1L’histoire des politiques publiques de l’enfance a déjà fait l’objet de nombreuses études. C’est notamment leur affirmation au fil des deux derniers siècles qui a fait l’objet d’études évoquant leurs volets scolaires, sociaux, juridiques ou encore culturels (Rollet-Vey, 2001). Ces travaux laissent pourtant dans l’ombre la dimension transnationale qui a pu présider à leur genèse : en privilégiant les scènes nationales sur lesquelles les débats, projets et controverses se sont déployés, ces études euphémisent l’apport des circulations internationales (d’idées, de savoirs, de modèles) à ces processus.

2La multiplication de recherches comparatistes, si elle n’était pas directement centrée sur ces phénomènes cinétiques, a dans un premier temps poussé les historiens à observer les convergences entre diverses politiques nationales (Cooter, 1992 ; Dupont-Bouchat & Pierre, 2001 ; Morrison, 2012). Mais c’est surtout le transnational turn (Iriye & Saunier, 2009 ; Iriye, 2013) qui a rendu les historiens plus attentifs à cette inspiration foraine des politiques nationales, notamment à l’époque de la Société des Nations (Gorman, 2012 ; Laqua, 2011 ; Pedersen, 2007). Les effets de ces dynamiques circulatoires sur la structuration des politiques de l’enfance et de la jeunesse ont depuis lors fait l’objet de plusieurs travaux. Ainsi, on dispose de précieuses cartographies des réseaux et organisations existant durant l’entre-deux-guerres (Fuchs, 2007 ; Rooke & Schnell 1995). Mais ces travaux, réalisés pour l’essentiel à partir de sources publiées, saisissent imparfaitement les modes de fonctionnement internes de ces agences. Or, c’est bien en ouvrant la « boîte noire » de leurs archives que se donnent à voir les transactions et mécanismes fondateurs de ces organisations : ceux-là mêmes qui ont rendu possible la construction d’un nouveau mode de gouvernance sociale internationale, et la mise en circulation des savoirs et savoir-faire qui les fondent (Droux, 2011 ; Kott & Droux, 2013 ; Marshall, 2009).

3La présente contribution a pour ambition de contribuer à cet approfondissement de nos connaissances sur les acteurs et la chronologie de la globalisation, en s’attachant à l’étude d’un organe spécialisé de la SDN : le Comité de Protection de l’Enfance. À partir de sa création en 1925, ce Comité a assumé une place centrale dans les processus internationaux de collaboration entre les mouvements actifs sur le terrain de l’enfance. Un mandat qui n’avait pas d’emblée été fixé par les traités, ce qui en rend l’étude d’autant plus révélatrice. À l’instar d’autres organes sociétaires créés postérieurement à 1919, le CPE dut élaborer ses propres règles de fonctionnement, et « inventer » un mandat qui fonda sa légitimité auprès des États et des sociétés civiles. L’analyse de son activité contribue à une meilleure connaissance des mécanismes circulatoires dans le domaine des politiques sociales contemporaines, en écho aux travaux portant sur le rôle joué à cet égard par les organisations internationales gouvernementales ou privées (Borowy, 2009 ; Hofstetter, 2013 ; Kott, 2008 ; Renoliet, 1999 ; Saunier, 2008).

4Cette analyse d’un rouage encore méconnu du mécanisme de globalisation déployé sous l’égide de la SDN se déroulera en trois temps. Le premier dépeindra l’apparition des réseaux internationaux consacrés à l’enfance avant 1919. On verra que l’enjeu du rattachement de ces réseaux à la SDN contribuera à une « balkanisation » des milieux centrés sur la protection de l’enfance, au moment où cette classe d’âge se constitue comme une cause majeure de l’après-guerre. La création d’un Comité de protection de l’enfance au sein de la SDN instaure une nouvelle ère de collaboration entre réseaux, dont la mise en place est étudiée dans la deuxième partie. On s’efforcera enfin de montrer comment des organisations jusqu’alors concurrentes ont pu dépasser les tensions qui les opposent pour parvenir à créer un centre collégial d’expertise sur l’enfance et ses politiques, et affirmer sa prééminence dans le maillage des organisations internationales. On montrera comment cette collaboration a pu déboucher sur la mise en débats et finalement la promotion de nouveaux modèles d’intervention centrés sur la jeunesse, posant les bases d’une convergence progressive des politiques publiques occidentales durant l’entre-deux-guerres.

L’internationalisation de la protection de l’enfance : espoirs et échecs, entre guerres et paix (1890-1919)

5Le processus de mondialisation qui s’accélère dès la seconde moitié du XIX^e siècle s’est traduit par l’émergence et la cristallisation d’une grande diversité de réseaux associatifs internationaux qui se dotent progressivement de structures permanentes de représentation, de liaison ou de recherches (Boli & Thomas, 1999 ; Conrad & Sachsenmaier, 2012 ; Laqua, 2011). Celles-ci ont pour but de fédérer les groupes d’experts intéressés à l’élaboration et à la diffusion de modèles d’intervention, en matière sociale notamment. Ces agences aspirent à devenir des interlocuteurs privilégiés des États : sources de conseils et de documentation lorsque la mise en place de dispositifs réformateurs nécessite des expertises techniques, elles s’attachent à porter à la connaissance de leurs partenaires étatiques la diversité des savoirs et des expériences mis en œuvre à l’étranger. Outre cette fonction de plateforme circulatoire, ces réseaux peuvent aussi mettre en œuvre diverses formes de lobbying en faveur de certaines réformes. C’est le cas des réseaux de la « nébuleuse réformatrice » qui assument ce mandat d’advocacy network sur le terrain des assurances sociales, du chômage, ou encore de la bienfaisance (Gregarek, 1995 ; Keck & Sikkink, 1998).

6Le domaine de l’assistance à l’enfance n’échappe pas à ce tropisme transnational qui pousse réseaux et mouvements à se doter de structures permanentes de gouvernance. Dans un premier temps, cet intérêt pour l’enfance se décline selon une diversité de terrains, de sorte que la fin du XIX^e siècle se marque par une relative compartimentation : milieux axés sur la protection du nourrisson, la lutte contre la prostitution, l’enfant en danger ou délinquant, l’assistance à l’enfance (Dupont-Bouchat, 2002 ; Rollet, 2001). Un processus fédérateur s’esquisse néanmoins au début du XX^e siècle (Droux, 2011). Au cœur de ce processus de « mutualisation » des ressources réside la conviction que l’enfant est un être à part, nécessitant une prise en charge globale de son individualité fondée sur une meilleure connaissance de ses besoins et de ses capacités, tels que les explorent alors les professionnels liés à la pédologie, science de et sur l’enfant (Hofstetter, 2012). Une organisation susceptible de regrouper ces différentes spécialités apparaît souhaitable afin de constituer une plateforme multidisciplinaire d’expertise. La création d’un bureau international dédié à la cause de l’enfance, et à la diffusion des dispositifs dans lesquels elle s’incarne est donc décidée lors d’un congrès international à Bruxelles (1913), réunissant représentants associatifs et gouvernementaux de plus de trente pays1. Est cependant laissée en suspens une question bien cruciale : celle de l’organisation concrète de la collaboration entre ces réseaux, dont l’activité s’était jusqu’alors exercée de façon autonome sur des terrains et avec des agendas compartimentés. Cette première tentative d’internationalisation n’aura pas le temps de se concrétiser, la guerre empêchant sa mise en place effective, tout au moins en Europe. Ailleurs, sur la scène pan-américaine notamment, ce mouvement fédérateur autour de la cause de l’enfant va aboutir plus rapidement à une forme de cristallisation (Birn, 2007).

7Durant la guerre, la question de la protection de l’enfance n’est pas négligée, mais se recentre pour l’essentiel sur les besoins nationaux (Fisher, 2011 ; Pignot, 2012), même si des actions de secours bilatérales ne sont pas rares (les USA aidant les orphelins français, ou la Grande-Bretagne accueillant des familles belges réfugiées) (Declerq, 2011 ; Faron, 2001). À l’issue du conflit, ce n’est plus tant le sort des enfants orphelins ou victimes qui suscite l’intérêt, mais plutôt leur rôle symbolique. Dans ce contexte d’après-guerre, enfance et jeunesse font figure de priorités non seulement en vue de la reconstruction, mais surtout de la réconciliation. C’est en effet de la capacité de la jeunesse à nouer des relations apaisées avec l’ancien ennemi que semble dépendre la reprise du dialogue international, comme l’exprime un délégué à l’Assemblée de la Société des Nations :

« Les enfants d’aujourd’hui sont les citoyens, les hommes politiques, les hommes d’État de l’avenir. Tout ce que nous pouvons faire pour fortifier la constitution, pour clarifier l’intelligence et rendre plus résistante la fibre morale des enfants d’aujourd’hui contribuera à assurer la paix du monde quand ces enfants seront parvenus à la maturité2. »

8Ce qui n’empêche pas que ces jeunes générations soient aussi, en ces lendemains de guerre, sources de crainte : traumatisée et brutalisée, cette jeunesse ne risque-t-elle pas de se rebeller contre l’ordre social ? La multiplication des troubles révolutionnaires, et le rôle joué par les jeunes dans ces mouvements, semble le faire redouter. La jeunesse suscite un mélange de peur et de fascination qui semble appeler une réaction internationale en faveur d’une reconstruction physique et morale de l’enfance qui est aussi, à bien des égards, un projet d’encadrement et de surveillance. Bien des réseaux internationaux au lendemain des hostilités s’investissent dans cette double tâche :

« En secourant l’enfance et la jeunesse nous participons par cela même à la formation physique et morale de la génération nouvelle, dont dépend l’avenir de la nation et de toute l’humanité [...]. [Ces actions de secours] doivent assurer l’avenir de notre œuvre et non pas nous préparer des adversaires inspirés par une doctrine dangereuse et néfaste3. »

9On pourrait multiplier les citations : l’enfance et la jeunesse représentent bien à la sortie du conflit un enjeu à investir tant au niveau national qu’international pour ancrer l’œuvre de paix dans le modèle démocratique occidental qu’incarne la SDN.

10De fait, les jeunes générations vont susciter l’intérêt de plusieurs réseaux internationaux gravitant autour de la SDN : Ligue des Sociétés de Croix Rouge (1919), Organisation Internationale du Travail (1919), Union Internationale de secours aux Enfants/Save the Children International Union (1920), Association Internationale de Protection de l’Enfance (1921), Organisation d’Hygiène (1922), Commission de lutte contre la traite des femmes et des enfants (1922), Commission et Institut de Coopération Intellectuelle (1922), Bureau international d’éducation (1925) (pour ne citer que les principales agences qui vont développer des activités centrées sur l’enfance ou l’éducation à la paix dès les premières années d’après-guerre4).

11On a évoqué ailleurs les concurrences liées à l’émergence parallèle de ces réseaux pour s’imposer comme interlocuteur privilégié des agences intergouvernementales (SDN/LON et BIT/ILO) (Droux 2012a, 2013a). Deux d’entre eux, particulièrement, aspirent à monopoliser cette cause de l’enfance et à fédérer la nébuleuse des organisations privées actives sur ce terrain, entrant dans une rivalité féroce. Ce sont d’une part l’Union Internationale de Secours aux Enfants (UISE/SCIU), fondée en Genève et soutenue par la Grande-Bretagne et la Suisse ; d’autre part l’Association Internationale de Protection de l’Enfance (AIPE), créée en 1921 à Bruxelles avec le soutien des autorités belges et françaises. Les frottements sont légion entre mouvements dont les causes et les ambitions sont si proches : concurrences pour s’agréger des réseaux voisins, pour encarter des comités nationaux, pour recruter des rédacteurs ou des orateurs, pour planifier les congrès internationaux et fixer leurs agendas respectifs. La question qui va cristalliser ces turf battles est celle du rattachement à la SDN, qui illustre bien les enjeux auxquels sont alors confrontés l’ensemble des réseaux associatifs non gouvernementaux. C’est ce que montre le cas de l’UISE/SCIU et de l’AIPE, qui envisagent toutes deux de s’associer à l’architecture sociétaire. Non sans hésitation cependant. D’un côté, ce rapprochement peut déboucher sur une légitimation. Mais la SDN suscite aussi des craintes : perte d’autonomie, lourdeur des procédures bureaucratiques, implication dans des tensions diplomatiques sensibles5, d’autant plus que le crédit de l’institution est encore fragile. L’attraction exercée par la SDN auprès des réseaux internationaux est encore mesurée, ce dont témoigne le peu d’enthousiasme des bureaux internationaux à réclamer leur rattachement formel au titre de l’article 24 du Pacte6.

12De fait, l’UISE/SCIU, qui est pourtant depuis 1920 régulièrement associée à la SDN, sur les questions migratoires notamment, préfère conserver son indépendance. Ses dirigeants se font représenter au sein des commissions techniques sociétaires ad hoc, mais continuent à mener leurs propres actions humanitaires. De son côté, l’AIPE de Bruxelles, organisme semi-gouvernemental réunissant associations privées, membres individuels, et délégués de gouvernements, cherche à obtenir de la SDN un statut de « détachement-rattachement » similaire à celui de l’Institut de Coopération Intellectuelle : ceci permettrait à l’Association de rester centrée à Bruxelles tout en devenant une organisation technique de la SDN. La Belgique, qui occupe la position d’État-directeur dans cette organisation, soutient la demande de l’AIPE au sein du Conseil ; la Grande-Bretagne par contre s’y oppose, craignant la multiplication des organisations parallèles à la SDN (Marshall, 1999 ; Renoliet, 1999). Ces propositions mettent l’institution sociétaire dans une situation particulièrement délicate : l’article 24 du Pacte confie en effet à la SDN une autorité éminente sur les bureaux internationaux, la chargeant d’éviter les doubles-emplois entre eux7. Or la demande belge va précisément dans ce sens, ce qui rend l’opposition britannique intenable, dans la mesure où elle semble remettre en question cette fonction régulatrice de la SDN, alors même qu’elle-même en a ratifié les traités constitutifs. Une solution de compromis est trouvée en 1924 : l’AIPE accepte de se transformer en une fédération d’œuvres privées (les États n’y étant plus admis comme membres), et la SDN reprend son activité en tant qu’organe intergouvernemental8.

13L’Assemblée et le Conseil de la SDN décident de confier ce mandat à un nouvel organisme technique : le Comité de Protection de l’Enfance (CPE). Ce nouvel organe est conçu dès le départ comme un dédoublement du comité de lutte contre la traite des femmes et des enfants, créé en 1922. Tout comme lui, le CPE sera donc un organe consultatif, chargé de conseiller la SDN sur les mesures à prendre en la matière (Chaumont, 2009)9. Ces deux comités sont composés de deux catégories de membres (délégués des États et délégués des organisations privées de protection de l’enfance appelés assesseurs). Cette double représentation institutionnalise une forme de gouvernance de la sphère internationale qui s’apparente au modèle tripartite instauré à l’Organisation Internationale du Travail : elle officialise alors la position des représentants de la société civile, en tant qu’experts techniques permanents, comme partenaires privilégiés des États membres de l’organisation (Marshall, 2013).

14Avec une différence de taille cependant par rapport à la structure de l’OIT : les délégués des États, en théorie au moins, conservent leur prééminence sur les processus de décision, puisqu’eux seuls ont le droit de vote. Les assesseurs ne peuvent donc pas imposer au Comité des décisions que désapprouveraient les gouvernements. Cela n’empêche pas les représentants des associations de jouer un rôle déterminant. Ils sont associés étroitement à l’élaboration de l’ordre du jour du Comité, à ses débats, et à la rédaction de ses résolutions. Par ailleurs, dans la mesure où la session du CPE n’a lieu qu’une fois par an, ce sont les assesseurs qui incarnent de façon permanente l’autorité du Comité, relayant ses enquêtes, diffusant ses résolutions, préparant ses rapports. Les réseaux qui sont admis à y siéger occupent de ce fait une position cruciale dans la gouvernance du mouvement international en faveur de l’enfance. Il s’agit bien là d’une étape inédite dans l’évolution des structures institutionnelles internationales : les organisations privées sont désormais intégrées de plein droit à un organe débattant des grandes orientations de la politique sociale contemporaine sur un terrain majeur de l’action des gouvernements.

La création du Comité de protection de l’enfance : composition, attributions, marge de manœuvre

15Avec la création du CPE, la SDN est donc associée de façon intime à la cause de l’enfance. Cependant, la feuille de route de ce nouveau Comité n’a pas été fixée précisément par les instances décisionnaires. Cela constitue sa principale différence avec les autres comités de la section sociale (Comité de la lutte contre la traite des femmes et celui contre le trafic d’opium), dont les fonctions sont circonscrites par un mandat, largement répressif d’ailleurs (Knepper, 2011). Rien de tel pour le CPE, dont le mandat s’applique non pas à la maîtrise d’un phénomène, mais à la promotion d’une cause universelle (définie ici en termes de classes d’âge). Une cause qui l’apparente plutôt à l’OIT ou à l’Organisation d’hygiène, respectivement chargées de protéger les travailleurs et la santé des populations, et d’élaborer les instruments internationaux pour ce faire. Afin d’éviter les doubles-emplois sur les questions d’hygiène et celle de protection sociale des jeunes travailleurs, l’action du Comité est d’emblée centrée sur le terrain juridique et moral10.

16Le mandat du CPE doit suivre les règles du fonctionnement sociétaire, notamment en ce qui concerne son rapport aux instances décisionnaires. Sa position se conforme ici à celle des autres commissions consultatives ou sections techniques déjà créées au sein de la SDN. Comme elles, le CPE est placé sous une double direction. Il doit d’abord rendre compte de son action à une commission de l’Assemblée (la 5^e, qui traite des questions sociales et humanitaires). Celle-ci examine les rapports du Comité, et en propose l’approbation ou l’amendement à l’Assemblée (Prévost, 1936). Mais elle peut aussi orienter les débats du Comité, en imposant certaines questions à son ordre du jour. L’action du CPE est également contrôlée par le Conseil, qui nomme des rapporteurs à cet effet. Si pour l’ensemble des commissions consultatives cette tutelle semble avoir été surtout formelle (Ghébali, 1972), on verra que dans le cas du Comité, il s’est exercé avec une rigueur toute particulière. Le CPE dépend aussi du Conseil, lorsqu’il désire mettre en œuvre toute mesure nécessitant un contact avec les États membres (par exemple diffuser ses enquêtes ou ses questionnaires auprès des chancelleries). Enfin, le Comité est tributaire du Secrétaire général de la SDN : celui-ci est son interlocuteur privilégié dans l’intervalle de chacune de ses sessions, période durant laquelle les personnels du secrétariat mettent en œuvre les décisions et les travaux du Comité (réalisation d’enquêtes, centralisation de la correspondance)11.

17Le Conseil nomme par ailleurs les délégués des États au Comité, sur proposition de leurs gouvernements. Dès la première session de 1925 sont ainsi représentés la Belgique, le Danemark, l’Empire britannique, l’Espagne, les États-Unis, la France, l’Italie, le Japon, la Roumanie et l’Uruguay12 (dès 1926 l’Allemagne). Son universalité se renforcera encore à partir de 1934, avec l’entrée de délégués japonais, chinois, indiens13. La forte présence du continent sud et nord-américain est une caractéristique notable de ce Comité. Ainsi les États-Unis, bien que non-membres de la SDN, y enverront toutes les cheffes successives du Children Bureau (G. Abbott, K. Lenroot, J. Lathrop, M. Eliot). Une représentation qui témoigne de l’intérêt des milieux réformateurs états-uniens pour l’œuvre technique sociétaire, en décalage avec une partie de leur opinion publique, mais dans la tradition d’échanges transatlantiques attestés (Rodgers, 1998).

18Quant aux organisations qui obtiennent un siège d’assesseur, leur nomination est aussi décidée par le Conseil. Sans surprise, l’AIPE et l’UISE/SCIU sont les premières organisations à demander et obtenir ce siège d’assesseur. Cette position est très recherchée par les réseaux internationaux, en dépit du fait qu’ils y siègent à leurs frais (à la différence des représentants gouvernementaux). La SDN est bien devenue pour eux un espace attractif, en lien avec la détente diplomatique qui s’instaure dès 1925. En faire partie ou s’y associer devient une condition sine qua non de reconnaissance et de légitimité pour tous les réseaux désireux d’être associés à l’œuvre de coopération internationale. De fait, alors que le CPE comptait 6 assesseurs en 1925, il en enregistrera 12 en 1932. En outre, la fonction d’assesseur permet de gagner une influence décisive au sein des organes de la SDN, ce qui explique aussi son attractivité. C’est notamment le cas quand elle est renforcée par le jeu des affiliations multiples. Il n’est en effet pas rare que des associations soient représentées au CPE non seulement par leur propre assesseur, mais aussi par certains délégués gouvernementaux qui sont aussi membres de ces réseaux, et souvent aussi membres de la 5^e commission de l’Assemblée. Le cas du Belge Henry Carton de Wiart14, représentant de la Belgique à la SDN et membre fondateur de l’AIPE, est à cet égard révélateur : non seulement il siège quasiment sans interruption au CPE en tant que délégué de son pays, mais en tant que rapporteur à la 5^e commission, il peut soutenir le CPE face aux critiques ou questionnements qu’il pourrait essuyer dans l’Assemblée. D’autres réseaux bénéficient d’appuis similaires, comme les organisations féminines internationales, bien représentées au sein du comité consultatif sur la traite des femmes (Rodriguez Garcia, 2012). Enfin, les autres organes rattachés à la SDN dont le mandat comprend des questions liées à la jeunesse (BIT/ILO et organisation d’hygiène) sont représentées au CPE par un agent de liaison.

19Le Comité réunit ainsi une diversité de milieux, ce qui lui permet de fédérer plusieurs domaines de compétences : on y retrouve des personnalités de premier plan, actives tant dans les réseaux internationaux que nationaux, que ce soit dans le domaine de la législation pour l’enfance ou plus généralement des politiques sociales ou sanitaires15. La plupart d’entre eux sont familiers des débats démocratiques, auxquels ils participent étroitement en tant que ministres, députés, ou experts. Fins connaisseurs des forums internationaux, qu’ils fréquentent pour la plupart assidûment et dans des positions éminentes (associations professionnelles, scientifiques ou réseaux féministes), ils partagent une culture commune, celle du débat démocratique, et un cadre de référence commun, celui des régimes parlementaires : identité d’expériences et de pratiques qui va nourrir des savoirs et savoir-faire collectifs d’expertise au sein d’un organe dépourvu de tradition.

20Pour mener à bien leur mandat, les membres du Comité doivent se doter de règles de fonctionnement, délimiter leur terrain d’action, et élaborer des méthodes de travail. Responsabilité inédite, comme le confiera plus tard l’un d’eux : « Aucun de ses membres n’était en mesure de dire exactement comment il devrait s’acquitter d’une tâche internationale telle que celle qui lui avait été confiée16. ». En dépit des tensions qui avaient opposé leurs réseaux au lendemain de la guerre, les délégués parviennent à s’accorder sur les compétences du Comité et sur son mode de fonctionnement. Dès la 1^re session de 1925, ils décident que le CPE sera un forum de discussion et d’évaluation des dispositifs de protection de l’enfance, à la lumière des expériences nationales17. Le CPE s’affirme ainsi comme une réunion d’experts mandatée pour préparer les décisions des instances dirigeantes de la SDN, en statuant sur les types de dispositifs que celles-ci peuvent recommander aux États membres. En se concentrant sur des tâches de recherche et de débat, le CPE se profile ainsi comme une agence productrice de normes potentiellement universelles, à l’image de l’action que mène l’OIT en matière de protection sociale. Tout comme elle, le CPE peut recommander aux États l’adoption de « bonnes pratiques » par le biais de résolutions non contraignantes, il peut aussi exercer une action plus directe en rédigeant des conventions internationale soumises à ratifications gouvernementales.

21Pour ce faire, les membres du Comité sont appelés à faire consensus : ils doivent se mettre d’accord sur la rédaction de l’ordre du jour, sur les méthodes de travail (par exemple le contenu des questionnaires ou enquêtes), ou encore la teneur de leurs résolutions. Le travail réalisé durant les sessions du Comité est certes fondé sur le débat contradictoire, mais doit déboucher sur un compromis puisque les décisions prises doivent l’être unanimement, selon les règles prévalant à la SDN. Ainsi, lorsque la déléguée des États-Unis Grace Abbott propose en 1925 de porter à l’agenda du Comité la question de l’éducation sexuelle de la jeunesse afin d’en promouvoir la diffusion universelle, et ce en s’appuyant sur une subvention de 5 000 dollars offerte par l’American Social Hygiene Association : sa proposition suscite une opposition ferme des délégués des pays latins (France et Espagne notamment), réfractaires à une forme d’eugénisme perçue comme intrusive et attentatoire à la morale (catholique) et à la vie privée. Après un long débat, la subvention sera bien encaissée en 1928, mais destiné à une enquête sur les services sociaux s’occupant des enfants en danger moral, culturellement moins sensible18.

22Les travaux du CPE débouchent donc sur des outputs nécessairement consensuels. Ce qui ne veut pas dire que tensions ou concurrences disparaissent. Mais les règles imposées par l’architecture sociétaire vont forcer ces réseaux à travailler de manière collective, tout en respectant les prérogatives souveraines des gouvernements, défendues par les délégués des États. À cet égard, on aurait pu s’attendre à ce que le Comité devienne une vitrine pour des modèles nationaux d’intervention que des gouvernements seraient tentés de promouvoir par le biais de cette tribune. Or il n’en est rien. Cette fonction de publicisation des dispositifs nationaux s’est plutôt concentrée au niveau de la 5^e commission : c’est dans cette arène publique que les délégués des États viennent témoigner des progrès accomplis en faveur de l’enfance dans leurs législations respectives. De telles déclarations sont rarissimes au sein du Comité, dont les débats à huis clos sont consacrés à dégager collectivement des normes qui font consensus entre experts et se révèlent ainsi potentiellement exportables. C’est ce qui explique aussi que le Comité s’est montré dans l’ensemble plus réfractaire que d’autres agences de la SDN à des dispositifs jugés trop novateurs (à la différence de l’organisation d’hygiène ou du comité de la traite des femmes, plus réceptifs aux conceptions d’hygiène sociale promues par les fondations américaines (Knepper, 2011). C’est sur un mandat plus proche du BIT/ILO que va déboucher l’action du Comité : il va s’efforcer de construire collectivement son expertise afin d’élaborer et faire circuler des normes « dénationalisées » pour promouvoir globalement la cause et les droits de l’enfant.

Au-delà des rivalités : l’élaboration d’un savoir-faire et d’une expertise collective (1925-1936)

23Le CPE va d’abord devoir trouver les moyens pour exercer cette expertise collective. Or, sa marge de manœuvre est limitée : non seulement les membres du CPE ne se réunissent qu’une semaine par an in pleno, mais en outre, dans l’intervalle, ils ne peuvent se reposer que sur le secrétariat de la Section Sociale (7 personnes en 1929 pour trois commissions19). En comparaison, le BIT/ILO dispose de moyens bien supérieurs avec ses cohortes de civils servants, bibliothécaires et chargés de recherche ; l’organisation d’hygiène bénéficiant quant à elle de l’appui des fondations américaines. Privés de tels atouts, les membres du CPE vont dès la première session solliciter le concours des assesseurs pour « sous-traiter » ces fonctions bureaucratiques. Ainsi, ce sont fréquemment les experts des associations privées qui réalisent les enquêtes du Comité, en collectant des données auprès de leurs comités nationaux ; ce sont eux qui en présentent les résultats et contribuent à les évaluer dans les rapports rédigés au nom du Comité et pour son usage ; eux enfin qui participent à la rédaction de ses projets de convention (Droux, 2012b). Durant cette première phase de l’institutionnalisation des réseaux internationaux au sein de la SDN, les assesseurs cumulent donc une diversité de mandats (débat, recherches, data mining et expertise), qui leur confèrent des pouvoirs éminents au sein de cette agence.

24Dès la première session de 1925, les organisations assesseurs se saisissent de l’opportunité qui leur est ainsi offerte pour porter à l’agenda du Comité des sujets issus de leurs propres ordres du jour : protection de la première enfance, âge au mariage, assistance aux enfants migrants, allocations familiales, effets du cinéma sur la moralité enfantine, loisirs de la jeunesse, délinquance juvénile, alcoolisme, éducation biologique20. Quelques membres du comité s’effraient d’ailleurs des effets d’un tel activisme sur l’efficacité du nouveau rouage : selon l’américaine J. Lathrop, le Comité « s’est lancé un peu à l’aventure dans une tâche tellement vaste qu’elle est impossible à réaliser ». Même avis du délégué polonais S. Posner, qui estime que le CPE « a tendance à inscrire à son ordre du jour certaines questions un peu à la légère21 ». En droite ligne des craintes formulées par la Grande-Bretagne lors de la création du Comité, le rapporteur britannique au Conseil de la SDN va plus loin : le CPE outrepasserait ses compétences, en étudiant des questions qui ne concernent que les États. S’illustre ici, une fois de plus, le souci du Foreign Office de limiter les possibilités d’ingérence des organisations inter-gouvernementales sur les scènes nationales (Hidalgo, 2013 ; Saunier, 2010). Austen Chamberlain, représentant britannique au Conseil lors de sa session de juin 1926, affirme alors que certaines questions étudiées au CPE « présentent certainement une grande importance, mais n’exigent pas de règlementation internationale », le sommant de tenir « soigneusement compte des limites fixées à sa compétence22 ». Cette « critique sévère23 » n’est que la première d’une longue série de rebuffades destinée à mater l’activisme des organisations privées et à limiter leur influence.

25Ce qui est en jeu ici est capital : il s’agit de la capacité des réseaux internationaux à s’imposer comme interlocuteurs des Etats souverains en vertu de leur position de représentants de la société civile internationale. En mettant à l’ordre du jour du Comité les sujets qui sont ceux à partir desquels les communautés épistémiques représentées au CPE ont bâti leur expertise, ces réseaux menacent les souverainetés nationales. Indéniablement, les assesseurs entendent reconfigurer la gouvernance des politiques de l’enfance : d’abord, ils s’efforcent de dégager collectivement des normes pour définir l’enfance en fonction de ses capacités ou de ses besoins. Ensuite, ils entendent utiliser le statut que leur accorde la SDN pour exercer une pression sur les États afin que ceux-ci articulent leurs législations et leurs devoirs (de protection, d’éducation, d’assistance) sur cette nouvelle ligne des droits de l’enfant telle que définie par eux-mêmes. En dépit des tensions et concurrences qui les divisent hors champ de la SDN, les réseaux représentés au sein du Comité font bloc pour défendre cette position face aux tentatives répétées du Conseil de limiter l’action du Comité (de la Grande-Bretagne notamment)24. Les déclarations des assesseurs ne laissent aucun doute sur leur volonté de s’affirmer face aux États comme « les porte-parole du grand public », pour reprendre les termes du délégué de la Ligue des sociétés de Croix-Rouge ; voire comme les seuls vrais représentants d’un internationalisme d’action et en action, selon la déléguée de l’UISE/SCIU G. Bäumer : « Les associations bénévoles représentent la réalité de l’organisation internationale que les gouvernements sont encore à essayer de mettre sur pied25. »

26Face à leur relation tendue avec le Conseil, les membres du Comité seront fréquemment soutenus à l’Assemblée par les représentants des États dont ils sont issus, notamment de ceux qui ne font pas partie des grandes puissances, et pour lesquels la participation aux travaux du CPE représente sans doute une marque de reconnaissance sur la scène internationale. Ainsi en est-il des délégués canadiens et polonais à la 5^e Commission qui en 1926 se disent « adversaires d’une limitation trop stricte du cadre des compétences du Comité » réclamée par Chamberlain26. Ou encore, en 1929, du belge Carton de Wiart : rapporteur sur l’activité du Comité devant la 5^e commission, il soutient le mode de fonctionnement du Comité, qu’il juge « original et heureux27 », contre l’avis du Conseil.

27Grâce à ce type de soutien, le Comité peut poursuivre sur la voie tracée dès sa première session : celle d’une mise en synergie des compétences d’une diversité de réseaux autour d’un sujet jusqu’alors profondément fractionné, celui de l’enfance. Les membres du Comité vont dès lors élaborer collectivement un ensemble de normes sociales et juridiques en matière de politiques de l’enfance, fondées sur une approche pluridisciplinaire de l’enfance. Tout d’abord en désignant clairement certaines catégories d’enfants comme étant celles dont les États devraient s’engager à organiser la protection en priorité : ainsi des enfants aveugles, dont la situation est évoquée au CPE conjointement par diverses organisations, débouchant sur des résolutions prônant la co-éducation avec les voyants, le développement d’une protection sociale et d’une prévention adaptée, et l’insertion sociale par les activités de loisirs28. La mise à l’agenda du Comité de certains sujets permet à cette instance de jouer un rôle de lanceur d’alerte sur des situations de fragilité spécifiques : tour à tour, le Comité lance des études sur l’âge au mariage, sur les enfants délinquants, sur les enfants placés, les enfants migrants, ou encore les enfants illégitimes. Le but n’est pas forcément de déboucher sur la diffusion d’un modèle d’intervention, mais bien d’abord d’éveiller l’attention des États sur les besoins et les droits spécifiques de ces catégories en termes d’assistance, d’éducation ou protection légale.

28L’impact de la publicisation de ces problématiques sur les législations nationales devrait être finement étudié. Il ne semble pas avoir été négligeable, si l’on en croit par exemple une déléguée australienne pour qui « les rapports du CPE sont étudiés avec un grand intérêt par de nombreuses sociétés en Australie. Celles qui s’occupent du bien-être de l’enfant se sont souvent préoccupées de mettre en vigueur les recommandations du Comité29 ». Certes, les actions du CPE n’expliquent pas à elles seules la mise en circulation de normes ou de dispositifs. Ainsi, pour mesurer la portée de la résolution du Comité appelant à ne plus emprisonner les mineurs délinquants ou criminels, il faudrait la mettre en relation avec les positions similaires d’autres forums (comme la Commission internationale pénale et pénitentiaire). Le rôle du CPE, seul ou en lien avec d’autres lobbies, pour promouvoir et diffuser divers projets de réforme en matière de protection des droits des enfants mériterait l’attention. Ainsi de la question de la protection à accorder aux enfants illégitimes, victimes de diverses formes de stigmatisation sociale ou d’exclusion juridique (Frost, 2013) : porté à l’agenda du CPE dès 1926 sur l’initiative d’un assesseur, elle y est soutenue successivement par plusieurs de ses membres jusqu’en 1936. Les enquêtes, résolutions et rapports centrés sur cet objet l’ont sans cesse maintenu dans l’actualité, contribuant à la pression qui a pu s’exercer sur certaines législations nationales en faveur d’une égalisation du statut entre enfants naturels et enfants légitimes :

« Les différentes législations internes sont encore trop différentes pour qu’on puisse en tirer des règles générales. Néanmoins le fait même d’attirer l’attention de chaque pays sur ce que l’on fait à côté de lui dans un sens plus libéral est déjà un acheminement vers l’unification30. »

29À l’image des conventions prônées par le comité de la traite des femmes et des enfants en matière d’abaissement de l’âge au consentement et au mariage, les normes ou résolutions élaborées grâce à ce lobbying conjoint ont pu agir comme autant de pressions à la modernisation, conduisant à la modification des législations existantes (Droux 2013b ; Tambe, 2009). En tout état de cause, la promotion de la cause de l’enfant comme une catégorie d’ayant-droit à la protection des États, et de la définition des besoins et des droits spécifiques qui y sont associés, a bénéficié de l’activité multiforme du Comité.

30L’influence du CPE a pu en outre s’exercer de façon plus indirecte, en poussant d’autres organisations à se saisir de ces problématiques. Ainsi, en maintenant sans relâche la question des enfants illégitimes, des enfants aveugles ou des allocations familiales à son ordre du jour, le CPE a contribué à leur mise à l’agenda du BIT/ILO. À chaque session, la collaboration du BIT/ILO est réclamée pour mener à bien certaines enquêtes perçues comme ressortissant des compétences de cette agence. La stratégie initiale du BIT/ILO consistait en effet à se faire représenter au sein du CPE pour y défendre ses attributions et éviter les doubles-emplois, comme l’explique son agent de liaison :

«To meet the desire of the Assembly to avoid duplication of work [...] the most fruitful cooperation between the two institutions would consist of inviting the Office to continue its own enquiry and to make its results available to the CPE31.»

31Le but est clair : il s’agit pour le BIT/ILO d’occuper le terrain et de contenir la concurrence: « it will be desirable for us to do something active of this kind before the CPE meets again, as if we do nothing further, the question may be raised again in the CPE32 ». Mais la stratégie ainsi déployée a pu porter des fruits bien différents : ainsi, le BIT/ILO produit ainsi toute une série d’enquêtes et de rapport sur demande du CPE (sur l’égalité de traitement des enfants illégitimes dans les systèmes d’assurance sociale, sur l’emploi des enfants dans l’industrie cinématographique, ou encore sur les allocations familiales). De ce fait, profitant voire instrumentalisant l’activisme du BIT/ILO, les membres du CPE ont poussé cette organisation à mettre au premier plan de ses préoccupations une diversité de dispositifs visant à affirmer la prééminence et la spécificité de l’enfance comme catégorie privilégiée d’intervention, alors même que ce sujet n’occupait qu’un rang mineur dans les préoccupations initiales de l’organisation (Droux, 2013a).

32Progressivement, le CPE va ainsi fonctionner comme un centre de tri où sont débattues diverses problématiques spécifiques aux enfants, soit dans leurs causes, soit dans leurs effets : en les portant à l’agenda du Comité, les assesseurs contribuent certes à accumuler des données sur leur spécificité ou leur degré d’urgence, mais aussi à en ventiler le traitement vers d’autres agences spécialisées. Ainsi lors de la crise économique de 1929, le CPE portera à son ordre du jour les questions connexes des effets du chômage des parents sur la situation des populations infantiles, et des effets du chômage sur les jeunes travailleurs. En associant à sa réflexion tant le BIT/ILO que l’Organisation d’hygiène, mais aussi ses propres assesseurs, les membres du CPE constituent une documentation ciblée sur les lacunes des systèmes de protection sanitaire et sociale en matière de protection de l’enfance et de la jeunesse33. Ils contribuent ainsi à la fabrication d’une question sociale jusqu’alors peu étudiée et peu traitée par les dispositifs éducatifs, assuranciels ou assistanciels des États occidentaux, celle de l’insertion sociale des jeunes (Matasci & Droux, 2012).

33C’est aussi ce qui se passe lorsque le CPE se penche sur les projets de convention visant à assurer aux enfants migrants et aux jeunes nationaux une protection sociale similaire (Droux, 2012b) : les assesseurs soumettent d’abord cet objet au CPE, et dégagent des projets de convention consensuels en son sein ; puis, ces projets sont dirigés vers d’autres instances expertes, techniquement mieux outillées pour les rédiger (le Bureau international pour l’unification du droit pénal, l’Institut pour l’unification du droit privé de Rome). À cet égard, le rôle clé de certaines personnalités qui sont inscrites dans plusieurs réseaux de réforme sociale s’avère primordial pour assurer ce passage de relais (c’est le cas du Belge H. Carton de Wiart et des Roumains V. Pella34 et H. Romniciano35 qui font bénéficier le CPE de ces affiliations multiples ouvrant sur de fructueuses collaborations inter-réseaux).

34Inversement, les relations entre ces organisations ont permis au CPE de faire évoluer notablement ses modes de fonctionnement, en s’inspirant des méthodes d’autres agences voisines ou concurrentes : les questionnaires directs aux États cédant ainsi la place aux enquêtes plus ciblées sur certains pays, comme le fait alors l’Organisation d’hygiène36. Mais c’est aussi la mise sur pied progressive de sous-commissions spécialisées pour gérer l’ordre du jour, rédiger les résolutions, pérenniser les liaisons entre organisations, à l’image de ce que pratique le BIT/ILO. Ou encore lorsque la France propose en 1933 à l’Assemblée de doter le CPE d’un centre de documentation en matière de protection de l’enfance chargé de collecter les données nationales, lois et statistiques en la matière, sur le modèle de ce qui se pratique au BIT/ILO37 : dès sa création, le CPE va utiliser cette ressource pour le data mining essentiel à ses activités. L’expérience des publications du BIT/ILO s’impose encore lorsque le CPE décide de diffuser un bulletin périodique qui témoigne des progrès en la matière dans le monde, mais aussi de sa centralité comme autorité éminente organisatrice et dispensatrice d’information38. Ancré sur son centre de documentation et ses publications, le Comité, selon les dires de ses membres, constitue dès lors « une sorte de clearing-house permettant aux États de s’initier aux progrès réalisés dans les divers pays39 ».

35L’impact de ce Comité sur l’évolution des législations et des politiques sociales nationales en matière de protection de l’enfance ou d’encadrement de la jeunesse reste encore à évaluer. On a pu montrer ailleurs que l’action du Comité en faveur de certains dispositifs a pu jouer un rôle non négligeable dans l’évolution des débats sur les scènes nationales. Cela a été le cas lorsque le CPE a contribué à mettre en circulation le modèle du tribunal des mineurs comme un dispositif-modèle pour le traitement de la délinquance juvénile (Droux, 2013b). Ou encore lorsque durant les années de crise, le Comité a contribué à assurer la notoriété de diverses mesures d’encadrement et de protection de la jeunesse (orientation professionnelle, camps de travail, allongement de la scolarité obligatoire) (Matasci & Droux, 2013). En s’appropriant le cadre réglementaire et les mécanismes de fonctionnement à l’œuvre à la SDN ou dans ses organisations voisines ou associées, les membres du Comité, au premier rang desquels les réseaux associatifs disposant d’un assesseur, semblent être devenus des rouages essentiels dans la mise en convergence des politiques sociales au niveau global.

36La démarche collective et pluridisciplinaire mise en œuvre par ses membres, et leur centrage sur une cible définie en termes de besoins ou de fragilités spécifiques, a débouché sur la mise à jour des failles des systèmes de protection sociale existants, et sur l’élaboration d’un mécanisme consensuel visant à identifier les dispositifs les plus adaptés pour les combler. Avec des limites nettes cependant. La focalisation sur l’enfance, si elle a permis de constituer un consensus pour bâtir cette expertise internationale, se révèle par contre un frein pour dégager des instruments internationaux d’intervention. Ainsi, le Comité de protection de l’enfance, dès le début des années trente, doit suspendre plusieurs de ses travaux : en effet, les dispositifs dont il prône l’adoption pour améliorer la protection sociale des enfants portent en réalité sur l’ensemble de la famille40. Il paraît impossible d’améliorer la situation des enfants illégitimes sans agir sur celle de leur mère, ou sur celle des enfants migrants sans tenir compte de leurs parents. Autre exemple : la protection des jeunes gens après que ceux-ci soient devenus majeurs échappe en grande partie aux compétences du CPE. Autant de cas où cette limitation des compétences du CPE sur l’enfant contribue à limiter ses moyens d’action. D’autant que le Conseil, toujours réticent face aux ambitions du Comité, refusera systématiquement toute extension de compétences (aux jeunes adultes ou à la famille), laquelle aurait pu permettre au CPE de se saisir de ces questions et d’y proposer des remèdes. Au contraire, le Conseil ne cessera d’entraver son action, par toute une série de manœuvres (financières notamment, en opérant des coupes dans son budget)41. Face à cette opposition, le CPE, en dépit de l’appui réitéré de l’Assemblée, dut souvent délaisser certains champs d’action au profit de nouveaux objets sans avoir pu conclure sur le développement d’un instrument international concret (recommandation, résolution ou convention). On comprend mieux dans ce cas pourquoi certains témoins ont fourni par la suite sur cette organisation des jugements extrêmement sévères, à l’image de la déléguée de l’UISE/SCIU J. Vajkai : les membres du Comité, se souvient-elle, « found themselves burdened by many problems selected in what seemed an utterly haphazard and illogical manner42 ».

37En réalité, d’autres témoins plus lucides comprirent que le développement d’une action internationale en matière de protection de l’enfance avait surtout buté sur le verrou des souverainetés nationales, telles que défendues au Conseil, par la Grande-Bretagne notamment. Le délégué de l’UISE/SCIU W. Polligkeit en faisait dès 1930 une fine analyse :

« La lenteur de ces discussions me semble en contradiction flagrante avec les buts élevés que se sont fixés la SDN en général et le CPE en particulier. Dans l’avenir, tout en rendant hommage à leurs nobles intentions, on ne pourra s’empêcher de critiquer vertement leur façon de travailler [...]. Il est évident qu’on pourrait intensifier le travail fructueux au sein du CPE si on arrivait à écarter la méfiance que les délégués de la Grande-Bretagne laissent toujours percer à l’égard de ce comité [et en lui donnant] des possibilités de travail suffisantes43. »

38Au final, c’est ce concept de gouvernance internationale défendu par la Grande-Bretagne qui va prévaloir avec le rapport Bruce, qui initie une reconfiguration organisationnelle des commissions techniques de la SDN (Ghébali, 1972) : une « Commission consultative des questions sociales » est créée en 1937, qui réunit en une seule instance le CPE et le comité de la traite des femmes. Cette fusion va noyer la cause de l’enfance dans un ensemble de thématiques sociales que le Comité n’aura pas le temps d’approfondir avant sa disparition en 1939. Et ce d’autant plus que la reconfiguration a considérablement modifié la gouvernance de ce nouveau rouage, en supprimant le siège permanent auparavant accordé aux assesseurs : leur statut est désormais celui de membres correspondants, et ils ne siègent qu’à titre temporaire, en fonction de leur compétence eu égard aux sujets portés à l’agenda. Les États reprennent donc la main : ce sont désormais leurs seuls délégués qui siègent de façon permanente à la Commission des Questions Sociales44. Les structures qui seront données au Conseil Économique et Social de l’ONU s’en inspireront directement : jamais les organisations privées, qu’on appellera plus tard ONG, n’y retrouveront le pouvoir qui avait été le leur au temps du CPE de la SDN. Des observateurs avisés, tel le délégué du BIT/ILO auprès du CPE, ne manqueront pas de souligner cette marginalisation des réseaux internationaux, et ses effets sur le poids de la société civile au sein des organisations intergouvernementales :

«I may say that I think this was, from the point of view of the League, a very great mistake. The vitality of the committee had in fact been due to the presence of the assessors, and its real work was to act as coordinating agency for the various voluntary associations45.»

39C’était bien souligner le rôle fondamental qu’était parvenu à jouer au sein de l’organisation une diversité de réseaux privés chargés de relayer auprès des opinions publiques et des États l’œuvre et l’esprit de la SDN qu’eux-mêmes contribuaient à nourrir par leur action d’advocacy networks.

Conclusion

40L’étude des mécanismes de collaboration entre réseaux et associations non gouvernementales au sein des organisations internationales issues du Traité de Versailles se révèle riche d’enseignements. Elle permet tout d’abord d’historiciser leur rôle en tant que plateformes de collaboration avec les réseaux, mouvements et collectifs issus de la société civile, en soulignant les caractéristiques propres à la période. Par ailleurs, elle donne à voir la densité des échanges entre réseaux réformateurs transnationaux, et leur capacité à produire de nouvelles catégories d’analyse, de nouveaux modèles d’intervention, de nouveaux instruments internationaux. En outre, l’analyse dans une perspective relationnelle (Saunier, 2008) des interactions entre agences ou organisations internationales permet d’observer les tactiques mises en œuvre par certaines agences – comme le BIT/ILO – pour s’agréger toute une série de réseaux et d’agences internationales et œuvrer à la diffusion de ses normes (Matasci, 2012). Elle permet également de comprendre que l’action normative sous la forme conventionnelle propre à l’Organisation Internationale du Travail n’était qu’une des voies ouvertes à l’action internationale pour créer les conditions d’une convergence des politiques sociales nationales. La stratégie menée par le Comité s’est moins centrée sur la production normative, consistant plutôt à affirmer la légitimité d’une classe d’âge comme ayant-droit à la solidarité nationale, et à en définir précisément les besoins, les caractéristiques et les droits spécifiques.

41Il reste encore néanmoins beaucoup à faire pour poursuivre cette analyse, notamment en étudiant les transformations subies par ces agences, tant gouvernementales que non-gouvernementales, avec l’avènement du système onusien. Parallèlement, le jeu des réseaux et mouvements, au carrefour entre espaces internationaux d’ampleur globale et arènes régionales (par exemple les communautés européennes) nécessiterait d’être approfondi. Beaucoup à faire également pour mener à bien l’analyse des processus d’appropriation qui se déploient sur les scènes nationales ou locales, ainsi que des phénomènes de réfraction, de rejet ou de résistance ; c’est notamment le rôle joué par les relais locaux affiliés aux réseaux internationaux qui reste à déterminer avec finesse. À cet égard, il s’agirait de s’intéresser non plus seulement au rôle de ces collectifs, mais bien à celui revêtu par certains individus qui se sont révélés être de véritables missionnaires de l’internationalisation, à l’image ici évoquée du belge Henry Carton de Wiart. De telles personnalités mettent en lumière le caractère complexe des relations nouées entre ces différentes échelles, et la place cruciale qu’y occupent certains individus et collectifs dans la circulation (des idées, des projets, des dispositifs), transcendant ou subsumant les profondes rivalités qui séparent et divisent réseaux et mouvements.