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L'entre-deux électoral

 | 
Adeline Beaurepaire-Hernandez
, 
Jérémy Guedj

Deuxième partie. Représentation républicaine, République en représentation

À l’écoute d’un peuple désincarné ? Gouverner au nom du peuple sous la IVe République : l’exemple des politiques migratoires

Jérémy Guedj

Texte intégral

  • 1 Julliard J., « La tentation du Prince-Président », Pouvoirs, no 41, 1987, p. 29.

1Henri Queuille était un de ces hommes politiques qui traversent les régimes et les crises avec une rare aisance, comme si le temps glissait sur eux. Maire d’une petite ville de Corrèze, Neuvic, conseiller général, député puis sénateur et enfin président du Conseil général de Corrèze, toujours sous l’étiquette radicale-socialiste, avant la Seconde Guerre mondiale, ce fut sous la IVe République qu’il se hissa aux plus hauts rangs de l’exécutif, passant de l’influence locale qu’il conservait via la députation à l’aura nationale. Celui qui fut Président du Conseil à trois reprises après 1945, ministre de l’Intérieur et des Finances déclarait pourtant à qui voulait l’entendre qu’il souhaitait n’être pas reconnu dans la rue par ses concitoyens1. Cela relevait-il d’un désir extrême de transparence ou d’un aveu de rupture avec le peuple, pourtant socle de la démocratie ? La question est essentielle et provient d’une observation qui n’a rien de superficiel mais révèle au contraire les traits profonds de la IVe République. Car derrière le souhait du « bon docteur Queuille », comme l’appelaient ses contemporains, se cache une attitude touchant à la conception même du rôle dévolu à l’homme d’État, enfermé dans les hauts cénacles du pouvoir et coupé de ceux dont il tient pourtant sa place. On voit donc que le « divorce » entre les élites et le peuple, constitutif de ce qu’il est convenu d’appeler la « crise de représentation » ne se révèle pas chose récente et peut même, en un certain sens, être revendiqué en tant que tel. Cela ne manque d’ailleurs pas d’étonner quand on sait, nous y reviendrons, à quel point la IVe République se montra soucieuse de repenser la question de la proximité démocratique. Tandis qu’émergeait d’ailleurs, parallèlement, l’opinion publique comme facteur significatif de la décision politique.

  • 2 La médiatisation de l’immigration ne gagna en ampleur que dans les années 1970 et 1980 : Battegay (...)
  • 3 Alors que les travaux en langue française s’intéressent principalement à l’immigration comme réser (...)

2À travers un champ d’action concret et circonscrit, un sujet semble à même de dévoiler les paramètres à l’œuvre : la politique d’immigration, précisément sous la IVe République. Domaine d’action somme toute secondaire et encore faiblement médiatisé2 – les deux phénomènes sont liés –, la question migratoire offre une voie d’analyse intéressante en ce qu’elle fait appel à des enjeux qui mobilisent l’opinion publique, prise ici non pas comme essence, mais comme construction réifiée invoquée dans les politiques publiques, qui s’y référaient volontiers. Il semble souvent relever de l’acquis que l’opinion publique influence la décision politique, en matière migratoire comme sur d’autres sujets. À y regarder de près, rien n’est cependant moins sûr, et certains vont jusqu’à postuler que l’immigration, considérée très diversement selon qu’on se place du point de vue de l’État ou de la société, constitue l’une des questions qui opposent le plus représentants et représentés, séparés par un net fossé3.

  • 4 La politologue Johanna Siméant souligne : « Il est rare [...] que les travaux qui traitent du lien (...)

3Était-ce le cas dans la France de la IVe République ? Existait-il un véritable relais, une transmission entre le peuple, source du pouvoir s’exprimant sous la forme de l’opinion, et ceux qui l’exerçaient ? Ne faut-il pas y voir tout au mieux une légitimation – simultanée ou différée – clamée par les représentants pour réaffirmer le lien qui les unissait à un peuple en réalité désincarné si on ne l’envisageait que comme opinion ? Divers acteurs entraient en jeu, tenants du gouvernement ou de la représentation nationale, ce qui complexifie l’analyse. Les réponses à ces questions passent cependant par une approche différenciée : moins que de déceler dans la politique migratoire ce qui relevait des désirs de l’opinion, il convient de retourner la démarche en se demandant comment le régime pensait le rôle de l’opinion avant d’analyser les vues de cette dernière sur l’immigration ; ces deux aspects peuvent enfin être confrontés pour comprendre les véritables ressorts de la politique finalement mise en place4. De fait, entre l’opinion publique et la politique adoptée, le trait d’union réside précisément dans la relation de représentation. Du moins sur le plan théorique.

Le lien de représentation à l’heure du régime des partis

  • 5 Voir Rudelle O., La République absolue. Aux origines de l’instabilité constitutionnelle de la Fran (...)
  • 6 Voir pour une analyse marquante d’époque, Siegfried A., De la IIIe à la IVe République, Paris, Gra (...)

4Outre l’unité de temps et d’institutions, le choix de la IVe République offre l’occasion d’examiner avec une particulière acuité la question de la représentation politique, puisqu’il s’agissait d’un moment où l’on en repensa en profondeur les termes. Le sujet, central en ce qu’il influait sur l’ensemble des institutions politiques en gestation, suscitait d’ailleurs débats et passions. Le changement de régime imposait une nécessaire refonte de l’esprit même de la représentation politique. En ce sens, le climat n’était pas sans rappeler celui de la IIIe République commençante, à travers l’impression commune que tout était à réinventer mais demeurait possible5. À ceci près que la IIIe République, finissante cette fois, constituait un repoussoir qu’on s’employait à ne surtout pas reproduire. Naturellement, la rupture n’apparaissait pas aussi évidente qu’on le pensait ou le disait6.

  • 7 Romier L., Le Temps, 30 janvier 1934.

5Dictée par l’impératif démocratique – Vichy était un second repoussoir –, la proximité semblait le mot d’ordre du nouveau régime. Plus que jamais peut-être, à la lumière du traumatisme encore vivace qui marquait les esprits, le rôle primordial du corps social et politique devait donner tout son sens au régime représentatif. Quel meilleur représentant que le député qui, ainsi qu’on put l’écrire avant-guerre, connaissait les arcanes de « la susceptibilité des circonscriptions7 », le peuple pouvait-il choisir comme porte-voix de sa volonté générale ? L’élu était au contact permanent de l’opinion, écrivait Georges Vedel :

  • 8 Vedel G., « Le rôle de l’opinion en démocratie », L’Opinion publique, 53e semaines sociales de Nice (...)

« Ce n’est pas que les députés soient plus intelligents que les fonctionnaires, c’est qu’ils sont en contact avec l’opinion ou, plutôt, avec celles de ses fractions que le projet intéresse8. »

6Les traités de science politique n’en disconvenaient pas et précisaient très clairement, dans un renouvellement de leur approche, la nature du lien qui devait unir élu et électeur. Le juriste et politologue Maurice Duverger l’évoqua notamment en 1950, explorant d’ailleurs à nouveaux frais la notion de représentation, souvent donnée comme allant de soi et donc rarement interrogée. À ses yeux, la relation de représentation ne pouvait donner lieu à un quelconque éloignement entre l’élu et son électeur, puisqu’une communauté de pensée et d’objectifs était sensée les réunir, ce que consacrait le vote, fruit d’une affinité :

  • 9 Duverger M., propos introductif à Id., L’Influence des systèmes électoraux sur la vie politique, Pa (...)

« Dans la théorie démocratique, l’élu est considéré comme le représentant de l’électeur, au sens juridique du terme : l’élection s’analyse en un mandat donné par le premier au second de parler et d’agir en son nom dans la direction des affaires publiques. Le mot “représentation” n’est pas pris ici dans ce sens traditionnel : il ne s’applique pas à une situation de droit, mais à un état de fait. Pour nous, l’élu représente l’électeur non comme un mandataire représente son mandant, mais comme un tableau représente un paysage : la représentation n’est pas autre chose que la ressemblance entre les opinions politiques de la nation et celles des députés qu’elle a choisis9. »

  • 10 Elgey G., Histoire de la IVe République, 1re partie : La République des illusions (1945-1951), Pari (...)
  • 11 Entretien oral avec Georgette Elgey, sans date, cité dans ibid., p. 177.
  • 12 Sur la teneur des débats et la confrontation des projets, ibid. et Archives Nationales (ci-après A (...)
  • 13 Séances de la Commission de la constitution : comptes-rendus analytiques imprimés en exécution de l (...)

7Analyse cruciale pour le propos qui nous intéresse ici. Elle montre en effet à quel point la question se posait en termes urgents. Rien ne semblait cependant aller de soi, comme le prouvaient les premières heures du régime. Même si les débats qui préparèrent la IVe République reflétaient un souhait de refondation totale du système politique, ils ne se déroulaient pas in abstracto et découlaient au contraire d’un contexte fort précis – celui d’une lutte acerbe entre partis parmi lesquels les communistes jouaient un rôle inédit – qui pourrait donner aux discussions constitutionnelles théoriques l’allure d’un « trompe l’œil », pour reprendre l’expression employée par Georgette Elgey10. On perçoit clairement à travers les débats sur la représentation politique la manière dont l’objectif d’un régime des partis, lequel réclamait une Assemblée puissante pour exister, faisait son chemin dans l’esprit de ceux qui façonnaient le régime naissant. Comme le notait le juriste Léo Hamon, « la Constitution a été élaborée moins en fonction d’une doctrine que de la volonté des partis politiques de se donner le pouvoir. Élus et partis étaient l’Assemblée, l’Assemblée devait donc être souveraine11 ». Ce soubassement conjoncturel, qui venait nuancer le désir de rupture et de refonte affiché par la classe politique, apparut au grand jour lors des discussions préparatoires relatives au préambule de la Constitution de la IVe République. L’on prévoyait ainsi l’élection des députés à la représentation proportionnelle avec un contrôle extrêmement strict des partis – où il était obligé d’être inscrit pour pouvoir se présenter – qui avaient pouvoir de révocation. On imagine la levée de boucliers suscitée par de telles propositions12. Ainsi en allait-il de René Capitant, qui avait fondé l’Union gaulliste, député du Bas-Rhin puis de la Seine de 1945 à 1951 et ministre de l’Éducation nationale dans le premier gouvernement de Gaulle à la Libération, avant d’entrer au RPF. Ses propos constituent un excellent résumé des vues sur la représentation politique et la menace que faisaient peser les partis sur la relation entre l’élu et l’électeur ; se déclarant « favorable au principe de la responsabilité de l’élu devant les électeurs et entièrement opposé à sa responsabilité devant le parti13 », il ajoutait :

  • 14 Ibid. Nous soulignons.

« Ce système tend à substituer la souveraineté des partis à la souveraineté nationale. On enlève à l’électeur le choix de ses élus puisqu’il ne collabore pas à la formation des listes. On lui laisse seulement le droit de participer à une sorte de recensement tendant à déterminer l’importance des partis.
Dans l’intervalle des élections, l’élu n’est responsable que devant le parti.
Transférer ainsi la souveraineté nationale à un parti est peut-être encore plus grave qu’à un groupe, car les comités directeurs des partis peuvent être formés d’hommes méconnus qui souvent n’affrontent point le scrutin. C’est à ces hommes qu’on veut donner à la fois le choix des candidats et la mission de révoquer les élus. Par un tel système, la démocratie glisserait vers sa propre négation et vers sa propre destruction14. »

8Et Guy Mollet, maire d’Arras et député SFIO du Pas-de-Calais d’ajouter, selon un point de vue différent et en défense de l’électeur :

  • 15 Ibid., p. 40. Pour une contextualisation de ces débats, voir Elgey G., Histoire de la IVe Républiqu (...)

« M. Capitant a porté le problème sur son vrai terrain. Ce seront les partis, a-t-il dit, qui imposeront les hommes et non le peuple. C’est exact. Il ne peut plus en effet être question pour les électeurs de choisir entre les hommes, mais entre les idées. Il ne faut pas que les hommes puissent abandonner les idées sur lesquelles il ont été élus. La garantie de l’électeur, du respect de sa volonté, ce sont les partis15. »

9Un tel poids du parti gravé dans la Constitution constituait un événement sans précédent. Ce projet n’en fut pas moins rejeté par le référendum du 5 mai 1946.

  • 16 L’article 3 se présentait en effet comme suit : « La souveraineté appartient au peuple français. A (...)
  • 17 Ibid.
  • 18 Pour une analyse d’époque de la différence entre mandat impératif et mandat représentatif, Duverge (...)

10La part du calcul demeurait dans les séances de travail à l’origine du nouveau projet mais elle n’empêchait pas les discussions idéologiques qui révélaient des tendances profondes. Et ce précisément sur la nature de la représentation politique. Ainsi, toujours au moment où étaient jetées les bases du nouveau régime, le député radical de la Seine Paul Bastid proposa que l’on ajoutât au projet discuté une mention précisant que le mandat impératif devait être interdit16. Citant les lois constitutionnelles de 1875, dont il reprenait un segment, mais aussi les thèses de Renan, il préférait la référence à la nation plutôt qu’au peuple, la première existant de manière continue et éternelle tandis que la seconde ne se mouvait qu’en période électorale : « L’expression “souveraineté du peuple” éveille [...] l’idée d’un corps électoral se manifestant à une heure donnée et exprimant nécessairement sa décision par voie majoritaire17. » En d’autres termes, il paraissait plus juste d’évoquer le rapport entre l’élu et la nation plutôt qu’entre l’élu et le peuple. Mais le mandat impératif devait le céder au mandat représentatif sans quoi la prise en compte, à la lettre, du pouvoir de la nation risquait d’ouvrir sur un blocage des institutions18. Aussi le député ajoutait-il :

  • 19 Journal Officiel..., op. cit., p. 3 478.

« Tout système qui permettrait à l’électeur de paralyser l’élu par des consignes impératives s’opposerait à la formation de cette volonté collective [...] et serait, en conséquence, contraire à cette unité nationale qui a été la grande pensée de la Révolution et qui, au lendemain des terribles épreuves de la guerre, doit demeurer plus que jamais notre maxime19. »

11Paul Coste-Floret, rapporteur du projet avant d’être élu député MRP de l’Hérault et plusieurs fois ministre, contestait l’opposition, qui lui semblait artificielle et verbale, entre « peuple » et « nation » ; certes, le mandat impératif n’avait plus lieu d’être, mais était-il bon de graver dans le marbre institutionnel la dissymétrie – réelle – qui frappait la relation entre l’élu et l’électeur ?

  • 20 Ibid., p. 3 479.

« Pour nous, la nation française n’est pas autre chose que le peuple français, et c’est pourquoi nous vous proposons, aujourd’hui, un article qui maintient le principe de cette souveraineté nationale, mais en précisant que celle-ci appartient au peuple français.
Nous voulons faire un pas en avant sur la route d’une démocratie véritable à la IVe République qu’il s’agit de construire. Nous ne concevrions pas qu’un démocrate pût voter contre un article qui affirme que la souveraineté appartient au peuple20. »

12Ainsi que le note Jean-Pierre Rioux :

  • 21 Rioux J.-P., La France de la Quatrième République, t. 1 : L’ardeur et la nécessité, Paris, Le Seuil (...)

« tous les constituants ne séparent pas la souveraineté nationale de son expression démocratique par des partis solidement enracinés, à l’écoute de la société et capables de traduire ses aspirations21. »

  • 22 Sur ce point, ibid, p. 146-147 et l’analyse éclairante de MacRae D. Jr., Parliament, Parties, and (...)

13À l’épreuve du régime et du pouvoir, ces hautes considérations cédaient le pas à une régulation du lien de représentation beaucoup plus prosaïque. Les nécessités de la vie politique et institutionnelle reprenaient leurs droits. Bien plus, le poids du parti comme vecteur de la souveraineté populaire pouvait accroître à la fois le poids de l’Assemblée et la distance que ce système instaurait entre le peuple et ses représentants, entre le peuple et ceux qui gouvernaient en son nom22. Les élections ne faisaient cependant pas tout ; le régime d’Assemblée ne couronnait pas le moment électoral comme seule occasion de rencontre avec le peuple. Car, outre les calculs électoraux constitutifs du système en général, le souhait de gouverner au nom du peuple apparaissait évident, ce dernier se livrant à des « pressions » sur celui auquel il avait délégué son pouvoir. Dans un ouvrage de 1949 se situant au cœur des problématiques qui nous occupent ici, intitulé Le Pouvoir et l’opinion, Alfred Sauvy, célèbre économiste et démographe très proche de l’État, évoque cette situation :

  • 23 Sauvy A., Le Pouvoir et l’opinion. Essai de psychologie politique et sociale, Paris, Payot, 1949, p (...)

« Les individus agissent sur le Gouvernement et le Parlement de façon à peu près égale, par les élections, puis, de façon inégale, par pressions directes. Un électeur important, un homme d’affaires de poids, un représentant de groupes professionnels, un secrétaire de syndicat, etc., exercent une influence constante sur l’élu, le mobile étant parfois l’intérêt matériel, souvent la crainte de la non-réelection et de l’impopularité23. »

14Faut-il en déduire que seuls les électeurs puissants ou, à tout le moins, dotés d’un certain poids, pouvaient influer sur leurs élus hors du moment électoral et renouveler le lien de représentation qui les unissait ? Ce serait sans compter le poids de l’opinion, dont on pensait qu’elle venait combler les carences de telles relations de pouvoir. Le sujet n’est pas secondaire : en réalité, l’opinion, entité informe mais jugée « représentative », semblait former une sorte de « tribunal » qui conférait ou sanctionnait la légitimité des cercles législatif et exécutif. Elle venait corriger le caractère éclaté des relations entre le pouvoir et le peuple. On retrouve donc à travers la prise en compte de l’opinion l’ensemble des débats qui agitèrent la naissance de la IVe République. Agir au nom de l’opinion permettait-il de respecter en tout moment la souveraineté nationale ? N’était-ce pas une vue de l’esprit ? Un artifice de pouvoir ? Ces soubassements connus, la question des politiques migratoires fournit des pistes fertiles de réflexion.

Saisir l’opinion publique devant l’immigration : les outils de la relation de représentation

  • 24 D’après l’ouvrage central pour cette question de Karila-Cohen P., L’État des esprits. L’invention (...)

15Que pensaient les Français de l’immigration sous la IVe République ? Vaste question, qui se heurte à mille et un écueils. L’entreprise semble d’emblée vouée à l’échec. Quoi qu’une telle quête puisse apparaître passionnante, l’objectif est pourtant ailleurs : il s’agit, non pas de chercher une quelconque « vérité de l’opinion » sur l’immigration et de sonder les âmes de l’époque, mais de se demander quelle perception les hommes chargés de représenter le peuple avaient des articulations de l’opinion sur ce sujet. C’est donc bien à une opinion artificielle, engoncée dans des méthodes de sondage ne pouvant qu’en réduire la complexité, que l’on a affaire, une opinion non pas prise en son essence, si l’on ose le terme, mais telle qu’elle s’exprimait ou que l’exprimaient ceux chargés de la rendre intelligible aux acteurs de la décision politique. En d’autres termes, ces derniers s’employaient bien à déchiffrer les attentes du peuple, dans le droit fil d’une tradition ancienne et renouvelée au XIXe siècle, celle qui consistait à percer l’« état des esprits24 ».

16Le chemin de la connaissance paraissait cependant long et semé d’obstacles. En 1948, une « enquête sur l’information du public en matière démographique » citait un texte du démographe et homme politique Adolphe Landry, aux yeux duquel l’ignorance sur ces sujets frappait autant l’« opinion » que ceux qui étaient sensés la représenter :

  • 25 Landry A., préface à Huber M., Bunle H., Boverat F., La Population de la France, Paris, Hachette, 1 (...)

« S’il existe dans la plus grande partie de l’opinion, s’il existe souvent chez les pouvoirs publics tant d’indifférence à l’égard des problèmes dont il s’agit, ce n’est pas seulement parce qu’ils n’apparaissent pas comme urgents, ou parce que les solutions qu’ils appellent, relativement aisées à déterminer, sont beaucoup moins aisées à appliquer : c’est d’abord en raison de la grande ignorance où l’on est à leur égard25. »

17Le texte datait de 1943 mais en cinq ans, les choses n’avaient guère changé. Or, de l’avis des spécialistes,

  • 26 Bresard M., « Enquête sur l’information du public... », p. 368.

« sans l’appui d’une opinion publique dûment éclairée et mise en garde contre un optimisme facile, les résultats obtenus, si encourageants qu’ils soient, peuvent être compromis26 ».

18Il fallait donc

  • 27 Ibid. Voir, quelques années plus tard, l’avis semblable de Girard A., « L’information de l’opinion (...)

« prendre une mesure aussi exacte que possible du niveau d’information du public en matière démographique et de ses réactions à l’égard de ces problèmes qui conditionnent si directement l’avenir du pays27 ».

  • 28 Sur ce point, Blondiaux L., La Fabrique de l’opinion. Une histoire sociale des sondages, Paris, Le (...)

19Ce faisant, les résultats obtenus donnaient autant d’outils aux politiques chargés de représenter le peuple. On le voit cependant, tant ce dernier que ceux chargés de le représenter et d’agir en son nom se trouvaient frappés d’ignorance sur cette question pourtant cruciale tandis que se posait l’urgence de la reconstruction du pays. Aussi peut-on faire l’hypothèse que les sondages d’opinion qui fleurirent au lendemain de la guerre constituaient plus pour les pouvoirs législatif et exécutif une prise de pouls des tendances du pays sur l’immigration qu’une véritable confrontation entre leur projet et le sentiment majoritaire partagé par l’opinion. En sacrifiant au rituel du sondage, dont on sait combien il gagna en importance au fil des ans et des décennies, les mandataires du peuple ne semblaient pas accroître et aiguiser leur connaissance de ce dernier mais plutôt combler un déficit de lien effectif. Le sondage d’opinion remplaçait en un sens plus qu’il ne la complétait la relation entre le pouvoir et le peuple28.

  • 29 Concernant les méthodes de sondage à cette époque, Blondiaux L., « L’invention des sondages d’opin (...)

20Sans entrer dans le détail de tous les paramètres faisant l’objet de sondages, on peut retenir trois grands critères esquissant l’attitude de l’opinion telle qu’elle était saisie par ceux chargés de lui donner corps : la perception du nombre d’immigrés, les perspectives relatives aux flux migratoires et la préférence par nationalité ou aire géo-culturelle. Les données recueillies ne formaient qu’une moyenne, laquelle cachait une infinité de facteurs influant sur la perception, comme la catégorie socio-professionnelle, le niveau de connaissance – tous, informés ou non, ayant précisément une « opinion » sur le sujet – et surtout le lieu d’habitation29. De nombreux parlementaires sensibles à la question étaient les élus de pôles migratoires de premier ordre, centres urbains ou régions frontalières. Plus les années passaient, plus le sentiment public se durcissait à l’égard de l’immigration, alors qu’il portait déjà à l’origine une forte dose d’hostilité. Virtuelle en réalité, car certains n’étaient en contact qu’en d’infimes occasions avec des étrangers. Il n’en était pas moins que les décideurs disposaient d’indications substantielles leur permettant d’ajuster leur politique aux souhaits présumés de l’opinion.

  • 30 Sondages, revue de l’Institut français d’opinion publique (IFOP), vol. 13, no 1, 1951. Pour une mis (...)
  • 31 D’après la très précieuse enquête coordonnée par Girard A., Stoetzel J., Français et immigrés : l’ (...)

21D’une manière générale, les Français estimaient que leur pays abritait « beaucoup » d’étrangers, impression plus que subjective puisque chacun pouvait placer son seuil où bon lui semblait : 93 % le pensaient en 1951, au mitan du régime30. Le passage du quantitatif au qualitatif dévoilait une certaine différence ; telle était en effet la perception de l’immigration dans les années 1950 parmi les personnes interrogées31.

La présence d’étrangers rend des services au pays

50 %

Cela dépend des étrangers et du point de vue auquel on se place

23 %

La présence des étrangers ne rend pas de services au pays

21 %

Ne se prononcent pas

6 %

Tableau 1. – Sondage sur le rôle des étrangers en France.

  • 32 Ibid.

22L’immigration apparaissait donc comme un mal nécessaire. Tant qu’il s’agissait du redressement économique de la France tout au moins. Son ancrage social suscitait en revanche un rejet plus net32.

Dans l’ensemble, les étrangers agissent comme il convient

27 %

Les étrangers créent des difficultés

58 %

Ne se prononcent pas

15 %

Tableau 2. – Sondage sur l’attitude des étrangers en France.

  • 33 Sur ce débat qui traduit l’atmosphère de l’époque, nous nous permettons de renvoyer à Guedj J., «  (...)
  • 34 Voir notamment Weil P., La France et ses étrangers. L’aventure d’une politique de l’immigration de (...)

23De telles réponses provenaient-elles de l’expérience ? D’une observation effective ? Ou ne trouvaient-elles leur siège nulle par ailleurs que dans la passion, alors que l’immigration semblait, selon un vocable traditionnel, menacer l’« identité » française33 ? Les spécialistes, sans sous-estimer la seconde tendance, penchaient plutôt pour la première : la mise en place de la politique d’immigration sous la IVe République fut si chaotique34 qu’elle contribua à la mauvaise image dont elle jouissait dans la société. Lisons sur ce point Alain Girard, éminent spécialiste des phénomènes d’opinion face à l’immigration :

  • 35 Girard A., « Le problème démographique et l’évolution du sentiment public », Population, vol. 5, n (...)

« La connaissance insuffisante des faits incite à une attitude plus malthusienne qu’[...] auparavant. Le public s’oppose plus fortement à l’immigration ; sensible à la conjoncture et non aux mouvements de fond, il renonce à une politique à long terme. Cet état d’esprit se rattache étroitement à l’échec de l’immigration. La crainte du chômage direct l’emporte sur toute autre préoccupation35. »

24Tout était donc affaire de conjoncture. Ce qui pouvait d’ailleurs contraster avec les préoccupations des élus et des pouvoirs publics, soucieux de mettre en place un plan de plus longue haleine que les seuls soubresauts qui agitaient la surface des choses.

  • 36 Ibid., p. 339. La question fut posée sous deux formulations différentes en novembre 1949 : « Instal (...)

25Si bien que, second aspect, ces considérations ne pouvaient que freiner tout souhait de nouvelle immigration. Les années 1947-1949, celles des premiers flux d’importance, même s’ils demeuraient relative, apparurent comme cruciales. À la question : « D’une manière générale, êtes-vous partisan d’installer en France un certain nombre d’étrangers ? », 33 % répondaient favorablement et 57 % défavorablement en novembre 1947, contre, respectivement, 25 % et 63 % deux ans plus tard36. Même si les flux se tarirent dans les années 1950, ces tendances demeurèrent à un niveau élevé.

  • 37 Weil P., La France et ses étrangers..., op. cit., p. 71.
  • 38 Girard A., Stoetzel J., Français et immigrés..., op. cit., p. 43.
  • 39 Ibid., p. 43.

26Une fois quittées les perceptions générales, les enquêtes se précisaient pour demander aux sondés leurs préférences relatives aux différentes nationalités étrangères. Là intervenait l’irrationnel, caractéristique de phénomènes identitaires auxquels la logique semble se dérober. Un classement traduisant un « ordre de désirabilité37 » semblait transposer en caractères scientifiques des éléments liés au registre de l’affectif. De l’avis des sondeurs pourtant, les résultats semblaient résulter d’une observation que l’on qualifiera avec prudence d’empirique, « signe de l’aptitude de la conscience collective à donner des choses une représentation objective38 ». Ces propos ne manquent pas d’étonner. Toujours était-il que les préférences des Français se distribuaient comme selon le tableau de la page précédente39.

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Tableau 3. – Les Français face aux immigrés selon la nationalité.

  • 40 Ibid., p. 42.

27Proportionnellement, le jugement des capacités d’adaptation de ces différentes nationalités s’établissait de la manière suivante40.

Graphique 1. – Les niveaux d’adaptation des étrangers selon la nationalité.

28Une certaine cohérence se dégageait ainsi de l’opinion sondée. En quelle mesure celle-ci fournissait-elle la base des discussions et prises de décision politiques ? L’opinion publique était-elle source d’action pour ceux qui parlaient et agissaient au nom du peuple ou simplement habillage démocratique, élément de légitimation a posteriori ?

L’opinion publique, guide désincarné ? La dilution du lien de représentation à l’heure des choix

  • 41 Grandmougin J., Noenœil, homme d’État, Paris, La Table ronde, 1960, p. 19.
  • 42 Voir Manin B., Principes du gouvernement représentatif, Paris, Calmann-Lévy, 1995 ; Julliard J., L (...)

29« Être élu vous change un homme. L’élu et l’électeur sont comme le jour et la nuit », pouvait-on lire dans un ouvrage satirique paru en 196041. Derrière le caractère humoristique d’une telle affirmation, se cache une difficulté essentielle du système représentatif : le rapport des élus à leur promesse de représentation42. Entre le moment de sa formulation et celui de la mise en application de cette même promesse, le décalage ne manque pas de frapper. Un tel constat figure au cœur de la « crise de représentation » couramment évoquée. Certes, des considérations qui peuvent paraître prosaïques mais ne sauraient être négligées conduisent à expliquer l’écart – le fossé – qui sépare l’élu de son électeur. Ainsi, l’organisation de la vie politique et des pouvoirs publics instaure une rupture qui coupe objectivement l’homme de pouvoir du corps dont il tire sa légitimité ; Alfred Sauvy l’exprime très clairement :

  • 43 Sauvy A., Le Pouvoir et l’opinion, op. cit., p. 71.

« Nous avons vu la façon dont se constitue l’opinion sur les événements et la façon dont l’homme de la rue est informé par une sélection de faits... Mais l’homme d’État n’est pas l’homme de la rue. Le seul fait de toujours circuler en voiture et, par suite, de ne pas voir les affiches, de ne pas faire ses achats soi-même, d’ignorer les conversations des files d’attente et des trains de banlieue, les sépare du milieu ambiant. C’est par d’autres contacts, d’autres moyens que se fait leur information43. »

30Le décalage avec la sphère législative semble moins béant qu’avec les cercles de l’exécutif :

  • 44 Ibid., p. 96.

« Nous voyons l’opinion en possession de son propre jugement, le Parlement assez près d’elle, le Gouvernement un peu plus éloigné, mais, cependant, informé de manière subjective et subissant, en outre, la pression de l’opinion et du Parlement44. »

31Il existait donc divers niveaux de liens et de pressions pendant l’entre-deux électoral, qui articulaient de façon complexe l’influence du corps électoral, en sommeil entre deux élections, sur les hommes chargés de le représenter. Existait-il cependant véritablement une relation de cause à effet entre les souhaits de l’opinion et la politique mise en place ? Rien n’était moins sûr.

32Tout se joue autour d’une expression : « au nom de ». À y regarder de près, elle ne renvoie pas à une consultation permanente mais à une responsabilité prise par les hommes en situation de décider qui exercent la délégation de pouvoir qu’ils ont reçue par l’adoubement électoral. Quand ils affirmaient agir « au nom » du peuple, ils n’agissaient pas conformément à un lien permanent qui jamais ne se serait distendu, mais semblaient plutôt tenir compte de l’opinion dans leur action. La différence est d’importance : dans un cas, l’opinion constitue la source de l’action, dans l’autre elle intervient simultanément, voire postérieurement à la prise de décision.

33Ainsi, lorsque les Français se prononçaient contre un afflux d’immigrés, les élus et les pouvoirs publics ne pouvaient les suivre ou faire coïncider de manière plus ou moins habile leurs souhaits à la politique mise en place puisque l’opinion allait contre la nécessité que constituait l’immigration. Sur certains points, l’adéquation semblait plus évidente, même si le mécanisme demeurait semblable : c’étaient moins les élus et décideurs qui tachaient d’orienter l’opinion que l’inverse. On a vu que l’immigration allemande arrivait en dernière position dans l’ordre de préférence des Français ; il ne semble pas exagéré de penser que l’État partageait un tel sentiment. Faire appel aux Allemands au sortir de la guerre passait cependant pour une solution efficace et de bon sens ; une thèse contemporaine de cet épisode expose le hiatus qui séparait opinion et hommes de pouvoir :

  • 45 Munier J.-J., Les Problèmes passés et présents de l’immigration allemande en France, thèse, Institu (...)

« De toutes les conséquences de la guerre, c’est sans doute à une immigration allemande en France que l’opinion publique était la moins préparée. Après les atrocités allemandes de l’occupation, après une lutte passionnée contre l’Allemagne, la France libérée pouvait-elle penser qu’elle accueillerait si tôt dans ses villes, dans ses usines ou dans ses champs, ceux qu’elle venait à peine de chasser45 ? »

  • 46 Ibid., p. 22.
  • 47 AN, F7 15318, note des renseignements généraux, 10 juillet 1945.
  • 48 Voir la claire évocation du Général de Gaulle au Garde des Sceaux Pierre-Henri Teitgen, 12 juin 19 (...)
  • 49 Circulaire du 23 avril 1952. Spire A., Étrangers à la carte. L’administration de l’immigration en (...)

34Une solution s’imposait pour dépasser le problème : s’adresser à l’opinion publique : « Bien des efforts sont encore à faire pour la convaincre46. » La présence d’Allemands n’en avait pas moins pour effet d’« exaspérer l’opinion publique47 ». Les premières mesures prises semblaient correspondre au classement des nationalités et privilégiaient un afflux d’immigrés d’origine « nordique », selon la terminologie d’époque48. Ne s’agissait-il pas d’un heureux hasard ? D’une coïncidence bienvenue ? En revanche, le souci de ne pas froisser l’opinion apparaissait clairement dans une circulaire de 1952 instaurant le « procès-verbal d’assimilation », établi par les maires et qui accompagnait la naturalisation ; il fallait considérer « l’opinion de la commune sur les postulants et les réactions que provoquerait éventuellement leur naturalisation sur le plan local49 ».

  • 50 Ibid., chap. i.

35La dialectique tournant autour de la fidélité ou de la non-fidélité à la promesse doit cependant être dépassée : des limites se posaient à l’activation du lien de représentation. Ainsi, l’urgence de l’action à mener sur les questions migratoires conduisit l’État à ignorer la représentation nationale et à gérer l’« immigration sur ordonnances », pour reprendre l’expression d’Alexis Spire50. Cela eut pour effet de déséquilibrer les rapports de force entre exécutif et législatif. Autre élément à prendre en compte, l’élu ne paraissait pas si différent de l’électeur : choisi par ce dernier en raison d’affinités politiques ou culturelles, il est en droit de penser que ses vues sont sensées correspondre à celles de ses électeurs. Il en va de même pour l’exécutif, porté par une majorité. Alfred Grosser insiste sur ce point :

  • 51 Grosser A., La IVeRépublique et sa politique extérieure, Paris, Armand Colin, 1967, p. 171-172.

« Contrairement à une croyance fort répandue, les dirigeants font partie de l’opinion. Alors qu’on a tendance à les représenter comme de purs cyniques qui flairent le vent et qui cherchent à défendre leurs intérêts en agissant sur une opinion malléable, ils partagent bien des préjugés de la “grande masse” et subissent l’action des courants idéologiques au moins autant qu’ils les provoquent51. »

  • 52 de Gaulle C., Mémoires de Guerre, t. 3 : Le Salut, Paris, Plon, 1959, p. 28. Cité par Williams P., (...)

36En l’espèce, il n’y aurait pas scission mais au contraire identité parfaite entre représentants et représentés, les premiers ne constituant qu’une fraction issue de ce corps. Certes, par des mesures symboliques et frappantes, notamment en s’opposant aux étrangers au plus fort de la Guerre froide, l’opinion put apparaître instrumentalisée – on retrouve alors le « cynisme », prenant un tour populiste, dont parlait plus haut Alfred Grosser. Ainsi en était-il du jeu politique sous la IVe République, période de calculs électoralistes particulièrement nombreux. Peut-être le décalage entre le peuple et le pouvoir relevait-il d’une autre réalité, invoquée par De Gaulle : « L’intérêt supérieur de la France est tout autre chose que l’avantage immédiat des Français52 » ? Voilà une claire expression du réalisme politique, tout autant qu’une sévère remise en cause du régime représentatif.

37Le triangle formé par le peuple, le législatif et l’exécutif sous la IVe République permet de saisir les contingences de l’application d’une théorie dans un contexte heurté. D’inévitables entorses affaiblissaient les discours à l’épreuve du réel. Saisir l’opinion revenait ainsi à fragiliser davantage le lien représentatif, le lien de pouvoir : au nom d’un rationalisme rendu possible par les techniques de sondage le peuple perdait de sa chair ; il se désincarnait. L’opinion n’était donc pas l’autre nom du peuple. Elle en induisait une transformation, voire une déformation. Car le sondage introduisait une médiation entre peuple et pouvoir qui rompait le lien direct. D’où une nouvelle donne de la représentation comme on l’a vu avec l’immigration : à aucun moment l’opinion ne fut le guide de l’action ; elle n’en constituait qu’un indicateur, une variable de laquelle on tentait de se rapprocher sans que cela ne fût érigé en impératif. L’immigration apparaît d’ailleurs révélatrice du lien représentatif car elle lui était extérieure : le peuple qui en appelait à ses représentants et à son gouvernement n’appartenait pas à l’immigration, ou de manière très indirecte. Comme le note Gérard Noiriel :

  • 53 Noiriel G., Immigration, antisémitisme et racisme en France (XIXe-XXe siècle). Discours publics, hu (...)

« Le système démocratique exige que tous les groupes d’une société puissent participer à la vie publique, échanger des arguments et polémiquer par l’intermédiaire de leurs représentants53. »

38Si l’immigration avait représenté, sous la IVe République comme plus tard, un élément endogène à la relation de représentation, à n’en pas douter, les questions se seraient posées en des termes autrement différents.

Notes

1 Julliard J., « La tentation du Prince-Président », Pouvoirs, no 41, 1987, p. 29.

2 La médiatisation de l’immigration ne gagna en ampleur que dans les années 1970 et 1980 : Battegay A., Boubeker A., Les Images publiques de l’immigration : médias, actualité, immigration dans la France des années 1980, Paris, L’Harmattan, 1993 ; Gastaut Y., L’Immigration et l’opinion en France sous la Ve République, Paris, Le Seuil, 2000.

3 Alors que les travaux en langue française s’intéressent principalement à l’immigration comme réservoir et émetteur de représentations, l’historiographie anglo-saxonne s’interroge de plus en plus sur le lien entre opinion publique et décision politique. D’une manière générale, voir Burstein P., “The Impact of Public Opinion on Public Policy: A Review and an Agenda”, Political Research Quarterly, vol. 56, no 1, 2003, p. 29-40. Concernant l’immigration, on a d’abord évoqué un rapport étroit : Kritz M., “International Migration Policies : Conceptual Problems”, International Migration Review, vol. 21, no 4, 1987, p. 947-964. Vision remise en cause notamment par Schuck P., “The Disconnect between Public Attitudes and Policy Outcomes in Immigration”, D. Swain (dir.), Debatting Immigration, Cambridge, Cambridge University Press, 2007, p. 17-31. Les débats ont été récemment reposés dans Freeman G. P., Hansen R., Leal D. L. (dir.), Immigration and Public Opinion in Liberal Democracies, Londres, Routledge, 2013.

4 La politologue Johanna Siméant souligne : « Il est rare [...] que les travaux qui traitent du lien entre immigration et opinion publique soient simultanément satisfaisants du point de vue de la sociologie de l’opinion publique et de la richesse des études de cas relatives à l’immigration » ; aussi adopte-t-elle la démarche suivante : « Il s’agit moins [...] de se demander si l’opinion publique intervient en matière de politiques d’immigration en général [...] mais comment, et, précisément, de quelle opinion publique on parle ». Siméant J., « Régulariser les sans-papiers : face à quelles opinions publiques ? », P. Bréchon (dir.), La Gouvernance de l’opinion publique, Paris, L’Harmattan, 2003, p. 99.

5 Voir Rudelle O., La République absolue. Aux origines de l’instabilité constitutionnelle de la France républicaine, 1870-1889, Paris, Publications de la Sorbonne, 1982.

6 Voir pour une analyse marquante d’époque, Siegfried A., De la IIIe à la IVe République, Paris, Grasset, 1956 ; ainsi que Berstein S., « La IVe République : république nouvelle ou restauration du modèle de la IIIe République », S. Berstein, O. Rudelle (dir.), Le Modèle républicain, Paris, PUF, 1992, p. 357-381.

7 Romier L., Le Temps, 30 janvier 1934.

8 Vedel G., « Le rôle de l’opinion en démocratie », L’Opinion publique, 53e semaines sociales de Nice, Lyon, Chronique sociale de France, 1966, p. 320. Cet extrait comme le précédent sont cités par Schor R., L’Opinion française et les étrangers (1919-1939), Paris, Publications de la Sorbonne, 1985, respectivement p. 19 et 20.

9 Duverger M., propos introductif à Id., L’Influence des systèmes électoraux sur la vie politique, Paris, Armand Colin, 1950, p. 33 ; voir également, du même auteur et à la même époque, Manuel de droit constitutionnel et de science politique, Paris, PUF, 1948.

10 Elgey G., Histoire de la IVe République, 1re partie : La République des illusions (1945-1951), Paris, Fayard, 1965, nouvelle édition refondue 1993, p. 177.

11 Entretien oral avec Georgette Elgey, sans date, cité dans ibid., p. 177.

12 Sur la teneur des débats et la confrontation des projets, ibid. et Archives Nationales (ci-après AN), C, 1595.

13 Séances de la Commission de la constitution : comptes-rendus analytiques imprimés en exécution de la résolution votée par l’Assemblée le 25 avril 1946, Paris, Imprimerie nationale, 1946, p. 39.

14 Ibid. Nous soulignons.

15 Ibid., p. 40. Pour une contextualisation de ces débats, voir Elgey G., Histoire de la IVe République..., op. cit., p. 183-184.

16 L’article 3 se présentait en effet comme suit : « La souveraineté appartient au peuple français. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice. Le peuple l’exerce, en matière constitutionnelle, par le vote de ses représentants et par le référendum. En toutes autres matières, il l’exerce par ses députés à l’Assemblée nationale, élus au suffrage universel, égal, direct et secret. » L’amendement proposé par Paul Bastid et Tony Révillon était le suivant : « La souveraineté appartient à la nation, qui l’exerce par ses représentants élus. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice. Tout mandat impératif est nul et de nul effet. » Journal Officiel de la République française. Débats de l’Assemblée nationale constituante, no 86, 4 septembre 1946, p. 3 478.

17 Ibid.

18 Pour une analyse d’époque de la différence entre mandat impératif et mandat représentatif, Duverger M., Manuel de droit constitutionnel..., op. cit., p. 96 sq.

19 Journal Officiel..., op. cit., p. 3 478.

20 Ibid., p. 3 479.

21 Rioux J.-P., La France de la Quatrième République, t. 1 : L’ardeur et la nécessité, Paris, Le Seuil, 1980, p. 144. Nous soulignons.

22 Sur ce point, ibid, p. 146-147 et l’analyse éclairante de MacRae D. Jr., Parliament, Parties, and Society in France (1946-1958), New York, Macmillan, 1967, principalement le chapitre i.

23 Sauvy A., Le Pouvoir et l’opinion. Essai de psychologie politique et sociale, Paris, Payot, 1949, p. 11.

24 D’après l’ouvrage central pour cette question de Karila-Cohen P., L’État des esprits. L’invention de l’enquête politique en France (1814-1848), Rennes, PUR, 2008 ; voir aussi, dans une perspective diachronique, Rosanvallon P., Le Peuple introuvable. Histoire de la représentation démocratique en France, Paris, Gallimard, 1998.

25 Landry A., préface à Huber M., Bunle H., Boverat F., La Population de la France, Paris, Hachette, 1943, cité par Bresard M., « Enquête sur l’information du public en matière démographique », Population, vol. 3, no 3, avril-juin 1948, p. 367.

26 Bresard M., « Enquête sur l’information du public... », p. 368.

27 Ibid. Voir, quelques années plus tard, l’avis semblable de Girard A., « L’information de l’opinion sur le rôle des étrangers en France », Cahiers français d’information, n ° 235, septembre 1953, p. 16-18.

28 Sur ce point, Blondiaux L., La Fabrique de l’opinion. Une histoire sociale des sondages, Paris, Le Seuil, 1998.

29 Concernant les méthodes de sondage à cette époque, Blondiaux L., « L’invention des sondages d’opinion : expériences, critiques et interrogations méthodologiques (1935-1950) », Revue française de science politique, vol. 41, no 6, décembre 1991, p. 756-780.

30 Sondages, revue de l’Institut français d’opinion publique (IFOP), vol. 13, no 1, 1951. Pour une mise en perspective de ces résultats, jouissant du recul du temps : Girard A. « Attitudes des Français à l’égard de l’immigration étrangère : enquête d’opinion publique », Population, vol. 26, no 5, 1971, p. 827-875.

31 D’après la très précieuse enquête coordonnée par Girard A., Stoetzel J., Français et immigrés : l’attitude française, l’adaptation des Italiens et des Polonais, Paris, PUF-INED, 1953, p. 34.

32 Ibid.

33 Sur ce débat qui traduit l’atmosphère de l’époque, nous nous permettons de renvoyer à Guedj J., « Les temps de l’esprit. Intellectuels, questions identitaires et immigration au lendemain de la seconde guerre mondiale », Pellegrinetti J.-P., La Méditerranée en passion. Mélanges d’histoire contemporaine en l’honneur de Ralph Schor, Paris, Classiques Garnier (à paraître).

34 Voir notamment Weil P., La France et ses étrangers. L’aventure d’une politique de l’immigration de 1938 à nos jours, Paris, Gallimard, 1991, rééd., 2004.

35 Girard A., « Le problème démographique et l’évolution du sentiment public », Population, vol. 5, n ° 2, 1950, p. 348.

36 Ibid., p. 339. La question fut posée sous deux formulations différentes en novembre 1949 : « Installer » et « laisser venir » ; dans le second cas, les réponses apparaissaient plus tranchées, la question de l’adaptation et de l’intégration se posant inexorablement, alors que la perspective d’une simple entrée focalisait davantage l’attention sur le travail et la reconstruction.

37 Weil P., La France et ses étrangers..., op. cit., p. 71.

38 Girard A., Stoetzel J., Français et immigrés..., op. cit., p. 43.

39 Ibid., p. 43.

40 Ibid., p. 42.

41 Grandmougin J., Noenœil, homme d’État, Paris, La Table ronde, 1960, p. 19.

42 Voir Manin B., Principes du gouvernement représentatif, Paris, Calmann-Lévy, 1995 ; Julliard J., La Faute à Rousseau. Essai sur les conséquences historiques de l’idée de souveraineté populaire, Paris, Le Seuil, 1985.

43 Sauvy A., Le Pouvoir et l’opinion, op. cit., p. 71.

44 Ibid., p. 96.

45 Munier J.-J., Les Problèmes passés et présents de l’immigration allemande en France, thèse, Institut d’Études politiques de Paris, 1947, p. 1.

46 Ibid., p. 22.

47 AN, F7 15318, note des renseignements généraux, 10 juillet 1945.

48 Voir la claire évocation du Général de Gaulle au Garde des Sceaux Pierre-Henri Teitgen, 12 juin 1945 (dans AN, CAC 860 269, art. 3).

49 Circulaire du 23 avril 1952. Spire A., Étrangers à la carte. L’administration de l’immigration en France (1945-1975), Paris, Grasset, 2005, p. 338-339.

50 Ibid., chap. i.

51 Grosser A., La IVeRépublique et sa politique extérieure, Paris, Armand Colin, 1967, p. 171-172.

52 de Gaulle C., Mémoires de Guerre, t. 3 : Le Salut, Paris, Plon, 1959, p. 28. Cité par Williams P., La Vie politique sous la IVe République, Paris, Armand Colin, 1971, p. 569.

53 Noiriel G., Immigration, antisémitisme et racisme en France (XIXe-XXe siècle). Discours publics, humiliations privées, Paris, Fayard, 2007, p. 133.

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Légende Graphique 1. – Les niveaux d’adaptation des étrangers selon la nationalité.
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Auteur

Université de Nice Sophia-Antipolis, CMMC.

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