, 54 a, liste des rangs des cantons et des traitements des juges de paix.

5 Landeshauptarchiv Sachsen-Anhalt Wernigerode, Rep. B 18, I, no 342, rapport sur les cantons de Pollitz et Breetsch, pour le maire de canton absent, le maire de la commune de Krumke, Bismarck, le 15 janvier 1811.

6 Bibl. nat. de Saint-Pétersbourg, Fonds Suchtelen, archives westphaliennes, carton 2, no 138, 13 mai 1810.

7 Il convient cependant de noter qu’en Westphalie, en 1808, certaines Gerichtsobrigkeiten ont conservé intactes leurs limites, et pas seulement parmi les plus petites. On les compte en fait surtout parmi celles se situant le long de frontières administratives, plus particulièrement là où la frontière westphalienne forme des saillants en territoire étranger. Dans ce cas, la frontière du royaume, en se superposant à la limite cantonale sur deux côtés au moins, prédétermine en quelque sorte la forme de la future circonscription, indépendamment de la volonté du gouvernement westphalien.

8 Kohl Willy, Die Verwaltung der östlichen Departements des Kö nigreichs Westfalen, Berlin, E. Ebering, Historische Studien 323, 1937, p. 203 et Erkens Marcel, Die französische Friedensgerichtsbarkeit in den vier linksrheinischen Departements, Cologne, Böhlau, 1998, p. 83 et p. 208 ; l’auteur ne mentionne pas de modification du montant de la valeur litigieuse sous l’Empire.

9 Erkens Marcel, Die französische Friedensgerichtsbarkeit…, op. cit., p. 228.

10 Kohl Willy, Die Verwaltung…, op. cit., p. 204.

11 Notons cependant que le juge de paix conserve des attributions en de multiples domaines : contentieux, médiations, exécution des décisions judiciaires ou encore instruction d’affaires cor rec tionnelles. En Westphalie, dès l’origine, il rend ses jugements seuls et est, de ce fait, seul responsable de ces décisions à l’instar d’un agent administratif. Il participe aussi parfois, en tant que commissaire, à la révision des rôles de la contribution foncière, ce qui permet une homogénéisation plus efficace de la charge fiscale, car il est évidemment plus proche du contribuable que ne le sont les commissions de district. Sur cette question, voir Todorov Nicola Peter, « Vaincre la résistance administrative. Le combat pour l’application de la législation française dans un État satellite : le cas du royaume de Westphalie », Conflits d’Empire. Les Cahiers du GERHICO, no 9, 2006, p. 32-39.

12 Brakensiek Stefan, Fürstendiener, Staatsbeamte, Bürger. Amtsführung und Lebenswelt der hessischen Ortsbeamten 1770-1830, Göttingen, Vandenhoeck und Ruprecht, 1997, p. 166.

13 Geh. Staatsarch. Berlin, Rep. B 4, no 66, chiffres calculés d’après les réponses au questionnaire pour l’emploi au service westphalien.

14 Tulard Jean, « Les préfets de Napoléon », dans Aubert Jacques, Guiral Pierre et Le Clere Bernard (dir.), Les préfets en France 1800-1940, Genève, Droz, 1978, p. 5-10.

15 Bibl. nat. de Saint-Pétersbourg, Fonds 993, Archives westphaliennes, carton 1, no 23.

16 Cette réticence à mettre en œuvre la nouvelle législation ressort notamment de l’analyse des procèsverbaux des séances d’inscription des redevances dans les livres des hypothèques, obligatoire à partir de 1810. De nombreux juges de paix adoptent en effet une attitude menaçante à l’égard des redevables en cherchant à les persuader de reconnaître les services sans discussion, que le législateur, et notamment le ministre de la Justice Siméon, a indubitablement voulu faire disparaître à terme. Les anciens seigneurs et leurs justiciers devenus juges de paix cherchaient autant que possible à faire passer ces corvées et redevances pour « réelles » et « déterminées » et donc rachetables, les paysans redevables, en revanche, pour « personnelles » et « indéterminées » et donc arbitraires et abolies sans indemnité par la loi. La législation ultérieure sur le rachat des redevances sur les domaines royaux, de plus en plus favorable aux paysans de même que la législation fiscale autorisant le redevable à retenir 20 % de la redevance démontrent bien l’esprit d’un législateur hostile aux restes du régime seigneurial. Les procès-verbaux permettant d’étudier cette question se trouvent éparpillés dans la série des archives seigneuriales ; Landeshaupt. Sachsen-Anhalt Wernigerode, Rep. H Briest, Nr. 589 und 764, Rep. H Beetzendorf, I, C III, b, Nr. 2a, 1b; Rep. H Klaeden Nr. 613, Rep. H Erxleben II, Nr. 3030.

17 Landeshaupt. Wernigerode, Rep. B 18, I, no 285, pièce 19, lettre du ministre de l’Intérieur Wolffradt au préfet de l’Elbe, 25 septembre 1809.

18 Landeshaupt. Wernigerode, Rep. B 18, I, no 300, vol. 1.

19 Service historique de la Défense, armée de terre, 1M 1560/71 pour l’Ems oriental, 1M 1528 et 1572 pour les départements des Bouches-du-Weser, des Bouches de l’Elbe et de l’Ems supérieur : tableaux du découpage territorial contenant la population de chaque commune. L’appartenance des différentes localités à telle ou telle seigneurie peut être déterminée à partir des inventaires des archives de la Basse Saxe : Niedersachsen Landeshauptarchiv, Hanovre.

20 Service historique de la Défense, armée de terre, Mémoires et reconnaissances, 1M 1560/71, listes des anciennes juridictions royales et seigneuriales de la Frise orientale et des nouveaux cantons mis en place après le rattachement à l’Empire en 1810.

21 Arch. nat., F 1e, tableau des formes d’administration municipale.

22 Il convient de noter que les communes, c’est-à-dire les unités territoriales de base dotées d’une municipalité, sont en moyenne plus grandes que dans le royaume de Westphalie. Entre un et deux tiers des communes des départements hanséatiques ont plus de 2 000 habitants, la moyenne variant entre 2 000 et 3 700, et sont composées de 14 à 20 localités ou hameaux. En cela, elles sont proches des cantons westphaliens. Cette grande taille des communes s’observe également dans le grand-duché de Berg.

23 Soulet Jean-François, Les premiers préfets des Hautes Pyrénées 1800-1814, Paris, Société des études robespierristes, 1965, p. 56 et Tihon André, « La fusion des communes dans le département de la Dyle sous le régime napoléonien », Revue belge de philologie et d’histoire, XLIII, 1965, p. 534 sq.

24 Sur l’application tardive des réformes dans cet État satellite, Severin Bettina, « Modellstaatspolitik im Rheinbündischen Deutschland : Berg, Westfalen und Frankfurt im Vergleich », Francia, 24/2, 1997, p. 181-202.

25 Arch. nat., AF/IV/1837, lettre du commissaire impérial Beugnot du 2 octobre 1811.

26 Arch. nat., AF/IV/1837, tableau des hommes de lois dans les quatre départements du grand-duché de Berg ; AF/IV/1833, tableau des cours de justice contenant le nombre des juges et employés subalternes de chacune et l’étendue de leur juridiction.

27 Arch. nat., AF/IV/1837, rapport de 1809.

28 Idem.

Table des illustrations

Légende Carte 1. – Le canton contre la seigneurie dans le département de l’Elbe en 1808.
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Auteur

Docteur en histoire, professeur certifié d’histoire-géographie

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