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Les chefs d'établissement

 | 
Jean-François Condette

Deuxième partie. Diriger les établissements secondaires

Les directeurs d’établissements secondaires privés catholiques. Retour sur une histoire

Bruno Poucet

Texte intégral

  • 1 Bruno Poucet, Histoire de l’enseignement privé en France, Paris, PUF, 2012, 124 p. ; Bruno Poucet (...)
  • 2 La marque du singulier porté par le mot enseignement souligne bien que ce sont les établissements (...)

1Résultat d’une histoire mouvementée1, l’enseignement privé n’a pas d’existence légale en tant qu’entité nationale. Il est un ensemble qui existe de fait mais pas en droit. Juridiquement, en effet, il n’existe que des établissements d’enseignement privés2 où exercent divers personnels dont les directeurs. La taille de ces établissements peut être variable : de quelques dizaines d’élèves à quelques milliers, mais il s’agit de structures indépendantes les unes des autres ayant leur propre autonomie de fonctionnement, même si des superstructures nationales, régionales et départementales de coordination se sont progressivement mises en place visant à organiser cette indépendance : Comité national de l’enseignement catholique, Fédérations des établissements juifs, Fédération des établissements musulmans, Fédération de l’enseignement laïque, sans parler des réseaux d’écoles à pédagogies différenciées (Steiner, Montessori, etc.). Tous ces établissements ont des caractéristiques communes liées à leur situation d’établissement privé, notamment au niveau de la direction.

  • 3 Le changement de direction entraîne ipso facto la nécessité de procéder à une nouvelle déclaration (...)
  • 4 Arrêt Humbert du conseil d’État du 29 avril 1987. Ce n’est donc pas un motif d’opposition à ouvert (...)
  • 5 On sait que quelques grands lycées parisiens ont conservé un collège, tel le collège-lycée Henri I (...)
  • 6 Traditionnellement, les grands établissements secondaires la plupart du temps congréganistes qui a (...)
  • 7 Il relève d’une législation différente – la loi Rocard de 1984.
  • 8 95 % du total des élèves scolarisés dans l’enseignement privé catholique et 97 % des établissement (...)

2Un directeur d’établissement privé d’enseignement est, en droit français, une personne physique responsable d’un établissement d’enseignement qu’il a ouvert3 et qu’il dirige. Il existe des directeurs d’établissement de collège ou de lycée qui ont la responsabilité d’une structure qui ressemble fort à un établissement d’enseignement public : on appelle d’ailleurs improprement les directeurs : principaux ou proviseurs. En revanche, il existe des établissements où l’on ne peut réellement distinguer établissements du premier degré (maternelle et élémentaire), du second degré général (collège et lycée) et parfois technique et professionnel : une même structure scolaire peut en effet comporter les six types d’établissements. Un arrêt du Conseil d’État4 a offert la possibilité à un établissement privé d’être une sorte de « cité scolaire » ou d’« ensemble scolaire » dirigé par un seul chef d’établissement, issu du second degré5. Ce dernier est aidé dans ses fonctions par des adjoints6 – directeur d’école maternelle, élémentaire, directeur de collège, directeur du lycée, directeur du lycée professionnel, du lycée technologique – voire même responsables de niveau dans le second degré. Par ailleurs et pour mémoire, à la différence de l’enseignement public où il n’existe pas, sauf à titre expérimental, d’établissement du premier degré, les écoles privées constituent bien des entités juridiques propres. Il faut donc s’entendre sur la définition du directeur d’un établissement privé secondaire : on s’intéressera ici uniquement à ceux qui dirigent une entité autonome – collège ou lycée – et à ceux qui dirigent un ensemble scolaire qui peut parfois regrouper 3 000 à 4 000 élèves et qui en ont l’effective responsabilité juridique. On ne tiendra donc pas compte des responsables, cadres intermédiaires qui exercent une fonction pédagogique et administrative, dans un ensemble scolaire. On ne tiendra pas non plus compte des établissements agricoles7, ni des établissements d’enseignement à distance ou des organismes de soutien scolaire. Enfin, compte tenu de sa forte représentativité8, on s’intéressera uniquement aux directeurs d’établissement catholique. Ces limites à l’investigation étant posées, en nous appuyant sur les archives publiques et privées et un certain nombre de témoignages, on replacera cette fonction dans une histoire assez courte des soixante dernières années dans la mesure où le fonctionnement juridique de ces établissements a été assez profondément transformé ; des principes fondamentaux caractérisent certes la fonction de direction, mais ils ont été assez sensiblement modifiés par le vote de la loi Debré de 1959. On essaiera ainsi de montrer en quoi la fonction de directeur d’un établissement privé secondaire catholique se distingue de celle d’un établissement secondaire public, voire des autres établissements privés.

Les principes fondamentaux

3Être directeur d’un établissement privé d’enseignement secondaire, c’est d’abord faire face à un maquis législatif puisque selon le type d’établissement, les lois fondamentales ne sont pas les mêmes, les exigences différentes.

Caractéristiques générales

  • 9 Voir Code de l’éducation, L 441 et 442.
  • 10 Néanmoins la codification des textes législatifs et réglementaires décidée en 1991 par Lionel Josp (...)
  • 11 Loi du 23 avril 2005, article L 131-1-1 : droit de l’enfant à l’instruction ; dans l’enseignement (...)
  • 12 Code de l’éducation, L 441-4.

4Cet enchevêtrement doit d’abord être démêlé : la loi du 15 mars 1850 dite loi Falloux sert aujourd’hui encore de fondement légal à l’existence des établissements secondaires9 ; en revanche, les établissements primaires dont font partie les anciens CEG doivent leur existence à la loi du 30 octobre 1886, dite loi Goblet ; la loi du 25 juillet 1919 organise l’enseignement technique (loi Astier)10. Deux caractéristiques générales peuvent être, malgré ces différences, retenues. La première caractéristique est fondamentale : sans la nomination effective d’un directeur, l’établissement ne peut exister. C’est en effet le chef d’établissement qui créée l’établissement par la « déclaration préalable d’ouverture » où est fait état de l’intention d’ouvrir un établissement privé. Pour l’enseignement primaire et l’enseignement technique, ce document est adressé au maire de la commune, pour l’enseignement secondaire, au recteur. Les autorités peuvent s’opposer à l’ouverture dans un délai de huit jours ou d’un mois selon les types d’établissement, si les structures ne sont pas conformes aux normes pédagogiques admises qui doivent respecter l’instruction obligatoire11, si les locaux ne répondent pas aux normes d’hygiène et de sécurité, de bonnes mœurs, si le directeur n’a pas les compétences requises par les textes législatifs et réglementaires. Celui-ci doit être âgé de 25 ans, faire preuve de cinq ans d’exercice du métier d’enseignant ou de surveillant dans un établissement public ou privé, disposer des diplômes nécessaires (baccalauréat, licence ou CAPES). En cas de non-respect des décisions de l’autorité administrative – refus d’autorisation ou fermeture de l’établissement – le directeur peut se voir infliger une amende s’élevant à 3 750 euros12.

  • 13 La loi Debré (1959) prévoit des établissements sous contrat simple ou d’association, d’autres peuv (...)

5La seconde caractéristique permet de distinguer les niveaux de responsabilité. Elle repose sur la distinction entre responsabilité pédagogique et droit du propriétaire ; c’est toujours le responsable pédagogique, le directeur, qui doit ouvrir l’établissement. Ces lois consacrent le principe de la liberté d’enseignement et le régime de propriété privé de l’établissement. Il est toutefois désormais peu fréquent qu’un directeur soit, comme au XIXe siècle, au temps des pensionnats ou des établissements particuliers, propriétaire de l’établissement qu’il dirige même si cela se rencontre parfois encore dans les établissements hors contrat13. La plupart du temps, ce sont des associations ou des sociétés anonymes qui sont propriétaires. Sont ainsi distinguées les associations gestionnaires (qui organisent la vie quotidienne de l’établissement et ont la responsabilité juridique du personnel de droit privé) des associations propriétaires qui, comme le nom l’indique, sont propriétaires du terrain et des bâtiments, loués à l’organisme de gestion, la plupart du temps contre un euro symbolique, ou contre l’exigence que chaque année des travaux d’entretien du bâtiment soient faits. Le directeur de l’établissement a la responsabilité de la gestion quotidienne de l’établissement, mais, s’il en définit les grandes orientations pédagogiques, ce n’est pas lui qui décide de l’extension, des transformations, voire de la fermeture de l’établissement, mais le propriétaire. Ces deux caractéristiques sont propres à toute direction d’établissement privé ; en revanche un directeur d’établissement sous contrat d’association avec l’État (soit 97 % des établissements) est soumis à un certain nombre d’exigences supplémentaires.

Caractéristiques spécifiques aux directeurs sous contrat d’association

  • 14 Bruno Poucet (dir.), La loi Debré, paradoxes de l’État éducateur, Amiens, CRDP, 2001, 273 p.
  • 15 Aussi dans les premiers temps, faute de licence, nombre de directeurs religieux ne seront pas « of (...)
  • 16 Les établissements de l’enseignement supérieur n’entrent pas dans le champ de la loi Debré. Ils pe (...)
  • 17 Les enseignants sont contractuels de droit public. Si dès la loi Debré, cela ne faisait aucun dout (...)
  • 18 Code de l’éducation, R914-44-51, 75-77.

6L’affaire se complique passablement depuis 1959. Le 31 décembre le Président de la République promulgue la loi dite Debré14 ; celle-ci organise les rapports entre les établissements privés volontaires et l’État sans toucher à la question de la propriété qui reste du domaine des lois précédentes. Une organisation administrative conforme à la loi doit se mettre en place : élévation du niveau de diplômes15, organisation des services d’enseignants contractuels dont la quotité horaire doit être obligatoirement d’un mi-temps, respect des normes administratives. Avec des atermoiements qui, selon les périodes, ont permis rapprochement ou éloignement, la presque totalité des établissements privés16 est désormais sous un régime mixte – ni tout à fait privé (hors contrat, comme on dit), ni tout à fait public (intégré, comme le prévoit la loi Debré), mais dans le cadre d’un contrat de droit administratif avec l’État pour ce qui est de l’enseignement17. Depuis 1980, les établissements du second degré sont obligatoirement sous contrat d’association. L’État peut d’ailleurs, et il l’a fait régulièrement, changer les termes du contrat de façon unilatérale ; ainsi en matière d’autorité pour la nomination des professeurs, ceux-ci sont désormais nommés par le recteur sur proposition d’une commission avec l’accord du chef d’établissement18 et non plus, comme par le passé, par le directeur, le recteur se bornant à vérifier le respect de la réglementation en matière de diplômes. Cela a des conséquences directes sur le statut des directeurs et leur fonction.

  • 19 Un fonctionnaire peut enseigner dans un établissement sous contrat d’association, il est « affecté (...)
  • 20 Article 4 du décret 60-745 du 28 juillet 1960. Il faut en effet un demi-service pour conserver le (...)

7À la différence d’un proviseur ou d’un principal, être directeur d’un établissement privé n’est pas un grade, mais une fonction ; cette fonction peut ainsi être temporaire, même si dans les faits, c’est assez rarement le cas ; ils peuvent être licenciés, retrouver leur fonction initiale d’enseignant ou de personnel d’éducation. Les directeurs sont la plupart du temps des maîtres contractuels de droit public, voire, dans de rares cas, des fonctionnaires affectés dans un établissement privé19 : avant leur nomination comme directeurs, ils étaient rémunérés par l’État, recrutés par un concours spécifique, soumis aux mêmes règles pédagogiques que leurs collègues de l’enseignement public. Or, nombre de directeurs, afin de ne pas perdre le bénéfice du contrat et en cas de retour à une fonction enseignante, ont conservé au minimum une heure d’enseignement ; cette exception qui confirme la règle20, leur permet de continuer à bénéficier des avantages du contrat d’association, notamment des promotions dans les échelles de rémunération, de changer de grade par liste d’aptitude. On le voit, un directeur d ‘ établissement privé catholique se trouve dans une situation assez différente de son homologue de l’enseignement public : en quoi sa situation est-elle spécifique par rapport à un chef d’établissement indépendant de toute structure ecclésiale ? Ce point mérite examen.

Le directeur face au triple pouvoir

8Le directeur d’un établissement catholique est au carrefour de trois pouvoirs : le pouvoir administratif, le pouvoir de l’institution propriétaire, le pouvoir ecclésiastique.

Le directeur et l’autorité publique

9Le directeur est d’abord l’interlocuteur privilégié des pouvoirs publics. Cosignataire du contrat, c’est lui qui ouvre l’établissement, inscrit les élèves, est responsable du personnel qu’il a sous ses ordres, est responsable administratif et pédagogique. Il doit respecter les règles fixées par l’administration et il est ainsi soumis à cette autorité. Mais, c’est aussi le seul interlocuteur de l’État. Ce dernier ignore les organismes de gestion des établissements privés catholiques (OGEC) regroupés dans une organisation nationale – une fédération – la FNOGEC. Le directeur est agréé par l’État qui lui a reconnu la capacité à diriger et dont il est le représentant dans l’établissement : mise au point des emplois du temps, des services des enseignants, attribution de la note pédagogique annuelle, etc. Il reçoit, en ce sens, une délégation de service public.

  • 21 En revanche, dans les classes sous contrat simple, c’est l’inverse qui prévaut : le directeur nomm (...)

10Bien entendu, dans toutes les activités qui se situent dans le cadre du contrat d’association, le principe de substitution de l’État joue comme pour les enseignants. Ainsi, en cas de mauvaise organisation des services, l’État sera réputé responsable puisque ledit tableau de service est soumis à son approbation et qu’il aurait dû demander les rectifications nécessaires. En revanche, le directeur est pleinement responsable des activités qui n’entrent pas dans le cadre du contrat : la catéchèse, bien sûr, mais aussi l’ensemble des activités, même pédagogiques, dans la mesure où elles ne sont pas prévues dans l’emploi du temps transmis à l’administration : un cours supplémentaire, par exemple ou des activités parascolaires. En cas de grève des enseignants, le chef d’établissement a la pleine et entière responsabilité de la sécurité de l’établissement. Par ailleurs, il a des responsabilités tout à fait spécifiques puisque c’est sa présence qui conditionne l’ouverture de l’établissement. Il dirige et organise le travail du personnel de droit public et de droit privé dont il a la responsabilité. Il exécute le budget : il est responsable des éventuelles malversations. Le directeur n’est pas l’employeur des maîtres sous contrat d’association, ces derniers sont nommés par le recteur, le chef d’établissement pouvant dans un délai de quinze jours s’opposer à celle-ci, notamment pour des raisons liées au respect du caractère propre21. En cas de conflit avéré avec le chef d’établissement sur le choix d’un maître, le recteur peut refuser de nommer un autre maître : l’emploi reste alors vacant et ne peut être assuré ni en heures complémentaires ni en suppléance.

Le directeur et l’autorité privée

  • 22 À l’exception, de moins en moins fréquente, des directeurs propriétaires eux-mêmes de la structure (...)
  • 23 L’État n’a jamais voulu les reconnaître au même titre que les directeurs. Voir Claude Bellengier, (...)
  • 24 « Statut des chefs d’établissement » du 15 novembre 1996, modifié et promulgué le 15 mai 2009. À t (...)
  • 25 Archives Edmond Vandermeersch (désormais Arch. Éd. V.,) carton 38 : statut du chef d’établissement (...)

11Le directeur représente en second lieu l’autorité privée qui l’emploie. Il a ainsi autorité sur les personnels d’administration, de service, d’éducation et a délégation de l’autorité privée pour les embaucher ou les licencier. Toutefois, le directeur n’est pas l’employeur des personnels de droit privé22 : c’est l’organisme de gestion de l’enseignement catholique – l’OGEC – qui est le responsable matériel et juridique de l’établissement et du personnel23. Par ailleurs, le directeur est, comme ses subordonnés, salarié de droit privé, employé d’un organisme de gestion, il est rémunéré sur des grilles indiciaires fixées par les fédérations patronales (FNOGEC ou autre). En revanche pour l’exercice de leur fonction de directeur, ils sont régis par un statut qui définit une échelle de rémunération en fonction du grade d’origine et de la taille de l’établissement, du type d’élèves concernés, de la formation suivie, de l’évaluation triennale faite par les autorités privées responsables24. Ce statut est ancien et a été généralisé à partir du moment où de plus en plus de directeurs laïques exerçaient cette fonction25. Le traitement est à la charge de l’organisme de gestion et n’est pas pris en charge par l’État. Il signe ainsi, lors de son entrée en fonction, un contrat de travail avec l’organisme de gestion dont il est de ce fait dépendant. Est-il pour autant sous la responsabilité de l’association de gestion qui l’emploie ? L’affaire est en débat tant les jurisprudences sont contradictoires et mériteraient une clarification ; en effet, si en dernière analyse c’est le président de l’OGEC qui est seul responsable, cela signifierait qu’il aurait à voir dans l’organisation pédagogique de l’établissement et indirectement dans la répartition des services des enseignants. On le voit cela n’est pas sans poser quelques problèmes et interroge ainsi sur la nature même de la responsabilité du chef d’établissement : chef de service et donc subordonné à l’OGEC ou responsable, en dernière analyse de la bonne marche de l’établissement y compris dans sa dimension financière ?

Le directeur et l’autorité ecclésiale

  • 26 Il s’agit du responsable général de la congrégation qui peut déléguer ses pouvoirs à un représenta (...)
  • 27 Par association diocésaine, on entend les associations qui sont présidées de droit par l’évêque du (...)

12Dans l’enseignement catholique, le directeur est soumis à une troisième autorité : celle de l’Église catholique représentée par l’évêque et, dans certains cas, le supérieur majeur d’une congrégation26. L’Église affirme en effet qu’elle « a droit de fonder et de diriger des écoles de toute discipline, genre, degré » (Canon 800). Le salarié qu’est le directeur est soumis aux règles qui découlent du statut de l’enseignement catholique qui fait de lui le responsable de la communauté éducative, de l’élaboration du projet éducatif, de la vie scolaire et pastorale de l’établissement. Il reçoit ainsi un « agrément » de l’autorité religieuse, autorité que l’on appelle de « tutelle » et cet agrément peut lui être retiré en cas de désaccord profond. Le statut actuel de l’enseignement catholique fait de lui l’animateur de la communauté éducative, soumis à une autorité représenté en la personne du directeur diocésain, désormais délégué épiscopal de l’évêque (statut de 2013) et éventuellement du supérieur majeur de la congrégation. L’Église de France n’ayant pas elle-même d’existence légale comme entité nationale (tout dépend des associations diocésaines locales27), l’autorité dite de « tutelle » assure la responsabilité du caractère confessionnel de l’établissement qui, du point de vue de l’Église catholique, est aussi une institution chrétienne puisque dans le respect de liberté de consciences des élèves et des familles, des personnels, elle expose les valeurs de l’éducation chrétienne. Le directeur en est le garant.

  • 28 « Statut de l’enseignement catholique en France », articles 145-170.

13Le chef d’établissement est donc directement soumis non seulement au respect mais également à la promotion du « caractère propre ». Le statut promulgué en 2013 inverse en effet les perspectives par rapport au passé : le chef d’établissement a d’abord, du point de vue des autorités ecclésiales, une responsabilité pastorale, ensuite une responsabilité administrative et pédagogique, même si les deux activités sont liées. Il est envoyé en mission par l’autorité religieuse : cet envoi peut d’ailleurs être célébré liturgiquement. Une école des cadres missionnés qui les forme (ECM) peut les aider à l’entrée en fonction28.

14Que se passe-t-il en cas de conflit ? Il peut certes faire appel d’une décision auprès d’une commission de conciliation, puis auprès des juridictions propres à l’Église, soit en dernier recours, toutes les autres voies étant épuisées, auprès du tribunal administratif du Saint-Siège, à savoir la Signature apostolique. Il peut également faire appel aux tribunaux de la République française – notamment aux prud’hommes – si le respect du droit canon n’est pas conforme aux lois : essentiellement dans le cas où le retrait de l’agrément n’a pas été motivé par l’autorité chargée de cette tâche ou s’il n’est pas conforme au respect de la liberté de conscience. En ce sens, le chef d’établissement est bien directeur, mais dans un cadre très précis et contrôlé dont il ne peut déroger sans risque puisqu’il est soumis à une triple juridiction : administrative, privée et ecclésiastique (droit canonique). On peut retrouver l’équivalent de ces orientations, en changeant ce qui doit être changé, dans les établissements à orientation pédagogique spécifique, non confessionnels. Ces spécificités et ses particularités ne sont pas sans poser difficultés.

Les difficultés de l’exercice d’une fonction complexe

15Quelle est la place exacte des directeurs dans les structures de l’enseignement catholique ? Cette place est d’emblée problématique parce que l’établissement ne peut exister sans eux. A contrario, les directeurs ne seront catholiques que parce qu’ils font partie du réseau des établissements catholiques, reconnus par l’Église. Examinons les éléments de cette difficulté. Un véritable débat s’est instauré dans les débuts de la structuration de l’enseignement catholique et des difficultés graves ont pu parfois se faire jour dans le partage du pouvoir.

Débats à l’intérieur des instances de l’enseignement catholique

  • 29 Ainsi, au niveau des directeurs diocésains : 6 laïcs sur 86 en 1971.
  • 30 Arch. Éd. V., carton 38 : note de Jean Cuminal, déc. (?) 1962. Le syndicat des chefs d’établisseme (...)
  • 31 Edmond Vandermeersch, École : Église et laïcité, Paris, L’Harmattan, 2008, p. 17-42. À l’époque re (...)

16La dépendance réelle du chef d’établissement par rapport à l’Église a été, dans les années 1960, l’objet de vifs débats internes, au moment où les statuts de l’enseignement catholique étaient discutés et surtout où les religieux s’effaçaient progressivement et de plus en plus rapidement pour céder la place à des laïcs29. Qui allait représenter l’enseignement catholique au niveau national, par rapport aux pouvoirs publics ? Un secrétaire général, nommé par les évêques ou une organisation syndicale des chefs d’établissement ? Une formule « institutionnelle ou une formule « syndicale30 ? » Dans le premier cas, c’est la dimension centralisatrice et ecclésiale qui prévaut ; dans le second cas, c’est la dimension professionnelle et entrepreneuriale qui l’emporte. Le débat fut rude. Les pouvoirs publics en furent en partie responsables. Rappelons que lors de la mise en place des contrats, au début des années 1960, le contrat était passé entre un établissement et les autorités préfectorales et rectorales. L’administration a souhaité qu’un mandataire représente l’ensemble des établissements, au niveau de chaque département et négocie ainsi les clauses des contrats pour tous les établissements. L’administration ne souhaitait pas devoir négocier établissement par établissement, notamment avec la multitude de petits établissements secondaires et primaires. Or, les directeurs diocésains, représentants de l’autorité épiscopale, ont été ces mandataires et non les directeurs, à leur grand dam. Seuls les directeurs de quelques établissements secondaires importants, la plupart du temps congréganistes, ont réussi à s’affranchir de cette tutelle et négocié directement avec les pouvoirs publics ; c’est ainsi que les établissements jésuites ont procédé31.

  • 32 En 1962, ils sont 900 à adhérer sur 1500 établissements. La plupart des établissements sont cathol (...)
  • 33 Rappelons qu’en 1966, le Comité national de l’enseignement libre (CNEL) et le secrétariat général (...)

17Or, depuis 1925, les chefs d’établissements de l’enseignement secondaire sont regroupés notamment dans un syndicat professionnel, le Syndicat national des chefs d’établissement de l’enseignement libre (SNCEEL)32 ; ce syndicat a d’abord été dirigé par des congréganistes : Frères des écoles chrétiennes, jésuites, dames du Sacré-Cœur. Son rôle n’est pas négligeable avant la loi Debré. Il signe en effet les conventions collectives avec les partenaires sociaux, organise un semblant de mutation des enseignants, s’efforce de mettre en place un système de formation initiale. Bref, il dispose d’un réel pouvoir. Si le président est un religieux à cette date, tous les directeurs ne sont le sont pas car certains établissements sont laïcs – d’où l’appellation de syndicat de l’enseignement libre et non de l’enseignement catholique33. Les établissements secondaires, implantés pour l’essentiel dans les villes, se suffisaient largement à eux-mêmes et, à la différence des écoles primaires, n’avaient guère de lien avec l’institution paroissiale : la congrégation religieuse qui fournissait les prêtres nécessaires y suppléait largement.

  • 34 Arch. Éd. V., carton 38 : répartition des tâches entre le syndicat et le secrétariat général.
  • 35 Arch. Éd. V., carton 38 : lettre au père Lacourt délégué des jésuites du 31 mai 1967.
  • 36 Les premières directions diocésaines ont été créées à la fin du XIXe siècle ; elles existent parto (...)

18Or, il y a eu débat pour savoir s’ils allaient être relativement autonomes ou pleinement intégrés à la structure de l’enseignement catholique, si l’application de la loi Debré devait être l’œuvre du secrétariat général ou du syndicat34. Aussi, comme le souligne le secrétaire général adjoint de l’Enseignement catholique de l’époque, Edmond Vandermeersch, lui-même ancien délégué régional du syndicat, « la question est de savoir si un syndicat assurément non confessionnel mais qui, de fait, regroupe la quasi-totalité des établissements secondaires catholiques, dirigés par des prêtres, des religieux et des religieuses, peut affirmer aussi nettement ses distances vis-à-vis du Secrétariat général35 » ? Il existe donc bien un différend sur la nature même de l’organisation de l’enseignement catholique. Or, les pouvoirs publics font, de fait, le choix de s’appuyer sur les autorités religieuses centrales et leur relais locaux que sont les directeurs diocésains36, contrôlés par les évêques ; c’est plus sûr que des directeurs moins contrôlables et parfois imprévisibles, tentés de défendre avant tout leurs intérêts.

  • 37 Il regroupe 2000 directeurs aujourd’hui, les autres 491 et 661.

19De plus les directeurs sont divisés : si le SNCEEL est le premier syndicat des directeurs37, il en existe, en réalité deux autres : un principalement pour les directeurs de collège (SYNADIC), un autre pour les directeurs d’établissement technique (L’UNETP, fondé en 1934). Aussi, dans le premier statut de l’enseignement catholique adopté en 1965, c’est bien le Comité national de l’enseignement catholique (CNEC) qui « est l’expression commune de tous les établissements catholiques d’enseignement ; il exerce au service des établissements une mission propre de coordination, et d’organisation destinée à promouvoir l’unité organique de l’enseignement catholique ». C’est le point de vue centralisateur qui l’a emporté sur le point de vue associatif et entrepreneurial des chefs d’établissement. Certes, ils manifestent une volonté d’indépendance et d’autonomie : en 1966, symboliquement, les syndicats ne s’installent pas au sein de l’immeuble qui regroupe toutes les services de l’enseignement catholique, mais à quelques pas de la rue Saint-Jacques, pour le SNCEEL par exemple. Les directeurs ont donc bien perdu la bataille du contrôle d’ensemble de l’institution, même si, incontestablement, ils comptent lorsqu’il y a une négociation d’ampleur, comme ce fut le cas pour la formation initiale des maîtres en 1993. Il a fallu aller à l’encontre de bon nombre qui acceptaient difficilement l’idée de ne plus être totalement maîtres du recrutement des enseignants et de devoir proposer à la nomination du recteur un nom dans une liste qui a reçu un accord dit collégial – signe que le pouvoir n’est plus absolu. Désormais ils sont collectivement les agents d’un réseau qu’il contrôle partiellement.

20En revanche, certains ont des velléités de s’en affranchir et cela peut aller jusqu’au conflit ouvert, dans de rares cas.

Une situation conflictuelle : Notre-Dame de la Paix38

  • 38 Il est situé dans le Morbihan à Ploemeur et est désormais inclus dans un ensemble scolaire Saint-L (...)
  • 39 Il s’agissait notamment d’introduire une dose de sélection et d’augmenter les droits d’inscription (...)

21La situation de conflit qui a duré pendant dix ans (1986-1996) vaut la peine que l’on s’y arrête un peu car elle est exceptionnelle et emblématique des difficultés qui peuvent surgir lorsqu’un directeur décide de s’affranchir des règles communes. Il s’agit d’un établissement double avec deux directeurs, une religieuse et un laïc : un lycée d’enseignement général, un lycée d’enseignement technologique. De bonne réputation, il accueille 1700 élèves. L’affaire commence en 1986 alors que des élèves des dernières classes du lycée protestent contre la réforme Devaquet de l’enseignement supérieur39. Comme nombre d’élèves de la ville, les lycéens de l’établissement défilent dans les rues au grand émoi de la direction. À la différence de nombreux établissements, la sanction tombe : 600 élèves sont exclus et doivent se réinscrire s’ils veulent poursuivre leur scolarité. Une partie des enseignants prenant fait et cause pour les élèves, contre les directeurs, la mesure n’est pas suivie d’effet. Mais le climat se dégrade fortement et les deux directeurs prennent des mesures contre les « meneurs » enseignants. Cela va jusqu’à un procès et de graves accusations contre tel ou tel enseignant, avec pétition fabriquée par des élèves sur instigation de la direction. La tutelle des religieuses, après nombre de démarches, procède à une visite et décide, pour apaiser le climat, du départ des deux directeurs. Or, il faut les licencier, s’ils ne démissionnent pas d’eux-mêmes. Seul, à l’époque, selon les statuts de l’enseignement catholique, l’organisme de gestion (OGEC) est habilité à le faire mais il oppose un refus. Toutes les structures et groupements de l’enseignement catholique tentent de faire céder les directeurs, sans y parvenir : syndicats d’enseignants et de directeurs, parents d’élèves, direction diocésaine, évêque. L’établissement est finalement retiré du réseau catholique et perd son agrément de la part de la tutelle religieuse. Pour autant, les deux directeurs ne cèdent pas ; ils estiment pouvoir agir hors de ce réseau, compte tenu de la réputation bien établie de l’établissement. En définitive, le moyen ultime de pression vient du ministère de l’Éducation nationale qui menace de retirer le contrat avec l’État, véritable condamnation à mort de l’établissement : le secrétariat général de l’enseignement catholique organise alors une médiation pour éviter l’inéluctable. Elle aboutit, en 1996, au départ des deux directeurs, à la nomination d’un directeur unique et à une refonte des structures juridiques de l’établissement. Cette affaire permet de comprendre que, sans un accord interne des directeurs, des difficultés très grandes peuvent surgir. D’où la nécessité d’un choix rigoureux quant à leur nomination et d’une formation adaptée. Il est vrai que désormais la fonction a beaucoup changé et ressemble, sur nombre d’aspects, à ce qui se passe dans l’enseignement public.

Un chef d’établissement « manager »

  • 40 Anne Barrere, Sociologie des chefs d’établissement. Les managers de la République, Paris, PUF, 200 (...)
  • 41 Le dossier consacré aux chefs d’établissement dans ECA no 356, septembre 2013, a significativement (...)

22La fonction s’est, en effet, banalisée par rapport à l’enseignement public. Les religieux et les prêtres n’exercent plus, sauf rares exceptions, de fonction de direction. S’efface progressivement le temps du chef d’établissement charismatique restant en fonction 20 ou 30 ans pour laisser la place à des chefs d’établissement dont le mandat est beaucoup plus court. On est arrivé, là comme ailleurs, dans le temps du « management ». Une véritable carrière est désormais organisée ; il est prévu que les chefs d’établissement puissent passer d’un établissement de taille inférieure à un autre, de taille supérieure. Une formation initiale est prévue où on l’initie au fonctionnement d’un établissement, à la gestion comptable, à la connaissance des règles juridiques, au respect du caractère propre et au sens de la mission. Il s’agit d’une formation qui alterne connaissances théoriques, stages et réflexion sur la pratique. Le directeur d’établissement secondaire est, selon l’expression d’Anne Barrère, de plus en plus un « manager40 » encore plus dans l’enseignement privé que dans l’enseignement public, dans la mesure où sa responsabilité est plus grande que celle d’un proviseur. Il est d’abord comptable de la bonne marche de l’établissement ; une baisse du nombre des élèves et c’est le licenciement assuré avec toutes les conséquences sociales qui en résultent pour le personnel de droit privé, voire de droit public. Ceux-ci doivent trouver à être reclassés ailleurs, mais n’étant pas fonctionnaires, ne sont pas assurés de retrouver un emploi. Cela peut aller jusqu’à une mesure plus radicale : la fermeture de l’établissement. La question se pose d’autant plus qu’il y a inadaptation entre l’offre et la demande de scolarisation dans l’enseignement privé. Une partie des établissements sont implantés dans des zones moins fréquentées par la population, alors qu’ils sont absents, là où il y a de la demande. Par ailleurs la situation économique de ces dernières années peut se faire également sentir ici où là, notamment du côté des cantines, plus chères que dans l’enseignement public, voire de l’internat. On comprend ainsi que la question d’une bonne gestion qui joue subtilement entre le caractère propre, les élèves, les attentes des parents, les résultats scolaires, les enseignants, la réalité socio-économique de la région est primordiale, sinon des difficultés financières graves peuvent rapidement surgir, mettant en péril l’existence même de la structure. Pour éviter de telles situations, le directeur est désormais un chef d’orchestre41, celui qui essaie, en déléguant ses responsabilités, d’organiser un système non pyramidal où tout ne remonte pas jusqu’à lui ; déléguer est essentiel, surtout dans les structures importantes. Déléguer signifie faire confiance. Il doit faire face et pouvoir anticiper face à des situations complexes, être capable d’animer des réunions ; tout cela est possible s’il peut clairement annoncer des perspectives, définir des projets, rassurer et soutenir son équipe éducative, avec les conditions particulières qui sont les siennes.

23Le chef d’établissement occupe ainsi une place singulière, au carrefour de toutes les structures et de tous les pouvoirs, au nœud même des particularités de l’enseignement privé catholique dont il est l’expression achevée. Il en exprime ainsi les contradictions, l’équilibre fragile susceptible d’être mis en cause ; plus encore qu’ailleurs, le directeur d’un établissement privé catholique joue un rôle de pivot puisque chacun sait que reposent sur lui la bonne gestion et la pérennité de l’établissement. C’est à la fois sa force et sa faiblesse.

Notes

1 Bruno Poucet, Histoire de l’enseignement privé en France, Paris, PUF, 2012, 124 p. ; Bruno Poucet (dir.) L’État et l’enseignement privé, Rennes, PUR, 2011, 368 p. ; Bruno Poucet, La liberté sous contrat, Paris, Fabert, 2009, 254 p. Depuis 1970, l’enseignement privé scolarise environ 2 millions d’élèves, soit 17 % de la population scolarisée.

2 La marque du singulier porté par le mot enseignement souligne bien que ce sont les établissements qui sont privés et pas l’enseignement qui est sous le contrôle de l’État, dans le cadre de la loi Debré.

3 Le changement de direction entraîne ipso facto la nécessité de procéder à une nouvelle déclaration d’ouverture en mairie.

4 Arrêt Humbert du conseil d’État du 29 avril 1987. Ce n’est donc pas un motif d’opposition à ouverture, si un directeur dirige des établissements de degrés différents, pourvu qu’il ait les diplômes nécessaires.

5 On sait que quelques grands lycées parisiens ont conservé un collège, tel le collège-lycée Henri IV.

6 Traditionnellement, les grands établissements secondaires la plupart du temps congréganistes qui accueillaient des élèves des classes enfantines aux classes terminales, voire préparatoires, disposaient de cadres intermédiaires, les préfets chez les jésuites, par exemple.

7 Il relève d’une législation différente – la loi Rocard de 1984.

8 95 % du total des élèves scolarisés dans l’enseignement privé catholique et 97 % des établissements sous contrat. Il y a en 2013 environ 3 500 établissements type second degré dont 1 580 collèges, 740 lycée, 540 LEP, 470 LET, 420 post-bac, 4 700 type premier degré. Un établissement du second degré sur deux fait partie d’un ensemble scolaire (données de l’observatoire Solfège et « Chiffres clefs de l’enseignement catholique », Enseignement catholique Actualités, mars 2014).

9 Voir Code de l’éducation, L 441 et 442.

10 Néanmoins la codification des textes législatifs et réglementaires décidée en 1991 par Lionel Jospin a permis de regrouper l’ensemble des textes d’origine variée en un tout cohérent, le Code de l’Éducation.

11 Loi du 23 avril 2005, article L 131-1-1 : droit de l’enfant à l’instruction ; dans l’enseignement primaire hors contrat, les méthodes, les programmes, les livres sont libres, le respect du droit de l’enfant à l’instruction étant sauf. La déclaration préalable pour l’enseignement primaire et technique est affichée publiquement en mairie.

12 Code de l’éducation, L 441-4.

13 La loi Debré (1959) prévoit des établissements sous contrat simple ou d’association, d’autres peuvent aussi n’avoir aucun lien avec l’État et sont dits hors contrat, voir Code de l’éducation, L 442 – 5-13É

14 Bruno Poucet (dir.), La loi Debré, paradoxes de l’État éducateur, Amiens, CRDP, 2001, 273 p.

15 Aussi dans les premiers temps, faute de licence, nombre de directeurs religieux ne seront pas « officiellement » directeurs d’établissement – l’administration le sait, le tolère, pourvu que la signature sur les actes officiels soit celle de la personne légalement autorisée – ils seront directement « officiels », mais fictifs en réalité.

16 Les établissements de l’enseignement supérieur n’entrent pas dans le champ de la loi Debré. Ils peuvent être conventionnés à un établissement public et recevoir une aide de l’État. Depuis 2010, ils peuvent signer un contrat quinquennal avec l’État, être soumis à évaluation et recevoir une subvention qui ne doit pas dépasser les 20 % du budget.

17 Les enseignants sont contractuels de droit public. Si dès la loi Debré, cela ne faisait aucun doute, en revanche la jurisprudence n’était pas très claire, cela a conduit à la loi Censi de 2004 qui définit sans ambiguïté le caractère de droit public du contrat des enseignants.

18 Code de l’éducation, R914-44-51, 75-77.

19 Un fonctionnaire peut enseigner dans un établissement sous contrat d’association, il est « affecté » dans l’établissement : sa carrière reste gérée par la commission paritaire du public.

20 Article 4 du décret 60-745 du 28 juillet 1960. Il faut en effet un demi-service pour conserver le bénéfice du contrat. Quelques-uns sont même restés fonctionnaires.

21 En revanche, dans les classes sous contrat simple, c’est l’inverse qui prévaut : le directeur nomme le maître qui est agréé ou non par l’autorité publique. Il y a environ 30 % d’écoles sous contrat simple dans l’enseignement catholique.

22 À l’exception, de moins en moins fréquente, des directeurs propriétaires eux-mêmes de la structure qu’ils dirigent.

23 L’État n’a jamais voulu les reconnaître au même titre que les directeurs. Voir Claude Bellengier, Le chef d’établissement privé et l’État, Paris, Berger-Levrault, 2004, (265 p.), p. 252 où il souligne que parfois les rôles sont bien imbriqués.

24 « Statut des chefs d’établissement » du 15 novembre 1996, modifié et promulgué le 15 mai 2009. À titre d’exemple, un chef d’établissement agrégé à l’échelon 7 débutant et dirigeant un établissement de 1500 élèves est rémunéré (toutes indemnités confondues à l’indice 1224 (fonction publique) – soit 634 points (agrégé), auxquels s’ajoutent 230 points d’indemnité de fonction, 40 points s’il a suivi une formation, 320 points pour le nombre d’élèves), soit l’équivalent d’un professeur d’université de classe exceptionnelle. Au bout de trois ans, son indice augmentera de 40 points (ancienneté) auquel s’ajoute éventuellement 40 points (liés à l’évaluation). Pour un professeur certifié au 7e échelon, l’indice de rémunération, sur les mêmes bases, sera de 995.

25 Archives Edmond Vandermeersch (désormais Arch. Éd. V.,) carton 38 : statut du chef d’établissement secondaire et technique, novembre 1971.

26 Il s’agit du responsable général de la congrégation qui peut déléguer ses pouvoirs à un représentant désigné par lui-même.

27 Par association diocésaine, on entend les associations qui sont présidées de droit par l’évêque du diocèse et qui ont pour objet de subvenir « aux frais et à l’entretien du culte catholique » ; voir Bernard Jeuffroy et ali, Liberté religieuse et régimes des cultes en droit français, Paris, Éditions du Cerf, 1996, p. 295-328.

28 « Statut de l’enseignement catholique en France », articles 145-170.

29 Ainsi, au niveau des directeurs diocésains : 6 laïcs sur 86 en 1971.

30 Arch. Éd. V., carton 38 : note de Jean Cuminal, déc. (?) 1962. Le syndicat des chefs d’établissement est soit le SNCEEL, ou le SYNADIC (principalement des collèges) ou l’UNETP (enseignement technique). Le premier comprend 1990 adhérents, le second 536 et le dernier 642.

31 Edmond Vandermeersch, École : Église et laïcité, Paris, L’Harmattan, 2008, p. 17-42. À l’époque recteur du collège jésuite de Lille, il négocie directement avec le recteur de l’académie, après en avoir informé le cardinal Liénart, évêque de ville.

32 En 1962, ils sont 900 à adhérer sur 1500 établissements. La plupart des établissements sont catholiques. Il existe par ailleurs depuis 1872 une association qui rassemble les supérieurs des établissements et qui, à partir de 1976, s’est spécialisée dans l’examen des questions pédagogiques et religieuses, l’Alliance des directeurs et directrices de l’enseignement chrétien, l’ADDEC.

33 Rappelons qu’en 1966, le Comité national de l’enseignement libre (CNEL) et le secrétariat général de l’enseignement libre (SGEL), sont devenus respectivement le CNEC (Comité national de l’enseignement catholique) et le SGEC (Secrétariat général de l’enseignement catholique).

34 Arch. Éd. V., carton 38 : répartition des tâches entre le syndicat et le secrétariat général.

35 Arch. Éd. V., carton 38 : lettre au père Lacourt délégué des jésuites du 31 mai 1967.

36 Les premières directions diocésaines ont été créées à la fin du XIXe siècle ; elles existent partout dans les années 1930. Voir Michel Launay, L’Église et l’école en France, Paris, Desclée, 1988, 172 p. ; Bruno Poucet, La Liberté sous contrat, Paris, Fabert, 2009, 254 p.

37 Il regroupe 2000 directeurs aujourd’hui, les autres 491 et 661.

38 Il est situé dans le Morbihan à Ploemeur et est désormais inclus dans un ensemble scolaire Saint-Louis qui comporte trois établissements dont deux situés à Lorient. Je remercie François Marquis de m’avoir communiqué ses archives.

39 Il s’agissait notamment d’introduire une dose de sélection et d’augmenter les droits d’inscription. Lors d’une manifestation un étudiant a été tué par les policiers. Le ministre doit démissionner et le projet de loi est retiré ; voir le témoignage de l’intéressé, Alain Devaquet, L’Amibe et l’étudiant, Paris, Odile Jacob, 1988, 329 p.

40 Anne Barrere, Sociologie des chefs d’établissement. Les managers de la République, Paris, PUF, 2006, 184 p.

41 Le dossier consacré aux chefs d’établissement dans ECA no 356, septembre 2013, a significativement pour titre « Chef d’établissement, un nouveau tempo ».

Auteur

Agrégé de philosophie, est professeur en sciences de l’éducation à l’université de Picardie Jules Verne où il enseigne l’histoire de l’éducation. Il est responsable du master recherche « Éducation et formation ». Il est directeur du laboratoire CAREF (Centre amiénois de recherche en éducation et formation, EA 4697) et directeur de la revue de sciences de l’éducation Carrefours de l’éducation. Il est spécialiste de l’histoire de l’enseignement privé en France, de ses acteurs et de ses structures.

© Presses universitaires de Rennes, 2015

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