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La fonction consulaire à l'époque moderne

 | 
Jörg Ulbert
, 
Gérard Le Bouëdec

Première partie. Les services consulaires français et les nations françaises à l'étranger

Le consul dans les dictionnaires et le droit des gens : émergence et affirmation d’une institution nouvelle (xvie-xviiie siècles)

Géraud Poumarède

Texte intégral

1Qu’est qu’un consul ? Quel est son rôle dans les relations internationales ? Pour tenter de répondre à ces questions à l’orée des deux journées de ce colloque sans empiéter pour autant sur les communications qui vont y être présentées, il m’a semblé nécessaire d’interroger le regard que les contemporains portent sur cette institution qui s’affirme et s’épanouit sous des formes nouvelles durant la période moderne. Cette enquête a été menée dans deux corpus distincts, celui des dictionnaires du temps et celui des théoriciens du droit des gens. Dans les deux cas, elle révèle à quel point les fonctions consulaires demeurent longtemps une réalité mouvante et floue. Elle montre aussi les débats et les controverses qui entourent durablement la définition du statut des consuls et de leur rôle.

Une affirmation tardive dans le champ lexical

  • 1 « Et morut Huguelin, consules des Pisans d’Acre », exemple du xiiie siècle, cité par Littré É., Di (...)

2Alors que le mot est utilisé depuis la période médiévale pour renvoyer à des réalités très proches de celles de la période moderne1, ce n’est que tardivement, dans les toutes dernières décennies du xviie siècle, que le terme « consul » apparaît dans les lexiques et les dictionnaires français dans l’acception qui nous intéresse ici.

  • 2 Estienne R., Dictionnaire françois-latin, contenant les motz et manières de parler françois tourne (...)
  • 3 Nicot J., Thrésor de la langue françoise tant ancienne que moderne, Paris, 1606, p. 143.
  • 4 Borel P., Trésor de recherches et antiquitez gauloises et françoises, Paris, 1655, p. 106.

3Le mot lui-même est bien présent dans l’édition de 1539 du Dictionnaire françois latin de Robert Estienne, où il figure immédiatement après ceux de « conseil » et de « conseiller » avec lesquels il partage la même racine latine2, mais les expressions rassemblées par l’auteur (« estre consul », « parvenir à l’estat de consul », « faire et exercer office ou état de consul ») renvoient exclusivement aux consuls de la République romaine. Il en est de même dans le Thrésor de la langue françoise de Jean Nicot, dont l’édition de 1606 n’est sur ce point qu’un décalque exact de l’ouvrage de Robert Estienne3. Le Trésor de recherches et antiquitez gauloises et françoises que Pierre Borel publie en 1655 ne nous apprend rien de plus. Certes, le vocable « consul » y est désormais dissocié de celui de « conseil » et prend place entre « consvivrier » et « contendre », mais l’auteur se limite à donner le terme « conseiller » pour équivalent, citant Froissard et donnant pour exemple : « Le roy et ses consuls en furent contens4. »

  • 5 Richelet P., Dictionnaire françois contenant les mots et les choses, Genève, 1680, p. 172.
  • 6 Ibidem.
  • 7 Rochefort C. de, Dictionnaire général et curieux, Lyon, 1685, p. 74.
  • 8 Ibid., p. 75.

4Dans le Dictionnaire françois contenant les mots et les choses paru en 1680, Pierre Richelet est plus disert sur le terme, même s’il ne mentionne toujours pas, parmi les sens de consul, celui des agents entretenus par les princes dans les pays étrangers. Pour Richelet, le consul est d’abord « le souverain magistrat du tems de la République romaine » ; dans une deuxième acception, « ce mot signifie échevin, mais en ce sens, précise l’auteur, il n’a guère de cours que dans la Provence et le Languedoc » ; enfin, le consul est un « juge à Paris qui connoit des diférends entre marchands et dont la charge ne dure qu’un an5 ». Quant à la parole « consulat » qui est aussi présente, elle ne renvoie qu’à « la dignité de consul romain » ou au « temps qu’on a été consul6 ». De même César de Rochefort n’évoque-t-il, dans la notice qu’il consacre au vocable dans le Dictionnaire général et curieux de 1685, que les « consuls » de la République romaine ou les échevins des villes du Midi, à travers des citations telles que « Caius Marius […] souspira sept ans après le consulat7 » pour les premiers, ou, pour les seconds, « les consuls précèdent les advocats et mêmes les nobles, parce qu’ils sont censés faire un mesme corps politique avec les magistrats municipaux8 ».

  • 9 Furetière A., Dictionnaire universel, t. 1, La Haye, 1690, non num.
  • 10 Dictionnaire de l’Académie françoise, vol. 1, Paris, 1694, p. 234.

5Cette absence des consuls en terre étrangère dans les dictionnaires du temps est cependant comblée par Furetière dans le Dictionnaire universel de 1690. Après avoir rappelé « le grand magistrat dans la République romaine », puis « les principaux officiers d’un bourg ou d’une petite ville dans les provinces méridionales de France » ou encore « les juges qui sont esleus entre les marchands pour régler les affaires du commerce suivant les privilèges à eux accordez », il ajoute un quatrième sens au terme consul : celui-ci écrit Furetière « est aussi un officier étably en vertu de commissions du roy dans toutes les eschelles du Levant ou autres villes de commerce pour faciliter le négoce et protéger les marchands de la nation9 ». Quatre ans plus tard, cette signification inédite figure aussi dans la première édition du Dictionnaire de l’Académie française (1694). Elle occupe cette fois la deuxième place, juste après « l’un des deux magistrats souverains qui gouvernoient la République romaine et dont l’authorité ne duroit qu’un an » et se trouve libellée de la sorte : « Magistrat establi en plusieurs eschelles pour juger les affaires du négoce. » Les exemples utilisés sont les suivants : « Consul d’Alep, d’Alexandrie, etc.10. » Il faut encore mentionner l’édition de 1709 du Dictionnaire de Pierre Richelet. Alors que dans sa version initiale de 1680, la signification nouvelle du terme n’y figurait pas, cette lacune est en revanche réparée au début du xviiie siècle : les continuateurs de Richelet donnent pour quatrième sens au mot consul celui d’un

  • 11 Richelet P., Nouveau dictionnaire françois, vol. 1, Amsterdam, 1709, p. 293.

« agent considérable qu’un prince ou une république mettent en quelques païs éloignez, et particulièrement en des villes où il y a des ports de mer, pour avoir soin des affaires du prince, de la République et des marchands de la nation dont il est. Il y a des consuls françois dans toutes les échelles du Levant, à Smirne, à Alep, à Alexandrie, etc. On a établi un consul à Gennes. C’est du consul qu’on prend des attestations de tout ce qui s’est passé sur mer et entre les marchands dans les lieux pour lesquels il est établi11 ».

  • 12 Isambert F.-A. (éd.), Recueil général des anciennes lois françaises, vol. 19, Paris, 1829, p. 294- (...)
  • 13 Furetière A., Dictionnaire universel, t. 1, op. cit., non num.

6Longtemps ignorée par les lexicographes, l’institution consulaire, qui est pourtant déjà ancienne et qui connaît un réel renouveau depuis la fin du xve siècle, à mesure que le pouvoir royal étend sur elle son emprise, n’émerge donc qu’à la fin du xviie siècle dans les dictionnaires. Cette attention subite accordée à un sens du mot jusqu’alors passé sous silence est sans doute liée à la publication, en 1681, de la grande ordonnance de Colbert sur la Marine. Le titre IX de ce document est en effet consacré aux consuls et leur donne une visibilité nouvelle, qui est encore amplifiée par la large diffusion du texte12. Furetière lui-même en tire l’essentiel des informations qu’il fournit en 1690 sur l’institution consulaire : « L’Ordonnance de la marine, écrit-il, veut qu’un consul soit âgé de trente ans et que tous les actes expédiez en pays étranger ne fassent point de foy en France, s’ils ne sont légalisez par les consuls. » Il ajoute : « Il y a des consuls à Alep, en Alexandrie, à Smirne, à Saïda, à Tripoli, à Alger, etc.13. » Si la plupart des dictionnaires finissent donc par attribuer cette nouvelle signification au terme « consul » dans le sillage de cette loi fondatrice, cette reconnaissance ne lève pas toutes les imprécisions qui entourent encore la notion, car les définitions qu’ils en donnent sont bien loin d’être univoques. Certes, ils s’accordent sur un socle commun. Les lexiques du moment se rejoignent ainsi sur une perception assez claire de la dispersion géographique des consulats : la plupart d’entre eux évoquent les postes du Levant et de Barbarie, qui sont parmi les plus anciens et les plus prestigieux ; certains y ajoutent aussi des allusions à ceux qui sont établis en Europe, et notamment en Italie. Par ailleurs, les auteurs des notices sont généralement d’accord pour souligner la dimension commerciale et juridictionnelle du rôle des consuls. Ils y sont naturellement entraînés par l’autre sens de ce terme qui désigne en France les juges des marchands, mais aussi par la teneur de l’ordonnance de la Marine qui détaille explicitement ces fonctions. Il n’en demeure pas moins qu’une certaine ambiguïté continue d’entourer le statut précis du consul : si celui-ci passe aux yeux de Furetière pour « un officier étably en vertu de commission du roy », expression apparemment contradictoire au regard des pratiques institutionnelles de la monarchie, il s’agit pour l’Académie française d’un « magistrat establi en plusieurs eschelles ». Quant à l’édition de 1709 de Richelet, elle voit dans le consul « un agent considérable » installé « en quelques païs esloignez ».

  • 14 Dictionnaire universel françois et latin, 2e éd., vol. 2, Trévoux, 1721, p. 167-168 ; Dictionnaire (...)
  • 15 Dictionnaire de l’Académie françoise, 3e éd., vol. 1, Paris, 1740, p. 351.
  • 16 Diderot D. et Alembert J. d’, Encyclopédie ou dictionnaire des sciences, des arts et des métiers, (...)
  • 17 Savary des Bruslons J., Dictionnaire universel du commerce, vol. 2, Copenhague, 1760, col. 195.

7Les ouvrages du xviiie siècle reprennent les acquis de la période précédente, sans en dissiper véritablement toutes les équivoques. Ainsi, les éditions de 1721 ou de 1752 du dictionnaire de Trévoux restent fidèles à la définition proposée par Furetière en 169014. De même dans sa troisième édition de 1740, le dictionnaire de l’Académie française continue de voir les consuls comme des juges : « Officier envoyé par son prince en divers ports, échelles et autres lieux de commerce pour juger des affaires du négoce entre ceux de la nation15. » Il faut cependant noter que les consuls bénéficient de développements plus longs dans les dictionnaires techniques ou les encyclopédies. L’Encyclopédie de Diderot et d’Alembert considère par exemple que les consuls sont « des officiers du roi établis en vertu de commissions ou de lettres de provisions de Sa Majesté dans les villes et ports d’Espagne, d’Italie, de Portugal, du Nord, dans les Échelles du Levant et de Barbarie, sur les côtes d’Afrique et autres pays étrangers ». Et de poursuivre : « La fonction de ces consuls est de maintenir dans leur département les privilèges de la nation françoise, suivant les capitulations qui ont été faites avec le souverain du pays, d’avoir inspection et jurisdiction, tant au civil qu’au criminel sur tous les sujets de la nation françoise qui se trouvent dans leur département et singulièrement sur le commerce et les négociants. » Le reste de la notice est consacré au détail des prérogatives commerciales et juridictionnelles du consul telles qu’elles peuvent être tirées de l’ordonnance de 1681, ainsi qu’à une longue liste des postes consulaires français16. On retrouve cette manière de procéder dans le Dictionnaire universel du commerce de Jacques Savary des Bruslons (1760) qui emprunte sa définition à l’Encyclopédie et s’étend longuement lui aussi sur la législation qui organise les fonctions consulaires17. C’est encore le cas dans le

8Dictionnaire de géographie, historique et politique des Gaules et de la France d’Expilly. La définition s’y inspire là aussi de l’Encyclopédie :

  • 18 Expilly J.-J. d’, Dictionnaire géographique, historique et politique des Gaules et de la France, v (...)

« On donne le nom de consuls, peut-on y lire, à des officiers ou juges de la nation françoise établis en vertu de commissions du roi dans toutes les échelles du Levant et autres villes de commerce de Barbarie, d’Italie, d’Espagne, etc., pour juger des affaires du négoce et protéger les marchands de la nation françoise18. »

  • 19 Savary des Bruslons J., op. cit., vol. 2, col. 198.

9Quelques éléments communs finissent donc par structurer l’ensemble de ces définitions. La nomination par le souverain et la résidence en territoire étranger, les liens avec le négoce et la juridiction exercée sur les marchands sont des caractères spécifiques des charges consulaires bien notés par les auteurs. En revanche, leur dimension diplomatique apparaît moins clairement dans ces notices. L’article de l’Encyclopédie est l’un des rares qui insiste un peu plus longuement sur ce point en faisant du consul un interlocuteur des autorités locales pour ce qui touche au respect des privilèges accordés à ses compatriotes et des traités qui les garantissent. Savary des Bruslons ajoute quant à lui que « les consuls françois sont en relation avec les ambassadeurs ou envoyés de France dans les cours dont leurs consulats dépendent19 ». Cela ne va cependant pas plus loin. Aucun des articles évoqués ici ne se risque à faire des consuls des acteurs à part entière des relations internationales, au même titre que les ambassadeurs, les résidents ou les envoyés des princes. De même, aucun auteur ne s’aventure à leur attribuer une quelconque fonction de représentation de leur souverain.

Un statut controversé parmi les théoriciens du droit des gens

  • 20 Hotman de Villiers J., De la charge et dignité d’ambassadeur, 2e éd., Paris, 1604, fol. 5v-6r.
  • 21 Wicquefort A. van, L’ambassadeur et ses fonctions, vol. I, Cologne, 1680, p. 63.
  • 22 Ibid.
  • 23 Ibid.

10Une prudence semblable se rencontre chez les théoriciens du droit des gens. Si la plupart d’entre eux évoquent les consuls dans leurs traités, bien rares sont ceux qui acceptent de les compter parmi les représentants des souverains à l’étranger. Pourtant, dans les quelques lignes qu’il leur avait consacrées dans son ouvrage sur La charge et dignité d’ambassadeur paru à la charnière des xvie et xviie siècles, Hotman de Villiers n’avait pas hésité à les mettre sur le même rang que les ambassadeurs, « d’autant, précisait-t-il, que le prince agrée leur nomination, les autorise et recommande par ses lettres et, qu’au défaut des ambassadeurs, ils donnent les avis et en font quelques fois la charge, aucuns mesmes avec assez heureux succez20 ». Le jugement d’Hotman n’est cependant pas suivi par ses successeurs. Dans L’ambassadeur et ses fonctions publié à l’orée des années 1680, Wicquefort prend bien soin de se démarquer de lui. Consacrant la cinquième section du Livre I de cet ouvrage aux « ministres du second ordre » qui, après les ambassadeurs, jouissent de la qualité de ministres publics et bénéficient à ce titre des privilèges et des immunités que le droit des gens reconnaît aux représentants des souverains, il comprend dans cette catégorie les « résidents », les « agents », les « envoyés extraordinaires », les « internonces », ou encore « les commissaires » chargés de la fixation des frontières. En revanche, il en exclut catégoriquement les consuls, parce que, explique-t-il assez justement, « ils n’ont point d’affaires d’État à manier et ne résident point auprès du souverain qui est celuy qui les peut faire jouir de la protection du droit des gens21 ». Il ajoute que les « princes qui les employent les protègent comme personnes qui sont à leur service et comme tout bon maistre protège son serviteur et son domestique, mais non comme ministres publics22 ». En effet, pour Wicquefort, « les consuls ne sont que des marchands qui, avec leur charge de juge des différends qui peuvent naistre entre ceux de leur nation, ne laissent pas de faire leur trafic et d’estre sujets à la justice du lieu de leur résidence, tant pour le civil que pour le criminel, ce qui est incompatible avec la qualité de ministre public23 ». On pourrait discuter ce point de vue très sévère à la lumière des efforts menés en France dans les dernières décennies du xviie siècle pour interdire la pratique du commerce à un grand nombre de consuls. Les réflexions de l’auteur n’en révèlent pas moins le statut subalterne que celui-ci attribue aux consuls dans les relations internationales. À ses yeux, en effet, ces derniers sont bien les serviteurs ou les agents d’un prince établis à l’étranger, mais ils ne sont pas ses représentants et ne participent pas directement au dialogue entre les souverains qui s’instaure par l’intermédiaire des ambassadeurs et des autres ministres publics.

  • 24 Bynkershoek K. van, Du juge compétent des ambassadeurs, La Haye, 1723, p. 108-109.
  • 25 Ibidem, p. 112.
  • 26 Ibid., p. 112-113.
  • 27 Ibid., p. 113.

11Hotman et Wicquefort expriment donc des opinions contraires sur la charge consulaire. Or c’est ce dernier qui donne le ton pour près d’un siècle aux traités de droit des gens, même si leurs auteurs tendent parfois à infléchir ses positions. Sur le fond, en effet, la plupart suivent son analyse et, déniant au consul le caractère de ministre public, ils le cantonnent dans des fonctions commerciales et juridictionnelles. Néanmoins, ils divergent entre eux, lorsqu’il s’agit de lui reconnaître ou non certains privilèges et certaines immunités. Ainsi, Kornelius van Bynkershœk s’en tient à une ligne dure. Dans le Juge compétent des ambassadeurs, dont une traduction française est publiée en 1723, deux ans après la parution de la version originale de l’ouvrage, il s’attache à démontrer qu’un « ambassadeur ne peut être appelé en justice pour cause d’affaires civiles par devant les juges du lieu où il réside24 », mais il estime qu’il n’en est pas de même pour les consuls qui peuvent dès lors comparaître devant les juridictions civiles des pays où ils sont établis. Cette distinction se fonde sur la qualité des consuls, qui « ne sont autre chose que des protecteurs, quelquefois juges, des marchands de leur nation25 ». L’auteur ajoute : « D’ordinaire même, ce ne sont que des marchands que l’on envoie, non pour représenter leur prince auprès d’une autre puissance souveraine, mais pour protéger les sujets de leur prince en ce qui regarde le négoce, souvent aussi pour connoître et décider des différens qu’il pourra y avoir entr’eux au sujet de ces sortes d’affaires26. » Bynkershœk tire d’ailleurs explicitement de Wicquefort l’une des justifications de cette intransigeance. En effet, ce dernier, « tout ardent défenseur qu’il est du droit des ambassadeurs », s’il consent « qu’on rende quelque honneur aux consuls, nie qu’ils aient aucune part aux privilèges du droit des gens ou qu’ils soient exempts de la jurisdiction du souverain chez qui ils résident, ni pour le criminel, ni pour le civil27 ».

  • 28 Callières F. de, De la manière de négocier avec les souverains, Amsterdam, 1716, p. 75.
  • 29 Ibid., p. 75-76.

12Les positions ne sont cependant pas toujours aussi tranchées. François de Callières, qui reprend lui aussi, quoiqu’en les abrégeant, les distinctions opérées par Wicquefort, évacue en quelques lignes de sa Manière de négocier avec les souverains le cas des consuls « établis en plusieurs villes maritimes et de commerce pour juger les différends qui naissent entre les marchands de leur nation », car ils « ne sont point reconnus pour ministres28 ». Mais il n’en admet pas moins qu’ils « jouissent de divers privilèges et de la sûreté publique que le droit des gens accorde aux ministres » et qu’ils « sont même regardez comme ministres dans les échelles du Levant, c’est-à-dire dans les principales villes de commerce de l’Asie et de l’Afrique, comme sont Alep, Smirne, Le Caire, Alexandrie, Thunis, Alger et autres29 ». Pour Callières, comme pour Wicquefort avant lui, la fonction consulaire s’enracine donc dans le monde de la marchandise et il faut sans doute voir dans cette proximité l’une des raisons pour lesquelles les consuls sont finalement exclus de la classe restreinte des ministres publics. Pour autant, l’auteur veut bien leur accorder une partie des privilèges dévolus à ces derniers. Cette concession répond sans doute aux nécessités de leur mission : établis en territoire étranger, ils ont besoin, à l’instar des ministres publics, de protections particulières pour pouvoir se soustraire aux pressions éventuelles et s’acquitter au mieux de l’exercice de leur charge. Il est aussi vraisemblable qu’en reconnaissant aux consuls la jouissance de certaines immunités, Callières tienne compte de leur caractère spécifique : s’ils ne sont pas à proprement parler les envoyés des souverains, et encore moins leurs représentants, les consuls de la période moderne sont toutefois nommés par eux dans leur très grande majorité et ce lien nouveau qui les rattache à la puissance publique justifie quelques égards. Enfin, Callières attire l’attention de son lecteur sur le cas particulier des consuls des échelles du Levant et de Barbarie et sur les prérogatives plus étendues dont ils semblent disposer dans ces pays. Il est vrai que les consuls sont mentionnés dans les capitulations accordées par les sultans ottomans aux souverains étrangers et qu’ils y reçoivent des privilèges et des garanties dont le nombre et l’entendue tendent à s’accroître à l’occasion du renouvellement de ces actes.

  • 30 Vattel E. de, Le droit des gens ou Principes de la loi naturelle appliqués à la conduite et aux af (...)

13Toutes les incertitudes entourant la fonction consulaire ne sont donc pas prêtes d’être levées. Les pouvoirs et les attributions des consuls semblent varier d’un pays à l’autre, tandis qu’ils paraissent bénéficier d’un statut original, au confluent de l’action publique, de la pratique diplomatique et du commerce international. De manière significative, Vattel traite de cette charge dans un chapitre des Principes de la loi naturelle qu’il consacre au négoce entre les nations. Aussi juge-t-il bon de souligner d’emblée que « l’une des institutions modernes les plus utiles au commerce est celle des consuls30 », avant de poursuivre :

  • 31 Ibidem.

« Ce sont des gens qui, dans les grandes places de commerce et surtout dans les ports de mer, en pays étranger, ont la commission de veiller à la conservation des droits et des privilèges de leur nation et de terminer les difficultés qui peuvent naître entre ses marchands31. »

  • 32 Ibid.

14Une fois encore, voilà la fonction consulaire étroitement subordonnée à l’activité négociante, mais dans le même temps, Vattel s’efforce aussi de l’inscrire dans le champ des relations internationales et des rapports entre les États. « Quand une nation fait un grand commerce dans un pays, précise-t-il en effet, il lui convient d’y avoir un homme chargé d’une pareille commission et l’État qui lui permet ce commerce, devant naturellement le favoriser, il doit aussi, par cette raison, admettre le consul. » Toutefois, « comme il n’y est pas obligé absolument et d’une obligation parfaite, celui qui veut avoir un consul doit s’en procurer le droit par un traité de commerce32 ». De fait, les traités de commerce bilatéraux, qui se multiplient entre les puissances européennes à partir du xviie siècle, comportent-ils habituellement une ou plusieurs clauses par lesquelles les contractants s’autorisent mutuellement à installer des consuls dans leurs territoires respectifs, tout en précisant, avec plus ou moins de détails, les prérogatives et les privilèges dont ils jouiront. Par suite, l’institution consulaire, qui se développe en étroite liaison avec l’essor de l’activité marchande, s’impose comme un élément structurant du dialogue interétatique au même titre que les ambassades, quoique dans un domaine plus restreint. Action internationale et fonctions commerciales s’entremêlent donc dans un subtil mélange qui ne manque pas de retentir sur le statut du consul, dont il conforte l’ambiguïté.

  • 33 Ibidem.
  • 34 Ibid., p. 282-283.
  • 35 Ibid., p. 283.
  • 36 Ibid., p. 284.
  • 37 Ibid., p. 283.
  • 38 Ibid.
  • 39 Ibid.
  • 40 Ibid., p. 284.

15À cet égard, Vattel développe et systématise les réflexions de Callières. Il insiste ainsi sur les liens étroits que le consul entretient avec son souverain : « Étant chargé des affaires de son souverain et en recevant les ordres, il lui demeure sujet et comptable de ses actions. » Pour autant, à l’exemple de ses prédécesseurs, Vattel estime que cela ne suffit pas pour faire de lui un « ministre public », de sorte qu’il « n’en peut prétendre les prérogatives33 ». Une fois posé ce principe, l’approche de l’auteur paraît cependant plus nuancée : « Comme il est chargé d’une commission de son souverain » et qu’il est « reçu en cette qualité par celui chez qui il réside », le consul « doit jouir jusqu’à un certain point de la protection du droit des gens34 ». Ainsi, le prince « qui le reçoit s’engage tacitement, par cela même, à lui donner toute la liberté et toute la sûreté nécessaires pour remplir convenablement ses fonctions, sans quoi l’admission du consul seroit vaine et illusoire35 ». Ce sont donc bien tout à la fois sa nomination par le souverain et les exigences de sa mission qui justifient que le consul ait part aux immunités attribuées aux ministres publics et Vattel, qui prend le contrepied de Wicquefort sur ce point, n’hésite pas à le critiquer ouvertement36. Aussi convient-il que le consul « soit indépendant de la justice criminelle ordinaire du lieu où il réside, en sorte qu’il ne puisse être molesté ou mis en prison, à moins qu’il ne viole lui-même le droit des gens par quelque attentat énorme37 ». De même, « bien que l’importance des fonctions consulaires ne soit point assez relevée pour procurer à la personne du consul l’inviolabilité et l’absolue indépendance dont jouissent les ministres publics, comme il est sous la protection particulière du souverain qui l’emploie et chargé de veiller à ses intérêts, s’il tombe en faute, les égards dus à son maître demandent qu’il lui soit renvoyé pour être puni38 ». Au bout du compte cependant, ces privilèges ne semblent pas attachés à proprement parler à la fonction consulaire, comme ils le sont par exemple au caractère de ministre public. En recommandant aux princes « de pourvoir, autant qu’on le peut, à toutes ces choses par le traité de commerce39 », Vattel suggère bien qu’il n’y a en la matière aucune disposition claire, définitive et fondée en droit. À défaut des traités, c’est d’ailleurs « la coutume » qui « doit servir de règle dans ces occasions, car celui qui reçoit un consul sans conditions expresses est censé le recevoir sur le pied établi par l’usage40 ». Un tel état de fait favorise finalement l’épanouissement d’une grande variété de situations et de pratiques.

16Les théoriciens du droit des gens prennent la mesure de l’institution consulaire. Ils insistent sur ses spécificités, ses traits originaux. À mesure que le temps passe, ils constatent aussi sa large diffusion et reconnaissent son utilité. Mais la plupart se montrent encore réticents, lorsqu’il s’agit de ranger les consuls parmi les acteurs de la diplomatie. Dans sa forme moderne, l’institution consulaire, dont le développement accompagne un processus d’internationalisation, de décloisonnement et de libéralisation du négoce, résiste aux classements et paraît échapper aux catégories du droit des gens. La pratique des États ne fait que renforcer sur ce point les hésitations des auteurs. Le cas de la France, qui leur sert souvent de point de repère, est à cet égard exemplaire. Les consulats y connaissent une destinée fluctuante. Rattachés au secrétariat d’État des affaires étrangères à partir de la fin du xvie siècle, ils sont ensuite attribués au secrétaire d’État de la Marine, lorsque cette charge est créée en 1669. Une telle mutation semble consacrer la vocation maritime et commerciale de la fonction consulaire au détriment de sa dimension diplomatique. Il n’en demeure pas moins qu’au xviiie siècle, les consulats repassent sous le contrôle du secrétariat d’État des affaires étrangères pendant cinq ans, de 1761 à 1766, avant d’être restitués à celui de la Marine, qui continue d’exercer sur eux sa tutelle jusqu’à la fin de l’Ancien Régime. Ces oscillations entre les deux ministères illustrent parfaitement les incertitudes qui entourent toujours la fonction consulaire : les liens des consuls avec le négoce et la navigation semblent les vouer à la Marine, tandis que leur nomination par le souverain, leur résidence en terre étrangère et les rapports qu’ils entretiennent avec les autorités du pays d’accueil paraissent les rattacher aux Affaires étrangères. Dans le premier cas, les consuls ne sont finalement que de simples agents du commerce sans distinction particulière, dans le second, ils participent plus ou moins de cette dignité de ministre public dont les théoriciens du droit des gens parent les envoyés des princes. Si la première solution paraît avoir plutôt prévalu au xviie siècle et dans les premières décennies du xviiie, un ultime retournement s’accomplit à la charnière des périodes moderne et contemporaine.

  • 41 Archives parlementaires, 1re série, t. 58, Paris, 1900, p. 525.

17Le 14 février 1793, en effet, un décret de la Convention nationale ramène les consulats dans le giron des Affaires étrangères41. Cette mesure va de pair avec un basculement de la doctrine. Ainsi, dans le Précis du droit des gens moderne de l’Europe qu’il fait paraître à la fin du xviiie siècle, Georges Frédéric de Martens semble s’opposer à ses prédécesseurs, lors-qu’il reconnaît que les consuls sont « sous la protection spéciale du droit des gens » et qu’on peut « les considérer en général comme ministres publics ». La rupture paraît totale, même si l’auteur s’emploie aussitôt à minimiser un tel bouleversement, en précisant qu’on ne saurait pour autant les mettre

  • 42 Martens G.-F. de, Précis du droit des gens moderne de l’Europe, Göttingen, 1801, p. 230. Il s’agit (...)

« de pair avec les ministres, même de la troisième classe, quant à leurs prérogatives, en considérant que 1) ils ne se légitiment point par des lettres de créance, mais qu’ils ne sont munis que de lettres de provision et ne peuvent entrer en fonction qu’après avoir obtenu l’exequatur ou la confirmation du souverain dans les États duquel ils résideront ; 2) Que dans la règle, ils sont sujets à la jurisdiction civile et criminelle de l’État ; 3) Qu’ils doivent payer les impôts ou ne jouissent tout au plus que d’une immunité d’impôts personnels et du logement des gens de guerre ; 4) Qu’en Europe, il est bien rare qu’on permette le culte religieux dans leur maison ; 5) Qu’enfin, ils n’ont point de cérémonial de légation à réclamer et doivent céder le pas à tous les ministres, quand même ils exercent entre eux la préséance sur le pied des États qui les envoyent42 ».

  • 43 Ibidem, p. 229.

18Ce constat vaut aussi pour les consuls du Levant et de Barbarie, malgré le prestige supérieur de leurs postes. Certes, ces derniers « sont accrédités par des lettres de créance et généralement traités sur le pied de ministres, en jouissant de prérogatives même plus étendues dans quelques points qu’on n’accorde à ceux-ci en Europe ». Mais, rappelle Martens, ils n’en sont pas moins « ordinairement dans quelque dépendance du ministre de leur nation à la Porte43 ». Toutes ces restrictions ajoutées par l’auteur ne doivent cependant pas faire oublier qu’il reconnaît aux consuls la qualité de ministre public et qu’il les fait désormais participer pleinement du droit des gens.

  • 44 Steck J. Ch. W. von, Essai sur les consuls, Berlin, 1790, p. 19.
  • 45 Ibidem, p. 21.
  • 46 Ibid., p. 18.
  • 47 Ibid., p. 18-19.

19Ce point de vue n’est pas isolé. D’autres ouvrages défendent des positions similaires à la même période. Dans l’Essai sur les consuls qu’il publie en 1790, le juriste allemand Johann Christoph Wilhelm von Steck fustige ainsi « les auteurs les plus célèbres qui ont traité ces matières » et contesté « aux consuls cette qualité et ce titre » de ministre44. En revanche, il rend un hommage appuyé à Martens, « trop pénétrant et trop éclairé pour méconnoitre le caractère public des consuls45 ». Il lui emboîte d’ailleurs le pas en déclarant ne pas hésiter « à qualifier le consul de ministre public46 ». En effet, explique-t-il, « quiconque est chargé par le souverain des affaires de l’État et des intérêts de la nation doit être considéré comme ministre public47 ». Et d’ajouter :

  • 48 Ibid., p. 19.

« Je ne dispute pas de l’ordre et je conviens que le consul n’est que ministre de l’ordre inférieur. Mais cela n’influe que sur les honneurs. Il ne prétendra pas au rang et au cérémonial des ministres du second ordre. Mais cela n’empêche pas qu’il ne soit revêtu d’un caractère public et qu’il ne jouisse aussi de la protection du droit des gens48. »

20Von Steck s’inscrit donc clairement dans le sillage de Martens. Tous deux s’accordent pour ranger les consuls parmi les ministres publics et leur attribuer les privilèges que le droit des gens prévoit pour ces derniers. Après plus de deux siècles de fluctuations, les voici par conséquent arrimés plus solidement à ce groupe étroit, même s’ils n’y occupent que l’échelon le plus bas et le moins prestigieux. Un tel rapprochement, qui finit par s’imposer à l’orée de la période contemporaine, paraît avoir été préparé par deux éléments décisifs : la résidence en terre étrangère, par laquelle les consuls s’apparentent aux autres envoyés des princes ; la nomination par le souverain, qui confère à la charge qu’ils occupent une onction de majesté.

Un vaste champ de recherches

21Ces considérations préliminaires ne sont pas destinées à minimiser l’objet d’étude qui retient l’attention des auteurs dont les contributions ont été rassemblées dans cet ouvrage. Elles montrent surtout que le statut et l’action internationale des consuls demeurent longtemps une source d’interrogations et de controverses, tandis que leur importance est généralement sous estimée et que leur sphère de compétence se trouve définie de façon restrictive. Pourtant, au même titre que le développement des ambassades permanentes, le déploiement des réseaux consulaires entre le xvie et le xviiie siècles s’inscrit dans une évolution de longue durée marquée par une structuration et une institutionnalisation croissantes du dialogue interétatique. Il accompagne aussi un phénomène d’internationalisation des échanges et, dans un cas comme dans l’autre, il joue un rôle important dans ces processus. Il n’en demeure pas moins que les contemporains n’ont pas pris toute la mesure d’une institution dont ils pouvaient observer l’émergence et l’affirmation, et qu’à leur suite, les historiens ont quelque peu négligé les consulats dans leurs travaux.

  • 49 Touili M., Correspondance des consuls de France à Alger, 1642-1792. Inventaire analytique des arti (...)
  • 50 Migliardi O’riordan G., Archivio del consolato veneto a Cipro (fine sec. xvii – inizio xix). Inven (...)
  • 51 Mézin A., Les consuls de France au siècle des Lumières (1715-1792), Paris, 1997.
  • 52 Windler Ch., La diplomatie comme expérience de l’Autre. Consuls français au Maghreb (1700-1840), G (...)

22Il ne s’agit pas ici de faire le bilan d’une historiographie particulièrement vaste et rédigée dans toutes les langues, mais de souligner sa grande dispersion, sa très forte fragmentation et, jusqu’à ces dernières années du moins, l’absence d’ouvrages majeurs sur la question. De ce point de vue, on ne peut que se féliciter du regain d’intérêt qui entoure aujourd’hui les consulats, saluer les recherches plus nombreuses engagées sur ce sujet et souligner les résultats qu’elles ont déjà produits. Ce défrichage d’un champ encore largement inexploité passe par un retour aux sources. Dans ce domaine, le renouveau des études consulaires s’est traduit par la multiplication des outils de travail mis à la disposition des chercheurs. Il faut citer, parmi les parutions les plus récentes, l’imposant inventaire analytique de la correspondance des consuls de France à Alger publié en 2001 à l’initiative des Archives nationales49, ou encore le volume que Giustiniana Migliardi O’Riordan a consacré aux archives du consulat vénitien de Chypre50. Ces instruments, qui apportent aux historiens une aide précieuse, sont aussi un puissant stimulant pour la recherche. Il est à souhaiter que des initiatives semblables puissent se développer, contribuant ainsi à alimenter un flux croissant de travaux, dont les premiers fruits ont déjà été cueillis. Portant sur les consuls français de 1715 à la fin de l’Ancien Régime, la thèse admirable d’Anne Mézin, qui se présente à la fois comme une étude de l’institution et un dictionnaire prosopographique, jette un éclairage novateur sur le personnel consulaire, son recrutement et sa carrière, et fait ressortir en contrepoint toutes les zones d’ombre qui subsistent pour les autres pays51. En cela, elle est une invitation à l’ouverture de vastes chantiers, qui sont les seuls à même de rendre compte du phénomène dans sa globalité. D’autres voies sont cependant possibles. Celle explorée par Christian Windler dans son ouvrage sur les consuls de Tunis privilégie une approche micro-historique : centrée sur un poste et son fonctionnement, elle illustre l’activité concrète et quotidienne du consul52. Elle s’accompagne d’une analyse minutieuse des processus de négociation et des liens de sociabilité dans lesquels il s’insère, posant finalement la question cruciale de la rencontre, du dialogue et de l’échange avec l’Autre. Ce ne sont là que deux exemples, mais ils témoignent, par les problématiques nouvelles qu’ils abordent et la grande diversité de leurs développements, de la richesse du sujet et des promesses dont il est encore porteur. Non seulement ces ouvrages précurseurs préparent le chemin à d’autres études, mais ils viennent aussi nourrir les réflexions qui les portent.

23Ce dynamisme se reflète enfin dans ce colloque de Lorient, qui s’est déroulé à l’invitation de l’Université de Bretagne-Sud et dont les actes font la matière de ce livre. Certes, il s’inscrivait dans la suite d’autres initiatives et il convient de rappeler à cet égard la rencontre organisée à l’Université de Nice en 2000, ainsi que la Journée d’étude qui s’est tenue aux Archives nationales, le 20 novembre 2001. Ce foisonnement est un signe de vigueur et il faut se réjouir que la communauté des historiens ait ainsi senti le besoin d’évoquer collectivement, et à plusieurs reprises, l’institution consulaire. Le colloque de Lorient dépasse cependant ces précédents rendez-vous. Le grand nombre de communications présentées, l’extrême diversité des espaces géographiques considérés, l’évocation des consulats dans le temps long, du xvie au xviiie siècle, font de cette rencontre un moment privilégié. Cette grande variété des interventions permet en effet d’envisager pour la première fois une restitution du phénomène dans toute son ampleur. En dévoilant sa large diffusion, en insistant sur la densité et l’étendue des réseaux consulaires tissés à l’échelle de la planète, cette réunion contribue à mettre en valeur l’institution consulaire et à souligner son rôle éminent dans l’organisation des relations internationales à l’époque moderne. De ce point de vue, le colloque de Lorient est à la fois un aboutissement et un point de départ. D’une part, il nous offre la possibilité de dresser un bilan provisoire des investigations accomplies durant ces dernières années, de faire l’inventaire des acquis et finalement de regrouper et de refondre ces connaissances dans la perspective d’une histoire générale des consulats. D’autre part, il est ce lieu idéal d’échanges et de débats, d’où vont surgir des idées et des problématiques nouvelles comme autant d’axes directeurs pour des recherches à venir. Cette double ambition, qui fait la qualité des contributions réunies dans ce recueil, se cristallise aussi autour du projet commun d’une bibliographie générale de l’institution consulaire. L’utilité d’un tel instrument n’est pas à démontrer : il s’agit de savoir exactement ce qui s’est fait en la matière et de rappeler l’existence d’articles ou d’ouvrages parfois un peu anciens, mais souvent très utiles, de prendre sur l’échelle la plus étendue la mesure du phénomène consulaire et de fournir enfin un socle solide et stimulant aux enquêtes futures. Pour toutes ces raisons, le colloque de Lorient marque un tournant dans l’étude des consulats.

Notes

1 « Et morut Huguelin, consules des Pisans d’Acre », exemple du xiiie siècle, cité par Littré É., Dictionnaire de la langue française, t. II, Paris, 1956, p. 734.

2 Estienne R., Dictionnaire françois-latin, contenant les motz et manières de parler françois tournez en latin, Paris, 1539, p. 104-105.

3 Nicot J., Thrésor de la langue françoise tant ancienne que moderne, Paris, 1606, p. 143.

4 Borel P., Trésor de recherches et antiquitez gauloises et françoises, Paris, 1655, p. 106.

5 Richelet P., Dictionnaire françois contenant les mots et les choses, Genève, 1680, p. 172.

6 Ibidem.

7 Rochefort C. de, Dictionnaire général et curieux, Lyon, 1685, p. 74.

8 Ibid., p. 75.

9 Furetière A., Dictionnaire universel, t. 1, La Haye, 1690, non num.

10 Dictionnaire de l’Académie françoise, vol. 1, Paris, 1694, p. 234.

11 Richelet P., Nouveau dictionnaire françois, vol. 1, Amsterdam, 1709, p. 293.

12 Isambert F.-A. (éd.), Recueil général des anciennes lois françaises, vol. 19, Paris, 1829, p. 294-296.

13 Furetière A., Dictionnaire universel, t. 1, op. cit., non num.

14 Dictionnaire universel françois et latin, 2e éd., vol. 2, Trévoux, 1721, p. 167-168 ; Dictionnaire universel françois et latin, 6e éd., vol. 2, Paris, 1771, p. 848.

15 Dictionnaire de l’Académie françoise, 3e éd., vol. 1, Paris, 1740, p. 351.

16 Diderot D. et Alembert J. d’, Encyclopédie ou dictionnaire des sciences, des arts et des métiers, t. 4, Paris, 1754, p. 105-106.

17 Savary des Bruslons J., Dictionnaire universel du commerce, vol. 2, Copenhague, 1760, col. 195.

18 Expilly J.-J. d’, Dictionnaire géographique, historique et politique des Gaules et de la France, vol. 2, Amsterdam, 1764, p. 463-464.

19 Savary des Bruslons J., op. cit., vol. 2, col. 198.

20 Hotman de Villiers J., De la charge et dignité d’ambassadeur, 2e éd., Paris, 1604, fol. 5v-6r.

21 Wicquefort A. van, L’ambassadeur et ses fonctions, vol. I, Cologne, 1680, p. 63.

22 Ibid.

23 Ibid.

24 Bynkershoek K. van, Du juge compétent des ambassadeurs, La Haye, 1723, p. 108-109.

25 Ibidem, p. 112.

26 Ibid., p. 112-113.

27 Ibid., p. 113.

28 Callières F. de, De la manière de négocier avec les souverains, Amsterdam, 1716, p. 75.

29 Ibid., p. 75-76.

30 Vattel E. de, Le droit des gens ou Principes de la loi naturelle appliqués à la conduite et aux affaires des nations et des souverains, vol. 1, Londres, 1758, p. 282.

31 Ibidem.

32 Ibid.

33 Ibidem.

34 Ibid., p. 282-283.

35 Ibid., p. 283.

36 Ibid., p. 284.

37 Ibid., p. 283.

38 Ibid.

39 Ibid.

40 Ibid., p. 284.

41 Archives parlementaires, 1re série, t. 58, Paris, 1900, p. 525.

42 Martens G.-F. de, Précis du droit des gens moderne de l’Europe, Göttingen, 1801, p. 230. Il s’agit d’une réédition de l’ouvrage paru pour la première fois en 1789.

43 Ibidem, p. 229.

44 Steck J. Ch. W. von, Essai sur les consuls, Berlin, 1790, p. 19.

45 Ibidem, p. 21.

46 Ibid., p. 18.

47 Ibid., p. 18-19.

48 Ibid., p. 19.

49 Touili M., Correspondance des consuls de France à Alger, 1642-1792. Inventaire analytique des articles A.E. BI 115 à 145, Paris, 2001.

50 Migliardi O’riordan G., Archivio del consolato veneto a Cipro (fine sec. xvii – inizio xix). Inventario e regesti, Venise, 1993.

51 Mézin A., Les consuls de France au siècle des Lumières (1715-1792), Paris, 1997.

52 Windler Ch., La diplomatie comme expérience de l’Autre. Consuls français au Maghreb (1700-1840), Genève, 2002.

© Presses universitaires de Rennes, 2006

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