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De l'état social à l'état des droits de l'homme ?

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Colette Bec

Deuxième partie. Les politiques de l’emploi ou l’illusion d’une puissance collective

4. Vers une résignation gestionnaire ?

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Géographique :

France

Texte intégral

  • 1 Voir tout particulièrement L’égalité. Nouveaux débats, Paris, PUF, coll. « Sociologie d’aujourd’hu (...)

1Notre projet n’étant pas historique, il n’y a pas lieu de retracer la chronologie des différentes mesures des politiques de l’emploi avec leurs objectifs affichés, leur mode d’emploi, leur financement… Il ne s’agit pas non plus d’évaluer comparativement la performance des différentes mesures en fonction de la priorité donnée à la formation, à l’insertion dans l’entreprise…, en fonction des pratiques d’accompagnement que les acteurs développent sur le terrain. Non que cela soit sans intérêt, bien au contraire. Les évaluations du Centre d’études de l’emploi (CEE), les travaux de Simon Wuhl entre autres, témoignent de la pertinence de telles analyses1. Mais notre projet est décentré par rapport à ces questionnements puisqu’il s’agit davantage, au travers de ces mesures, de tenter d’appréhender ce qui se joue pour l’État dans son positionnement tant vis-à-vis de l’économie que de la société civile. L’hypothèse est que les différences, aussi importantes soient-elles en ce qui concerne les bénéficiaires quant à leur mode d’insertion, à la nature du travail proposé, aux chances éventuelles d’acquérir ultérieurement un emploi non aidé, ces différences n’affectent pas le choix politique commun qui inspire ces mesures et la représentation naturaliste de l’économie dont elles découlent. C’est cette base commune qui nous intéresse. Elle nous paraît être à l’origine de la déstabilisation de la synthèse démocrate-libérale, de la perte de conviction que la politique peut organiser la société. Elle nous paraît être responsable de la « secondarisation » de la politique devant la « nécessaire » autonomie de l’économie et « l’indispensable » priorité de sa logique.

2C’est pourquoi la construction d’un idéal-type dont nous savons qu’il n’est en rien un reflet de la réalité et qu’il laisse dans l’ombre nombre de richesses que les approches précitées éclairent, nous paraît plus adéquate, plus pertinente. Nous avons choisi d’identifier et d’isoler un fondement commun aux différentes mesures afin de mieux mettre en évidence la nature de l’intervention étatique et les représentations sur lesquelles elle repose.

  • 2 R. Salais, « De la relance à la rigueur », S. Berstein, P. Milza et J.-L. Bianco (dir.), François (...)

3Dans cette perspective, force est de constater que l’État développe à la fin des années soixante-dix puis à nouveau à partir des années 1983-1984, des politiques dont la logique est purement mécaniste (retirer ou mettre sur le marché telle ou telle catégorie de population), déployant une approche exclusivement comptable du chômage et une conception prioritairement financière de l’aide (les réponses). Tant et si bien que la formule ironique avec laquelle Robert Salais parle de la « théorie du circuit » pour désigner la stratégie étatique selon laquelle « l’injection d’argent et sa circulation dans une tuyauterie économique quelque peu mystérieuse [produiraient] à l’arrivée un certain nombre d’emplois supplémentaires selon un rapport calculable2 », paraît rendre compte du principe des politiques de l’emploi.

  • 3 La lutte autour des chiffres du chômage est un enjeu politique majeur et les controverses régulièr (...)
  • 4 Cinq grandes approches ont été soit conjointement, soit successivement mises en place : une politi (...)

4En effet, dès 1982, le mot d’ordre « pas un chômeur en plus, si possible un chômeur en moins », ouvre la voie à une lutte visant davantage à agir sur les chiffres du chômage que sur ses mécanismes3. Cette orientation est confirmée par l’abandon dès janvier 1982, du projet de réduction du temps de travail qui aurait pu préfigurer une politique contre le chômage mais dont l’impact n’aurait été effectif que progressivement. Le choix est alors fait et ce jusqu’à aujourd’hui, de privilégier séparément ou conjointement des modes d’intervention qui, parce qu’ils disjoignent l’emploi de l’action économique et d’une réflexion sur la justice sociale autre qu’à travers la rhétorique de l’exclusion et des droits de l’homme, ne peuvent déboucher que sur le traitement social du chômage entendu comme palliatif à l’absence de « véritables emplois ». Ce traitement met au jour une représentation naturaliste du marché qui fonctionnerait selon le principe des vases communicants4.

5Il s’agit tout d’abord d’inciter certaines catégories jugées non légitimes à se retirer du marché du travail pour laisser place à des catégories perçues comme plus légitimes. Nationalité, âge et statut familial sont les trois variables essentielles de cette première stratégie.

6La suspension de l’immigration (juillet 1974) est complétée en 1977 par une « aide au retour » pour les travailleurs étrangers acceptant de regagner leur pays d’origine. Mais cette prime d’aide au retour d’un montant de 10 000 F, faute d’un dispositif d’accompagnement, connaîtra un succès fort limité : 60 000 bénéficiaires seulement fin 1981 pour 1 640 000 travailleurs immigrés comptabilisés à la fin 1976.

  • 5 N. Kerschen et A.-Valérie Nenot, « La fin des préretraites ou l’éternel recommencement ? », Droit (...)
  • 6 Décret du 29 juillet 1985 : un chômeur de 55 ou 57 ans et 6 mois selon les cas peut bénéficier des (...)

7Un deuxième instrument, certainement le plus spectaculaire mais aussi le plus discutable économiquement et socialement, est saisissable sous la notion générale de préretraite qui peut être définie comme « une allocation de chômage d’un type particulier, qui est accordée à un travailleur ayant perdu son emploi, à un âge déterminé, proche de la retraite, en contrepartie d’un retrait du marché du travail5 ». Mesure pour le moins ambiguë ayant un impact direct sur le niveau apparent du chômage mais aux conséquences économiques et sociales extrêmement lourdes. Au milieu des années quatre-vingt, associées à la dispense de la recherche d’emploi6, les préretraites ont un effet massif sur la population active permettant d’en retirer près de 700 000 personnes par an.

  • 7 R. Salais, « Modernisation des entreprises et Fonds national de l’emploi. Une analyse en termes de (...)

8De plus cette mesure est fortement consensuelle. Du côté patronal, elle est le moyen le plus facile de réduire et de rajeunir les effectifs. Dans le cadre d’un plan social, elle est financée par l’État et permet aux entreprises de modifier la pyramide des âges en faveur des jeunes et donc de diminuer la masse salariale aux frais de l’État. Du côté syndical, elle est perçue comme une ouverture intéressante sur l’abaissement de l’âge de la retraite tout en garantissant au salarié jusqu’à l’âge de la retraite un revenu plus important que les indemnités de chômage. Elle est aussi présentée comme un acte de solidarité envers les jeunes car libérant des emplois que ces derniers pourront occuper. Enfin, pour l’État, elle est l’instrument le plus efficace pour diminuer « visiblement » les chiffres du chômage. Sans oublier que depuis la suppression de l’autorisation administrative de licenciement, elle est le principal moyen qui reste à l’État pour contrôler les plans sociaux c’est-à-dire pour négocier et intervenir dans le fonctionnement de certaines entreprises. D’ailleurs, dès 1985-1986, l’État décide d’ouvrir les conventions d’Allocation spéciale du Fonds national de l’emploi (ASFNE) aux entreprises en restructuration et pas seulement aux entreprises en difficulté. R. Salais a montré, dans une étude portant sur des entreprises ayant recouru au Fonds industriel de modernisation et au Fonds national de l’emploi, comment cette mesure a été « un des instruments d’accompagnement des suppressions d’emploi et des restructurations sur base défensive du secteur public ancien et nouveau7 ».

  • 8 1980 : 190 000 préretraités ; 1983 : 706 000 préretraités.

9Une telle mesure connaît un succès considérable puisque le nombre de retraités est multiplié par plus de trois entre 1980 et 19838 et reste à un haut niveau par la suite. Sur le court terme, cette politique de retrait d’activité est certainement celle qui a l’impact le plus important sur les statistiques du chômage. Un préretraité de plus, un chômeur de moins !

  • 9 Si l’APE est demandée pour une naissance de rang 2, il faut avoir travaillé au moins deux ans au c (...)
  • 10 C. Bonnet et M. Labbé, « L’activité des femmes après la naissance du deuxième enfant », Recherches (...)
  • 11 Pour plus de précisions voir les travaux de Jeanne Fagnani et tout particulièrement « Retravailler (...)

10La dernière mesure symbolique de cette opération de vidange se situe sur une autre scène indirectement liée à celle de l’emploi. Il s’agit de mesures prises dans le cadre des politiques familiales. L’Allocation parentale d’éducation (APE) créée en 1985 s’adressait initialement aux familles de trois enfants dont un des patents désire interrompre son activité professionnelle pour s’occuper de jeunes enfants (moins de 3 ans). En 1995, cette mesure est étendue aux familles de deux enfants et subordonne comme précédemment le bénéfice de la prestation à une condition d’activité antérieure9. Le succès est fulgurant : 175 000 bénéficiaires fin 1994, 500 000 fin 1997. Mesure nataliste certes, mais ayant sans aucun doute un impact sur le marché du travail. Les différentes études effectuées soulignent en effet combien cette mesure incite des femmes peu qualifiées et jeunes à arrêter leur activité, à se retirer du marché du travail10. L’INSEE estime que cette mesure diminue la population active de l’ordre de 100 000 personnes au minimum et s’il n’existe pas d’études comparables sur l’impact de l’Allocation parent isolé (API), plusieurs indicateurs permettent de penser que cette mesure a probablement aussi une incidence négative sur le taux d’activité des femmes. De plus, ces politiques compromettent la réinsertion ultérieure des « bénéficiaires11 ».

11Ces mesures sont de timides correctifs aux dysfonctionnements du marché du travail, induisant de plus à moyen terme des effets pervers sur la structure de la force de travail qu’elles produisent.

12Deux dangers majeurs, magistralement illustrés par l’exemple des préretraites, découlent de cette approche purement mécaniste et comptable. Au niveau social tout d’abord, les effets négatifs sont très lourds. Pour de nombreux salariés, l’arrêt prématuré et brutal de l’activité engendre des difficultés psychologiques largement entretenues par une véritable stigmatisation sociale assimilant la préretraite à une forme d’inaptitude. Pour les entreprises, c’est la perte assurée du savoir-faire et de la mémoire de l’entreprise.

  • 12 Il faudrait cependant s’interroger sur les critères du coût. Mireille Elbaum dans une synthèse lim (...)
  • 13 F. Audier, A.-T. Dang et J.-L. Outin, « Le RMI comme mode particulier d’indemnisation du chômage » (...)

13Au niveau des finances publiques ensuite, c’est une opération aberrante : ces chômeurs évités coûtent cher, beaucoup plus cher que les chômeurs reconnus. Entre 1980 et 1982, les dépenses de préretraites par exemple ont été multipliées par deux, absorbant 15 à 25 % de la dépense pour l’emploi avec pour résultat un impact sur le niveau du chômage mais jamais sur son évolution. Ceci montre un défaut majeur de cette gestion sociale : il faudrait augmenter sans cesse les dépenses pour maintenir un impact sur la variation du chômage. Avec pour conséquence le fait que le raffinement toujours plus poussé des allocations spéciales destinées à éviter un chômeur de plus pèse sur les finances publiques et sur les finances de l’UNEDIC12. Ainsi l’approche comptable interdit une redéfinition des principes de justice devant gouverner l’indemnisation du chômage. Elle impose tout « naturellement » de faire des économies en révisant à la baisse de façon continue et sensible l’indemnisation des chômeurs reconnus. C’est ainsi que l’on se trouve face à une situation pour le moins inédite, caractérisée par un double mouvement. D’une part, se déroule un processus continu de durcissement général des conditions d’indemnisation des chômeurs qui frappe en premier et surtout les catégories les plus vulnérables : les jeunes, les travailleurs âgés, les chômeurs de longue durée et tous les salariés qui du fait du travail à temps partiel ont de faibles salaires de référence. Les plans d’économie qui se sont succédé au cours des deux dernières décennies du siècle ont contribué à la progression ininterrompue de la précarisation et de l’éclatement des formes d’emploi. L’accès à l’indemnisation a été rendu plus difficile pour ceux qui, placés au bas de l’échelle, n’ont plus comme solution que d’accepter des salaires très bas et/ou le RMI13.

  • 14 Mécanisme de réduction de l’impôt sur le revenu ou de crédit d’impôt pour les personnes non assuje (...)

14D’autre part, et cela est une conséquence logique semble-t-il d’une pratique d’arbitrage exclusivement financier des politiques publiques, réémergent sous de nouveaux habits les figures historiques du bon et du mauvais pauvre. Les préjugés concernant les faux chômeurs connaissent une nouvelle et plus large diffusion, ne restant plus cantonnés à une famille politique. Ils deviennent une sorte d’évidence largement partagée, débouchant même sur une dénonciation consensuelle, celle des « trappes à chômage » ou « trappes à inactivité ». Elles seraient en grande partie le résultat d’une propension naturelle des hommes à préférer le non-travail au travail. C’est d’ailleurs dans la perspective d’inciter les chômeurs à prendre ou à reprendre un emploi qu’est créée début 2001 – au-delà des mécanismes dits d’intéressement permettant aux allocataires de minima sociaux de cumuler transitoirement ces derniers et un revenu issu d’une activité – la « prime pour l’emploi14 ». On en appelle alors à la responsabilité, au dynamisme, à la prise de risque voire même à la citoyenneté pour combattre le pire des maux, celui de l’assistance, synonyme de dépendance, voire de paresse. La suspicion libérale refait surface mais avec une rhétorique nouvelle, celle de la lutte pour la protection de la dignité humaine. Il est moins question comme au XIXe siècle de condamner l’immoralisme de la classe ouvrière que d’alerter sur ce mal insidieux qui ravage l’homme dans ce qu’il a de plus précieux, sa liberté et sa responsabilité. Nous voulons parler de cette attitude qui consiste à recevoir sans donner, qui fait que la survie est assurée sans que l’individu y participe menaçant par là de saper sa dignité (chap. 7).

15Cette opération de retrait du marché de certaines catégories de population ne prend tout son sens qu’au regard du mouvement inverse et néanmoins complémentaire d’insertion.

  • 15 Léa Lima a très clairement analysé la construction des justifications apportées à la priorité et à (...)
  • 16 « Créations directes d’emploi dans des activités non concurrentielles (TUC), réduction du coût sal (...)
  • 17 Le succès de ces mesures est considérable ; leur facture est particulière, plus d’un million d’act (...)

16Sujet politiquement sensible, l’emploi des jeunes est déclaré priorité des priorités15. Dès 1975, se développe l’idée que ces jeunes mal ou insuffisamment formés ont une productivité trop faible, source de leur difficulté à être embauchés. Alors, hormis les mesures de la période Schwartz, des stages Granet (1975) aux « nouveaux services-emplois jeunes » (1997) en passant par les Pactes pour l’emploi (1977-1981), les Travaux d’utilité collective (TUC, 1984), les Contrats emploi solidarité (CES, 1989)… pour ne citer que les plus connus, il s’agit d’articuler formation (pas toujours obligatoire et dans certains cas d’ailleurs, l’immersion dans le monde du travail est décrétée par elle-même formatrice) et aides financières en direction des employeurs16 pour les inciter à embaucher ces jeunes. Les inflexions des alliances entre formation et aides financières, l’accent mis de façon privilégiée sur l’une ou l’autre de ces techniques, sont dues en grande partie aux contraintes économiques et financières conjoncturelles17. Elles sont toutes prises sous la pression de l’urgence. Les TUC sont créés par décret (n° 84-919 du 16-10-1984) sans avoir été débattus à l’Assemblée nationale. L’impératif de la baisse du chiffre brut du chômage explique la mise en place de « mesures d’attente », de mesures institutionnalisant la « transition professionnelle » dont on perçoit rapidement comment, en évoluant vers un recentrage sur les « jeunes les plus démunis », les jeunes « en grande difficulté », les « publics menacés d’exclusion », elles expriment le primat de la lutte contre la pauvreté et le renoncement de l’État d’allier comme l’avait pensé B. Schwartz, modernisation économique et justice sociale.

  • 18 H. Sibille, Les politiques de l’emploi à l’épreuve du chômage de longue durée, Paris, Syros, 1989, (...)
  • 19 Ibid., p. 38.
  • 20 R. Foudi et F. Stankiewicz, « La lutte contre le chômage de longue durée ou l’émergence d’une poli (...)

17L’autre public cible des politiques spécifiques d’emploi est celui des chômeurs de longue durée. Catégorie définie par une durée de chômage supérieure à un an, elle recouvrirait selon certaines analyses de l’ANPE, trois types de chômage : le chômage d’exclusion (travailleurs âgés et handicapés), le chômage d’insertion (jeunes de moins de 25 ans à la formation insuffisante), le chômage de reconversion (dû à des mutations industrielles). L’augmentation de cette catégorie de chômeurs est spectaculaire : 16,3 % en 1975, ils représentent 31 % en 1978 et 47,8 % en 1986 de l’ensemble des personnes à la recherche d’un emploi18. Face à cette explosion, les pouvoirs publics craignent « l’adjonction au marché du travail d’un espace d’exclusion, sorte de marché de l’assistance qui risquait de faire exploser les budgets consacrés à l’indemnisation chômage […] d’une part et d’autre part de transformer le rôle des organismes de placement vers une fonction d’assistance19 ». C’est pour conjurer un tel risque qu’émergent un ensemble de mesures qui ont pour objectif d’améliorer la position des chômeurs de longue durée dans la file d’attente (garantie de ressources, actions de formation, insertion dans l’emploi) mais qui auront aussi pour effet « l’autonomisation » de cette politique contre le chômage de longue durée20. Le critère de l’ancienneté du chômage devient primordial dans la définition des populations bénéficiaires et participe ainsi à la fragmentation des réponses.

18Les limites voire les effets pervers de ces politiques ciblées sont bien connus : effet de stigmatisation et de disqualification des bénéficiaires de ces mesures ; effets de substitution d’une catégorie à une autre au moment de l’embauche, sont parmi les plus redoutables. Mais rien d’étonnant en fait puisque ces politiques sont marquées par une approche extrêmement technique des problèmes à résoudre. Un principe préside à la conception et à la mise en œuvre de ces dispositifs : la délimitation de publics éligibles à partir de critères sociodémographiques (l’âge, le sexe, le niveau de formation) et administratifs (l’ancienneté d’inscription à l’ANPE, la qualité d’allocataire du RMI…) avec très souvent la définition de sous-catégories, ouvrant droit à des prises en charge financières différentes. On peut d’ailleurs légitimement se demander si le ciblage de populations définies comme prioritaires n’est pas la principale marge de liberté de l’action publique et la contrainte la plus importante pour les entreprises.

  • 21 L’ordonnance du 11 août 1986 sur le travail différencié avait déjà largement facilité le recours a (...)
  • 22 En cinq ans, entre 1992 et 1997, la part des salariés à temps partiel passe de 14 % à 22 %, soit u (...)
  • 23 Deux lois « Aubry ». La loi du 13 juin 1998 (98-461) annonce les échéances du passage aux 35 heure (...)

19C’est d’ailleurs pour tenter de remédier à une impuissance avérée, doublée d’un coût financier sans limites, qu’ont été mises en œuvre des politiques présentées comme plus structurelles visant à développer les créations d’emplois. S’opère ainsi un mouvement de différenciation entre les politiques spécifiques de lutte contre l’exclusion professionnelle précédemment décrites et ces politiques générales de lutte contre le chômage. Ces dernières sont devenues des politiques majeures qui conjuguent une action dans la durée et une action sur le coût du travail. L’aménagement du temps de travail sous la forme de modulations (dont l’objectif est de limiter le coût des fluctuations d’activités évitant ainsi aux entreprises de payer majorations et repos compensateurs) est un instrument de flexibilité considérable souvent articulé à une réduction du temps de travail. C’est ainsi que la loi du 31 décembre 1992 incite les entreprises à effectuer des embauches nouvelles sur des contrats à temps partiel ou à transformer avec l’accord du salarié, un plein temps en plusieurs temps partiels21 ; un abattement de 30 % des cotisations patronales de sécurité sociale joue le rôle à la fois de stimulant et de compensateur. Le succès de cette mesure est spectaculaire22 jusqu’à ce que la réduction obligatoire donc collective de la durée du travail à 35 heures23, freine sa progression. La réduction du temps de travail devait se faire sans hausse du coût grâce à des gains de réorganisation, à des allégements de charges et à une modération salariale négociée. Dans ces conditions, la réduction du temps de travail devait permettre des embauches et résorber plus rapidement le déficit de la demande.

  • 24 Jusqu’en 1997, il s’agit d’exonération totale de cotisations d’allocations familiales pour les sal (...)
  • 25 AGED et exonération totale des charges patronales de Sécurité sociale pour la rémunération d’une a (...)
  • 26 La réduction d’impôt peut aller jusqu’à 50 % des dépenses engagées dans la limite d’une dépense de (...)

20L’abaissement du coût du travail par le biais d’allégements de cotisations sur les bas salaires et de baisses générales de fiscalité sur le travail est une voie largement empruntée de 1993 à aujourd’hui24. Les variations portent sur les modalités et la définition du champ des cotisations visées. L’inspiration est la même : subventionner l’emploi. C’est dans le même esprit que celui des baisses de charges que sont prises des dispositions fiscales en faveur d’emplois familiaux. Si, dès 1986-1987, sont créées des mesures qui visent à agir sur la demande25, c’est en 1992 qu’est mis en place un vaste programme de création d’emplois familiaux ouvrant droit à une réduction d’impôt26. La loi quinquennale de 1993 complète cet ensemble par le chèque « emploi-services ».

21Le désordre de l’ensemble des mesures, leur logique étroitement pragmatique et la segmentation qu’elles opèrent parmi les bénéficiaires, ne sont que le résultat de réponses administrativo-techniques, financières et ponctuelles apportées à des questions fondamentalement politiques. La différenciation des objectifs poursuivis induit une autonomisation des politiques spécifiques ne pouvant qu’accentuer leur caractère gestionnaire. La succession des traits dominants de chaque étape – caractéristiques des individus, coût du travail, comportement individuel – invoqués comme source explicative du chômage, met en scène une action étatique bornée d’une part par une politique macroéconomique que rien ne semble vouloir réguler et d’autre part par des actions d’aide dès lors présentées comme « actives ».

22Autant dire que la posture de l’État n’est plus celle du Tiers mettant en œuvre sa capacité de guide et de régulateur en vue du gouvernement collectif, capable d’arbitrer à partir de valeurs communes. L’État descend dans l’arène et offre ses services sur fond de persuasion financière. La plupart des mesures prises l’ont été sur le mode incitatif et ont ainsi élargi l’éventail des choix possibles des acteurs économiques et sociaux.

Notes

1 Voir tout particulièrement L’égalité. Nouveaux débats, Paris, PUF, coll. « Sociologie d’aujourd’hui », 2002. Si, comme l’auteur le propose, on retient un classement en deux catégories, aides à l’emploi dans le secteur public ou associatif et aides à l’emploi dans le secteur privé, il n’est alors pas sans intérêt de souligner que les aides sont d’autant plus efficaces que l’emploi aidé est proche d’un emploi régulier donc dans le secteur privé.

2 R. Salais, « De la relance à la rigueur », S. Berstein, P. Milza et J.-L. Bianco (dir.), François Mitterrand. Les années du changement 1981-1984, Paris, Perrin, 2001, p. 484.

3 La lutte autour des chiffres du chômage est un enjeu politique majeur et les controverses régulières sur l’évaluation du nombre de chômeurs, sur le chômage « camouflé » ou les « faux chômeurs », illustrent cet enjeu. Que mesure-t-on exactement et avec quels instruments ? Les rapports sur cette question se succèdent et donnent à voir la complexité des débats. Selon les critères de définition retenus, la différence peut atteindre 50 %. C’est ainsi qu’en 1997 le CERC chiffre à 5 000 811 le nombre de personnes « privées d’emploi » en tenant compte de la totalité des demandeurs d’emploi inscrits à l’ANPE alors que le chiffre officiel dépasse tout juste celui de 2 millions (CERC, 1997, Chiffrer le chômage. Des enjeux de société, dossier n° 1). De même, de nombreuses décisions politiques n’ont pas d’autre objectif que la diminution de la statistique. Un seul exemple : entre 1982 et 1984 les réformes concernant cette question augmentent le nombre de chômeurs non indemnisés et provoquent un basculement plus précoce en Allocation de fin de droit. L’UNEDIC évalue pour 1983, à 200 000 la diminution du nombre d’allocataires du régime d’assurance. Mais le nombre de bénéficiaires de l’Allocation solidarité passe de 51 600 (mai 1984) à 110 200 (mars 1985).

4 Cinq grandes approches ont été soit conjointement, soit successivement mises en place : une politique de réduction de la population active ; des allégements des contraintes juridiques encadrant les rapports entre l’offre et la demande ; le développement de contrats de travail spécifiques pour des publics ciblés ; une diminution du coin fiscal et social en vue d’encourager l’offre et la demande de travail ; la réduction de la durée du travail.

5 N. Kerschen et A.-Valérie Nenot, « La fin des préretraites ou l’éternel recommencement ? », Droit social, n° 5, 1993, p. 470. L’histoire institutionnelle, financière et politique des préretraites est complexe car elle recoupe les questions fondamentales de partage des responsabilités entre les partenaires sociaux et l’État. Pour une présentation de ces enjeux, voir l’article de N. Kerschen et A.-V. Nenot précité.

6 Décret du 29 juillet 1985 : un chômeur de 55 ou 57 ans et 6 mois selon les cas peut bénéficier des allocations chômage sans rechercher un emploi, il n’est plus comptabilisé comme chômeur (Instruction ANPE 15 mars 1989 sur la gestion de la liste des demandeurs d’emploi).

7 R. Salais, « Modernisation des entreprises et Fonds national de l’emploi. Une analyse en termes de mondes de production », Travail et emploi, n° 51, 1992, p. 49-69.

8 1980 : 190 000 préretraités ; 1983 : 706 000 préretraités.

9 Si l’APE est demandée pour une naissance de rang 2, il faut avoir travaillé au moins deux ans au cours des cinq années précédant la demande ; pour une naissance de rang 3, il faut avoir travaillé deux ans au cours des dix années.

10 C. Bonnet et M. Labbé, « L’activité des femmes après la naissance du deuxième enfant », Recherches et Prévisions, Regard sur l’allocation parentale d’éducation, n° 59, 2000.

11 Pour plus de précisions voir les travaux de Jeanne Fagnani et tout particulièrement « Retravailler après une longue interruption : le cas des mères ayant bénéficié de l’Allocation parentale d’éducation », Revue française des Affaires sociales, n° 3, 1996 ; J. Fagnani et M. Grignon, « La politique familiale en France depuis les années quatre-vingt : des préoccupations natalistes aux politiques de l’emploi », H. Le Bras, H. Ronsin et F. Zucker-Rouvillois (éd.), Démographie et politique, Dijon, Presses universitaires de Dijon, 1997.

12 Il faudrait cependant s’interroger sur les critères du coût. Mireille Elbaum dans une synthèse limpide (« Coût du chômage, dépenses passives, traitement social : quelles significations pour un redéploiement ? », Droit social, n° 5, 1996) met à plat les biais méthodologiques qui limitent voire invalident les évaluations concernant le coût du chômeur évité et du chômeur reconnu. Il faut tout d’abord noter que l’approche en vigueur du coût est exclusivement financière, laissant de côté les coûts sociaux et humains pourtant forts importants. Pour ne parler que des préretraites on connaît bien maintenant les effets psychologiques, sociaux… dus à la perturbation des parcours individuels, à la perte de transmission de certains savoirs… De plus les finances publiques ne tiennent compte que des coûts des allocations chômage pour les régimes d’assurance et de solidarité ; sont « oubliés » entre autres les dépenses d’assistance et d’aide sociale qui bien que n’ayant pas été conçues pour répondre aux situations de chômage n’en voient pas moins leur augmentation étroitement liée au développement du chômage et du sous-emploi. De la même façon les comptes de l’emploi, entendons les dépenses réellement effectuées en vue de défendre l’emploi, excluent non seulement les dépenses d’aide sociale, les dépenses des entreprises, l’effort des collectivités locales… mais aussi les exonérations générales de charges sur les bas salaires qui pourtant à partir de la loi quinquennale ont en partie pris la relève des programmes ciblés !

13 F. Audier, A.-T. Dang et J.-L. Outin, « Le RMI comme mode particulier d’indemnisation du chômage », Les politiques sociales catégorielles, t. 2, Paris, L’Harmattan, 1998, p. 124-143.

14 Mécanisme de réduction de l’impôt sur le revenu ou de crédit d’impôt pour les personnes non assujetties. Apparenté au système d’impôt négatif existant dans les pays anglo-saxons, il favorise les salariés à temps plein et proches du SMIC.

15 Léa Lima a très clairement analysé la construction des justifications apportées à la priorité et à la spécificité du traitement des jeunes adultes dans les systèmes d’assistance français et québécois, L’État social et les jeunes : une comparaison France-Québec des systèmes d’assistance-jeunesse, thèse de doctorat en sociologie, université Aix-Marseille II, 2004.

16 « Créations directes d’emploi dans des activités non concurrentielles (TUC), réduction du coût salarial pour certaines formes d’embauche (exonération partielle de charges sociales, SIVP), développement de la formation en alternance (contrats d’adaptation ou de qualification) constituent autant de formules complémentaires destinées à procurer une activité aux jeunes » (T. Lacroix, « La politique de l’emploi s’oriente vers les jeunes et les chômeurs de longue durée », Données sociales, 1990, p. 51).

17 Le succès de ces mesures est considérable ; leur facture est particulière, plus d’un million d’actions concernent les jeunes entre 1986 et 1988, « soit un chiffre bien supérieur à l’effectif des générations qui entrent chaque année sur le marché du travail ». Le succès est aussi au rendez-vous des « nouveaux services-emplois jeunes » (312 000 jeunes ont bénéficié de ces mesures entre octobre 1997 et avril 2002) même si 36 % seulement d’entre eux disent avoir reçu une formation et si le coût de cette mesure dépasse largement toutes les dépenses antérieures. Le coût annuel pour l’État est de 25 milliards de francs auxquels il aurait fallu ajouter 40 milliards d’un plan de consolidation si la droite de retour au pouvoir n’avait pris la décision de mettre fin à cette mesure.

18 H. Sibille, Les politiques de l’emploi à l’épreuve du chômage de longue durée, Paris, Syros, 1989, p. 25.

19 Ibid., p. 38.

20 R. Foudi et F. Stankiewicz, « La lutte contre le chômage de longue durée ou l’émergence d’une politique autonome », Revue française des Affaires sociales, juillet-septembre 1987.

21 L’ordonnance du 11 août 1986 sur le travail différencié avait déjà largement facilité le recours aux contrats à durée déterminée, au travail temporaire et au temps partiel. Rappelons que c’est d’abord R. Barre puis L. Fabius qui ont été les premiers à légaliser les Contrats à durée déterminée.

22 En cinq ans, entre 1992 et 1997, la part des salariés à temps partiel passe de 14 % à 22 %, soit une progression aussi importante qu’entre 1980 et 1992.

23 Deux lois « Aubry ». La loi du 13 juin 1998 (98-461) annonce les échéances du passage aux 35 heures : janvier 2000 pour les entreprises de plus de 20 salariés, janvier 2002 pour les autres. La loi du 19 octobre 1999 (99-366) instaure la nouvelle durée légale.

24 Jusqu’en 1997, il s’agit d’exonération totale de cotisations d’allocations familiales pour les salaires inférieurs ou égaux à 1,1 SMIC et partielle (50 %) pour ceux compris entre 1,1 et 1,2 SMIC. De 1998 à 2002 le champ des allégements est étendu en contrepartie de la réduction du temps du travail. Depuis, retour à une baisse du coût du travail sans contrepartie directe.

25 AGED et exonération totale des charges patronales de Sécurité sociale pour la rémunération d’une aide à domicile pour personnes âgées, personnes dépendantes et personnes s’occupant d’une personne handicapée.

26 La réduction d’impôt peut aller jusqu’à 50 % des dépenses engagées dans la limite d’une dépense de 25 000 F. Il est prévu que l’ensemble des allégements de cotisations sociales patronales – la Cour des comptes a recensé 46 mesures au 1er septembre 2005 (rapport fait pour la Commission des finances de l’Assemblée et rendu public fin août 2006) – dépasse en 2007 les 25 milliards d’euros (20 milliards pour les allégements généraux et 5,9 milliards pour les allégements ciblés).

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