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De l'état social à l'état des droits de l'homme ?

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Colette Bec

Deuxième partie. Les politiques de l’emploi ou l’illusion d’une puissance collective

5. L’État et ses politiques de l’emploi

Entrées d'index

Géographique :

France

Texte intégral

Définition

Acteurs

  • 1 Le rôle de la Direction de l’animation, de la recherche, des études et de la statistique (DARES) a (...)

1Prétendre dessiner la généalogie des politiques de l’emploi nécessiterait d’appréhender le rôle de l’État en l’inscrivant dans un écheveau d’actions, d’expérimentations et d’innovations de la société civile, en tenant compte de la pluralité d’acteurs ayant pris part à l’élaboration conceptuelle des interventions et à leur mise en œuvre. Retracer cette genèse impliquerait d’être attentif aux émergences multiples des problématiques, à leurs déplacements pour ne pas céder à une erreur de perspective attribuant à l’État une emprise qu’il n’aurait pas eue. Tel n’est pas notre projet. Notre objectif est d’explorer des changements émanant de l’État social et l’affectant en retour, à la fois dans ses visées et dans ses modes d’action. Ceci justifie que nous éclairions tout particulièrement l’action publique et que nous soulignions le fait que la primauté de l’initiative étatique est incontestable tant en ce qui concerne la définition, le financement, les règles de mise en œuvre, que les évaluations1 de ces politiques. D’autres acteurs interviennent mais de façon assez périphérique et surtout de manière plus réactive que propositionnelle. Le rôle des syndicats est à ce titre exemplaire. Les relations institutionnelles qu’ils entretiennent avec le ministère via les conseillers donnent lieu à un travail de négociation classique qui peut engendrer des modifications, des réorientations des textes proposés. Selon la conjoncture, selon la capacité qui leur est attribuée de mobiliser leurs troupes, leur voix a plus ou moins d’écho, plus ou moins d’impact. Mais, est-ce à dire que les syndicats participent au sens plein de ce terme, à la conception de ces politiques ? Certainement pas. Les observateurs s’accordent sur le fait que les politiques de l’emploi ne sont pas leur terrain de prédilection. La plupart du temps, leur rôle se limite à rappeler les principes, les dangers de telle ou telle décision. Leur implication sur ce terrain est relativement limité. C’est qu’ils lui ont préféré de tout temps les questions d’organisation du travail, des salaires ou encore la gestion paritaire de l’UNEDIC par exemple, qui est pour eux une source essentielle de reconnaissance, de légitimité.

  • 2 J. Rigaudiat, ayant occupé différents postes importants dans le champ des politiques de l’emploi e (...)
  • 3 G. Adam, Les relations sociales, année zéro. Un modèle à réinventer, Paris, Bayard, 2000, chap. 6, (...)

2Les raisons essentielles à cette situation sont la faiblesse du taux de syndicalisation en France (de 8 à 10 %), le caractère essentiellement revendicatif du syndicalisme français, la division syndicale2 et la dépendance financière à l’égard de l’État. Le fait semble établi, le paritarisme finance largement les organisations syndicales ouvrières et patronales : subventions au titre de la formation, rémunération de conseillers techniques, décharges d’activités3

3Avec le monopole quasi exclusif de la conception de ces politiques, l’État soumet l’organisation de ses services à sa propre visée. C’est ainsi qu’au milieu des années quatre-vingt un rééquilibrage des pouvoirs au sein de l’Administration centrale s’accompagne d’une réorientation politique générale. La marginalisation de la Délégation à la formation professionnelle au bénéfice de la Délégation à l’emploi, hisse au rang de préoccupation politique première, les statistiques du chômage. En s’imposant face à la Direction des relations de travail (corps des inspecteurs) d’une part et face à la Délégation à la formation professionnelle d’autre part, la Délégation à l’emploi assoit son pouvoir sans partage et effectue le virage de la « gestion sociale du chômage ». Les « mesures d’attente » reposant sur le principe de la rotation (les TUC ouvrent la voie) se multiplient et l’affaiblissement voire l’abandon de l’attention portée à la redistribution des chances par la formation préconisée par B. Schwartz, se confirme. S’ouvre alors l’ère de la lutte contre l’exclusion, conséquence directe du « grand tournant néolibéral » du milieu de la décennie quatre-vingt. C’est dans le même temps une autre culture, un autre personnel et un autre mode de conception qui se mettent en place. Les cabinets et les bureaux ministériels deviennent le centre de production des mesures dans lesquels les réseaux liés à l’éducation permanente et à la formation des adultes laissent place à de nouveaux experts spécialistes de l’emploi.

  • 4 Pour plus de précisions cf. P. Mathiot, op. cit.

4Une minorité vient de l’ENA, les autres sont ingénieurs, administrateurs de l’INSEE… Ils ont en commun une formation en économie critique et une sensibilité de gauche qui les a souvent conduits d’un militantisme syndical (UNEF, CFDT la plupart du temps), associatif et politique (PSU pour un bon nombre menant au PS pour une minorité). Ce qui les unit, c’est fondamentalement un intérêt commun parfois dès leurs études, pour les problèmes d’emploi qui mobilisent alors peu les sphères administrativo-politiques. Chargés de mission, « contractuels de haut niveau », ces experts d’État représentants de la société civile, vont passer des cabinets à l’Administration centrale dans un va-et-vient assez régulier4.

  • 5 Entretien avec un chargé de mission ayant participé à l’élaboration des politiques de l’emploi, pa (...)
  • 6 Déroge à ce schéma type les « nouveaux services-emplois jeunes » dont la préparation a mobilisé pe (...)

5Face à la pression du chômage, les ministres attendent de ces experts toute proposition susceptible d’avoir un effet rapide et visible sur les statistiques. À partir du moment où le traitement du chômage n’est pas inscrit dans une politique « pour l’emploi » mais dans des politiques « de l’emploi » (J. Freyssinet) « s’ouvre la chasse à la bonne idée, à la solution miracle qui peut prendre parfois l’allure d’un concours Lépine5 ». Ce sont les experts qui vont être chargés de penser, de concevoir des propositions qu’ils vont transmettre aux fonctionnaires de l’Administration centrale, qui reprennent ces idées à leur compte et les transforment en mesures prêtes à l’emploi6. Connaisseurs des exemples étrangers, sensibles aux débats du moment, ils confectionnent les mesures parfois avec une telle technicité que les fins sont vite perdues de vue. La définition de publics cibles semble être en effet la préoccupation première. Elle s’accompagne d’une réglementation des conditions d’accès déconcertante par l’approche réductrice et figée qu’elle met en place. Les personnes sont uniquement appréhendées dans le cadre de catégories administratives elles-mêmes élaborées à partir de simples critères administratifs (durée du chômage…) ou démographiques (âge, sexe). Il en est de même en ce qui concerne les textes définissant la coordination avec les différents partenaires sociaux locaux. Le raffinement des prescriptions de coordination a souvent du mal à masquer une certaine méconnaissance du terrain. Cette vision pour le moins réductrice de l’emploi, trop souvent perçu indépendamment de tout autre composante de la vie sociale d’un individu, est ce qui caractérise le mieux la démarche technocratique de certains experts. Au niveau de la DARES, il faut souligner une amputation semblable de la réflexion et de la production de connaissances. La prépondérance numérique du personnel de l’INSEE dans les instances encadrantes de cette direction, est selon J. Saglio, responsable de l’approche uniquement statistique qui se développe en son sein. La gestion de leur carrière impose à ces agents deux types de contraintes : une mobilité entre les différents services d’information et de statistiques gérés par l’INSEE ; le développement d’une compétence en techniques statistiques utiles dans les différents postes occupés. Cette dernière obligation interdit de fait un investissement qui ne pourrait être que provisoire donc peu rentable, dans une analyse des problèmes spécifiques relevant de tel ou tel ministère et en l’occurrence celui du travail.

6Leur supériorité quantitative aux postes clefs de cette administration n’est pas combattue, ne peut pas être combattue, par des cadres d’origine différente. Les inspecteurs du travail par exemple dont l’expérience et la connaissance du terrain ont forgé une autre approche des problèmes, une sensibilité à des variables méconnues ou méprisées, ont un statut de cadres techniques et sont donc en position subordonnée. Voilà pourquoi peut facilement se diffuser et s’imposer une représentation assez particulière du fonctionnement de l’économie et de la société.

7Ordre et progrès sont dès lors pensés sur un registre de légitimité gestionnaire cultivant le secret espoir de débarrasser la société de toute velléité de conflit. Antoine Jeammaud souligne combien la

  • 7 A. Jeammaud, « Crise et relations du travail », op. cit., p. 105-106.

« […] loi quinquennale relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle du 20 décembre 1993 illustre tant dans son élaboration que dans sa mise en œuvre et dans son contenu une “instrumentalisation de l’intervention législative”. L’élaboration du projet de loi a été précédée, dans un esprit de “législation scientifique”, par les travaux d’une commission d’experts chargée d’identifier “les obstacles structurels à l’emploi” et d’émettre des suggestions. […] Un projet de loi en partie inspiré par les recommandations de ce document, a été aussitôt préparé par le gouvernement, puis soumis à l’avis des organisations syndicales au titre d’une rapide “concertation”7 ».

  • 8 A. Supiot, « Le progrès des Lumières dans l’entreprise (à propos d’une floraison d’experts) », Les (...)

8L’intrusion grandissante des experts dans les domaines afférents à l’emploi n’est qu’un exemple d’un phénomène beaucoup plus général et qui mérite réflexion. Il traduit, nous semble-t-il, le glissement d’une légitimité politique fondée sur le débat autour de valeurs, de principes et d’objectifs démocratiques concernant le mode du vivre-ensemble, vers une légitimité fondée sur des compétences sectorielles, des savoirs parcellaires et sur une certaine technicité relevant de la logique de la spécialisation. Ce succès de l’expertise est concomitant de la période de turbulences, de remises en cause et de doutes dans laquelle est entrée la société au cours des années soixante-dix. L’emballement de l’expertise correspond toujours à un moment de crise et de délégitimation du Tiers incarnant les normes fondamentales du fonctionnement collectif. L’expertise est alors investie d’un espoir de solution due à une « lecture éclairée » des problèmes, promettant de déboucher quasi naturellement sur l’entente sociale, la cohésion, la paix. L’utilisation systématique de l’expertise dans le jeu des relations professionnelles éclaire parfaitement ce point. C’est à partir de la deuxième loi Auroux (28 octobre 1982) que les expertises internes à l’entreprise connaissent un essor sans précédent. L’inventaire des situations permettant le recours à des experts s’allonge ; le cercle des expertises internes à l’entreprise s’élargit considérablement. Leur fonction d’aide à la décision par l’éclairage apporté sur tel ou tel point est largement complétée par une fonction de prévention des conflits. L’expert tend à substituer à l’opposition des intérêts, à la divergence des positions, un discours sur l’entreprise fondé sur une légitimité dont les experts seraient les garants. « L’expert ne serait là pas seulement pour faire partager des connaissances, mais aussi pour unir des croyances8. » Tout se passe comme si les transformations des règles du jeu au cœur de toute situation de crise appelaient une solution technique, « objective », « scientifique » : qualités incarnées par l’expert mais qui en retour contribuent à façonner une société qui, pensant pouvoir abolir le conflit, interdit en fait le débat et s’expose ainsi à l’incapacité de se gouverner.

9La hiérarchie des pouvoirs démocratiques se trouve profondément affectée par ce glissement de légitimité. Le Parlement ne joue plus son rôle de proposition et d’instance de débat. Il est réduit à entériner, après quelques ajustements, les projets des experts. Pour Jean-Michel Belorgey, président de la Commission des Affaires sociales de l’Assemblée entre 1988 et 1993, le Parlement a joué un rôle symbolique qui se réduisait dans de nombreux cas à un « apport cosmétique » :

  • 9 Interrogé par P. Mathiot, op. cit., p. 293.

« La Constitution accorde au Parlement des capacités d’action qui sont en apparence non négligeables – propositions de loi, droit d’amendement, questions écrites et orales, rédaction de rapports, auditions des ministres… mais le problème, simple et décisif, c’est que tout est extrêmement contrôlé par le gouvernement, surtout comme entre 1988 et 1993 quand la majorité est très courte. Il ne faut pas être dupe : les rares propositions de loi qui passent le cap de la conférence des Présidents sont souvent issues des services et confiées à un député, le droit d’amendement est un leurre, les questions au gouvernement subissent soit l’autocensure des députés, soit l’influence du gouvernement qui demande au groupe de lui poser des questions sur des sujets sur lesquels il veut communiquer, les rapports sont bons mais dorment dans les bibliothèques9. »

10Les parlementaires, y compris ceux du groupe majoritaire, n’ont souvent qu’un rôle de courroie de transmission entre les groupes de pression, qui suggèrent, rédigent même des amendements, et l’exécutif. Cela n’est quand même pas sans poser quelques problèmes. Le témoignage de B. Brunhes est très explicite :

  • 10 Ibid., p. 108.

« L’expert et le politique sont mal adaptés quand il y a des phénomènes perturbateurs. Nous, on a fait très attention de travailler avec les partenaires sociaux. Mais on a un peu négligé les politiques, c’est clair. Il y avait un Parlement complètement à gauche et on a trop fait comme s’il n’existait pas et ça, ça a été une grosse erreur10. »

11Le débat lorsqu’il a lieu ne porte plus que sur les modifications techniques, secondes. Il s’agit bien d’un débat technocratique qui manipule des ressources juridiques démunies de toute valeur de Tiers incarnant les normes fondamentales devant régir un certain nombre de questions essentielles. Le Parlement semble bien avoir perdu en un quart de siècle une partie face aux concurrents que sont les experts d’un côté et la négociation collective de l’autre. D’ailleurs le rapport de Virville ne propose-t-il pas explicitement que certaines réformes puissent être faites en dehors du Parlement ?

  • 11 C. Guitton, « La résistible ascension du territoire en matière d’emploi. Retour sur trente ans de (...)

12Enfin la primauté de l’État fait que ces politiques sont encore pour la plupart, seulement territorialisées et ce avec beaucoup de retard sur les autres pays européens et beaucoup de difficultés. Leur mise en application, leur gestion sont en partie déléguées aux services déconcentrés de l’État attribuant ainsi à ces derniers une plus grande capacité stratégique dans l’utilisation des crédits. Cependant, malgré l’espace d’innovation, de création et donc de mobilisation que cela crée, l’État conserve la maîtrise des instruments financiers et réglementaires. Sont déléguées, mais de façon strictement encadrée, des fonctions d’adaptation, d’ajustement voulus par les spécificités locales. L’emploi est une compétence de niveau national et demeure donc de la responsabilité de l’État central même si certains observateurs voient dans la menace d’une privatisation du service public de l’emploi par l’ouverture du placement au secteur privé ou le renforcement du contrôle de la recherche d’emploi, des éléments d’une régulation d’inspiration libérale faisant une large place au marché11.

  • 12 B. Simonin, « Politiques de l’emploi : la territorialisation en chantier », Le 4 Pages du CEE, n° (...)

13Trois raisons expliquent la volonté manifestée par tous les gouvernements sans exception de garder la maîtrise de ces politiques. Tout d’abord l’importance politique du chiffre mensuel du chômage nécessite le contrôle d’un instrument facilement et rapidement adaptable aux aléas de la conjoncture. Vient ensuite la volonté du ministère du Budget de contrôler une politique qui représente financièrement un des premiers postes budgétaires de l’État en augmentation constante12. Enfin une raison d’ordre politique découlant en partie des deux précédentes nous semble essentielle. Le maintien des politiques de l’emploi dans le giron étatique a une fonction de légitimation. Dans la nouvelle configuration créée par le transfert aux « lois du marché » de la responsabilité et de la capacité à faire société, elle est une des sources de légitimité de l’action politique.

  • 13 Pour qu’il soit complet il faudrait encore transférer, à côté des attributions traditionnelles en (...)
  • 14 Les premières évaluations confirment largement ces craintes car les conséquences du transfert de l (...)

14Cependant l’« appel du local » au nom des principes de proximité et de subsidiarité se précise. Dès le début des années quatre-vingt, se mettent en place les premiers éléments de décentralisation des compétences de l’État vers les régions (formation des jeunes et des demandeurs d’emploi adultes), vers les départements (aide sociale et insertion professionnelle des bénéficiaires des minima sociaux) et vers les communes (placement et accompagnement des demandeurs d’emploi). Mais l’acte II de la décentralisation, à la lumière des transferts réalisés, opère une partition entre la protection des individus rattachés à une activité professionnelle et qui continuera à relever de la Sécurité sociale et de l’État et de l’autre, la prise en charge par le département, des catégories « d’incapables », « exclus », « inemployables »… Un clivage13 se durcit, s’institutionnalise entre la protection élaborée dans la mouvance de l’activité professionnelle et celle inscrite dans le champ de l’assistance qui, malgré sa nouvelle qualification de « lutte contre les exclusions » cache mal la réunion de tous ceux qui sont loin du marché ou qui ont une valeur jugée insuffisante en regard des exigences du marché du travail. Le discours sur la répartition des compétences répondant à une volonté de clarification institutionnelle, cache mal un autre enjeu. Dans ces conditions, il est en effet difficile de ne pas voir dans ce type de décentralisation une simple défausse des compétences de l’État en matière sociale par le transfert au département de charges financières que tous les pronostics donnent comme devant continuer à augmenter14. D’ailleurs, des tentatives malheureuses avaient déjà eu lieu. Le gouvernement Balladur avait proposé à l’automne 1994, un transfert au département de la charge financière de l’allocation en espérant mettre en place les conditions d’un meilleur contrôle de l’accès à la prestation.

15Mais la question qui nous intéresse est autre. Peut-on assister à une concurrence de légitimités ? S’il est trop tôt pour le dire, il est toutefois possible de faire l’hypothèse d’une complémentarité voire d’un renforcement de la légitimité étatique. En redonnant « pouvoir et responsabilité aux représentants des citoyens », l’État accepterait de se dessaisir de son rôle tutélaire dénoncé comme source de tous les maux. Le « partenariat », terme magique censé désigner une voie alternative aux politiques publiques traditionnelles, veut exprimer un nouveau mode de coproduction de la norme et du bien commun. Nouveau mode de régulation qui serait débarrassé de toute source de conflit car le conflit n’est plus perçu comme moteur du changement mais comme entrave à la pacification des rapports sociaux.

Mode d’emploi

  • 15 J. Attali, Verbatim I 1981-1986, Paris, Fayard, 1993, p. 636.

16À lire certains témoins, on pourrait croire que les mesures des politiques de l’emploi ont été pensées sur « un coin de table », sans grande réflexion. L’anecdote rapportée par Jacques Attali sur la naissance des TUC conforte cette représentation : « Jeudi 17 mai 84. À Stockholm, au cours d’une conversation avec Olof Palme, surgit l’idée des TUC. Nous croyons avoir trouvé la solution miracle à la crise de l’emploi15. »

17Pourtant on ne peut réduire ces politiques à de telles improvisations. À côté du mode d’élaboration technocratique de ces mesures, qui induit par lui-même une certaine dose d’improvisation, une autre raison de leur flottement réside dans les contradictions et les limites internes à ces politiques, dues à leur inscription dans la logique réparatrice propre aux politiques sociales assistantielles.

18Lorsqu’une mesure est pensée – cela est surtout vrai pour les mesures phares comme les TUC, CES, « nouveaux services-emplois jeunes » – son élaboration tient en partie compte des évaluations des mesures précédentes et tente de remédier aux critiques les plus fortes.

  • 16 F. Lebouteux, « Un été 84 », Éducation et société, n° 8, 1986, p. 10-11.

19Les TUC par exemple naissent du refus de prolonger les « stages Barre » et les « stages Rigout » dont les résultats en matière d’emplois à l’issue des stages étaient décevants. C’est bien en fonction des évaluations faites par des équipes du Centre d’études et de recherches sur les qualifications et du Conservatoire national des arts et métiers que les TUC ont été pensés comme essentiellement dirigés vers les collectivités locales et les associations. Les « TUC sont le fruit d’un pari : que la société civile, dans son ensemble, acceptera de considérer que le problème de l’insertion professionnelle n’est plus l’affaire de l’État seul, ni même du seul binôme État-entreprises. Et qu’elle saura demain traduire en actes cette prise de conscience16 ».

  • 17 B. Gomel et B. Simonin, « Les emplois-jeunes, un pari sur l’avenir pour tenter d’échapper au trait (...)

20Les CES à leur tour, visent à remédier à l’image très dégradée des « petits boulots » dénoncée du temps des TUC. Ils sont présentés comme une réponse à leurs faiblesses les plus manifestes. D’où le passage du statut de stagiaire à celui de salarié par l’établissement d’un contrat (pouvant aller jusqu’à deux ans dans certains cas) et l’alignement de la rémunération sur le SMIC horaire en substitution de l’indemnité précédente. Malgré ces avancées, le CES reste une mesure stigmatisée et stigmatisante. L’obligation de mi-temps par exemple procure à ses titulaires des revenus dont le montant est celui des minima sociaux, produisant de la sorte des travailleurs pauvres proches de l’assistance dont l’avenir ne se différencie pas vraiment de celui de l’ensemble des chômeurs de longue durée17. C’est bien pour ouvrir des portes de sortie socialement acceptables que sont créés fin 1992 les Contrats emploi consolidé (CEC). Augmenter la durée d’emploi jusqu’à cinq ans ainsi que la durée hebdomadaire jusqu’à trente heures et offrir la possibilité de les rémunérer un peu au-dessus du SMIC : voilà les principales améliorations qui aboutissent de fait (par le jeu des interprétations locales des textes) à réserver les CEC aux personnes les plus en difficulté, les plus éloignées de l’emploi. Émerge ainsi une nouvelle contradiction qui fait que pour prétendre à une certaine stabilité et à des revenus un peu plus importants, il faut appartenir à la catégorie des inemployables.

21C’est contre ces effets pervers ainsi que contre le « partage du chômage » auquel a abouti quasiment l’ensemble des dispositifs antérieurs, que le programme « nouveaux services-emplois jeunes » entend lutter. Le législateur présente bien ce dispositif comme ne relevant ni de l’insertion ni de la lutte contre l’exclusion mais de la création nette d’emplois. C’est pourquoi sont mis en place un contrat de travail de droit privé à temps plein soumis aux règles du droit du travail, une garantie d’emploi de cinq ans et une rémunération qui peut être supérieure au SMIC. Enfin aucun critère d’inemployabilité ne conditionne l’entrée dans ce dispositif. À ce titre, cette mesure est le point d’aboutissement d’une volonté politique d’amélioration des revenus et du statut des bénéficiaires des politiques de l’emploi. Cependant la notion « d’utilité sociale » présente dans ce programme, est quelque peu relativisée par la nature d’un contrat qui offre gratuitement à un employeur un salarié payé par l’État.

22Tout se passe comme si on touchait là la limite fondamentale du « traitement social » du chômage. Si les avancées, les améliorations, comme on vient de le montrer, sont indéniables, il n’empêche qu’elles butent toutes, bien qu’à des degrés divers, sur la nature fortement défensive de mesures qui cherchent à gérer la pénurie d’emplois.

23Cette mise en perspective souligne bien en effet la marge de manœuvre extrêmement étroite de l’État à partir du moment où il choisit de mettre en œuvre des politiques de l’emploi déconnectées des politiques économiques. Les scenari possibles sont peu nombreux ; ils se résument à une certaine variété de dosages, selon les opportunités politiques, des éléments qui les composent. Cela aboutit à ce que certains ont qualifié de « valse des mesures », rendant peu crédible et quasiment illisible ce mode d’intervention étatique.

24Un second facteur enfin explique la fermeté toute relative de ces politiques. Les experts-concepteurs entretiennent un rapport ambigu avec les connaissances, l’état du savoir sur cette question. S’ils n’ignorent pas les travaux scientifiques, académiques, leur utilisation semble souvent se cantonner à la constitution d’un cadre réflexif, permettant une mise en perspective historique… Mais ces travaux, la plupart du temps issus de la Mission interministérielle de recherche (MIRE), ou produits par des universitaires, ne paraissent pas directement « utilisables » dans le champ politique et administratif.

  • 18 P. Mathiot, op. cit., p. 234.

25L’un des acteurs interviewé par P. Mathiot voit dans ce type de travaux « un apport à la culture générale, des références annexes ». Il estime qu’ils « ne sont pas souvent une aide à la décision » ou qu’ils supposent « tout un travail d’adaptation18 ». Bel exemple de non-concordance des temps :

  • 19 Intervention dans le cadre du séminaire, « Responsabilité/solidarité dans les politiques sociales  (...)

« Le temps de l’étude et de l’évaluation n’est pas le temps des opérationnels, les opérationnels sont dans d’autres calendriers avec d’autres objectifs, ça c’est clair et il y a donc une très grande difficulté à élaborer des modes de présentation des résultats, des études et des évaluations qui puissent être entendus et repris à leur compte par les opérationnels. Parce que la critique fréquente c’est : voilà bien le monde des études qui parle de choses très intéressantes mais on ne peut rien en faire19. »

  • 20 « Le pouvoir d’État central s’est livré à une pression très nette pour inciter ses échelons territ (...)

26Simplicité, rapidité sont bien les maîtres mots d’un rapport utilitaire au savoir. Ce savoir doit être facilement convertible en mesures immédiatement applicables, surtout en période préélectorale pour améliorer les statistiques20. De son côté, J. Saglio souligne la quasi-absence de formation en sciences sociales des cadres responsables de la DARES. Il insiste sur le fait que dans cette structure d’études et de recherches de l’Administration publique, l’instrument privilégié de la démonstration est l’enquête administrativo-statistique, tous les autres moyens de connaissances étant considérés comme peu fiables.

27On comprend mieux alors la délégitimation d’une réflexion de fond sur des principes et des valeurs devant guider l’action. On comprend mieux que le débat sur le travail, sa nature, sa place dans la société paraisse non justifié. On comprend mieux enfin l’absence d’une connaissance rigoureuse des fonctionnements du marché du travail et de l’entreprise, connaissance pourtant indispensable à la prise de décision et à l’exercice de choix politiques.

28La plupart des politiques d’emploi ont pour finalité explicite la modification du comportement des entreprises en matière d’embauche et de gestion du personnel : augmenter le nombre d’emplois, favoriser l’embauche de telle ou telle catégorie, prévenir les licenciements… En toute logique et rationalité, vouloir intervenir adéquatement supposerait une bonne connaissance de leur fonctionnement, une certaine appréciation de leur stratégie quant au recrutement, à la formation… Viser une efficacité éventuelle nécessite en effet un système de représentation précis et cohérent des comportements des entreprises dans leur diversité.

  • 21 À partir de 1981 « Bilan de l’emploi » devenu à partir de 1992 « Bilan de la politique de l’emploi (...)

29Or, force est de constater que les connaissances existant au sein de l’Administration ne semblent pas offrir ce type de données. En effet, la plupart d’entre elles ne proviennent que de suivis statistiques sur la taille et le secteur d’activité des établissements utilisateurs des mesures21. Quant aux travaux d’évaluation effectués depuis la fin des années soixante-dix, la plupart d’entre eux évaluent telle ou telle mesure spécifique quant à sa conformité administrative aux règlements édictés et par là même sont peu susceptibles de produire de la connaissance pour l’action.

  • 22 Intervention séminaire IRESCO, op. cit. « Les systèmes d’information sont avant tout construits po (...)

« Il y a un système d’alimentation réciproque entre les représentations que l’État se fait des problèmes des individus et les études statistiques, les évaluations que l’on met en place pour évaluer le résultat de ces politiques. Il est très intéressant de voir par exemple que l’on étudie et on publie des résultats qui concernent le nombre de personnes qui sont entrées dans un dispositif chaque année et les caractéristiques de ces personnes. En quelque sorte ce qu’on étudie c’est la conformité de ce qui s’est passé aux règles que l’on avait déterminées. On avait déterminé que l’on allait faire tant de contrats emploi-solidarité dans l’année, c’était inscrit dans la loi de finances ou ça avait été déterminé par d’autres procédures. On avait déterminé dans la loi et dans le décret que ce dispositif était surtout destiné à telle catégorie de personnes et on examine si par rapport à l’année précédente il y a des évolutions sur ces aspects-là22. »

30On mesure là les conséquences de la disparition du Plan en tant qu’instance de « défatalisation de l’avenir » (Edgar Faure) où, après confrontations, débats, réflexions entre chercheurs, syndicalistes, administratifs et politiques, étaient décidées de grandes orientations, définies des priorités, où était insufflé de la rationalité dans des domaines abandonnés jusque-là à l’illusion de mystérieuses lois naturelles. « L’élite modernisatrice » y militait pour établir une certaine concordance entre des objectifs économiques, sociaux et politiques, pour penser de véritables alternatives. Aucune instance n’ayant pris la relève, les données disponibles étant parcellaires, fragmentées, on comprend mieux que la conception de nouvelles mesures ne se fasse pas en fonction de connaissances précises, d’hypothèses explicites, réfléchies et plausibles sur le comportement des entreprises.

31Et pourtant dans les mesures des dernières années du siècle, un certain nombre de représentations implicites sont à l’œuvre, qui reposent sur deux hypothèses principales. L’entreprise ferait preuve d’une rationalité supposée dans l’ensemble de ses décisions ; l’entreprise serait un simple objet économique ne répondant qu’à un intérêt étroitement économique.

32L’exemple des dispositifs « jeunes » permet de mettre au jour le lien supposé logique entre l’objectif et les moyens pour l’atteindre. Il donne à lire une entreprise rationnelle, maîtrisant la définition précise des postes à pourvoir, capable d’anticiper sur le rapport qualification/coût… Face à de tels présupposés, les réponses apportées se drapent elles aussi dans un a priori rationnel. C’est ainsi qu’elles reposent sur l’amélioration de la formation d’une part, car les obstacles à l’insertion des jeunes seraient dus à l’absence ou l’inadéquation de leur formation et d’autre part, sur la réduction du coût salarial car leur productivité, en raison de leur inexpérience, serait inférieure au coût salarial en vigueur.

  • 23 J. Gautié et F. Lefresne, « La politique de l’emploi et sa représentation de l’entreprise », La Re (...)

33Un regard plus précis sur ces deux variables révèle leurs ambiguïtés, contradictions, instabilités… lourdes de conséquences. Très schématiquement la « réponse formation », tellement consensuelle d’ailleurs qu’elle prend vite place dans les dispositifs destinés aux adultes, se voit tiraillée dès le départ entre un objectif d’insertion et un objectif de formation. En effet, malgré la dénomination commune de « formation en alternance », des ambiguïtés de conception (attribution à la même mesure d’objectifs de niveaux différents voire contradictoires) produisent des résultats pour le moins surprenants. C’est ainsi par exemple que désigner comme bénéficiaires potentiels l’ensemble des jeunes (16-25 ans) dont la qualification est inadaptée à l’emploi, et ce sans aucun autre critère de différenciation, engendre une tension entre l’insertion des jeunes en échec scolaire et la formation qualifiante des jeunes possédant déjà un relatif bon niveau. La plupart du temps, cette tension favorise les seconds au détriment des premiers car « la relative souplesse des normes mises en place par l’État et les partenaires sociaux, permet aux entreprises d’adapter leurs stratégies de gestion de la main-d’œuvre jeune à la variété de leurs logiques productives et de gestion des ressources humaines23 ». La thèse de la dérive est dès lors difficilement soutenable.

34En ce qui concerne la question du « coût salarial », les pouvoirs publics donnent à lire une pratique instable dont on ne peut déduire qu’une représentation flottante du fonctionnement des entreprises. C’est ainsi que les subventions pures à l’emploi sont massives dans le cadre des Pactes pour l’emploi puis du Plan avenir-Jeunes (1977-1982) avant d’être supprimées jusqu’en 1986. Réintroduites par le gouvernement Chirac (Plan d’urgence pour les jeunes), elles seront à nouveau supprimées en 1988, puis réintroduites en 1991 avec « l’exo-jeunes » pour se transformer par la suite en aides diverses se succédant sous des appellations diverses et la plupart du temps sans grande cohérence. De même, le destin des Stages d’insertion dans la vie professionnelle (SIVP) est un autre exemple éclairant des revirements des pouvoirs publics. Face à de nombreux abus constatés dans l’utilisation de ce dispositif, les pouvoirs publics décident en 1989 de « moraliser » le recours à cette mesure. Or en termes de moralisation, nous assistons non pas à la mise en place d’un contrôle des entreprises mais à la redéfinition des publics visés, au recentrage du dispositif sur les primo-demandeurs d’emploi inscrits au chômage depuis plus d’un an. La dégradation de leur situation pousse alors les pouvoirs publics à décréter que la « mise en situation de travail » (et ce même sur des statuts très précaires) est un préalable à toute lutte contre l’exclusion. Du même coup sont oubliés les dérives et les abus précédemment dénoncés. Ainsi tout porte à accréditer l’idée que la « rationalisation des choix budgétaires » détermine davantage certaines interventions publiques qu’une connaissance rigoureuse de la situation.

  • 24 On entend par subvention la prise en charge par les pouvoirs publics d’une partie du salaire direc (...)
  • 25 « Ce qu’attendent les chefs d’entreprise », sondage Louis Harris/Délégation à l’emploi, avril 1990

35De façon plus générale, au-delà de la question particulière de l’insertion des jeunes, la pratique souvent massive de subventions24 révèle une certaine méconnaissance des entreprises et du marché du travail. Cette pratique suppose implicitement que le seul déterminant des comportements d’embauche serait le coût salarial. Or de nombreuses études montrent que les embauches sont avant tout déterminées par l’activité de l’entreprise qui apprécie la nécessité pour elle de créer tel ou tel poste. De même, les politiques de recrutement développent des logiques propres à chaque entreprise en fonction de sa pyramide des âges, de la cartographie de ses qualifications… Les grandes entreprises tout particulièrement pratiquent une véritable gestion du personnel qui les rend peu sensibles à l’allégement du coût du travail. Le coût du travail serait un obstacle à l’embauche pour 46 % des entreprises de moins de 10 salariés, 21 % des entreprises de 10 à 200 salariés et pour seulement 12 % de celles de plus de 200 salariés25.

  • 26 J. Gautié et F. Lefresne, op. cit., p. 107. Il en est de même de la méconnaissance des situations (...)

36Ainsi les pouvoirs publics à travers la mise en scène de leur impuissance, leur manque de volonté et leur résignation, dévoilent-ils « une logique purement behavioriste » selon laquelle « la politique de l’emploi, consiste […] à envoyer des stimuli aux entreprises en jouant sur le rapport qualité/prix (formation/abaissement du coût du travail) des différents publics qu’elle essaye de placer26 ».

37Ce qui est en jeu derrière cet impressionnant échafaudage c’est une marginalisation des politiques de l’emploi par rapport aux orientations économiques stratégiques, c’est l’absence de compromis politiques solides autres que « n’importe quel travail vaut mieux que le chômage ». C’est enfin et surtout la méconnaissance étatique de l’hétérogénéité des représentations, des pratiques, son incapacité à sortir d’une vision exclusivement marchande des problèmes et donc par là même son impossibilité à impulser un débat démocratique sur l’emploi dans notre société.

Logiques d’affichage

  • 27 G. Burdeau, Traité de science politique, t. X, Paris, LGDJ, 2e éd., 1977, p. 98.

38L’importance accordée par l’État aux politiques de l’emploi peut s’appréhender à partir de plusieurs critères. Évidemment la dépense publique est le premier des indicateurs puisqu’il donne à lire la hiérarchie des choix, des priorités. Mais la « communication politique » élaborée autour des mesures – au moment de leur lancement, de leur évaluation, de leur transformation – est tout aussi riche d’enseignements. Une analyse même schématique des supports utilisés et de la rhétorique développée permet de saisir combien ces politiques sont régulièrement des sources de légitimation du pouvoir en place ou pour reprendre le mot de G. Burdeau « une sorte de confirmation quotidienne de la légitimité du Pouvoir27 ». Car, en démocratie, si l’élection est la source première, incontestable, de légitimité, elle n’est pas suffisante pour en assurer la pérennité. Informer, expliquer, convaincre c’est-à-dire communiquer, devient un enjeu essentiel et permanent. Cet enjeu est plus ou moins crucial selon les secteurs. Il en découle une nécessité plus ou moins accrue de communication. Dans une société organisée autour du travail, valeur sans cesse réaffirmée, mais société où des choix politiques en matière économique restreignent fortement l’accès à ce bien essentiel, il est aisé de voir dans le lancement fortement médiatisé de certaines mesures, une fonction de réassurance de la société et donc de légitimation du pouvoir politique. Le lancement des TUC est à ce titre fort instructif.

  • 28 1974 : 450 000 ; 1981 : 1 700 000 ; 1983 : 2 millions.

39Juillet 1984. Laurent Fabius est nommé à Matignon. Les communistes ne sont plus au gouvernement et les chiffres du chômage continuent leur course vers les 2,5 millions prévus pour la fin de l’année 198428. Les jeunes de 18 à 21 ans semblent avoir été les principales victimes des emplois perdus. Le 5 septembre 1984, L. Fabius lance dans une émission télévisée « L’Heure de Vérité », l’opération TUC. Il prend alors devant vingt millions de téléspectateurs, l’engagement solennel d’arrêter « le cancer du chômage ». Cette émission devient vite un acte fondateur auquel on ne cesse de se référer. Elle a aussi, comme toutes celles qui suivront, pour effet non négligeable, la personnalisation du pouvoir c’est-à-dire le renforcement de l’Exécutif au détriment des Assemblées.

  • 29 La Lettre de Matignon, n° 126, 5 novembre 1986.

40À partir de là, une véritable stratégie de communication se met en place, mobilisant l’ensemble des ministères, leurs relais locaux, les réseaux associatifs. Elle a pour ambition de faire des TUC l’expression d’un vaste mouvement de solidarité au-delà des divergences politiques ou idéologiques. L’emploi des jeunes est une « cause nationale » devant « rassembler tous ceux qui veulent mener la guerre contre le chômage des jeunes29 ». Le 26 septembre 1984, à l’issue du Conseil des ministres, est lancée la campagne « Faire aujourd’hui même pour la jeunesse. 6 ouvertures vers l’emploi ». Un F, synonyme de faire, symbolise cette action (novembre 1984-juillet 1985).

  • 30 Laurent Fignon coureur cycliste, Rony Bauman président de Médecins sans frontières, Maurice Biderm (...)

41Les supports utilisés sont ceux de toute grande campagne publicitaire : des affiches, des inserts dans la presse quotidienne dans lesquels sont inclus photos et témoignages de personnalités30 dont il est dit « qu’ayant réussi dans leur domaine [elles] donnent l’exemple ». Une plaquette d’information destinée aux jeunes eux-mêmes complète la panoplie. Le rôle de la presse enfin est déterminant. D’abord pour douter, ensuite pour saluer le succès statistique des TUC, les grands quotidiens n’ont pas seulement porté les TUC sur les fonds baptismaux, ils ont participé à leur construction comme mesure phare de la gauche au pouvoir. C’est ainsi que se construit un consensus quasi-général, du moins momentanément.

  • 31 Le budget consacré à cette campagne approche les 36 millions de francs.

42Mais ce succès n’est pas dû qu’à une surprenante campagne de promotion du produit TUC31. Il relève aussi d’une « rhétorique progressiste » pour reprendre l’expression de A. O. Hirschman, qui, en des temps bien incertains, semble poser à nouveau quelques repères et dessiner l’ébauche d’une volonté politique. C’est ainsi que le discours politique à l’œuvre utilise sans modération un argument qui semble relever du bon sens : « Il vaut mieux payer quelqu’un à travailler qu’à ne rien faire », « un TUC, c’est mieux que rien ». Aux dangers de l’oisiveté, comme chacun sait mère de tous les vices, du désœuvrement conduisant à la paresse voire à l’errance et à la délinquance, on oppose les vertus du travail. D’ailleurs, les TUC sont mis en relation avec les Travaux d’intérêt général (TIG), en substitution aux peines de prison, ce qui ajoute encore de la valeur symbolique au travail (« Travail salvateur, travail rédempteur » titre Le Monde du 25 octobre 1984). Cette entreprise de moralisation sociale se conjugue avec une simplicité et une souplesse certaines dans la mise en œuvre qui sont, d’après les concepteurs eux-mêmes, en grande partie responsables de la réussite.

  • 32 F. Lebouteux interrogé par Alain Van Cuyck auteur d’une thèse de doctorat en sciences de l’informa (...)

« Le message des TUC était facile à comprendre, c’était d’une simplicité biblique. Deux petits décrets d’une demi-page et tout est dit là-dedans ; n’importe quel Français a compris en huit jours, alors que pour bien d’autres formules, on ne comprend pas du tout comment cela fonctionne […] ça c’était à la fois très simple et tout le monde en parlait. C’est comme ça qu’il faut lancer les produits32 »

  • 33 Ibid.

43ou encore selon M. Sturzer de la Direction régionale du travail et de l’emploi de la région PACA, « c’est une mesure où il n’y a pas de contrat de travail, très souple et très simple. […] c’est une mesure sans contraintes et beaucoup de liberté33 ».

  • 34 A. O. Hirschman, op. cit., p. 244.

44Ce simplisme dont il faut souligner combien il évacue, interdit même toute interrogation sur les conditions et la nature du travail proposé, est porté par la thèse du « péril imminent34 » : le chômage cancer de notre société. Il y a une nécessité absolue de lancer contre lui « une dynamique nationale », de « mobiliser tous les partenaires », le tout devant entraîner « une prise de conscience » au nom de l’intérêt général. D’ailleurs ces mesures incarneraient selon leurs initiateurs l’idée même de progrès. En janvier-février 1986, à l’initiative du ministère des Affaires sociales et de la Solidarité nationale, une campagne télévisée – La France avance – montre sous forme de spots un jeune garçon et une jeune fille en train de planter un arbre dans un pré ayant la forme d’un hexagone. Le slogan accompagnant cette allégorie végétale est le suivant : Avec les TUC, la France avance.

45Marche en avant, évolution, progrès, tous les ingrédients de la « loi du mouvement » progressiste se conjuguent pour légitimer d’emblée les réformes. Cette « loi de l’histoire » qui va vers toujours plus de progrès sanctifiera les réformes qui suivront. Alors que l’euphorie autour des TUC commence à se tasser, que les doutes émis par certains dès le départ gagnent du terrain, se transforment en véritables questions et aboutissent à une désaffection annonçant la fin de cette mesure, c’est pourtant dans la rhétorique du progrès que s’inscrivent les CES. Après avoir tenté sans succès à la rentrée 1988 de moderniser les TUC, le gouvernement de Michel Rocard décide à la rentrée 1989, dans le cadre du deuxième Plan pour l’emploi, de les « réformer en profondeur ». J. -P. Soisson, ministre du Travail, de l’Emploi et de la Formation professionnelle, présente cette réforme comme la mesure principale de la lutte contre l’exclusion et souligne :

  • 35 Entretien donné à Monique Grima, Informations sociales, n° 29, 15 septembre 1989.

« Les blocages que rencontrent les TUC ne pourront être levés qu’au prix d’un véritable saut qualitatif. La création du contrat emploi-solidarité répond à cette exigence. Il s’agit aujourd’hui dans un contexte nouveau, de retrouver l’esprit qui avait animé les initiateurs des TUC, à la demande personnelle du président de la République35. »

  • 36 Ils se caractérisent par un contrat de travail et une rémunération ayant pour base le SMIC. Loi n° (...)

46Les CES naissent sous le signe d’un progrès36 présenté comme inscrit inévitablement dans la loi de la succession. Candidats heureux à la succession des TUC pour lesquels « l’usure du temps a fait son œuvre », les CES sont « une mesure bien supérieure aux TUC » (J.-P. Soisson, mars 1990).

47Le plan « nouveaux services-emplois jeunes » n’échappe pas à cet effet d’annonce. La spécificité de ce plan autorise même une certaine surenchère. C’est ainsi que Martine Aubry lors de sa présentation au Conseil des ministres du 20 août 1997, perçoit dans ce programme une voie qui favorisera l’émergence, à côté du libéralisme, « d’un nouveau modèle de croissance et de développement ». Elle n’hésite pas à aller plus loin en présentant le projet à l’Assemblée le 15 septembre 1997 : « Nous mettons en place un nouveau modèle de développement. » Face au modèle américain vanté par l’opposition, « nous, nous inventons le modèle européen. […] C’est bien la revendication d’un droit à l’avenir qui s’exprime avec force et que nous voulons traduire dans ce projet. […] Laissons courir notre imagination, identifions les besoins, faisons preuve de créativité et d’audace ».

  • 37 Libération, 20 février 1985.

48Cette « rhétorique progressiste intransigeante » selon la qualifi cation de A. O. Hirschman, repose sur l’alliance entre l’argument de la catastrophe évitée et celui de l’inéluctable sens de l’Histoire. Or, non seulement cette union est extrêmement fragile – elle sera mise à mal par l’irruption de la réalité : le consensus envers les TUC se transforme vite en unanimité contre eux – mais de plus, et c’est peut-être là l’élément essentiel, cette rhétorique interdit tout débat. En effet, la campagne de promotion politique repose essentiellement sur des chiffres qui interviennent dès la genèse dans les différentes étapes du processus décisionnel et qui seront décisifs dans les décisions de réformes. La presse d’ailleurs semble elle aussi prise au piège des statistiques : « On va vous étonner : le chômage a baissé en février. Mais oui, vous avez bien lu. Pour la première fois depuis de nombreux mois, les statistiques changent de pente37. » L’ensemble de la presse nationale se fait l’écho de ce succès et participe à son amplification. De semaine en semaine, la barre statistique s’élève, les objectifs sont rapidement dépassés. François Mitterrand souhaite atteindre 300 000 TUC fin 1985 alors que l’objectif fixé par Laurent Fabius pour la même période n’était que de 200 000.

  • 38 Il faut souligner cependant quelques remarquables exceptions parmi les concepteurs eux-mêmes, cf. (...)
  • 39 M.-C. Nahory, «TUC, mode d’emploi », Éducation et société, op. cit., p. 15. Bien plus tard, Michel (...)

49Devant un tel mirage des chiffres, n’y aurait-il pas alors une sorte d’outrecuidance à interroger ces mesures avec d’autres critères plus politiques ? Par exemple, ouvrir un débat sur la place du travail dans notre société ? Questionner les emplois proposés aux chômeurs en fonction de critères de justice et de dignité ? Ou plus simplement se demander : quel destin après les TUC ? Il faut croire que si, vu le mutisme quasi général sur ces questions38. Autocensure, aveuglement ? En tout cas, le tribut payé est lourd : « L’incontestable succès des TUC – souligné par la presse unanime – a produit une dévaluation du sens politique de la victoire, désormais statistique39. »

50Ce n’est pas avec le retour de la droite en mai 2002 que le débat s’ouvre. On assiste symétriquement à une réactivation de la « rhétorique réactionnaire » construite autour des effets pervers des mesures précédentes. Thèse dont on sait combien la simplicité est supposée efficace auprès de l’opinion. On entre dans l’ère de la mise en cause d’une politique antérieure trop marquée selon les auteurs par l’assistance et dans l’ère du soupçon porté sur la volonté des assistés de se remettre au travail. C’est dans un contexte de débauche d’arguments réactionnaires que naît le Revenu minimum d’activité (RMA, loi du 18-12-2003). Trois objectifs lui sont attribués : « dynamiser » le dispositif RMI, « responsabiliser » les allocataires, « activer » les dépenses passives. Le RMA est bien « destiné à inverser progressivement la tendance à une installation dans le RMI » (F. Fillon, Assemblée nationale, 19 novembre 2002) ou plus clairement encore à rompre « avec la culture de l’assistance » (P. Douste-Blasy, TF1, 6 juin 2002). Le RMA est lancé comme une mesure d’assainissement social, de moralisation sociale. C’est encore F. Fillon qui résume le mieux cette orientation. Faisant référence à l’action des socialistes, il déclare : « On a trop longtemps confondu dans ce pays, social et laxisme » (France Inter, 6 janvier 2004).

Notes

1 Le rôle de la Direction de l’animation, de la recherche, des études et de la statistique (DARES) au sein de l’Administration est prépondérant ; les autres acteurs administratifs (INSEE…) jouent un rôle complémentaire ainsi que celui d’organismes non liés aux administrations parmi lesquels l’IRES, l’OFCE, Rexecode…

2 J. Rigaudiat, ayant occupé différents postes importants dans le champ des politiques de l’emploi et ce sous les différents gouvernements de gauche, déclare : « À partir de 1983 on ne fait plus rien avec les syndicats, ils n’existent pas. Au niveau national, on joue la grand-messe avec eux parce qu’on doit le faire mais au niveau des dossiers précis, rien ! » (interrogé par P. Mathiot, Acteurs et politiques de l’emploi en France, 1981-1993, Paris, L’Harmattan, 2000, p. 288).

3 G. Adam, Les relations sociales, année zéro. Un modèle à réinventer, Paris, Bayard, 2000, chap. 6, p. 151-174.

4 Pour plus de précisions cf. P. Mathiot, op. cit.

5 Entretien avec un chargé de mission ayant participé à l’élaboration des politiques de l’emploi, particulièrement sous la gauche.

6 Déroge à ce schéma type les « nouveaux services-emplois jeunes » dont la préparation a mobilisé pendant plusieurs mois dix « personnalités qualifiées » chargées de recenser dans chaque grand secteur d’activité, à partir entre autres d’expérimentations engagées, les besoins que pouvaient satisfaire ces nouveaux emplois et d’élaborer un pré-rapport. Éducation et développement périscolaire : Jean Cyril Spinetta, inspecteur général de l’Éducation nationale, ancien chargé de mission auprès de F. Mitterrand à la présidence de la République et ancien PDG d’Air Inter. Santé, solidarité et services à la personne : Jean-Baptiste de Foucauld, inspecteur général des finances, ancien commissaire au Plan, président du club doloriste Échange et projet. Logement : Jean-Marie Delarue, conseiller d’État, ancien délégué interministériel à la ville et au développement social urbain. Justice : Dominique Charvet, président de chambre à la cour d’appel de Paris. Transports : Jean-Louis Mons, maire communiste de Noisy-le-Sec. Sécurité et prévention de la délinquance : Bruno Leroux, député maire socialiste d’Épinay-sur-Seine. Jeunesse et sport : Yves Lair, maire adjoint de Clermont-Ferrand, président de l’Association nationale des offices de sports. Environnement : Guy Hascoet, député vert du Nord et vice-président de la région Nord-Pas-de-Calais. Développement culturel et nouvelles technologies de communication : Bernard Poignant, maire socialiste de Quimper, président de la Fédération nationale des élus socialistes et républicains et ancien député du Finistère. Tourisme : Jean Vila, député socialiste des Pyrénées-Orientales. D’ailleurs, Lionel Jospin alors Premier ministre, en confirmant son engagement de campagne de créer 350 000 emplois pour les jeunes dans les secteurs publics, para-publics et associatif, met l’accent sur le nécessaire temps de préparation. Il déclare le 3 juillet 1997 sur France 2 qu’il entendait « prendre le temps qu’il faut pour travailler sérieusement… Il faut les bâtir et les construire, on ne les invente pas comme cela » faute de quoi « il s’agirait d’emplois artificiels qui ne correspondront pas à des besoins ». Première spécificité donc de cette mesure quant à son mode d’élaboration que complète une seconde caractéristique très importante : elle n’est pas une politique de lutte contre l’exclusion mais une politique visant la création d’emplois.

7 A. Jeammaud, « Crise et relations du travail », op. cit., p. 105-106.

8 A. Supiot, « Le progrès des Lumières dans l’entreprise (à propos d’une floraison d’experts) », Les transformations du droit du travail, Études offertes à Gérard Lyon-Caen, Paris, Dalloz, 1989, p. 468.

9 Interrogé par P. Mathiot, op. cit., p. 293.

10 Ibid., p. 108.

11 C. Guitton, « La résistible ascension du territoire en matière d’emploi. Retour sur trente ans de relations entre politiques d’emploi, territoires et territorialisation », Thierry Berthet (dir.), Des emplois près de chez vous ? La territorialisation des politiques d’emploi en question, Bordeaux, Presses universitaires de Bordeaux, 2005.

12 B. Simonin, « Politiques de l’emploi : la territorialisation en chantier », Le 4 Pages du CEE, n° 41, septembre-octobre 2000 et « Territoires de l’emploi », ceras, Agir pour l’emploi, La revue Projet, n° 278, janvier 2004. A. Exertier, A. Gramain et A. Legal, « Les modes de coordination des acteurs locaux autour du Pare et du Pap. Une synthèse d’enquête », CEE, Document de Travail, n° 64, juillet 2006.

13 Pour qu’il soit complet il faudrait encore transférer, à côté des attributions traditionnelles en matière d’aide sociale légale envers les personnes âgées, les mesures d’assistance éducative, les différentes mesures inscrites dans le domaine de l’exclusion, la gestion d’autres prestations non contributives (telles AAH, API, minimum vieillesse).

14 Les premières évaluations confirment largement ces craintes car les conséquences du transfert de la gestion totale du RMI aux départements ne sont pas que financières. Voir le n° spécial ASH Magazine (novembre-décembre 2006) consacré à la question « Comment les départements s’approprient le RMI ».

15 J. Attali, Verbatim I 1981-1986, Paris, Fayard, 1993, p. 636.

16 F. Lebouteux, « Un été 84 », Éducation et société, n° 8, 1986, p. 10-11.

17 B. Gomel et B. Simonin, « Les emplois-jeunes, un pari sur l’avenir pour tenter d’échapper au traitement social du chômage », Le Banquet, n° 11, 1997.

18 P. Mathiot, op. cit., p. 234.

19 Intervention dans le cadre du séminaire, « Responsabilité/solidarité dans les politiques sociales », IRESCO, 22 janvier 1999, d’une fonctionnaire arrivée en 1988 à la Délégation à l’emploi puis à la DARES.

20 « Le pouvoir d’État central s’est livré à une pression très nette pour inciter ses échelons territoriaux à réaliser rapidement et complètement les objectifs quantitatifs qu’il leur a fixés. Les préfets de départements l’ont en tout cas fort bien compris. On a même insinué que les résultats des TUC dans certains départements n’étaient pas sans rapport avec des mouvements préfectoraux ultérieurs ! » (D. Schalchli, « En attendant les formations alternées… », Éducation et société, n° 8, 1986, p. 19).

21 À partir de 1981 « Bilan de l’emploi » devenu à partir de 1992 « Bilan de la politique de l’emploi ».

22 Intervention séminaire IRESCO, op. cit. « Les systèmes d’information sont avant tout construits pour mesurer la conformité des résultats aux règles posées par les circulaires. Il est éclairant de voir que chaque année et pour chacun des très nombreux dispositifs de politique d’emploi sont produites des statistiques portant sur les caractéristiques des bénéficiaires. Les travaux sont très centrés sur la mise en relation entre les caractéristiques individuelles des demandeurs d’emploi et leur trajectoire sur le marché du travail, prenant peu en compte ce qui dans ces trajectoires s’explique par des caractéristiques ou des postures individuelles non directement liées à l’emploi, ou encore ce qui est déterminé par la conjoncture économique et les politiques d’entreprises. Quand de tels travaux existent, ils sont peu mobilisés par les services opérationnels et les décideurs pour infléchir le contenu des dispositifs. »

23 J. Gautié et F. Lefresne, « La politique de l’emploi et sa représentation de l’entreprise », La Revue de l’IRES, n° 23, 1997, p. 95.

24 On entend par subvention la prise en charge par les pouvoirs publics d’une partie du salaire direct ou indirect, pour une période donnée et une catégorie particulière d’emplois et de salariés. En France, il s’agit principalement d’exonérations de charges patronales (allant de 25 à 100 %). Ces exonérations constituent la modalité de plus en plus importante de l’emploi aidé. La part des exonérations passe de 40 % en 1986 à 61 % en 1992, (prédominante à partir de 1988).

25 « Ce qu’attendent les chefs d’entreprise », sondage Louis Harris/Délégation à l’emploi, avril 1990.

26 J. Gautié et F. Lefresne, op. cit., p. 107. Il en est de même de la méconnaissance des situations actuelles de chômage. « La majorité des demandeurs d’emploi ne correspondent plus à la description officielle », D. Demazière, Le Monde Économie, 1-07-2003. En effet la multiplication des situations intermédiaires dites de sous-emploi concernant des personnes difficilement situables entre salariat et inactivité non prises en compte par l’ANPE et les ASSEDIC est lourde de conséquences. Selon D. Demazière un divorce s’établit entre « la façon dont les demandeurs d’emploi “largués” ou “compétitifs” perçoivent leur situation et la manière dont on les voit d’un point de vue officiel. Ce divorce provoque une série de malentendus avec les organismes comme l’ANPE et les ASSEDIC, qui se traduisent par l’augmentation du nombre de radiations, mais aussi dans les discours que l’on tient sur les chômeurs ».

27 G. Burdeau, Traité de science politique, t. X, Paris, LGDJ, 2e éd., 1977, p. 98.

28 1974 : 450 000 ; 1981 : 1 700 000 ; 1983 : 2 millions.

29 La Lettre de Matignon, n° 126, 5 novembre 1986.

30 Laurent Fignon coureur cycliste, Rony Bauman président de Médecins sans frontières, Maurice Biderman créateur de Biderman SA…

31 Le budget consacré à cette campagne approche les 36 millions de francs.

32 F. Lebouteux interrogé par Alain Van Cuyck auteur d’une thèse de doctorat en sciences de l’information et de la communication intitulée : Rôle et enjeux de la communication publique dans l’opération TUC (septembre 1984-mars 1986), université Grenoble III, 1987, p. 238.

33 Ibid.

34 A. O. Hirschman, op. cit., p. 244.

35 Entretien donné à Monique Grima, Informations sociales, n° 29, 15 septembre 1989.

36 Ils se caractérisent par un contrat de travail et une rémunération ayant pour base le SMIC. Loi n° 89-905 du 19 décembre 1989.

37 Libération, 20 février 1985.

38 Il faut souligner cependant quelques remarquables exceptions parmi les concepteurs eux-mêmes, cf. Éducation et société, n° 8, 1986.

39 M.-C. Nahory, «TUC, mode d’emploi », Éducation et société, op. cit., p. 15. Bien plus tard, Michel Théry reconnaissant les aspects positifs des « nouveaux services-emplois jeunes » par rapport aux mesures précédentes, craint cependant leur dérive, entre autres sous l’effet des attendus statistiques. Car souligne-t-il « la méthode employée se rapproche de formules antérieures concernant à la fois le champ de définition de l’activité et la durée de l’emploi : il y a un risque de “CESisation” du dispositif par le chiffre voulu, par les délais, par la standardisation et par la gestion administrative que cela risque de produire. Autrement dit, l’idée est bonne mais la méthode risque de créer des effets pervers que l’on aura du mal à juguler » (« Emplois-jeunes et stratégies d’insertion par l’économique », Esprit, mars-avril 1998, p. 256).

© Presses universitaires de Rennes, 2011

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