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Les mémoires policiers, 1750-1850

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Vincent Milliot

Troisième partie. Écrire pour régénérer /refonder la police

De l’art du maintien de l’ordre chez Sieyès, 1791

Vincent Denis et Bernard Gainot

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Géographique :

France

Texte intégral

  • 1 À l'exception de Thomas Hafen, dans son ouvrage sur la citoyenneté chez Sieyès, aucune étude n'a a (...)

1Il peut paraître surprenant de présenter ici les réflexions sur le maintien de l’ordre d’un personnage plus connu pour ses projets constitutionnels. Il est vrai que ce pan de l’œuvre de Sieyès n’est pas le plus étudié1. Le problème du maintien de l’ordre revêt pourtant une dimension politique essentielle pendant la Révolution et il fait logiquement partie des questions que croise la réflexion de Sieyès. Le texte inédit présenté ici, Règles de conduite pour les gendarmes en fonction et pour les gardes nationales en service ou Règlement pour assurer l’action légale de la force intérieure dans Paris, daté du 16 février 1791, marque une étape importante dans la réflexion sur le maintien de l’ordre, entre l’Ancien Régime et le dix-neuvième siècle. Depuis 1789, les nouveaux maîtres du pays demandaient la réforme des forces héritées de l’Ancien Régime chargées de ces missions (tout particulièrement de l’armée, en raison de son poids et de ses liens avec le Roi) ; de leur côté, les municipalités et les nouvelles administrations locales réclamaient la création d’une force publique pour protéger la Constitution et les lois. Au problème de l’organisation de cette force s’ajoutait celui des conditions de son intervention et de l’exercice de la violence légale, dans des formes respectueuses de la Constitution et des droits fondamentaux. On sait que les Constituants ont répondu à cette question par une solution imparfaite avec la loi martiale. S’insérant dans ces débats, le texte de Sieyès est une contribution importante et originale. Avant même le massacre du Champ de Mars du 17 juillet 1791, Sieyès prend acte de l’échec de la loi martiale pour codifier strictement le maintien de l’ordre, mais aussi restreindre l’usage de la violence légale en le graduant subtilement. Ce faisant, Sieyès se fait le théoricien d’un véritable art du maintien de l’ordre qui ne réduit plus au déploiement brutal de la force (charge de cavalerie ou fusillade) : au contraire, il s’agit d’éviter cet ultime recours. Sieyès invente alors toute une batterie de gestes, de signes aussi, au service du maintien de l’ordre. On voudrait ici montrer comment prend place ce manuscrit dans les débats de 1790-1791 sur la « force publique », face au problème de la nature de la « force publique » comme du recours à la violence. On s’attachera ensuite à l’économie singulière du texte : le recours à la démarche analytique reflète les conceptions politiques et constitutionnelles de Sieyès. Enfin, on se penchera sur le rôle spécifique dévolu à la communication et aux signes dans le nouvel art du maintien de l’ordre qu’ébauche ce manuscrit.

Sieyès et les débats sur l’organisation de la force publique de 1789 à 1791

2La notion de « force publique », telle qu’elle est présentée ici dans son domaine d’intervention, l’ordre public, émerge progressivement en 1790-1791. C’est à tous ces débats sur la force publique, constitutionnellement définie, que se rattache le texte de Sieyès que nous présentons ici. Il importe de revenir aux discussions de l’automne 1789 et aux expédients adoptés pour comprendre les enjeux du projet de l’abbé.

La force publique dans les premiers écrits de Sieyès(1789)

3La nécessité d’une « force publique » est clairement exposée dans la déclaration des droits de l’Homme. Au principe même du pacte inaugural, toute opposition entre l’absolu du droit naturel et la contingence du droit positif est artificielle. L’article 12 énonce : « La garantie des droits de l’Homme et du Citoyen nécessite une force publique… », tandis que l’article 13 pose les conditions de son existence :

« Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable ; elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. »

  • 2 Caran (Archives Nationales), ap Sieyès 284 (4) dossier 11.

4Il s’agissait donc de définir les composantes de cette force publique, et de la concilier avec l’ordre constitutionnel. Une bonne partie des réflexions de Sieyès, à cette époque, tourne autour de cette question. Ainsi le texte, Des rapports de la constitution de l’armée avec la liberté2 expose-t-il en préambule à un mémoire sur la réforme militaire les principes suivants :

« Il est une magistrature qui dispose nécessairement d’un pouvoir immense dont l’abus peut renverser en un instant la Constitution ; il est donc bien important de ne la confier qu’à de vrais citoyens fortement attachés à la Patrie. Tous sont capables de l’exercer, elle est la seule ouverte aux pauvres, et cependant elle est abandonnée à des mercenaires payés pour la recevoir, et qui, trop souvent en désertent les fonctions. Cette magistrature terrible est l’art militaire.
Pour lui rendre sa dignité, et que des citoyens puissent et veuillent l’exercer, 1°, il faut qu’ils y trouvent le degré de bonheur et de considération que l’industrie la plus commune donne à tout homme honnête et laborieux ; 2°, il faut qu’ils puissent satisfaire aux premiers désirs de tout être sensible et s’attacher plus fortement encore à leur patrie en se donnant une compagne et des enfants ; 3°, il sera très utile que les corps de troupes soient composés d’habitants du même district ; 4°, enfin, le nom de soldat rétabli dans la dignité qui doit lui appartenir, et devenu l’objet de l’émulation des citoyens ne doit être donné qu’aux plus dignes et au concours. »

5Mais, en même temps qu’il poursuit ses réflexions sur la constitution militaire, Sieyès se préoccupe de l’ordre public, et des forces spécialement chargées du maintien de celui-ci. Les deux questions sont étroitement associées.

  • 3 Caran, 284 AP Siéyès (4), dossier 11, Idées sur la force publique, notes datées de novembre 1789.

6Dans ses notes pour un projet de décret pour constituer une force d’exécution intérieure au service de la loi3, qui date de novembre 1789, il propose un « plan d’organisation de la grande milice nationale, et de la force active pour garde intérieure ».

« Que faut-il pour une bonne application de la loi ? Il faut une bonne organisation des quatre grands pouvoirs publics, qui sont comme quatre grands canaux par lesquels la loi parvient aux individus et aux choses. » (p. 7)…
Ces quatre pouvoirs sont « L’autorité judiciaire ; l’instruction ; l’action administrative (les travaux publics, la charité, tout ce qui contribue à aider le citoyen dans ses travaux, dans ses jouissances) ; les relations extérieures de la Nation aux autres peuples.
Il faut créer, à l’usage de ces quatre pouvoirs une force d’exécution suffisante,… de l’autre, il vous faut entretenir un ensemble d’hommes et de choses voués au service public. » (p. 9)

7Cette « force d’exécution » consistait en une milice nationale organisée dans chaque district (« La grande milice, la milice générale, la milice nationale sont pour moi des termes synonymes. Elle n’est point dans l’établissement public, elle est sa protection, elle est la nation co-armée. La force publique doit se faire par la garde de chaque district : la garde, ou garde intérieure, la garde d’exécution, sont synonymes. ») Elle regroupait les citoyens actifs, et les jeunes gens, selon un système qui préfigure la conscription :

« La Milice : citoyens actifs + les jeunes gens.
La Garde : une brigade par district, les moins nombreuses possible.
L’armée ; troupes réglées… Le service est enfin par l’armée, les troupes réglées, les troupes de ligne, troupes de guerre. »

8À la base, c’est-à-dire au niveau du canton, une compagnie de milice ; au niveau de chaque district, une garde ordinaire, ou garde intérieure ; une brigade auxiliaire est tirée des rangs de la milice nationale.

9Nous remarquons que la gendarmerie disparaît ; c’est la garde intérieure qui est appelée à accomplir son service. C’est un corps militarisé (« la garde ordinaire étant instituée pour un service actif et continuel, elle doit être militairement organisée, et soumise aux règles qui gouvernent les troupes réglées »). Cette garde est intermédiaire entre ce que sera la garde nationale soldée et la maréchaussée transformée en gendarmerie nationale :

  • 4 Idem, note rajoutée en marge du manuscrit.

« Le commandant général enverra sous son commandement un corps armé, distinct de la milice nationale4, uniquement instituée pour faire respecter la loi et maintenir l’ordre et la tranquillité publique dans toutes les parties des districts. Ce corps fera donc partie de l’établissement public. Il s’appellera la garde ordinaire ou intérieure du district (article 80 et p. 27). »

10Le troisième cercle, enfin, est constitué par les troupes réglées, à vrai dire assez mal définies. Pour le maintien de l’ordre, ce sont des troupes d’appoint. Le commandant général, ou brigadier, est élu pour trois ans par les assemblées primaires, qui sont indissociablement circonscriptions électorales et compagnies de milice.

La réflexion contemporaine de Guibert sur le maintien de l’ordre

  • 5 J.-H. Guibert, De la force publique considérée dans tous ses rapports dans Écrits militaires (1772 (...)
  • 6 Idem, chapitre xiii. La « force du dedans » est également composée d’une milice nationale, organis (...)

11La réflexion de Sieyès rejoint celle d’un contemporain, Guibert. Celui-ci, dans son traité sur la force publique5, publié en 1790, présente également un schéma tripartite pour la force de police proprement dite6 : le « premier degré » est constitué par une « garde citoyenne » dans chaque municipalité, recrutée sur la base de la conscription. C’est au « second degré » que l’on trouve « les maréchaussées » : les propositions de Guibert se placent donc entre deux débats sur la gendarmerie, celui de décembre 1789 où la décision de conserver l’ancien corps a été prise, et celui de janvier 1791 où la gendarmerie nationale a été substituée à la maréchaussée. Les échos du premier débat se trouvent au début du chapitre :

  • 7 Idem, chapitre xiv : « Des maréchaussées, second degré de la force publique ».

« Je ne m’étendrai pas sur ce moyen, dont l’utile usage est déjà connu. Il peut avoir eu ses inconvénients, ses abus. Mais parce qu’il appartient à l’Ancien Régime, ne nous hâtons pas de détruire. Ne désorganisons pas encore ce moyen de force, qu’il s’agit seulement de régler et de soumettre à de meilleurs principes7. »

12Le deuxième débat sur l’organisation de la gendarmerie nationale porte plutôt sur la place de cette dernière par rapport à l’ « établissement public », comme dirait Siéyès. Il est entendu que la force publique n’est pas partie prenante à l’édifice constitutionnel, elle est son bras armé. Mais quel est le pouvoir qui va donner l’impulsion pour faire appliquer la loi ? Selon Guibert, la gendarmerie doit être placée dans le ressort du Pouvoir exécutif : « C’est au pouvoir exécutif à préparer ce nouveau plan de la maréchaussée, si, comme je crois que cela est indispensable, on la met dans son ressort. » Il parle donc de l’organisation générale, des règles d’avancement et de discipline qui sont calquées sur les troupes réglées. Mais le pouvoir législatif tient à conserver le monopole de la décision ; les autorités civiles locales sont les seuls centres d’impulsion des ordres en matière d’ordre public. Ce qui ne va pas sans inconvénient, selon Guibert :

« Mais, que le pouvoir législatif, en prenant connaissance des dispositions du ministère à cet égard, n’y mette donc pas aussi les entraves d’une inquiétude jalouse et nuisible. Qu’il ne prétende pas subordonner la maréchaussée aux corps administratifs. Ils doivent le requérir, et non lui commander. »

13Le bulletin de réquisition est bien le dispositif essentiel pour le maintien de l’ordre qui marque la subordination des autorités militaires par rapport aux autorités civiles. Guibert ne remet en cause, ni sa nécessité, ni le fait qu’en la matière, et cela semble aller de soi, il émane des autorités civiles locales. Les modalités pratiques d’exécution restent du domaine du commandant militaire ; sur ce point Guibert et Siéyès sont toujours en accord. Pour Siéyès, le « ministre de la loi » (c’est le juge de paix ou le procureur syndic) désigne le but à atteindre, le commandant ordonne en vue de ce but les moyens d’exécution appropriés. Pour Guibert, « la façon la plus efficace de procéder serait certainement que la décision d’agir appartienne à la municipalité, et la façon d’agir reste au commandant… » Pourtant, à ce stade, on relève une divergence entre nos deux auteurs : pour Guibert, l’exécution est inscrite dans les préceptes de l’art de la guerre, tandis que pour Siéyès, elle relève de directives spécifiques normalisées :

  • 8 Ibid., chapitre xv : « Des troupes réglées et des milices nationales, troisième degré de la force (...)

« Il faut absolument régler les cas suivants ; en présence de rebelles à la loi, faut-il les repousser ? les attaquer ? les forcer ? les envelopper ? Les réponses tiennent à l’art de la guerre. Mais sont-elles données par les municipalités ou par le commandant des troupes8 ? »

14L’autre question soulevée par Guibert est celle de la justice prévôtale. Sa suppression traduit la volonté de détruire une juridiction qui symbolisait l’arbitraire, certes, mais surtout la confusion des pouvoirs, puisque le prévôt réunissait dans ses mains les pouvoirs de police et de justice. L’auteur admet le caractère « étrange et barbare » de la justice prévôtale, mais regrette sa disparition pure et simple.

« Il faut cependant prévoir ces temps de délire où les hommes ne sont plus que des animaux féroces et où les crimes sont si publics, si avérés et si contagieux que ce n’est qu’en les punissant, comme avec la foudre du ciel, qu’on peut prévenir ceux qui sont prêts à se commettre. »

15Le « troisième degré », enfin, est celui des troupes réglées et des « milices nationales », dont la conciliation reste problématique : « les réquisitions se font alors en cas d’insuffisance de la garde citoyenne et de la maréchaussée », avec une répartition des rôles ; les troupes réglées sont réquisitionnées lorsqu’il y a une menace extérieure sur la communauté, les milices lorsque le trouble naît des tensions internes à la communauté, des « véritables histoires de famille », dit Guibert : « Ainsi, les troupes doivent être plutôt employées à agir, et les milices nationales à concilier ». Par ailleurs, le rapport à l’édifice constitutionnel n’est pas très clair, puisque les troupes réglées relèvent de l’exécutif, et les milices nationales du législatif. Dès lors, est-il possible de considérer que, lorsque la force publique ordinaire est débordée, nous sommes dans une situation qui réclame des mesures dérogatoires aux principes constitutionnels ? Alors,

« le pouvoir législatif n’est plus…simple pouvoir législatif, il est dépositaire des droits de la Nation ; il avertit la Nation que la Constitution est en danger, et il l’appelle à son appui ».

  • 9 Ibid., chapitre xvi.
  • 10 Guibert souhaite que la situation de « trouble majeur » soit définie par une loi, appelée loi des (...)

16Un peu plus loin, l’auteur va donner un titre significatif à l’un de ses chapitres : « Des troubles majeurs relatifs à la police et à l’ordre public. Nécessité d’armer alors la puissance exécutive d’une plus grande autorité et de lui confier la direction et l’emploi de toute la force publique.9 » Alors, le salut public entraîne-t-il la concentration des pouvoirs dans les mains du Législatif ou dans celles de l’Exécutif ? Pour essayer de clarifier les choses, Guibert s’efforce de caractériser la situation de « troubles majeurs », en distinguant une « crise majeure » (guerre civile, sécession fédéraliste, confédérations anti-fiscales) qui exige, pour être surmontée, que toute la nation se tourne vers la puissance législative, et une « crise de subversion de l’ordre public » – sans doute les cas d’attroupements séditieux – qui exige que la Nation se tourne toute entière vers la puissance exécutive. À bien lire entre les lignes, on pourrait comprendre que, dans le premier cas, la Constitution est en péril, alors qu’elle ne l’est pas dans le deuxième cas ; dès lors, dans la situation de « crise majeure », la Constitution est suspendue, et le pouvoir législatif se saisit de « tous les droits de la Nation ». Telle serait la situation du gouvernement révolutionnaire. Dans la situation de « trouble majeur », la Constitution n’est pas suspendue10, l’Exécutif peut donc contrôler la direction des opérations de maintien de l’ordre, sans risque pour la liberté publique. C’est la situation d’ « état de siège », constitutionnellement définie. Mais la situation de « trouble majeur » peut facilement évoluer vers une situation de guerre civile larvée, donc de crise majeure. La région touchée est placée en dehors de l’ordre constitutionnel, sous régime militaire.

L’issue du débat : la loi martiale

17Les Constituants avaient renvoyé en direction des autorités locales les demandes de protection qui émanaient des cahiers de doléances, protection multiforme tournée aussi bien contre le seigneur arrogant, que contre l’errant menaçant et proliférant, qui peut se transformer en pillard violent. La loi municipale de décembre 1789 donnait aux officiers municipaux le droit de requérir le secours nécessaire des gardes nationales et autres forces publiques, qui leur avait été accordé par le décret du 10 août 1789.

18Le décret du 23 février 1790 répond à ces demandes : il autorise les officiers municipaux à utiliser la loi martiale. C’est donc en vertu de ce décret que les municipalités vont intervenir dans les troubles agraires de 1790-1792, par la réquisition des troupes soldées et des gardes nationales. L’article 4 précise qu’en cas de besoin, les municipalités circumvoisines peuvent se prêter mutuellement la main-forte (donc répondre à des ordres de réquisitions, même lorsque ces réquisitions n’émanent pas d’elles).

  • 11 A. Ado, Paysans en révolution : terre, pouvoir et jacquerie, 1789-1794, Paris, 1996 : « Néanmoins, (...)

19Anatoli Ado a souligné ces interventions de la force publique réquisitionnée par les officiers municipaux dans les troubles agraires. Mais il ne mentionne, comme cadre légal de la réquisition, que la loi martiale11. Cette loi est une loi d’urgence, adoptée dans la précipitation. Elle ne pouvait constituer un cadre définitif pour le règlement de tous les troubles à l’ordre public. La force publique n’intervenait qu’au dernier degré, dans une situation qui s’apparentait pratiquement à l’émeute, ce qui supposait donc l’échec de tous les dispositifs antérieurs de prévention. Ce qui manquait, c’était un inventaire des situations intermédiaires, une graduation des situations de troubles, chacune d’entre elles nécessitant un déploiement approprié de la force publique, le recours à ce moyen paroxystique qu’est la loi martiale ne se faisant qu’en dernière extrémité, quand la dissuasion a échoué.

  • 12 shd, xf 19.

20Or, c’est à ce processus de dissuasion que s’attache la réflexion de Sieyès, et que va s’efforcer de répondre la grande loi relative à la police municipale et au maintien de l’ordre public du 20 juillet 1791 qui, elle, va rester en vigueur pendant toute la période révolutionnaire12. L’application brutale de la loi martiale, le 17 juillet, accélère la prise de conscience des limites de cette mesure d’urgence, prise à une époque (octobre 1789) où les différents pouvoirs, et singulièrement les pouvoirs locaux, n’étaient pas encore constitués.

Les propositions de Sieyès en 1791

21Le 16 février 1791, Sieyès va s’attacher à définir avec la plus grande précision possible la notion de « service d’exécution irrésistible » de la force publique :

« Une société politique ne saurait être policée, et les citoyens qui la composent ne peuvent être libres, si la loi qui la régit n’a à son service intérieur, une force d’exécution relativement irrésistible. »

22Le premier principe était la conciliation de la liberté de chaque citoyen et l’emploi de la force publique. Pour ce faire, il faut que tout mouvement d’exécution ne puisse émaner que des fonctionnaires civils compétents. Ces derniers donnent consigne au commandant d’une expédition de n’agir que conformément à une réquisition légale. Cette réquisition sera donnée par écrit, et enregistrée au greffe militaire, sauf dans les cas où l’officier civil marche à la tête de l’expédition. Il requiert alors verbalement.

23Il y a donc un premier principe qui est la subordination des autorités militaires par rapport aux autorités civiles. En théorie, c’est un principe absolu ; la force armée ne se met en mouvement que sur réquisition des autorités civiles. En pratique, certaines situations particulières, comme l’état de siège, n’autorisent-elles pas une marge de manœuvre plus grande pour la force publique ? On entre alors dans « l’état d’exception ».

24Néanmoins, la question déterminante dans cette configuration de pouvoirs est bien celle de la délimitation respective des pouvoirs exécutif et législatif. Le deuxième principe porte sur l’exécution certaine et irrésistible.

« Il faut que la force soit tellement organisée, tellement distribuée, tellement commandée, que les ordres qu’elle exécute ne puissent jamais rencontrer d’obstacles qu’elle ne soit en état de vaincre. »

  • 13 J. Guilhaumou, Siéyès et l’ordre de la langue, Paris, Kimé, 2002 : « fixer, par une analyse exacte (...)

25Sieyès va donc s’attacher à dresser une typologie des obstacles que peut rencontrer une force donnée (sentinelle, patrouille, ou troupe), dans l’exécution d’un ordre de réquisition légale. Par ailleurs, Siéyès ne manque pas de rappeler que ses propositions sur la force publique, inséparables des considérations sur son emploi (la force n’existe pas indépendamment de son usage, elle est toute d’exécution), font partie de son plan d’organisation des quatre pouvoirs (l’ « établissement public »), et qu’elles sont le produit d’une méthode de travail du législateur : « Il est impossible de remplir cette tâche sans y employer l’instrument philosophique de l’analyse13. »

Une gradation de l’usage de la force publique

Continuité entre l’art constitutionnel et la réflexion sur la force publique

26Il existe une profonde cohérence entre la réflexion de Sieyès sur l’organisation des pouvoirs et les principes de la Constitution et les détails très concrets de l’action de la force publique. Parmi les conditions nécessaires à l’épanouissement et la pérennité de la liberté, Sieyès insiste sur l’existence de ce qu’il appelle dans plusieurs textes « une force intérieure relativement irrésistible » ou « force d’exécution relativement irrésistible ». Elle est l’adjuvant, le complément nécessaire, le pendant naturel de la loi. De manière générale, un lien indissoluble est établi entre force publique et liberté, celle-ci constituant la fin de celle-là. Il faut qu’il « existe encore pour obliger au physique, une force publique relativement supérieure à toute force individuelle » (Séparation des deux forces). Sieyès voit la garantie de la liberté non dans la simple existence d’une force véritablement publique, soit non arbitraire, mais organisée elle-même selon des conditions spécifiques garantes de son efficacité : « la liberté de tous exige que la force, lorsqu’elle est commandée par la loi, soit dans son exécution, certaine et irrésistible » (Règles de conduite pour les gendarmes). La clé de la liberté se trouve donc dans l’agencement concret des moyens du maintien de l’ordre, dans la détermination pratique des conditions du déploiement efficace de la force. Le philosophe se trouve entraîné dans la réflexion sur les détails matériels des instruments du maintien de l’ordre. C’est ainsi que se tisse une continuité entre les premiers manuscrits généraux de 1789 sur la définition de la force publique et de sa place dans l’État et les différentes « règles » pour les forces armées élaborées par Sieyès.

27La forme même du texte que nous présentons porte la marque de cette continuité et des principes politiques de Sieyès, dans son titre comme dans son économie interne. Il s’agit d’éviter les deux écueils qui menacent toujours l’usage de la force publique dans un pays libre, selon Sieyès : l’arbitraire et l’insuffisance. « Si ces moyens étaient laissés à l’arbitraire, ou s’ils étaient insuffisants, la liberté civile et publique ne serait pas assurée », rappelle-t-il en préambule de son projet. Ainsi s’explique le double choix d’une présentation sous la forme de règles et d’une gradation savante. La formulation de règles précises constitue d’abord la parade contre l’arbitraire, en encadrant l’action des agents de la force publique. Pour pallier le risque d’insuffisance, l’incapacité de la force publique à faire face à une force qui lui serait éventuellement supérieure, Sieyès propose une gradation dans le déploiement de la force publique, suffisamment étendue pour pouvoir faire face aux situations les plus variées et les plus graves. C’est donc pour répondre à l’impératif de l’arbitraire et de l’efficacité physique que Sieyès a choisi d’exposer des « moyens proportionnés à la nature et à la gravité des obstacles » que la force publique peut rencontrer. Le recours à une riposte proportionnée à la menace ou à la violence rencontrée sonne aussi comme un rappel des principes de Beccaria, mais transposés du domaine pénal dans celui du maintien de l’ordre. Mais le choix politique (philosophique, moral ?) de la proportionnalité se double de la volonté pragmatique inhérente au maintien de l’ordre : à chaque situation conflictuelle doit correspondre une réponse appropriée, destinée à la dénouer. Le prévoyant Sieyès a également pris en compte le caractère dynamique de la violence, comme de son endiguement : l’échelle des situations dégagées n’est pas statique, mais reflète aussi le souci de répondre adéquatement à l’évolution de l’opposition, et même d’anticiper sur le déchaînement de la violence. Les notes préparatoires comme le projet final de décret sont ainsi agencés selon un même principe, exposant une série de prescriptions selon une échelle croissante dans le degré de l’opposition rencontrée et de la force à employer. En vertu de ces principes, c’est le degré d’opposition qui détermine le choix des moyens et organise le texte tout entier.

L’analyse sieyessienne et l’art du maintien de l’ordre

28Ainsi Sieyès a-t-il recours à la démarche de l’analyse, s’attachant dans les notes préparatoires à décomposer l’effervescence de la violence en situations simples. La présentation des règles combine le degré de l’opposition rencontrée, la qualité des assaillants, les circonstances enfin. Sieyès retient un nombre limité de combinaisons – dix-neuf quand même dans les notes préparatoires, plus d’une trentaine dans le décret final ! À l’officier responsable de trouver celle qui s’applique à l’opposition qu’il rencontre pour appliquer ensuite mécaniquement les moyens appropriés. De la profusion du réel de l’émeute et la violence, Sieyès a ainsi retenu des critères élémentaires, destinés à faciliter le repérage de la situation et la prise de décision par l’agent de la force publique. Des notes préparatoires comme du projet de décret se dégage ainsi toute une sémantique du désordre à laquelle le responsable du maintien de l’ordre doit être attentif et qu’il doit analyser en recourant à ses différents sens : la vue, sens policier par excellence, mais aussi l’ouïe. Sieyès établit toute une gradation selon ce que disent les opposants : injures légères, injures graves, mais aussi « questions importunes », « bavardage insignifiant », menaces vaines enfin. En cas d’échec, imputable dans cette optique à une erreur d’appréciation ou au déchaînement arbitraire de la violence de la part des agents de la force publique, la réduction et le classement ainsi opérés permettent aussi, a posteriori, de déterminer les responsabilités au sein des forces de l’ordre d’après les rapports sur l’incident : en cas de fusillade ou de débordement, les enquêteurs pourront dégager de l’écheveau des faits les signes clairs et distinctifs que l’officier aurait dû correctement percevoir pour agir en conséquence : simples injures ou passage en force, hommes armés ou non, organisés ou non. Sieyès fonde ainsi l’art du maintien de l’ordre sur l’analyse puis la combinaison de ces critères, sur ce que l’on peut appeler un calcul. Le caractère mécanique des imputations et de la réaction appropriée permettra de limiter la débandade comme la « bavure » – soit pour parler comme Sieyès l’insuffisance comme l’excès de la force publique, c’est-à-dire l’arbitraire. Pour cela, la manoeuvre des forces de l’ordre est strictement bornée à une série limitée d’opérations, énoncées dans les présentes « Règles ».

29Sieyès fait ainsi du policier ou du gendarme un observateur capable d’analyser efficacement les signes de l’émeute et du désordre. Mais ces « Règles » élèvent aussi la force publique au rang d’émetteur de signes. À la fin de ses notes préparatoires, Sieyès ramène les « moyens de lever toute opposition » à trois sortes seulement :

« 1°avertir, barrer le passage, ou l’ouvrir ou appeler le poste…
2° arrêter au nom de la loi, sans toucher à la personne
3° arrêter physiquement, et employer la force armée ».

30Il établit ainsi un continuum entre les actes de communication et le recours à la force physique dans le maintien de l’ordre, au point de réserver aux signes un rôle éminent dans les deux premières sortes de moyens, la force physique n’intervenant que dans la dernière catégorie.

Les signes et le recours à la force

Différer le recours à la force

31La communication a d’abord une fonction dilatoire : elle sert à différer le recours à la force et le déchaînement de la violence d’État, que Sieyès réserve en ultime ressort. L’émission de signes doit permettre d’éviter la force physique. L’agent des forces de l’ordre doit être tout autant capable de percevoir comme de transmettre les signes adéquats pour endiguer le désordre. À la gradation du désordre et des menaces à l’ordre public correspond une échelle de messages que doit renvoyer aux citoyens le gendarme ou le policier. Chez Sieyès la réflexion politique croise une fois de plus l’analyse des signes et du langage. Si nul n’est censé ignorer la loi, il n’est pas possible de tirer sur des citoyens qui n’auraient pas compris qu’ils commettent un délit ou surtout enfreignent une consigne donnée aux gardes. Comment leur signifier qu’ils outrepassent leurs droits ? Sieyès s’attache ainsi à une réflexion sur les formes d’énonciation adéquates, reprise dans son décret final (article 2, « Des consignes ») :

« Si une personne ou plusieurs se présentent pour enfreindre une consigne, la sentinelle l’énoncera distinctement, par des formules courtes et usitées telles que On ne passe pas, Vous ne pouvez pas rester etc etc ».

32L’auteur va même plus loin en proposant tout au long de ses notes préparatoires puis dans le décret des formules codifiées, qui constituent pour le policier ou le gendarme autant de réponses mécaniques à une situation donnée et de moyens proportionnés :

« Si l’on veut entrer en conversation avec lui, pour toute réponse, il dira : telle est ma consigne ». (article 3)
« Si l’on insiste, il ajoutera : retirez-vous. » (article 4)

33S’il n’est pas nécessaire de passer en revue toutes ces expressions, certaines revêtent une dimension beaucoup plus importante. Toutes sont bien sûr des ordres qui entraînent des sanctions si l’opposant refuse d’y obéir. Mais deux d’entr’elles, sitôt qu’elles ont été proférées, font basculer celui qui passe outre dans une situation juridique très différente. La formule « au nom de la loi, arrêtez-vous » et ses variantes, fréquemment reprise par Sieyès, abaisse celui qui l’ignore au rang d’ennemi de la loi et de la société. Le cri « arrêtez ! arrêtez ! » que peut lancer le garde débordé ne s’adresse pas simplement au contrevenant, mais autorise tout citoyen qui l’entend à arrêter à son tour celui qui s’enfuit. L’enchaînement des formules est donc une affaire sérieuse, modifiant le statut juridique des uns et des autres, méritant donc codification.

34Sieyès imagine ainsi un éventail de signes variés, gestes ou formules, modulables selon la situation, pour enrayer le déchaînement de la violence. Si à la menace verbale, le garde doit répondre « je vous arrête », il doit répliquer à la menace par geste en montrant son arme et en disant « je vous arrête ». Il faut aussi savoir faire silence pour faire reculer les contrevenants. En définitive s’esquisse ainsi une sorte de rhétorique du maintien de l’ordre, fondée sur l’efficacité des signes sur les hommes. La nécessité de protéger les citoyens de l’abus de la force publique comme de les maintenir dans les bornes ouvre ainsi un espace où s’élabore un savoir-faire spécifique en matière de gestion des foules et du désordre, fondé sur le discours et les gestes apparents : ordres et menaces que l’on profère, armes que l’on montre, cris et coups de sifflet constituent autant de signes précurseurs du recours à la force publique et que le citoyen compétent et raisonnable doit pouvoir à son tour analyser correctement pour s’arrêter et faire machine arrière. Ainsi Sieyès pose-t-il les bases d’un espace de la contestation proprement réglé dans lequel la bonne communication entre manifestants et responsables du maintien de l’ordre garantit la préservation de l’ordre. Mais le modèle rationnel siéyessien semble bien fragile : que l’un ou l’autre n’ait pas la compétence requise pour déchiffrer ou produire les signes adéquats, que les esprits s’échauffent ou soient déterminés à en découdre, et tout s’effondre. Il reste alors à recourir à la violence, selon l’ordre conçu par Sieyès, comme à regret.

Graduer le recours à la force

  • 14 Voir ici même l'étude de Patrice Peveri.

35L’importance accordée à la communication montre a contrario le nombre réduit de situations dans lesquelles les « Règles » prescrivent ou autorisent l’usage effectif de la force publique. Tirer sur les opposants reste l’option ultime, venant lorsque le poste ou le soldat est effectivement agressé physiquement : Sieyès prend soin de distinguer par exemple la situation où l’opposant « veut forcer » de celle où « il force ». Toute cette gradation, cette multiplication des possibles, vise à repousser jusqu’au dernier moment le déploiement maximal de la force publique, c’est-à-dire la fusillade. La décision de tirer est particulièrement grave : tirer sur l’opposant est le déploiement nu et absolu du pouvoir de donner la mort d’une manière légitime. En langage sieyesien, c’est l’atteinte la plus grande à la liberté de la part du pouvoir exécutif, retirant toute liberté à l’individu. Aussi, avant de faire feu, Sieyès intercale encore une situation intermédiaire, où l’opposant force en touchant l’homme ou son arme : celui-ci doit utiliser « tous ses moyens pour l’arrêter » (article 14). C’est seulement au cas où on tente de désarmer, frapper ou de faire violence au garde qu’il peut frapper de son arme et éventuellement faire feu (article 15). Faisant dans ses notes préparatoires allusion à la possibilité pour des innocents dans une foule qui force de recevoir des « bourrades », Sieyès ménage ainsi aux agents du maintien de l’ordre la possibilité de recourir à des moyens physiques non létaux, tant que leur intégrité physique n’est pas directement en cause. Le feu proprement dit se trouve relégué dans une étape ultime. C’est pourquoi la détermination des règles qui le rendent légitimes fait l’objet d’un tel luxe de précautions de la part de Sieyès. Son recours n’est finalement autorisé qu’en cas d’agression physique effective, et ce quelque soit la nature des moyens employés par l’opposition contre la force publique (de la pierre à l’arme à feu) ou la qualité des assaillants. La force publique doit toujours l’emporter in fine (« force doit rester à la loi ») et ne peut donc se priver d’aucun moyen pour cela. La conception du maintien de l’ordre de Sieyès, même en codifiant strictement le recours à la fusillade, ménage pour l’État un espace dans lequel, directement agressé, il peut donner la mort de façon légitime. Sieyès, en donnant une liste assez longue de situations de ce type, délimite en même temps cet espace mortifère et contribue à l’inscrire dans l’état de droit. Il y a ici une conception spécifique de ce que peut être l’exercice légitime de la violence dans un État libre. Elle n’est pas sans faire écho aux débats sur la réforme de la police de Londres, par exemple. Dans les dernières décennies de l’Ancien Régime, il est possible que des protocoles d’intervention comme des techniques de riposte graduée aient existé au sein de certaines forces de l’ordre14. Mais la mise au point de telles précautions se pose avec d’autant plus d’acuité sous un régime respectueux des droits de l’homme. Il revient ainsi à Sieyès d’avoir tenté, à travers ces « Règles », d’inscrire les principes de 1789 dans les pratiques les plus concrètes du maintien de l’ordre.

36Sans surestimer la césure avec l’Ancien Régime, le texte de Sieyès ouvre la voie à une pratique nouvelle du maintien de l’ordre, issue des principes de 1789 et de la philosophie politique de l’abbé. La violence d’État, en même temps qu’elle est légitimée, se trouve limitée et repoussée en dernière instance. Par son souci de défense contre l’arbitraire, Sieyès élabore une savante gradation de signes destinée autant à désarmer qu’à retarder la violence. Par là, il pose les bases d’un art du maintien de l’ordre, fondé sur la parole comme sur le geste. En dépit de sa complexité, le projet sieyessien est porteur d’un savoir-faire policier propre aux sociétés démocratiques et dont l’espace public est en voie de pacification.

  • 15 Réimpression de l’ancien Moniteur, tome xxiv, p. 34.
  • 16 Idem ; contraction du n° du Moniteur Universel du 5 germinal qui rend compte de la séance de la C (...)

37L’attention portée par Sieyès aux conditions pour un emploi de la force publique dans une situation de trouble, qui ne soit pas dérogatoire aux règles constitutionnelles, ne se limite pas aux premières années de la décennie révolutionnaire. Dans un tout autre contexte, il rapporte, le 1er germinal an iii (21 mars 1795) la loi de grande police adoptée par la Convention thermidorienne. L’étude précise de cette loi, et le contexte de son adoption, nécessiteraient une analyse particulière, qui dépasse le cadre de cette contribution ; c’est une loi éminemment politique, qui vise à mettre la représentation nationale à l’abri des rassemblements populaires provoqués par la crise de subsistances, et qui peuvent être exploités tout aussi bien par les jacobins proscrits, que par les partisans d’une restauration royaliste. Prévention politique, pour éviter le retour de journées populaires analogues à celles des 31 mai-2 juin 1793, dans lesquelles les thermidoriens voient la matrice de la dérive terroriste (« elle a pour objet principal de donner une garantie à la représentation nationale… » Si cette dernière l’avait adoptée « …avant le 31 mai, nous n’aurions peut-être pas à déplorer une des époques les plus cruelles et les plus désastreuses de l’histoire du monde.15 ») ; l’historiographie a essentiellement retenu cette dimension conjoncturelle, et il faut admettre qu’elle est essentielle. Néanmoins, l’insistance mise par le rapporteur lui-même sur la prévention outrepasse cette dimension, et autorise un rapprochement avec les notes sur le maintien de l’ordre de 1789 – 1791 : « La prévoyance est un des premiers attributs, un des devoirs les plus essentiels du législateur, il en coûte à son cœur de sonder toutes les profondeurs du crime ; mais s’il n’a pas le courage de le fixer, de le suivre, comment pourra-t-il le réprimer, le prévenir16 ? » Cet aspect paraît si important à Sieyès qu’il y revient encore à deux autres reprises dans son rapport, sans toutefois que le titre Ier de la loi de grande police décrive un dispositif aussi précis que celui qu’il envisageait dans ses notes de 1791 ; mais nous pouvons émettre l’hypothèse que c’était bien le même type de déploiement graduel de la force qu’il envisageait, et qui devait servir à désamorcer les critiques (émanant notamment de la gauche « crêtoise », alors encore active à la Convention) qui l’accusaient de vouloir rétablir la loi martiale. L’application de cette dernière s’était révélée suffisamment contre-productive, aux yeux de Sieyès du moins, pour estimer qu’un nouvel avatar de celle-ci n’était pas à l’ordre du jour.

38Nous pouvons toutefois nous demander si les rédacteurs de la loi (nous ignorons les arbitrages qui ont abouti à la rédaction finale, et Sieyès, comme à son habitude, reste muet pendant le débat), en restant extrêmement vagues sur l’économie du déploiement de la force, étaient bien conscients de l’enjeu. L’échec de la prévention, le manque de moyens adéquats, laissèrent finalement le champ libre à une solution qui soulignait l’incapacité du pouvoir politique à gérer le maintien de l’ordre ; l’investissement des faubourgs populaires par les troupes réglées. Mais c’est là une autre histoire…

Notes

1 À l'exception de Thomas Hafen, dans son ouvrage sur la citoyenneté chez Sieyès, aucune étude n'a abordé ces manuscrits, T. Hafen, Staat, Gesellschaft und Bürger im Denken von Emmanuel Joseph Sieyès, Berne, 1999. Pour une présentation générale du fonds Sieyès aux Archives Nationales : R. Marquant, Les Archives Sieyès, Paris, 1970. Sur l’histoire des manuscrits de Sieyès, voir la présentation de Christine Faure in C. Faure (dir.), Des manuscrits de Sieyès, 1773-1799, Paris, 1999.

2 Caran (Archives Nationales), ap Sieyès 284 (4) dossier 11.

3 Caran, 284 AP Siéyès (4), dossier 11, Idées sur la force publique, notes datées de novembre 1789.

4 Idem, note rajoutée en marge du manuscrit.

5 J.-H. Guibert, De la force publique considérée dans tous ses rapports dans Écrits militaires (1772-1790), Paris, rééd.1976, préface et notes du général Ménard.

6 Idem, chapitre xiii. La « force du dedans » est également composée d’une milice nationale, organisée à l’échelon de la municipalité. Ce n’est pas une force active, elle ne peut être employée contre les ennemis du dehors, elle ne doit pas être employée à la police et à la protection des lois, elle est toute entière dans la main du pouvoir législatif.

7 Idem, chapitre xiv : « Des maréchaussées, second degré de la force publique ».

8 Ibid., chapitre xv : « Des troupes réglées et des milices nationales, troisième degré de la force publique. »

9 Ibid., chapitre xvi.

10 Guibert souhaite que la situation de « trouble majeur » soit définie par une loi, appelée loi des troubles. Cette loi préciserait la loi martiale, dont il déplore le caractère incomplet et précipité ; « dans cette loi, devra être refondue celle que l’Assemblée Nationale a si mal à propos mise sous le nom de loi martiale ». La loi que Guibert appelle de ses vœux est celle du 3 août 1791 relative à la force publique contre les attroupements, cf. infra.

11 A. Ado, Paysans en révolution : terre, pouvoir et jacquerie, 1789-1794, Paris, 1996 : « Néanmoins, dans tous les cas d’interventions paysannes armées, les directoires avaient eu « recours à la loi martiale, envoyé la troupe, et mis en marche l’appareil judiciaire ». p. 250.

12 shd, xf 19.

13 J. Guilhaumou, Siéyès et l’ordre de la langue, Paris, Kimé, 2002 : « fixer, par une analyse exacte, le sens des mots dont se forme la langue de la Morale et de la Politique (p. 130). »

14 Voir ici même l'étude de Patrice Peveri.

15 Réimpression de l’ancien Moniteur, tome xxiv, p. 34.

16 Idem ; contraction du n° du Moniteur Universel du 5 germinal qui rend compte de la séance de la Convention du 5 germinal (pp. 33-39).

© Presses universitaires de Rennes, 2006

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