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Changer la prison

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Jeanne Chabbal

Annexes

Texte intégral

Annexe I. La commission d’enquête : une arène transpartisane publique d’initiative parlementaire

1Les commissions d’enquêtes fonctionnent indépendamment du calendrier législatif et de l’ordre du jour fixé par le gouvernement, ce qui leur confère une forte autonomie temporelle et thématique. Elles demeurent la chasse gardée des parlementaires qui peuvent seuls décider leur création et de leurs activités. Les commissions d’enquêtes échappent à la frénésie du rythme législatif et, bien qu’étant des organes temporaires, s’inscrivent dans des durées relativement longues (cinq et à six mois) permettant un travail approfondi.

Vers un travail de plus en plus consensuel : la « voix du Parlement »

2La première étape du processus de mise en place d’une commission d’enquête consiste en le dépôt d’une proposition de résolution tendant à la créer par un ou plusieurs groupes parlementaires de la chambre. La seconde est l’examen de la proposition par la commission permanente compétente, qui évalue sa recevabilité et son opportunité. La création (ou la non création) de la commission fait ensuite l’objet d’un débat en séance publique, suivi d’un vote.

3La répartition des responsabilités au sein de la commission d’enquête entre les différents groupes parlementaires obéit à des règles fluctuantes. Sous la 11e législature, à l’Assemblée nationale, les postes de rapporteurs et de présidents revenaient à la majorité. À partir de la 12e législature, ceux-ci ont été distribués entre majorité et opposition. Le reste des postes à pourvoir au sein de la commission, et notamment ceux du bureau, sont attribués selon le principe de représentation proportionnelle des groupes parlementaires, les effectifs variant de 12 à 30 membres par commission.

4Quel qu’en soit l’objet, une commission d’enquête ne peut voir le jour sans l’accord de la majorité parlementaire, la proposition de résolution devant être adoptée par vote. « Depuis les années 1990, la création des commissions d’enquêtes résulte, de plus en plus souvent, d’une décision consensuelle et parfois même unanime, des groupes politiques ». Ce fut le cas de celle concernant les prisons. L’originalité des commissions d’enquêtes réside dans le fait que les rapports qui en sont issus sont de plus en plus souvent adoptés à l’unanimité de leurs membres. Loin de résulter d’un processus d’agrégation de positions diverses se confrontant ou se confortant, ils sont l’expression de constats et de propositions communément partagés. Le travail de commission d’enquête transcende les clivages politiques et le rapport produit est perçu de l’extérieur comme traduisant la « voix du Parlement » sur un sujet donné.

D’importants moyens d’investigation

5Le travail parlementaire au sein des commissions d’enquêtes est facilité par les prérogatives dévolues à ces organismes de contrôle parlementaire, ainsi que par les moyens matériels et humains affectés à leur fonctionnement. Les commissaires-enquêteurs procèdent traditionnellement à des séries d’auditions : fonctionnaires, ministres, personnes privées et responsables associatifs sont invités à venir témoigner devant la commission et à répondre aux questions de ses membres. L’audition présente un caractère contraignant pour les acteurs sollicités, son refus étant passible de poursuites judiciaires, susceptibles de déboucher sur des peines d’emprisonnement ou des amendes. Une commission auditionne en moyenne plusieurs dizaines de personnes qui prêtent alors serment avant de s’exprimer. En plus des auditions, les présidents de commissions d’enquêtes peuvent recourir à l’envoi de délégations en missions, en France ou à l’étranger. Sur le territoire français, la délégation jouit d’un droit d’investigation « sur pièce et sur place » : elle est habilitée à se faire communiquer tous les renseignements de nature à faciliter sa mission. Le refus de transmettre des documents aux rapporteurs est passible des mêmes sanctions que le refus de répondre à une demande d’audition. Afin de compléter leur information, les commissaires peuvent adresser des questionnaires détaillés aux services publics ou privés concernés par le thème de leur enquête. Ils peuvent aussi recourir à l’assistance technique de cabinets privés ou d’organismes publics, tels que la Cour des comptes. Pendant toute la durée de leurs travaux, les commissaires-enquêteurs bénéficient de l’appui logistique et intellectuel d’une équipe d’administrateurs parlementaires, qui se charge notamment de la rédaction du rapport final.

Annexe II. Le groupe parlementaire : les coulisses politiques des activités d’assemblées

6La plupart des activités parlementaires s’organisent autour de clivages politiques et de luttes entre majorité gouvernementale et opposition, qui se matérialisent dans l’existence de groupes politiques parlementaires. Ces groupes sont officiellement reconnus par les règlements des chambres. Constitués sur la base d’un seuil minimum, variable selon les législatures, d’une vingtaine de parlementaires, regroupés en début de mandat autour d’une déclaration politique commune, ils se voient octroyer un certain nombre de moyens matériels et humains : bureaux, enveloppes budgétaires pour le recrutement de collaborateurs, salles de réunions. Ils élisent leur président, leur bureau et fixent leur règlement intérieur. Hormis les rares « non-inscrits », la plupart des parlementaires sont affiliés à un groupe, correspondant le plus souvent à une émanation de leur parti politique d’origine. Au-delà des moyens de travail qu’il offre à l’élu et à ses collaborateurs, le groupe parlementaire est un lieu de socialisation et d’échanges dont la fréquentation quotidienne crée un sentiment d’appartenance. Le travail collectif effectué au sein des groupes politiques structure l’ensemble des activités parlementaires y compris celles qui se donnent a priori à voir comme individuelles.

La « position de groupe »

  • 1 Pour une analyse détaillée de la manière dont les collaborateurs socialistes se réapproprient et p (...)

7Le principe même de l’existence du groupe parlementaire suppose que ses membres endossent et défendent une ligne politique commune, nommée « position de groupe », lors de leurs interventions en séance publique et plus généralement dans le cadre de l’exercice de leurs mandats. Les positions de groupe sont collectivement élaborées au cours de multiples réunions, plénières ou thématiques, auxquelles élus et collaborateurs participent. Au sein de chaque groupe politique, des commissions de travail s’organisent en reflet des commissions permanentes. Par exemple, les commissaires socialistes aux lois de l’Assemblée nationale se réunissent chaque semaine afin d’examiner l’ensemble des textes relevant de la compétence de la commission des lois, mis à l’ordre du jour. Lors de ces réunions, les députés désignent un responsable pour chaque texte, rapporteur officiel (majorité) ou officieux (opposition), dont le rôle sera de porter la voix du groupe et d’informer régulièrement ses collègues sur l’avancement des travaux et les arguments retenus. Ces derniers sont élaborés lors de réunions plus restreintes, consacrées au texte concerné, organisées à l’initiative du responsable de celui-ci. Les députés souhaitant intervenir en séance sur le texte y participent, accompagnés de leurs collaborateurs. C’est également au cours de ces réunions que le temps de parole attribué au groupe parlementaire par la Conférence des présidents pour la séance publique est réparti entre les députés et que les consignes de vote sont arrêtées. Des fiches de synthèse, réalisées par les collaborateurs, sont mises en circulation au sein du groupe parlementaire, officialisant et diffusant la position commune. La diffusion de la position du groupe permet à chaque élu de disposer d’un minimum d’arguments sur chaque sujet afin de pouvoir répondre aux sollicitations (électeurs, groupes de pression, journalistes, etc.), y compris sur des thématiques éloignées de son travail parlementaire1. Elle assure une certaine cohérence entre des élus souvent nombreux et contribue à discipliner leurs prises de parole. Lors des réunions plénières du groupe, les positions communes sur chaque texte et les consignes de vote sont réaffirmées et présentées par leurs responsables. Ces réunions ont lieu deux fois par semaine, les jours des séances de questions au gouvernement, notamment afin de préparer le débat politique de l’après-midi.

Figure 5 : La structuration du travail au sein d’un groupe politique parlementaire et son articulation avec la séance publique

Figure 5 : La structuration du travail au sein d’un groupe politique parlementaire et son articulation avec la séance publique

Annexe III. Le groupe d’études : un travail parlementaire transpartisan souterrain

8Le groupe d’études parlementaire rassemble en son sein des élus issus de tous les groupes politiques, en proportion de leurs nombres de membres respectifs. Sa création, d’initiative exclusivement parlementaire, n’est soumise ni à un examen en commission ni à un vote en séance publique. Elle doit seulement être agréée par la présidence de la chambre parlementaire qui s’assure que l’objet du groupe ne porte pas atteinte à l’indépendance du Parlement vis-à-vis de groupements privés à caractère lucratif. De ce fait, elle ne nécessite pas l’assentiment de la majorité parlementaire et peut n’être sollicitée que par un seul parlementaire, sans que ce dernier soit soutenu par son groupe politique d’appartenance. Il en résulte que la création et le fonctionnement du groupe sont souvent fortement marqués par une personnalité parlementaire.

9Comme ceux de la commission d’enquête, ses travaux se déroulent indépendamment de l’ordre du jour des séances et du rythme législatif imposés par le gouvernement. Mais si les activités d’une commission d’enquête durent entre cinq et six mois, ceux d’un groupe d’études peuvent s’étaler sur une législature entière. Par ailleurs, les groupes d’études ne disposent pas des moyens humains, financiers et juridiques des commissions d’enquêtes : ils se voient seulement affecter un secrétariat administratif, n’ont pas de budget propre tandis que la loi ne leur confère pas de pouvoir d’injonction particulier. Pour des raisons financières, les travaux des groupes d’études se cantonnent souvent à l’organisation d’auditions et les déplacements collectifs de ses membres à l’extérieur demeurent limités.

Un entre soi parlementaire discret

10Mais la différence la plus importante entre groupe d’études parlementaire (GEP) et commission d’enquête (CE) réside dans le rapport de ces deux structures à la publicité. Car si les auditions conduites par les CE sont systématiquement publiques et si l’ensemble des investigations conduites par celles-ci donnent lieu à la publication de rapports largement diffusés, les travaux des GEP ne bénéficient que de la publicité que ses membres veulent bien leur donner puisque seules la composition du bureau et la liste des députés inscrits font l’objet d’une publication officielle sur les sites Internet des assemblées. Les présidents des GEP les plus actifs organisent des colloques annuels. Mais en dehors de ces manifestations publiques, les travaux des GEP demeurent relativement souterrains, dans un entre soi parlementaire soustrait au regard des publics extérieurs, à l’exception de celui des personnes auditionnées. La diffusion des comptes rendus des réunions, élaborés par le secrétariat, laissée à la discrétion du président du GEP, se limite souvent à un envoi aux membres du groupe. Chaque groupe d’études parlementaire affiche un grand nombre de membres mais fonctionne en réalité grâce à une petite poignée d’élus réellement investis.

Notes

1 Pour une analyse détaillée de la manière dont les collaborateurs socialistes se réapproprient et pallient parfois l’absence de position du groupe, Cf. Éric Treille, « L’écriture parlementaire au quotidien. Le travail des assistants de députés socialistes », in Guillaume Courty (dir.), Le Travail de collaboration avec les élus, Michel Houdiard, Paris, 2005, p. 157-172.

Table des illustrations

Titre Figure 5 : La structuration du travail au sein d’un groupe politique parlementaire et son articulation avec la séance publique
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© Presses universitaires de Rennes, 2016

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