Version classiqueVersion mobile

Changer la prison

 | 
Jeanne Chabbal

Seconde partie. Réformer la prison : la cause du Parlement

5. La prison mise en lois

Texte intégral

1Sous la 11e législature (1997-2002), le Parlement est entré dans une phase d’apprentissage sur la prison : les commissions d’enquêtes ont permis d’accumuler de nouvelles connaissances parlementaires et ont constitué l’occasion tant d’investir les dispositifs existants que d’en créer de nouveaux. Sous la 12e législature (2002-2007), le stock de connaissances, antérieurement acquises, a continué à s’accroître et à se transmettre du fait des investissements d’élus spécialisés sur la prison. Sous la 13e législature (2007-2012), savoir-faire et actions éprouvés lors de la précédente décennie, en voie de routinisation, rencontrent une actualité propice au rapatriement de la prison dans le domaine de la loi. En parallèle, les acteurs de la prison adaptent leurs stratégies de mobilisation aux dispositifs et acteurs parlementaires.

Routinisations du travail parlementaire sur la prison

2Sous la 13e législature, le travail parlementaire sur la prison tend à se routiniser, c’est-à-dire que les pratiques antérieures se sont stabilisées, au point d’être reproduites à l’identique de manière de plus en plus mécanique lorsqu’un certain nombre de situations données se présentent. Le tableau suivant recense les principaux types de problèmes ou de sollicitations auxquels les parlementaires sont régulièrement amenés à faire face concernant la prison et les réponses le plus souvent sélectionnées, dans le répertoire des outils parlementaires disponibles, pour les traiter.

3Les situations-types ainsi listées peuvent être regroupées en trois catégories : celles qui s’inscrivent dans des stratégies collectives de travail parlementaire d’opposition, celles qui consistent en des visites de prisons de plus en plus ritualisées, pouvant faire l’objet d’une organisation parlementaire collective mais s’insérant surtout dans des enjeux locaux, et celles relevant du travail parlementaire classique d’intermédiation, entre citoyens et administrations.

Tableau 3 : Types de réponses parlementaires mobilisées pour le traitement des questions pénitentiaires

Situation-type

Sollicitations/problèmes

Groupe(s) extérieur(s) impliqué(s)

Parlementaires concernés

Interventions/réponses parlementaires

Opposition parlementaire

Élaboration d’un projet de loi ministériel

Membres de l’opposition

– Proposition de loi alternative
– Conférence de presse

Commission d’enquête

Signalement de l’augmentation du nombre de suicides de détenus en prison

Associations (Rôle d’interpellation)

Élus spécialistes ou non-spécialistes

Demande de création d’une commission d’enquête

Visites de prison

Demande adressée aux parlementaires d’user de leur droit de visite

Association (Rôle de mobilisation) Acteurs locaux (syndicats, personnels pénitentiaires)

Ensemble des groupes politiques Élus du territoire concerné

Déplacements individuels ou collectifs dans les établissements

Intervention individuelle

Demande relative au traitement d’un dossier personnel (transfert, accès aux soins, au travail, etc.)

Détenu (lettre) ou association intermédiaire

Élu du territoire concerné

– Envoi d’un courrier à l’autorité compétente
– Saisine du Médiateur de la République

Saisine d’instances de contrôle

Signalement de violences ou de mauvais traitements subis par un détenu

Associations (Rôle d’interpellation)

Spécialistes liés aux associations de défense des détenus et élus du territoire concerné

Saisine de la CNDS ou du CGLPL

Travaux récurrents de l’opposition parlementaire

  • 1 Lettre du président du groupe SRC aux députés socialistes, 31 octobre 2007.
  • 2 PPL sur « la peine et le service public pénitentiaire », Assemblée nationale, no 970, 25 juin 2003
  • 3 Introduction de Jean-Marc Ayrault, président du groupe SRC, Colloque du 28 novembre 2007.
  • 4 L’Hebdo des Socialistes, no 470, samedi 15 décembre 2007, 36 pages.
  • 5 PPL sur « la peine et le service public pénitentiaire », Assemblée nationale, no 478, 5 décembre 2 (...)
  • 6 Loi no 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un contrôleur général des lieux de privation de lib (...)
  • 7 Paul Pierson, « Increasing returns, path dependence, and the study of politics », The American Pol (...)

4L’annonce par la garde des Sceaux Rachida Dati, en mai 2007, de l’élaboration d’un projet de loi pénitentiaire a déclenché la mobilisation des députés socialistes de l’opposition qui ont ressorti et remis à jour leurs propositions alternatives aux projets en cours de préparation au ministère de la Justice. La dimension collective de cette mobilisation est d’autant plus saillante que les deux groupes socialistes de l’Assemblée nationale et du Sénat s’allient pour agir de concert. Les instances du Parti socialiste (PS) participent également à cette mobilisation commune qui demeure rare dans l’univers parlementaire. Sénateurs et députés, même s’ils sont de la même tendance politique, travaillent plus souvent en parallèle qu’ensemble. Seuls quelques points de rencontres formels, tels que les commissions mixtes paritaires, ou informels (rencontres locales, dîners parisiens, sociabilités militantes) les rassemblent. En dehors des campagnes électorales, le travail parlementaire reste relativement autonome par rapport aux activités partisanes nationales en dépit du multipositionnement de députés et sénateurs, qui investissent les commissions de travail de leurs partis. La mobilisation des élus socialistes sur la prison, telle qu’elle se déploie à l’automne 2007, revêt donc un caractère exceptionnel, même s’il s’agit de recycler ce qui a été fait lors des précédentes législatures. Une lettre de Jean-Marc Ayrault, président du groupe socialiste de l’Assemblée nationale, invite les députés à se joindre aux actions organisées par le groupe, convergeant vers la tenue d’un colloque consacré à la condition carcérale et au sens de la peine. Ce document mentionne les principales actions des parlementaires sur la prison (travail législatif, organisation de colloques, visites d’établissements, communication locale) et appelle à leur réalisation dans un laps de temps réduit, « afin de préparer au mieux la discussion sur le projet de loi pénitentiaire1 ». L’objectif du colloque public, introduit par les présidents des groupes socialistes de l’Assemblée nationale et du Sénat, est de mettre en discussion et d’améliorer la proposition de loi déposée en 2003, sous la précédente législature, autour de l’ancienne garde des Sceaux Marylise Lebranchu2 en vue d’un nouveau dépôt3 lors de la présente législature, et surtout avant la présentation du projet de loi pénitentiaire de la ministre de la Justice, alors annoncé pour le début de l’année 2008. Mais l’enjeu n’était pas seulement d’enrichir cette proposition de loi mais d’y rallier des soutiens. Aussi, les personnalités extérieures conviées à venir s’exprimer lors du colloque du groupe SRC sont autant de soutiens potentiels des propositions socialistes sur la prison : représentants de l’Observatoire international des prisons (OIP), du GENEPI, du Syndicat de la magistrature, etc. Si ces organisations sont déjà proches des socialistes, reste à en enrôler les actuels porte-parole. Les trois principaux syndicats pénitentiaires interviennent également dans les tables rondes du colloque. Les spécialistes socialistes de la prison, à l’initiative de cet événement, sont mobilisés pour l’animation des tables rondes et la production de contributions écrites, qu’il s’agisse du sénateur Robert Badinter, des deux anciennes gardes des Sceaux, Marylise Lebranchu et Élisabeth Guigou, du sénateur Louis Mermaz et de l’ancien député Jacques Floch, qui a quitté sa retraite nantaise pour l’occasion. Les nouveaux élus socialistes et les non-spécialistes sont enrôlés dans le travail parlementaire sur la thématique prison via des visites d’établissements pénitentiaires dans leurs circonscriptions. Sur les 34 visites effectuées en amont du colloque par des députés socialistes, seules deux sont imputables à des spécialistes et c’est la députée Aurélie Filippetti, fraîchement élue en Moselle et membre de la commission des finances, qui est chargée de synthétiser les constats établis lors des visites à la tribune : surpopulation carcérale, exiguïté des cellules, vétusté et insalubrité, établissements en attente de rénovation urgente, suivi médical insuffisant des détenus, accès restreint à l’emploi et à la formation pendant la détention, difficile maintien des liens entre les détenus et leurs proches, droit de vote oublié, manque récurrent de moyens humains, inquiétudes quant aux nouvelles dispositions législatives en matière de lutte contre la récidive. Les conclusions des députés rappellent celles des commissions d’enquêtes de 2000, avec une charge critique supplémentaire à l’égard des actions du précédent gouvernement de droite que le groupe socialiste avait déjà relayée sur la période 2002-2007. Lors du colloque, sont distribuées des fiches-argumentaires rédigées par la commission justice du parti socialiste, présidée par le député André Vallini. Celle consacrée à la « question pénitentiaire » formule des propositions désormais classiques : aménager les courtes peines pour favoriser la réinsertion, accroître les moyens des services d’insertion et de probation, redonner du sens à la peine en établissant une obligation d’activité en prison, relancer le travail d’intérêt général, etc. Quinze jours après la tenue du colloque, le magazine du parti socialiste, L’Hebdo des Socialistes, qui consacre un dossier à cet événement, titre sa couverture d’une citation de Robert Badinter : « Un détenu, c’est d’abord un être humain4. » Cette affirmation fait écho aux propos de la ministre de la Justice socialiste, Marylise Lebranchu, dans le cadre de l’élaboration de son avant-projet de loi pénitentiaire en 2001-2002. Quant à la proposition de loi du groupe socialiste, déposée en 2003, censée s’enrichir des réflexions du colloque organisé le 28 novembre 2007, force est de constater qu’elle a été redéposée quasiment à l’identique à la Présidence de l’Assemblée nationale en décembre 20075, moyennant quelques actualisations de l’exposé des motifs et la suppression des dispositions concernant le contrôle extérieur des prisons, entre-temps créé par la loi6. Mêmes actions (dépôts de propositions de lois, visites de prison), mêmes interlocuteurs, contenus similaires, les travaux parlementaires des députés socialistes suivent le sentier de dépendance, décrit par Paul Pierson : dépendance aux processus cognitifs d’interprétation, aux processus d’action collective et aux processus institutionnels antérieurs7.

  • 8 PR « tendant à la création d’une commission d’enquête sur l’augmentation du nombre de suicides dan (...)
  • 9 PR « tendant à la création d’une commission d’enquête sur les suicides en prison », Assemblée nati (...)
  • 10 Lettre de Jean-Jacques Urvoas, député du Finistère, à Jean-Marc Ayrault, président du groupe socia (...)

5Les demandes de création de commissions d’enquêtes sur les suicides en prison suivent des logiques similaires. Les parlementaires sont régulièrement alertés par des groupes sociaux mobilisés sur les recrudescences du nombre de suicides de personnes détenues. La réponse standardisée, apportée par les élus à ce type de signalement, est le dépôt de propositions de résolutions tendant à créer des commissions d’enquêtes parlementaires. Le dépôt par le groupe socialiste d’une proposition de ce type en 2002 a déjà été mentionné8. Cette démarche, initiée par deux anciens commissaires-enquêteurs spécialisés sur les thématiques pénitentiaires, avait été collectivement endossée par le groupe socialiste désireux de présenter le problème des suicides en prison comme la résultante des politiques pénales gouvernementales. Cette proposition était née d’un signalement de la section française de l’Observatoire international des prisons. La députée Christine Boutin avait elle aussi déposé, au nom du groupe UMP, une proposition de résolution9 analogue mais exempte de la charge critique à l’égard du gouvernement. En 2008, une nouvelle alerte de l’OIP, adressée aux parlementaires, donne lieu à d’autres propositions de résolution parlementaires. Si le groupe socialiste n’en dépose pas cette-fois-ci pour des raisons stratégiques conjoncturelles, la possibilité avait toutefois été envisagée, suite à la requête du député Jean-Jacques Urvoas, auprès du président du groupe. La lettre de ce dernier reprenait les ingrédients déjà réunis en 2002, alors que lui-même n’avait pas encore fait son entrée à l’Assemblée nationale : référence aux instances européennes et aux rapports parlementaires de 2000, chiffres de l’évolution du nombre de suicides, fournis par l’OIP, critique de la politique gouvernementale10. Les travaux parlementaires collectifs conduits sur la prison sous la 13e législature, comme le montre l’exemple de ceux réalisés au sein du groupe socialiste de l’Assemblée nationale, sont fortement marqués tant par les contenus que par les mobilisations et les méthodes de travail élaborés sous les deux précédentes législatures.

Visites de prisons : rituels collectifs et travail parlementaire local

  • 11 Message du groupe socialiste de l’Assemblée nationale sur les visites de prisons, 1er décembre 200 (...)

6Sous la 13e législature, les visites d’établissements pénitentiaires tendent par ailleurs à se ritualiser. Les incitations collectives du groupe socialiste de l’Assemblée nationale faites à ses membres, notamment suite à des sollicitations associatives, se mêlent à des stratégies politiques d’opposition au gouvernement en place. Ces mouvements collectifs, dont le premier a été initié en juin 2004, soit quatre ans après l’introduction dans la loi du droit de visite parlementaire, deviennent quasiment annuels. Un an après le mouvement de visites des députés socialistes, en lien avec la préparation de leur colloque sur la condition carcérale et le sens de la peine, en décembre 2008, le processus est relancé. Le courriel reçu par les parlementaires socialistes et leurs collaborateurs à cette occasion11 comporte, en pièces jointes, guide et grille d’observation, ce qui montre que les méthodes de visites proposées aux parlementaires se formalisent autant qu’elles se standardisent. En 2000, les commissaires-enquêteurs qui entraient pour la première fois en prison, et les administrateurs qui les accompagnaient, avaient dû tâtonner pour apprendre à sonder les établissements pénitentiaires, puisque l’expérience parlementaire en la matière était presque inexistante. Leurs listes de points à vérifier et à observer avaient évolué au fur et à mesure de la progression de leur enquête. En 2007, les collaborateurs du groupe SRC de l’Assemblée nationale avaient synthétisé et formalisé les connaissances héritées de cette période sous forme de guide. En 2008, les grilles d’observation s’affinent et ce sont désormais des savoir-faire stabilisés qui sont proposés aux élus.

7Si le groupe politique d’appartenance peut jouer un rôle dans l’impulsion et la coordination des visites, et si les synthèses des constats de celles-ci servent des causes partisanes construites à une échelle nationale, la visite parlementaire d’établissement pénitentiaire est surtout une action locale pour les députés et sénateurs qui l’effectuent. Ces derniers ne visitent pas n’importe quelle prison en réponse aux incitations de leur groupe. Ils se rendent le plus souvent dans l’établissement pénitentiaire de leur territoire d’élection ou le plus proche de ce dernier. Seuls les spécialistes de la prison sont réellement susceptibles de visiter des structures pénitentiaires, indépendamment de leur ancrage géographique. L’appel du groupe parlementaire peut susciter de l’intérêt pour la prison locale, concrétiser des intentions de visites jusqu’alors remises à plus tard, ou encore réactiver des relations préexistantes avec des chefs d’établissements ou des syndicats. Mais la visite peut aussi intervenir en dehors des périodes de mobilisations collectives, lorsqu’un parlementaire se saisit ou est saisi d’un problème ou de revendications. D’autant plus que les commissions d’enquêtes ont fait connaître aux responsables et représentants pénitentiaires députés et sénateurs comme des interlocuteurs potentiellement mobilisables. Les motifs de visites peuvent être très divers. Le député UMP Émile Blessig raconte, par exemple, s’être rendu avec l’un de ses pairs socialiste dans le centre de détention de son département, à l’occasion d’une grève des personnels.

« J’y suis allé un jour (au centre de détention d’Oermingen) parce qu’il y avait une grève. […] Oermingen est vraiment à la limite de ma circonscription et de l’autre côté, c’était la circonscription d’un député socialiste. Je l’ai appelé pour qu’on y aille ensemble. Je lui ai dit : “Oermingen, c’est chez moi ; les surveillants habitent chez toi, autant qu’on y aille ensemble. Ils font une grève pour des intérêts catégoriels, on va les écouter.” On y est donc allés. » (Extrait d’entretien avec Émile Blessig, député du Bas-Rhin, novembre 2006.)

8Anne-Marie Comparini, en rendant compte de son expérience lyonnaise, résume, quant à elle, quelques-unes des multiples opportunités et sollicitations pouvant conduire un parlementaire à se rendre en prison : rencontres avec des responsables pénitentiaires, contacts associatifs, manifestations institutionnelles ou culturelles de la prison, visite ministérielle, etc.

« La prison est dans ma circonscription. Les deux premières fois où j’y suis allée, je n’ai fait jouer aucun droit. Comme je suis un peu causante dans la rue, un jour j’ai discuté avec des gens sur un marché et à la fin de la conversation, ils m’ont dit : “Madame, on est de l’administration pénitentiaire. On serait heureux de vous recevoir à la prison”. Ils m’ont laissé leur numéro et je suis allée les voir. Ensuite, j’ai rencontré Monsieur O., le directeur de l’école de la prison, un jour de réunion sur l’éducation. Il disait des choses sensées et je lui ai demandé quel était le collège ou le lycée où il travaillait et il m’a répondu qu’il était à la prison.

Nous avons pris rendez-vous. Ensuite, je suis retournée à la prison grâce au jésuite qui est l’animateur de l’association San Marco. […]. Ensuite, Ils m’ont invitée un jour pour travailler sur leur cantine. Vous imaginez dans une prison construite au XIXe siècle, la cantine du personnel est au sous-sol. J’ai dû aller y déjeuner pour travailler. Je ne fais jamais appel à mon droit de visite. Ils partent du principe que je suis leur députée alors, quand il y a des manifestations, telles que l’arrivée d’un nouveau directeur, ou quand un lycée de Lyon fait un atelier culturel avec les détenus, qu’il y a une petite fête, ils m’invitent et j’y vais. J’y vais parce que je suis la députée du coin. […] Ensuite, j’y suis allée une autre fois mais ça ne m’a rien rapporté car c’était avec le ministre, quand il est venu visiter, et dans ces cas-là, on court à toute allure. D’ailleurs je ne la compte pas dans les six ou sept visites que j’ai effectuées en tant que députée. » (Entretien avec Anne-Marie Comparini, députée UDF du Rhône, décembre 2005.)

9C’est surtout la dimension locale du mandat parlementaire qui est activée par ces visites, même si celles-ci sont connectées au travail législatif et parlementaire effectué à Paris. Le député ou le sénateur agit davantage en tant qu’élu local que comme représentant de la nation par rapport aux installations pénitentiaires de son territoire d’élection. D’ailleurs, en cas de médiatisation des visites, c’est le plus souvent la presse quotidienne régionale ou la chaîne de télévision locale qui officie.

Interventions individuelles : le parlementaire intermédiaire

10Les personnes détenues ont été mises à distance dans le cadre des commissions d’enquêtes, notamment parce que les préoccupations prosaïques et individuelles qu’elles formulaient pouvaient difficilement s’intégrer aux préconisations générales des rapports parlementaires. Depuis l’entrée du Parlement en milieu carcéral, les demandes individuelles des prisonniers sont toutefois prises en charge dans le travail quotidien des députés et sénateurs. Les contacts entre élus et personnes incarcérées peuvent s’établir lors des visites des premiers en établissements pénitentiaires. Mais ils passent surtout par des échanges épistolaires. L’accès au téléphone en prison étant aussi restreint que coûteux, quand il n’est pas inexistant, les détenus privilégiés qui savent lire et écrire en langue française, écrivent. Leurs lettres s’adressent à leurs familles et proches quand ils en ont, à leur avocat, à l’administration de la prison qui les accueille et parfois à des autorités administratives extérieures (Médiateur de la République, Contrôleur général des lieux de privation de liberté). Les parlementaires font aussi partie des destinataires potentiels des courriers rédigés par les personnes incarcérées. Celles-ci sollicitent plutôt le député ou le sénateur du territoire sur lequel se trouve la prison qui les accueille et plus rarement celui de leur territoire d’origine ou d’habitation de leur famille. Même si la plupart des détenus le sont dans l’établissement le plus proche de leur domicile, les transferts disciplinaires, l’adaptation des régimes de détention aux infractions commises (niveaux de sécurité et de surveillance), de même que la rareté des prisons pour femmes occasionnent des éloignements géographiques. Cette précision atténue l’hypothèse d’un lien électoral entre parlementaires et prisonniers.

Les personnes détenues qui vous écrivent, qu’attendent-elles de vous, quels types de problèmes formulent-elles ?
« Tout type de problème. J’ai même eu un détenu qui m’écrivait chaque semaine pour me dire qu’il était innocent. Il a d’ailleurs fini par être libéré parce qu’il était vraiment innocent. Sinon, pour la majorité, ils écrivent pour des mauvais traitements, des histoires de querelles. Il y a aussi des gens qui voudraient être déplacés, aller ailleurs. Tous les petits faits de la vie quotidienne. Il y a aussi des gens qui ne sont pas très bien psychologiquement. Ça se voit dans leurs courriers. Ils pourraient être traités d’une autre façon, par exemple dans un hôpital psychiatrique. Ce sont surtout des détenus de Val de Reuil qui m’écrivent, ou de la prison d’Évreux. Souvent, ça se règle avec le directeur. Mais il y a aussi des lettres de gens qui ne sont pas bien, qui ont besoin de soins psychiatriques. » (Entretien avec François Loncle, député socialiste de l’Eure, janvier 2006.)

  • 12 Guillaume Courty et Tiphaine Havel, « Le courrier parlementaire français. Enjeux et variations d’u (...)

11Les sollicitations et objets des lettres de détenus aux parlementaires sont très divers, comme le soulignent les députés François Loncle et Jean-Luc Warsmann : dossier judiciaire, signalement de violences, demandes de transfert, de formation, de travail, déclarations d’innocence, etc. Leur point commun est de faire état de situations individuelles. Les élus ne répondent pas à toutes les demandes : par le biais de leurs collaborateurs, un tri s’effectue entre courriers incompréhensibles ou fantaisistes et courriers dont l’enjeu ou la matière se prêtent à une intervention parlementaire12.

Quels types de courriers recevez-vous de la part des détenus ?
« J’en ai quasiment toutes les semaines depuis que j’ai fait ce travail ! Je reçois de tout… J’ai même eu une fois une personne dont le dossier judiciaire avait été perdu et qui ne parvenait pas à se faire écouter. Sinon, il y a des gens qui demandent, qui considèrent… Vous savez, c’est le rôle traditionnel du député vis-à-vis des gens de la circonscription, de la personne qui considère que le service administratif qui a répondu à sa question n’a pas pris en compte, n’a pas écouté, n’a pas étudié… Cela va des demandes de mutation vers un établissement… L’autre jour, c’était une personne qui avait fait une demande de formation qui lui avait été refusée, etc. […] Ce sont des interventions parlementaires classiques : je reçois un dossier, je réponds. Par contre, je ne les classe pas à part. Mes dossiers sont nominatifs. » (Extrait d’entretien avec Jean-Luc Warsmann, député UMP des Ardennes, novembre 2006.)

12Les interventions parlementaires mises en œuvre en réponse à ce type de sollicitations sont qualifiées d’« interventions individuelles » par ceux qui les traitent. Le député Warsmann utilise l’expression « interventions parlementaires classiques ». Cela signifie que les courriers des détenus ne donnent pas lieu à un traitement particulier par rapport aux autres demandes des citoyens libres de la circonscription, d’autant plus que ces deux catégories de solliciteurs font le plus souvent état de problématiques communes : des difficultés d’accès à une administration ou une réponse défavorable de la part de celle-ci. Cela signifie aussi que répondre à des demandes de prisonniers n’a rien d’exceptionnel, que cette action s’inscrit dans le travail parlementaire banal et routinier. Comme pour n’importe quel autre citoyen dont la demande semble légitime ou crédible, le système de réponse parlementaire est invariablement le même : une lettre de l’élu, mentionnant les faits portés à sa connaissance et se terminant par une demande d’information (« je vous saurais gré de bien vouloir me tenir informé de la situation et des suites réservées à cette demande »), est adressée à l’administration concernée (dans le cas de la prison, au chef d’établissement ou au responsable de l’unité de soins). En cas d’absence de réponse ou de doute quant au sérieux de la prise en compte du dossier par le premier niveau de hiérarchie sollicité, l’intervention parlementaire peut s’orienter vers les échelons supérieurs de l’administration (direction régionale, direction de l’administration pénitentiaire, cabinet du garde des Sceaux, directeur d’hôpital). L’intervention de l’autorité administrative indépendante (AAI) qu’est le Médiateur de la République (aujourd’hui Défenseur des droits), spécialisé dans la gestion des difficultés entre citoyens et administrations ou services publics, peut également être sollicitée. Le requérant est informé par retour de courrier de l’intervention parlementaire effectuée en sa faveur et des réponses apportées par l’administration ou l’AAI.

13Dans le cas où le parlementaire est saisi de faits d’une certaine gravité, il est en capacité de saisir la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) ou le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL). Mais avant une telle démarche, la vérification des faits mentionnés s’impose et c’est là que les relations avec les associations peuvent intervenir si les informations fournies par l’administration pénitentiaire n’ont pas été concluantes. Par exemple, les groupes locaux de l’Observatoire international des prisons peuvent être pourvoyeurs de renseignements sur certaines situations dans un établissement pénitentiaire donné. Mais la situation la plus fréquente consiste en la démarche inverse : c’est plutôt l’association qui mobilise les parlementaires sur un problème, dont elle est censé s’être assurée au préalable de la réalité, en leur demandant d’effectuer des saisines.

« Les saisines de la CNDS, je les fais vraiment en connaissance de cause puisque j’ai eu des informations du côté des syndicats qui m’ont dit que la plainte était fondée […] Pour la police, au sujet d’une descente dans une de mes cités, j’avais été saisi par la Ligue des droits de l’Homme. Quand c’est la LDH, en général, je prends en compte. J’ai montré le courrier que j’avais reçu de la LDH au commissaire et je lui ai demandé de me faire un retour pour voir si ce qui était reproché était fondé ou non. On en est arrivés à la conclusion qu’il y avait des faits avérés. Entre-temps j’ai appris que la police des polices s’y était intéressée. » (Entretien avec Robert Bret, sénateur communiste des Bouches du Rhône, juin 2005.)

14Dans cette dernière configuration, l’intervention parlementaire sort du cadre individuel et routinier et est plus aisément endossée par les spécialistes de la prison, directement identifiés et contactés par les entrepreneurs de cause extérieurs au Parlement, tels que le sénateur Robert Bret qui travaille régulièrement avec l’OIP et la LDH notamment. Dans le cas le plus courant, la demande de la personne détenue, sous réserve qu’elle soit considérée comme crédible et cohérente, donne lieu à une intervention épistolaire du parlementaire, via laquelle il se pose en intermédiaire entre le prisonnier et l’administration pour tenter de résoudre ce qui n’a pas fonctionné correctement. Les résultats obtenus suite à ce type d’intervention sont variables. Toutefois, le seul fait qu’un élu se fende d’un courrier exerce une pression certaine sur l’administration destinataire, dont les responsables, s’ils sont en tort, s’empressent généralement de rectifier le tir.

15Sous la 13e législature, les différents travaux conduits par les parlementaires sur la prison sont marqués par des héritages et de fortes dépendances aux sentiers tracés lors des deux précédentes législatures : logiques institutionnelles, instruments et méthodes de travail antérieurement créés perdurent. Les investissements parlementaires, individuels ou collectifs, sur les sujets pénitentiaires se routinisent et deviennent récurrents tant dans leurs formes que dans leurs contenus argumentaires. La prison se banalise, elle devient un sujet parlementaire comme un autre, dont il est normal pour les élus de se saisir. Récurrences, continuités et banalisation ne sont pas pour autant synonymes d’immobilisme. À partir de 2007, les investissements parlementaires accumulés sur plusieurs années finissent par déboucher sur des concrétisations législatives dont l’ampleur déborde largement les évolutions pointillistes jusqu’alors acquises à coup d’amendements.

Concrétisations législatives

  • 13 Brigitte Gaïti, De Gaulle, prophète de la Ve République, Paris, Presses de Sciences po, 1998, p. 3 (...)

16Toute une partie du travail, parfois souterrain, déployé en dehors des hémicycles par les parlementaires sur la période 2002-2007, a trouvé un aboutissement dans l’élaboration et le vote public de deux projets de loi, présentés par les ministres de la Justice successifs sous la 13e législature (2007-2012) : l’un créant un contrôleur général des lieux de privation de liberté (2007) et l’autre une loi pénitentiaire (2007-2009). Ces deux projets consistent en « la reprise de projets anciennement formulés et non concrétisés politiquement » jusqu’alors13. La période 2007-2009 est porteuse de nombreuses évolutions en matière pénitentiaire. Le premier des changements observables réside dans le fait que ces évolutions empruntent désormais prioritairement le chemin de la loi et non plus celui des normes administratives. Remise au cœur du débat public, la prison se trouve en partie soustraite à son réseau traditionnel de prise en charge, tandis que les droits des personnes détenues sont élevés au niveau législatif et consolidés dans leurs contenus. Ces évolutions interviennent dans un contexte de réaffirmation et de défense des prérogatives parlementaires.

Contrôler le contrôleur

17À la fin de la 11e législature (2000-2002), députés et sénateurs ont imposé le contrôle de l’administration pénitentiaire par la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) contre l’avis du ministère de la Justice. Les anciens membres des commissions d’enquêtes sont entrés en concurrence avec ce dernier lors de l’élaboration d’un avant-projet de loi pénitentiaire afin de tenter de reprendre la main sur la traduction législative de leurs préconisations. Sous la 12e législature (2002-2007), les spécialistes de la prison ont maintenu la pression sur les gardes des Sceaux successifs afin de voir adopter des dispositions législatives visant à améliorer la condition pénitentiaire, par le biais de l’organisation de colloques parlementaires, de soutiens à des initiatives associatives ou du dépôt d’amendements. Au cours de la 13e législature (à partir de 2007), les parlementaires continuent de s’imposer dans le réseau de politique publique pénitentiaire et face au ministère de la Justice, notamment via des tentatives de contrôle des autres acteurs de l’univers carcéral. En témoigne l’intervention du Parlement dans le processus de nomination du contrôleur général des lieux de privation de liberté.

  • 14 PL « instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté », Assemblée nationale, no(...)

18L’idée d’instaurer un contrôle extérieur des établissements pénitentiaires émerge réellement à la fin des années 1990, avec la mise en place de la mission Canivet par la garde des Sceaux Élisabeth Guigou. Dans son rapport de janvier 2000, le premier président de la Cour de Cassation, préconisait la création d’une autorité administrative indépendante, chargée d’inspecter les prisons. Les recommandations de Guy Canivet avaient été reprises, la même année, par les rapports des commissions d’enquêtes parlementaires ainsi que par la ministre de la Justice Marylise Lebranchu, qui les avait intégrées dans son avant-projet de loi pénitentiaire. L’Observatoire international des prisons, dont l’un des principaux chevaux de bataille est la lutte contre l’arbitraire de l’administration pénitentiaire, les avait quant à lui retraduites en revendications. En avril 2001, les sénateurs adoptaient à l’unanimité une proposition de loi visant à instaurer un contrôle général extérieur, qui n’a jamais été mise à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale. Les députés socialistes déposaient une autre proposition de loi allant dans le même sens, en juillet 2004. Depuis les commissions d’enquête, de nouvelles formes de contrôle partiel de l’institution pénitentiaire ont été créées. Mise en place en 2000, la CNDS est chargée de veiller au respect de la déontologie par les personnels pénitentiaires. En décembre 2006, le garde des Sceaux Pascal Clément avait passé un accord avec le Médiateur de la République, dont les délégués se rendent désormais dans les établissements pénitentiaires, afin de solutionner les litiges entre les détenus et les différentes administrations publiques. Cependant, depuis l’abandon de l’avant-projet de loi pénitentiaire en 2002, la création d’un contrôle général indépendant, portant sur l’ensemble de la détention, avait été remisée aux calendes grecques, malgré de régulières mobilisations des parlementaires et des associations de défense des détenus, au gré de drames secouant certains établissements. L’idée a été remise à l’ordre du jour ministériel et parlementaire au cours de l’été 2007, avec l’arrivée de Rachida Dati au ministère de la Justice. L’enjeu était notamment de rendre le droit français conforme au protocole facultatif à la Convention des nations unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, signé le 16 septembre 2005, qui prévoyait la mise en place d’un mécanisme national de prévention indépendant, chargé d’examiner la situation des personnes privées de liberté14. Le champ de compétence du contrôleur devait concerner l’ensemble des lieux de privation de liberté, et pas seulement la prison. Les parlementaires étant unanimement favorables à la création de ce contrôle extérieur, qu’ils avaient eux-mêmes souhaité, le débat législatif s’est focalisé sur ses prérogatives et les conditions de sa nomination.

  • 15 Rapport no 414 de Jean-Jacques Hyest, 25 juillet 2007, p. 40.

19Dans le projet initial de la garde des Sceaux, la nomination du contrôleur devait intervenir par décret. Dès le début des discussions au Sénat, le rapporteur UMP du texte, Jean-Jacques Hyest, ancien président de la commission d’enquête sur les prisons de la chambre haute et co-auteur de la proposition de loi instaurant un contrôle extérieur adoptée à l’unanimité en avril 2001, a proposé l’intervention du Parlement dans la nomination du contrôleur, tout en rappelant le rôle antérieur du Sénat15. Il a été suivi sur ce point par ses collègues sénateurs, et notamment par Nicole Borvo, élue communiste, particulièrement investie sur la prison.

M. Jean-Pierre Sueur a souligné que la personnalité appelée à occuper la fonction de contrôleur général devrait être de grande qualité et qu’à cet égard la meilleure garantie serait d’en laisser la nomination au Parlement, qui pourrait se prononcer à une majorité qualifiée. Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a également souhaité que le contrôleur général puisse être désigné par le Parlement à une majorité qualifiée et choisi parmi les personnes dotées d’une expérience dans la défense des droits de l’Homme. (Compte-rendu de la réunion de la commission des lois du 23 juillet 2007, Sénat.)

  • 16 Compte-rendu intégral des débats, Sénat, 31 juillet 2007.

20Cet accord interpartisan a débouché sur l’adoption d’un amendement prévoyant que la nomination du contrôleur intervienne après l’avis de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Lors de la séance publique du 31 juillet 2007, le groupe socialiste du Sénat a souhaité aller plus loin en suggérant que la nomination du contrôleur soit entérinée à la majorité des trois cinquièmes des membres des commissions permanentes. Cet amendement a été défendu par Louis Mermaz, ancien président de la commission d’enquête de l’Assemblée sur les prisons et Robert Badinter, qui avait été l’un des premiers à demander la mise en place de celle du Sénat. Leur argumentaire souligne la nécessité de recourir au Parlement dès lors que la protection des droits fondamentaux est en jeu et d’associer l’opposition parlementaire à la désignation afin que la personnalité choisie fasse consensus16, dans l’esprit des commissions d’enquêtes de 2000. La cause des droits des prisonniers se voit ainsi de nouveau élevée au-dessus des contingences politiques. La ministre de la Justice a émis un avis défavorable à l’encontre de l’amendement des sénateurs socialistes, au motif que les travaux d’une commission, ayant pour objet d’émettre des propositions sur les processus de nomination aux hautes fonctions publiques, étaient en cours et qu’il convenait d’en attendre les conclusions. Bien que favorable à l’amendement, le rapporteur UMP Jean-Jacques Hyest s’est rangé à l’avis du gouvernement afin de sauver celui de la commission des lois, finalement adopté. Lors des discussions à l’Assemblée nationale, en septembre 2007, les députés socialistes ont réitéré la proposition de leurs collègues sénateurs, portée par Jean-Jacques Urvoas.

Jean-Jacques Urvoas : « Notre amendement vise à associer plus étroitement le Parlement. Le projet de loi ne lui donne qu’un rôle consultatif, ce qui n’est pas très glorieux pour les défenseurs des prérogatives parlementaires que nous sommes tous. […] L’avis des commissions de l’Assemblée et du Sénat, pris à une majorité des trois cinquièmes de leurs membres, doit lier le président de la République. » (Extrait du compte-rendu intégral des débats, Assemblée nationale, 25 septembre 2007.)

  • 17 Loi no 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un contrôleur général des lieux de privation de lib (...)

21Un amendement similaire était porté par le groupe Nouveau centre, représenté par Michel Hunault, ancien membre de la commission d’enquête de 2000. Les amendements des groupes socialiste et Nouveau centre ont été rejetés, le rapporteur de l’Assemblée nationale ayant endossé la même position que son homologue du Sénat, face au refus de la garde des Sceaux, dans le souci de préserver la disposition déjà adoptée. La loi votée prévoit l’avis consultatif des commissions permanentes des deux assemblées17.

  • 18 Jean-Jacques Urvoas, « Prison : avons-nous créé un fantôme ? », Libération, mercredi 19 mars 2008, (...)
  • 19 Placée près du ministère de la Justice, cette commission est composée de deux représentants du Par (...)

22Ces débats montrent que les parlementaires associent spontanément leur institution à la problématique de la préservation des droits des personnes privées de liberté et que cette association est mise au service de la défense de l’institution puisque l’enjeu de l’accroissement des prérogatives du Parlement est régulièrement invoqué dans les interventions des élus. En s’octroyant un rôle dans la nomination du contrôleur général, députés et sénateurs inscrivent dans la loi leur droit de regard sur la sélection d’un nouvel entrant du réseau de politique pénitentiaire et la responsabilité de ce dernier vis-à-vis du Parlement. Paradoxalement votée selon la procédure de l’urgence, la loi du 30 octobre 2007 ne prendra effet qu’en juin 2008 avec l’installation de Jean-Marie Delarue, conseiller d’État, à la tête de l’autorité administrative indépendante. Pendant les sept mois qui ont précédé la nomination officielle du contrôleur, de nombreux parlementaires ont dénoncé une trop longue attente et sommé le ministère de la Justice de proposer un candidat18. Pressenti par le gouvernement, Jean-Marie Delarue s’est successivement présenté, muni de son curriculum vitae, devant les commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui ont accueilli sa candidature d’un avis très favorable. Avant d’être nommé à la tête de la nouvelle autorité, Jean-Marie Delarue a présidé pendant près de six ans la commission de suivi de la détention provisoire, créée par la loi du 15 juin 2000 relative à la présomption d’innocence, en tant que membre du Conseil d’État19. Au sein de cette instance, il a côtoyé des parlementaires spécialistes de la prison, tels que Jean-Jacques Hyest et Jean-Luc Warsmann, et était déjà, de ce fait, présent dans leurs réseaux de travail.

Ramener la prison au Parlement

23La volonté parlementaire d’appropriation des questions pénitentiaires s’est aussi manifestée de manière saillante s’agissant du calendrier de discussion de la loi pénitentiaire. Celle-ci avait été annoncée par la ministre de la Justice, Rachida Dati, dès le mois de mai 2007, juste après la mise en place du nouveau gouvernement UMP. Le projet de la ministre s’était en partie traduit par l’installation d’un Comité d’orientation restreint (COR) en juillet 2007, chargé d’émettre des préconisations concernant le futur projet de loi. Mais, tout comme celle de sa prédécesseure socialiste à la place Vendôme, la loi pénitentiaire de Rachida Dati a connu de nombreux reports, au point que de sérieux doutes aient pu être émis quant à son adoption effective. Cette problématique fut l’un des points d’achoppement entre le Parlement et le ministère, les parlementaires invoquant l’urgence de la situation pénitentiaire et souhaitant être saisis du projet de loi au plus tôt. La loi pénitentiaire a pris du retard à toutes les étapes de son élaboration : présentation du projet devant le conseil des ministres, mise à l’ordre du jour de l’une des deux chambres parlementaires, transmission du texte d’une chambre à l’autre, etc.

  • 20 « Les magistrats tirent à boulets rouges sur Rachida Dati », Le Figaro, 17 octobre 2008 ; Samuel L (...)
  • 21 Philippe Artières, Pierre Lascoumes et Grégory Salle, Gouverner, enfermer. La prison, un modèle in (...)
  • 22 Rapport au gouvernement de la République française relatif à la visite effectuée par le Comité eur (...)

24Le projet ne sera inscrit à l’ordre du jour du Sénat qu’en mars 2008, soit plus de quatre mois après la fin des travaux du COR. Durant ce laps de temps, des avant-projets ont circulé dans les univers pénitentiaire et parlementaire, sans qu’il ne soit concrètement question d’une présentation en conseil des ministres ou d’une inscription à l’ordre du jour parlementaire. L’attente se faisait d’autant plus forte que le départ du gouvernement de la garde des Sceaux, devenue très impopulaire auprès de l’ensemble des professions judiciaires20, se profilait et que le précédent abandon du projet de loi pénitentiaire de 2002 laissait présager une potentielle répétition de l’histoire. L’idée même qu’une loi pénitentiaire puisse être adoptée semblait de plus en plus illusoire. La « loi pénitentiaire » faisait figure d’étendard, brandi pour calmer les mécontentements et faire patienter personnels pénitentiaires et défenseurs des droits des détenus, sans qu’aucun aboutissement ne soit sérieusement envisagé. L’hypothèse de l’« avoiding blame politics », selon laquelle la prise en compte de la prison n’est que simulée21 était particulièrement plausible. Le projet de loi pénitentiaire a fini par être présenté au Sénat en mars 2008, au moment où Rachida Dati s’apprêtait à quitter le gouvernement. La pression internationale se faisait très forte, le Comité européen de prévention contre la torture (CPT) ayant rendu un rapport défavorable à la France22. La garde des Sceaux souhaitait, par ailleurs, pouvoir inscrire la loi dans son bilan ministériel.

  • 23 « Loi pénitentiaire : la procédure d’urgence fait débat », AFP, 3 mars 2009.
  • 24 « Loi pénitentiaire : Accoyer impatient de voir ce texte à l’Assemblée », AFP, 11 décembre 2008.

25La première bataille de calendrier entre le Parlement et le ministère de la Justice a porté sur la déclaration d’urgence. Une fois le texte inscrit à l’ordre du jour, le gouvernement a souhaité une procédure accélérée pour l’examen du projet de loi pénitentiaire en déclarant « l’urgence » : une seule lecture par chambre et un vote sur le texte de la commission mixte paritaire. Les sénateurs socialistes ont été les premiers à s’élever contre ce procédé. Ils ont été suivis par le président de l’Assemblée nationale, Bernard Accoyer, arguant qu’il s’agissait d’un « texte sur les libertés qui méritait de faire navette entre l’Assemblée nationale et le Sénat23 ». L’urgence n’a pu être levée en l’absence d’une demande identique de son homologue du Sénat. Malgré l’urgence déclarée, le texte n’était toujours pas inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale à la fin de la même année. Les députés ont manifesté leur impatience lors des rencontres parlementaires sur la prison, organisées le 11 décembre 2008. Dans son discours introductif à cet évènement, Serge Blisko, député socialiste de Paris et président du groupe d’études « Prisons et conditions carcérales », invoquait la nécessaire prise en charge législative de la prison, en reprenant l’article 34 de la Constitution selon lequel les libertés publiques relèvent de la compétence du Parlement. Le président de l’Assemblée nationale, venu quant à lui ouvrir la session de l’après-midi, sans concertation préalable avec les autres participants, appuya le même argument avec beaucoup de conviction24. Rare, la mobilisation du président en faveur de l’inscription d’un texte à l’ordre du jour de l’Assemble nationale contribue à crédibiliser et à élever le niveau de la cause. Depuis 2000, les présidents de l’Assemblée nationale ont joué un rôle important dans la construction de la prison comme problème public ainsi que dans l’imposition de sa prise en charge parlementaire et législative. Laurent Fabius a présidé la Commission d’enquête (CE) de l’Assemblée pendant quelques mois avant d’être nommé au gouvernement. Son successeur à la présidence, Raymond Forni, a visité une prison et fait des déclarations publiques sur les conditions de détention tandis que celui qui l’a remplacé à la tête de la CE, le député Louis Mermaz, était lui-même un ancien président de l’Assemblée nationale. Les interventions successives de Bernard Accoyer, contre la déclaration d’urgence puis en faveur de la soumission du texte aux députés, accréditent la continuité des investissements sur les sujets pénitentiaires, au plus haut niveau de la chambre parlementaire. Ces éléments confirment tant la « noblesse » de la prison, construite comme cause des droits de l’Homme, que la dimension institutionnelle des enjeux que son traitement soulève : ce sont le rôle et la place du Parlement dans le système constitutionnel et institutionnel français que la prise en charge politique de la prison interroge.

  • 25 « Confidentiel Accoyer à la Santé », Le Figaro, 14 septembre 2009.
  • 26 Loi pénitentiaire no 2009-1436 du 24 novembre 2009.

26Le texte pénitentiaire, tant attendu, est finalement arrivé en première lecture dans sa seconde chambre d’examen en septembre 2009, soit un an et demi après sa première présentation au Sénat. C’est la nouvelle garde des Sceaux Michèle Alliot-Marie qui, reprenant le flambeau de Rachida Dati, a défendu le texte devant les députés. La veille du début de la discussion à l’Assemblée nationale, le président de la chambre, Bernard Accoyer, s’est rendu en visite à la maison d’arrêt de la Santé « pour prendre la mesure sur place du problème de société traité par le texte25 » mais aussi, sans doute, pour marquer l’investissement du Parlement sur la prison et affirmer sa place dans le réseau de politique publique pénitentiaire, face au ministère de la Justice. La loi pénitentiaire a été votée presque 10 ans après avoir été préconisée par les commissions d’enquêtes parlementaires26. Trois ministres de la Justice, deux comités d’orientation et deux directeurs de l’administration pénitentiaire se sont attelés à son élaboration, par-delà les alternances politiques.

Réécrire la loi pénitentiaire grâce à la révision constitutionnelle

  • 27 Loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République no 2008-724 du 23 juil (...)
  • 28 « Je suis devenu l’un des spécialistes au Parlement de la prison », écrit Jean-René Lecerf en préa (...)
  • 29 « La commission des lois du Sénat remanie le projet de loi pénitentiaire », AFP, 18 décembre 2008  (...)

27Un autre indicateur du travail collectif d’appropriation des questions pénitentiaires par les parlementaires et, plus précisément, de la dimension institutionnelle attachée aux mobilisations pour cette appropriation, a été l’inauguration d’une nouvelle prérogative octroyée au Parlement par la révision constitutionnelle de juillet 200827, à l’occasion de l’examen du projet de loi pénitentiaire au Sénat, en mars 2009. Après la réforme, le débat parlementaire public devait directement porter sur le texte adopté par la commission permanente. Auparavant, c’était le projet de loi gouvernemental, sur lequel le rapporteur de la commission et les autres parlementaires déposaient des amendements, qui était examiné en séance. La réforme constitutionnelle, censée renforcer les pouvoirs du Parlement, a été mise à profit pour la première fois par les sénateurs de la commission des lois, qui s’en sont servi pour réécrire de manière substantielle le projet de loi pénitentiaire qui leur avait été soumis par le ministère de la Justice. Le texte, qui ne traduisait au départ qu’une transposition a minima des Règles pénitentiaires européennes (RPE) en droit français, a été transformé en réforme pénitentiaire d’ampleur plus conséquente. Quatre-vingt-quinze amendements ont été adoptés par la commission des lois sous l’égide de son président, Jean-Jacques Hyest, ancien commissaire-enquêteur, et du rapporteur du projet, Jean-René Lecerf, sénateur UMP du Nord, fraîchement spécialisé sur la prison28. L’obligation d’activité (travail ou formation) des détenus, le versement d’une « aide en numéraire » pour les plus démunis d’entre eux, un droit d’expression des prisonniers, consultés au sujet des activités proposées, la présence d’une personnalité extérieure lors des audiences disciplinaires du prétoire de la prison, l’interdiction des fouilles corporelles sauf en cas d’impératif exceptionnel de sécurité, sont autant de dispositions introduites par le Sénat. La plupart d’entre elles l’ont été contre l’avis de la garde des Sceaux, Rachida Dati. Le point le plus litigieux lors des débats parlementaires a été la question de l’encellulement individuel. Les sénateurs ont souhaité en maintenir le principe, tel que prévu dans la loi du 15 juin 2000, bien que non appliqué dans les faits en raison de la surpopulation en maisons d’arrêt. De son côté, la ministre de la Justice souhaitait entériner la non-application de la loi de 2000, en prévoyant dans son texte initial que l’encellulement individuel n’intervienne qu’à la demande de la personne détenue. Les commissaires aux lois sont passés outre les souhaits de la garde des Sceaux et ce coup de force a été interprété comme une victoire du Sénat et un désaveu29 de Rachida Dati par sa propre majorité, les amendements conflictuels ayant notamment été portés par des sénateurs UMP.

28L’expérience de la loi pénitentiaire est devenue un cas d’école, cité en exemple tant pour arguer de l’importance du rôle du Parlement dans la procédure législative que pour affirmer l’intérêt du travail du Sénat, souvent qualifié de « chambre de trop » par les détracteurs du bicamérisme à la française et du « conservatisme droitier » de la chambre haute. Pendant la campagne électorale sénatoriale précédant le renouvellement partiel de septembre 2011, le président Gérard Larcher, dans une interview à La Voix du Nord, invoque l’indépendance du Sénat vis-à-vis du gouvernement, en citant, entre autres, l’exemple pénitentiaire.

Vous faites campagne sur l’autonomie du Sénat. Est-ce conciliable avec la discipline majoritaire ?
« Bien sûr ! Dois-je rappeler que jamais au Sénat, sauf entre 2002 et 2004, un groupe politique n’a eu la majorité absolue ? Il y a donc une vraie tradition d’indépendance et de conciliation vis-à-vis du gouvernement. En outre, le Sénat est la seule des grandes institutions nationales à ne pas dépendre du temps et de la légitimité de l’élection présidentielle. Il a une légitimité différente puisqu’il représente les collectivités territoriales et les sénateurs sont élus pour 6 ans, indépendamment du rythme du quinquennat. Sa valeur ajoutée vient de la diversité de sa majorité. On a pu le vérifier par exemple lors de la loi sur l’audiovisuel […], pendant l’examen de la réforme pénitentiaire avec le droit à l’encellulement individuel défendu par Jean-René Lecerf, vice-président de la commission des lois. » (Extrait, Gérard Larcher : « La majorité sénatoriale actuelle, même réduite, se maintiendra », La Voix du Nord, 8 septembre 2011.)

  • 30 Centre d’études constitutionnelles et politiques, université Panthéon-Assas Paris 2, « Le Parlemen (...)
  • 31 Jean-René Lecerf, « Le contrôle non juridictionnel des prisons », Pouvoirs, no 135, 2010, p. 134.
  • 32 Guillaume Perrault, « Au Sénat, la coproduction législative est une réalité », Le Figaro, 14 septe (...)

29Le sénateur Hugues Portelli, professeur de droit, a mentionné, lors de deux colloques universitaires30, la réécriture du projet de loi pénitentiaire par la commission des lois du Sénat comme preuve de l’efficacité des investissements sénatoriaux, à l’encontre des arguments avancés en faveur de l’impuissance de l’institution parlementaire. En soulignant le rôle du Parlement dans l’élaboration de la loi pénitentiaire, la contribution du sénateur Jean-René Lecerf à la revue Pouvoirs indique que cette loi a « considérablement transformé et enrichi les pouvoirs du Parlement et montré la voie des réformes à venir » en matière pénitentiaire31. Les propos de ces trois élus indiquent que la cause de la prison est non seulement celle du Parlement, mais qu’en 2009, elle est plus spécifiquement devenue celle du Sénat. Dans un article consacré au Palais du Luxembourg, le journaliste Guillaume Perrault, prend également la loi pénitentiaire comme exemple illustratif du phénomène de « coproduction législative32 ». Au-delà de son utilisation en matière pénitentiaire, la réforme constitutionnelle a, dès son élaboration, suscité un regain d’intérêt politique, médiatique et universitaire pour l’institution parlementaire. Le fait que la nouvelle disposition constitutionnelle ait été inaugurée pour le projet de loi pénitentiaire n’est pas seulement lié à un hasard de calendrier. La révision a octroyé aux parlementaires une arme supplémentaire, mise à profit sur un sujet pour lequel ils étaient déjà engagés dans une lutte d’appropriation face à d’autres acteurs concurrents (ministère de la Justice, administration pénitentiaire).

30Force est de constater que de nombreux changements ont affecté la prison lors de la décennie 1999-2009. Son réseau d’acteurs de prise en charge, dont le centre de gravité s’est déplacé des acteurs pénitentiaires traditionnels vers le ministère de la Justice et le Parlement, s’est élargi. Elle est devenue un objet de loi et ses occupants sont désormais reconnus comme des sujets de droit. Les personnes détenues ont vu leurs possibilités de faire valoir leurs droits se développer (Commission de déontologie de la sécurité, Médiateur de la République, Contrôleur général, avocat au prétoire). Les aménagements de peine se sont généralisés. Des unités hospitalières permettent l’hospitalisation des personnes détenues et les unités de visites familiales des nouveaux établissements pénitentiaires leur permettent d’accueillir leurs proches dans de meilleures conditions. Bien que rares, les suspensions de peine pour raisons médicales ont été introduites dans la loi pour les prisonniers en fin de vie. Plus aucun frais d’entretien n’est prélevé sur le pécule de sortie des détenus qui ont perçu des revenus du travail pendant leur détention. Nombre de ces évolutions sont liées aux actions du Parlement. Malgré des mouvements d’opinions contraires, susceptibles d’induire des reculs, l’existence d’un travail parlementaire sur la prison est acquis. Cette solidification est en elle-même un signe d’évolution. La prison a été pleinement intégrée dans le travail parlementaire et les instruments qui ont été créés pour la saisir se stabilisent au point de survivre aux alternances politiques et au renouvellement des spécialistes parlementaires. Les propositions en matière carcérale formulées par les commissions d’enquêtes de 2000, se voient en partie réalisées dans des projets législatifs, menés à terme : création d’un contrôleur général des lieux de privation de liberté indépendant et loi pénitentiaire.

Parlementarisation des acteurs de la prison

31La prison a fait son entrée dans les arènes législatives dont des décennies de régulations technico-administratives l’avaient tenue à l’écart. La condition pénitentiaire évolue désormais sous la surveillance des parlementaires et les acteurs du réseau de politique publique pénitentiaire doivent tenir compte de cette nouvelle réalité : sollicitations et stratégies des fonctionnaires et responsables associatifs se redéployent pour s’adresser aux élus. Nous dirons ici que les acteurs de la prison se « parlementarisent », dans la mesure où, même s’ils tentent de s’approprier et d’orienter les dispositifs parlementaires à leur avantage, ils se voient contraints de les investir, de s’y conformer et de répondre aux attentes explicitement ou implicitement formulées par députés et sénateurs.

32Dès lors que les parlementaires ont commencé à investir la prison et à auditionner ses parties-prenantes, les acteurs pénitentiaires traditionnels ont perdu leur statut d’interlocuteurs privilégiés des pouvoirs publics. Ils sont devenus des porteurs d’intérêts parmi d’autres. Aux syndicats de personnels et à la directrice de l’administration pénitentiaire, les commissaires-enquêteurs de l’année 2000 avaient préféré les responsables associatifs dont le discours et les préoccupations se rapprochaient davantage des leurs. Concomitamment, l’image des personnels surveillants et des autorités pénitentiaires a été ternie par le scandale Vasseur et son déferlement médiatique. Dès le début du scandale, la colonne vertébrale du réseau de politique pénitentiaire a réagi à sa mise à l’écart, tentant parfois de retourner la situation de dénonciation à son avantage. Depuis, tout au long de la période étudiée, les acteurs pénitentiaires traditionnels se sont efforcés de rester des interlocuteurs pertinents du processus public de construction des problèmes carcéraux. Pour ce faire, ils ont notamment mené un certain nombre d’actions auprès des parlementaires. Mais les fonctionnaires pénitentiaires ne sont pas les seuls à se mobiliser pour faire valoir leurs intérêts dans le domaine carcéral. Les mouvements associatifs existant avant la mise en place des commissions d’enquête ont gagné en audience et en crédibilité, d’autres se sont créés depuis, tandis que les associations partenaires de l’administration pénitentiaire se sont autonomisées par rapport à celle-ci dans leurs prises de parole publiques. Ces acteurs non-pénitentiaires investissent eux aussi les dispositifs parlementaires : auditions, visites, colloques, etc.

Appropriations des visites parlementaires

33L’une des conséquences de l’intrusion des parlementaires dans les dossiers pénitentiaires a été l’instauration, puis la stabilisation, de dispositifs et d’instruments de travail sur la prison. Si les parlementaires restent maîtres de l’utilisation des instruments qu’ils ont eux-mêmes créés, groupes sociaux et personnalités mobilisés sur les problématiques pénitentiaires n’en tentent pas moins de les orienter à leur profit. C’est notamment le cas des acteurs pénitentiaires traditionnels à tous les niveaux hiérarchiques, du directeur de l’AP aux personnels des établissements, situés à l’échelon opérationnel des politiques pénitentiaires, en passant par les représentants syndicaux.

34Le droit de visite des parlementaires en prison a été mis en place au moment des commissions d’enquêtes de 2000. Il ressort des discussions ayant présidé à son inscription dans la loi qu’il était initialement destiné à instaurer un droit de regard extérieur sur un univers fonctionnant en vase clos, et à créer un moyen de contrôle du respect des droits de l’Homme par une administration, alors considérée comme « un État dans l’État ». Les visites de parlementaires dans les établissements pénitentiaires, effectuées en application de la loi, ont révélé des pratiques et des enjeux très diversifiés : visiter des prisons permet aux élus de parfaire leur connaissance ou de découvrir l’univers carcéral, de préparer des saisines de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), de nourrir des interventions dans les assemblées, d’entretenir des relations avec les responsables administratifs locaux, de manifester publiquement un intérêt pour les questions pénitentiaires, de relayer des intérêts partisans ou professionnels, etc. Le droit de visite des parlementaires dans les établissements pénitentiaires dote aussi ces derniers d’une mission, voire d’une responsabilité, à l’égard de l’institution carcérale et de ses occupants, en consacrant leur rôle dans le réseau d’acteurs qui les prend en charge. L’exercice de ce droit peut être perçu comme la mise en œuvre d’un contrôle du Parlement sur l’administration pénitentiaire. Du côté des acteurs pénitentiaires traditionnels, la visite de parlementaires dans les établissements a d’abord été vécue comme une intrusion malvenue ou inopportune. Si elle est toujours considérée comme une mise à l’épreuve, la visite parlementaire est progressivement devenue une opportunité d’expression, souhaitée par les fonctionnaires pénitentiaires accueillants.

  • 33 Loi no 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice.

« Serge Blisko, député de Paris, Dominique Raimbourg, député de Loire-Atlantique et Jacques Floch, député honoraire, et moi-même arrivons à l’établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM) d’Orvault, près de Nantes. Notre visite, dont la chef d’établissement a été prévenue par avance, a pour objet de découvrir le fonctionnement d’un des EPM, créés par la loi du 9 septembre 200233, mis en service depuis peu (février 2008), dans un contexte où les premières expériences en la matière sont critiquées par les associations. Notre comité d’accueil est étoffé : chef d’établissement de l’EPM, directeur-adjoint, directeur interrégional des services pénitentiaires, directeur départemental et directeur régional de la PJJ, responsable de la PJJ de l’EPM et responsable des personnels de l’Éducation nationale. La responsable de l’établissement a revêtu l’uniforme de l’administration pénitentiaire qui n’est pas quotidiennement porté. C’est en VIP que nous sommes reçus et je perçois une certaine appréhension chez nos interlocuteurs. Nous sommes introduits dans une salle de réunion à table ovale, sur laquelle sont disposés biscuits et boissons bon marché. Après des présentations plus complètes de chacun des participants à la réunion, nos interlocuteurs prennent tour à tour la parole sur la base d’une présentation Power Point projetée. Ils retracent la genèse de la création de l’EPM, née d’un partenariat public-privé, la cogestion de la détention entre la PJJ et l’administration pénitentiaire et la culture professionnelle commune qui en a résulté. J’ai le sentiment qu’on cherche à nous vendre un modèle : ils sont soudés autour du projet éducatif pour mineurs, qu’ils portent ensemble, et de la défense de ce dernier. Puis, nous passons à la visite de la détention et des infrastructures communes. Nous nous déplaçons en groupe. Les députés regardent partout et posent des questions. Ils échangent expériences et anecdotes, parfois locales, avec nos accompagnateurs. Ceux qui nous guident à travers la prison ne se plaignent pas, ils sont fiers de nous montrer ce qu’ils ont mis en place pour aider les jeunes, les rescolariser et les resocialiser dans un minimum de règles de savoir-être et de savoir-vivre. Nous sortons de la visite convaincus de leur bonne volonté. » (Récit d’observations, visite à l’EPM d’Orvault (Loire-Atlantique), 30 juin 2008.)

35Le récit ci-dessus met en évidence le fait que les visites parlementaires peuvent offrir aux acteurs pénitentiaires locaux l’opportunité de valoriser leurs réalisations, de convaincre du bien-fondé de leurs modes d’organisation et, par là même, de leurs activités. Il souligne aussi le caractère officiel de la visite, attendue non sans une certaine inquiétude, comme une sorte d’épreuve de présentation de l’institution et de soi, en tant qu’acteur pénitentiaire (uniforme), à réussir. Il s’agit de mettre en avant la culture professionnelle et les savoir-faire, tout en affichant de faibles moyens (biscuits et boissons bon marché). C’est une mise en scène de l’organisation carcérale et de ses protagonistes (chaque catégorie d’acteurs est représentée : PJJ, AP, Éducation nationale, etc.) qui s’offre aux élus-visiteurs. Les visites parlementaires sont souvent minutieusement préparées et minutées. Le rythme et le fonctionnement pénitentiaire contraignent le parlementaire. Même dans le cas d’une visite non annoncée, les acteurs pénitentiaires savent garder la mainmise sur la situation, ne serait-ce que par l’attente à l’entrée et la mobilisation du responsable de direction présent sur le site dès lors que l’élu se présente. Ils restent maîtres du jeu et l’image du parlementaire arpentant les locaux de la prison en toute liberté n’est qu’un leurre, même si son droit de visite, inscrit dans le Code de procédure pénale, est respecté. Toute visite parlementaire fait l’objet d’un rapport du chef d’établissement à sa hiérarchie, et l’information remonte systématiquement jusqu’à la direction centrale de Paris. L’entrée d’un parlementaire dans une prison s’inscrit dans les procédures administratives de ce que nous avons nommé la « colonne vertébrale pénitentiaire » et finit de ce fait par s’intégrer aux logiques de fonctionnement de celle-ci. Si la visite des députés et sénateurs est encadrée et guidée par la direction de l’établissement, les représentants syndicaux savent aussi se glisser dans le programme, avec l’aval tacite de cette dernière, pour interpeler les élus, comme le montre cet autre récit.

« Ce matin, nous visitons l’Hôpital pénitentiaire de Fresnes, c’est-à-dire l’Établissement public de santé national de Fresnes (EPSNF). Nous descendons de la voiture et nous apprêtons, avec Serge Blisko, député de Paris et l’administrateur de la commission des lois qui nous accompagne, à monter vers l’entrée de l’établissement, lorsque nous apercevons un petit groupe de personnes qui descend vers nous. Nous comprenons vite qu’il s’agit de délégués des personnels d’insertion et de probation, syndiqués au SNEPAP-FSU. Ils portent des brassards de couleurs vives et nous apportent des tracts. Ils appellent le député par son nom et lui souhaitent la bienvenue dans l’établissement. Ils demandent à être reçus à l’Assemblée nationale. Ce sera chose faite, quelques semaines plus tard, dans le bureau du parlementaire. » (Récit d’observations, visite à l’EPSNF, 22 mai 2008.)

36Le manque de moyens et d’effectifs, que la direction ne renie pas sans l’évoquer spontanément, est souvent mis en avant par les délégués des personnels. Chacun tient son rôle en face du parlementaire, selon une répartition informelle des tâches : les directeurs valorisent les réalisations tandis que les représentants syndicaux pointent les manques et portent les doléances. Les professionnels du soin font part de leurs difficultés à travailler en milieu carcéral. Ils attirent l’attention des élus sur l’état de santé particulier de la population détenue : pathologies spécifiques, troubles psychiques, etc.

  • 34 Julie Joly, « Parlementaires, en prison ! », L’Express.fr, 17 février 2009.

37Comme le directeur de la prison de la Santé avait ouvert les portes de son établissement aux journalistes, en pleine « affaire Vasseur », afin d’afficher une certaine transparence et de répondre aux accusations portées, dans les contextes difficiles de critiques extérieures, la visite parlementaire est souhaitée comme une opportunité de dialogue direct avec les élus, contournant l’intermédiaire des médias, auxquels les acteurs pénitentiaires reprochent de véhiculer une image négative et caricaturale de leurs métiers et une vision tronquée de ce qui se passe en détention. Les auditions de groupe d’études présentent ce même avantage de mise en relation directe, comme nous allons le montrer, mais elles ne concernent, en général, que la direction de l’AP. La visite parlementaire touche aussi des acteurs pénitentiaires moins gradés et porte sur la vie quotidienne et le fonctionnement d’une prison donnée. L’encadrement par l’équipe de direction de la prison concernée n’exclut pas les discussions des élus avec les personnels surveillants, infirmiers, conseillers d’insertion et de probation, responsables d’ateliers, etc. Être visité par un parlementaire constitue une opportunité d’expression mais peut aussi être perçu comme une marque de reconnaissance par les personnels. Être visité par un parlementaire, c’est être considéré comme suffisamment digne d’intérêt. Le changement réside aussi dans le renversement de la situation d’indifférence et de méconnaissance des élus vis-à-vis de la prison. L’établissement pénitentiaire visité atteint en quelque sorte le même niveau de reconnaissance sociale qu’une autre infrastructure du service public local (hôpital, école, centre de loisirs, crèche, structures d’accueil pour personnes âgées ou handicapées). La demande, parfois faite aux élus, de remplir le « livre d’or », à l’issue de leur visite, témoigne tant de ce nivellement que du souhait de se voir gratifier d’un commentaire qui laissera une trace positive. Dans le même esprit, la direction de l’administration pénitentiaire encourage les visites des lieux de détention par les parlementaires dont elle juge le nombre trop faible34. La visite parlementaire constitue l’une des solutions aux problèmes pénitentiaires puisqu’au-delà du manque de moyens, les acteurs traditionnels de la prison perçoivent aussi ces derniers comme résultant de la méconnaissance de leur univers et de leur diabolisation, notamment médiatique. L’invitation, publiquement faite aux élus, souligne auprès des médias et de leurs cibles l’ouverture d’une administration réputée fermée. Inciter à la visite est une action de communication en soi.

38Avec des objectifs différents, des collectifs associatifs lancent régulièrement des appels aux parlementaires à visiter des établissements pénitentiaires. Intervenant sur des périodes circonscrites, choisies en référence à l’anniversaire de la loi du 15 juin 2000 instaurant le droit de visite parlementaire en prison, leurs appellations peuvent varier d’une association à une autre : « Retours à la case prison » (OIP), « Journées Parlement-Prisons » (GENEPI). Pour les groupes d’intérêts mobilisés, ces appels contribuent à la sensibilisation du public aux problèmes carcéraux par l’intermédiaire des parlementaires et des médias, sollicités pour l’occasion. Ils offrent aussi l’opportunité de rappeler leurs prises de positions sur les dossiers pénitentiaires en cours de traitement (sujets d’actualités, projets de loi discutés, etc.) ainsi que de créer ou d’entretenir des relations avec les élus. Chaque année, plusieurs dizaines de députés et sénateurs répondent favorablement à ces appels lancés vers eux. Ce succès relativement important s’explique en partie par l’angle d’approche local par lequel les élus sont abordés. L’affichage national et les références à l’actualité législative des associations se doublent, en effet, de prises de contacts par leurs représentants locaux qui orientent les parlementaires vers les prisons de leurs départements ou de leurs circonscriptions d’élection, en leur rappelant éventuellement leurs précédentes visites de prisons. Cette stratégie de ciblage géographique et de personnalisation, notamment utilisée par le GENEPI Île-de-France en novembre 2008, fait de la visite de prison un événement local potentiel qu’il est proposé de prolonger via l’organisation d’une conférence-débat publique. En plus de l’intérêt potentiellement porté à l’établissement pénitentiaire en lui-même, c’est une part de visibilité locale que les élus peuvent s’offrir en répondant à l’appel. Les articles de presse produits, suite aux visites, en attestent. Le caractère collectif de la demande des associations, rassemblées autour d’une même initiative, renforce tant la légitimité de celle-ci que l’efficacité politique de la réponse positive qui peut y être apportée : en se déplaçant en prison, le parlementaire s’assure un peu de reconnaissance de l’ensemble des associations signataires de l’appel et non d’une seule. OIP, ANVP, GENEPI et ACAT s’allient, au gré des années, au Syndicat de la magistrature et à l’Association des avocats de France, pour adresser ce type d’appel aux parlementaires. La reconnaissance par ces tiers peut être recherchée par les élus dans le cadre de la construction ou de l’affirmation d’une spécialité parlementaire dans le domaine de la justice. Comme l’a montré l’utilisation que le groupe socialiste de l’Assemblée nationale en a faite à des fins d’opposition au gouvernement en place, ce type de sollicitations associatives peut être investi et réapproprié collectivement comme ressource dans des luttes politiques. En plus des contreparties qu’il offre, ce collectif associatif aux contours variables met à la disposition des élus les moins chevronnés en matière carcérale des outils, tels que des guides de visites, et leur propose un accompagnement complet, assurant jusqu’au contact des autorités pénitentiaires. Les visites « clé en main », préparées par des associations, connectées à l’actualité nationale et rattachées à des enjeux locaux de représentation, permettent aux élus des investissements à moindre coût. Depuis la loi du 15 juin 2000, les appels collectifs adressés aux parlementaires se sont en quelque sorte ritualisés : ils s’intègrent dans le calendrier des associations comme un marronnier récurrent. Au fil des années, leur organisation s’est affinée, tant en ce qui concerne les moyens de communication déployés (dossiers et communiqués de presse), les outils mis à la disposition des parlementaires (guides) et la personnalisation des sollicitations adressées à ces derniers. Sur une décennie, un véritable savoir-faire associatif s’est développé et consolidé autour de la visite parlementaire.

Investissement des auditions et colloques

39Parmi les acteurs auditionnés par les membres du groupe d’études « Prisons et conditions carcérales », les directeurs successifs de l’administration pénitentiaire (DAP) reviennent régulièrement. Les entendre est considéré par les parlementaires comme un point de passage obligé. L’audition a lieu le plus souvent à la demande du président du groupe ou sur proposition de l’un de ses membres, mais elle peut aussi être sollicitée par celui qui souhaite être entendu.

  • 35 Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH), Avis sur les alternatives à la dé (...)

40Outre la possibilité de s’entretenir avec les parlementaires qui assistent aux réunions du groupe, l’audition a souvent été investie par les DAP comme un temps d’explication sur des faits d’actualité relatifs à la détention, ou de réponse à des attaques, portées par d’autres acteurs du réseau de politique pénitentiaire. Entendu en juin 2006 sur le thème de la santé en prison, sous la présidence de la députée Christine Boutin, le DAP, Claude d’Harcourt a nuancé les conclusions d’un rapport paru quelques mois auparavant35.

M. d’Harcourt regrette le jugement sévère porté par la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH) dans son étude, parue en janvier 2006, sur l’accès aux soins des personnes détenues, et estime cette sévérité infondée. Il a d’ailleurs invité M. Joël Thoraval, président de la CNCDH, à visiter quand il le souhaitait tout établissement pénitentiaire, pour lui montrer que l’accès aux soins des personnes détenues est bien meilleur que n’a pu l’affirmer cette étude.[…] Il regrette simplement que le ministère de la Santé, au nom du secret médical, ne lui fournisse pas de données chiffrées consolidées sur l’activité de ses UCSA. (Extraits du compte-rendu de la réunion du groupe d’études « Prisons et conditions carcérales », Assemblée nationale, 21 juin 2006.)

  • 36 Memorandum de Thomas Hammarberg, commissaire aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe, faisant (...)

41De nouveau entendu, cette fois à sa propre demande, par les membres du groupe d’études, sous la présidence du député Serge Blisko, en novembre 2008, ce même directeur est venu apporter des précisions sur les phénomènes de suicides en détention, dans un contexte de recrudescence médiatisée de ces derniers : « La situation actuelle justifie que je vienne m’expliquer sur la question difficile des suicides en prison ». Après avoir donné des éléments chiffrés sur le nombre de suicides et le profil pénal de leurs auteurs, le directeur a évoqué différents facteurs explicatifs (surpopulation, facteurs individuels de dépression, etc.) parmi lesquels il a accordé une place toute particulière au rôle des journalistes qui, en médiatisant à outrance les cas de suicides, finissent, selon lui, par contribuer à ces derniers. Cette audition a aussi été l’occasion pour lui de faire aux parlementaires sa propre lecture du rapport du commissaire européen aux droits de l’Homme, Thomas Hammarberg36, alternative à celle des journalistes qui ont couvert la sortie de ce rapport.

« M. Claude d’Harcourt s’est dit choqué de la présentation faite dans la presse de ce rapport, qui visiblement n’a pas été lu par ceux qui en parlent. Il a déploré que tous les aspects positifs relevés par le rapport ne soient pas évoqués, notamment les passages suivants dont il a donné lecture : “[…] il convient de mettre en lumière les efforts entrepris par les autorités françaises pour améliorer les conditions de vie dans les établissements pénitentiaires. […] La transparence affichée de l’administration doit être saluée” ; “[…] Le commissaire est également conscient des réformes d’envergure entreprises concernant le régime de l’isolement administratif.” […] Il a également souligné que l’avis général du rapport sur le fonctionnement des EPM était positif. Il a déploré que la presse n’assure pas son rôle d’information de manière satisfaisante, en ne retenant du rapport qu’une phrase indiquant que “le commissaire appelle instamment les autorités françaises à répondre immédiatement aux conditions inacceptables de détention des détenus contraints de vivre dans des cellules surpeuplées et souvent vétustes”. Il a reconnu que, lorsqu’il y avait surpopulation, les conditions de détention n’étaient pas acceptables, mais a demandé qu’il soit également noté que l’administration pénitentiaire ne pouvait être tenue pour responsable de cette surpopulation. » (Extraits du compte-rendu de la réunion du groupe d’études « Prisons et conditions carcérales », Assemblée nationale, 25 novembre 2008.)

42Via cette exégèse, c’est à un travail de réhabilitation de son administration que s’attelle le DAP lorsqu’il vient s’exprimer devant les parlementaires. Les auditions devant le groupe d’études permettent au directeur de l’AP de répondre à des accusations extérieures et de donner le point de vue de son administration, qui a du mal à se faire entendre dans les médias et autres canaux d’expression. En plus de nuancer ce qui est écrit dans les rapports ou dit sur ces derniers, il tente de déplacer les responsabilités de l’administration pénitentiaire vers le ministère de la Santé et ses acteurs locaux, vers les médias et les magistrats qu’il présente comme étant à l’origine de la surpopulation carcérale. Loin d’être considérées comme des contraintes, ces auditions sont investies comme des opportunités d’expression recherchées par la direction de l’administration pénitentiaire.

43Même si les auditions des responsables des administrations centrales et des syndicats constituent des points de passages obligés du travail parlementaire sur un secteur d’action publique donné, notamment en période d’examen budgétaire, les associations de défense des droits des prisonniers se sont, depuis les commissions d’enquêtes de 2000, elles aussi frayé un chemin dans l’univers des élus. Les plus importantes d’entre elles sont régulièrement entendues par députés et sénateurs. C’est notamment le cas du Groupement étudiant national d’enseignement aux personnes incarcérées (GENEPI) dont la légitimité et la liberté de parole se sont accrues au fil des auditions parlementaires. Créé en 1976, le GENEPI, dont les membres étudiants-bénévoles apportent un soutien scolaire aux prisonniers et organisent des activités socioculturelles en détention, a participé du mouvement de décloisonnement de l’institution carcérale. Tout comme les visiteurs de prison, les Génépistes sont des collaborateurs de l’administration pénitentiaire qui interviennent directement en détention, en lien avec les Services d’insertion et de probation (SPIP), pour favoriser la réinsertion des personnes incarcérées. Les représentants nationaux de l’association sont longtemps restés en retrait par rapport aux débats publics sur la prison, concentrés sur leurs missions d’organisation d’interventions en détention, de formation des bénévoles et de délivrance d’une information pédagogique sur les conditions de détention. Le scandale médiatique de 2000 sur les conditions de détention a marqué un tournant dans le positionnement du GENEPI. L’audition par les commissions d’enquêtes parlementaires de la présidente de l’association a, en quelque sorte, ouvert la voie à la construction progressive d’une expression autonome du GENEPI sur l’actualité pénitentiaire. Au cours de la dernière décennie, l’association a multiplié les prises de positions, parfois critiques vis-à-vis de l’administration pénitentiaire. Ses porte-parole s’expriment désormais systématiquement sur la plupart des sujets pénitentiaires. Entendus par le Comité d’orientation restreint (COR), mis en place par la garde des Sceaux Rachida Dati en 2007, les représentants du GENEPI ont produit une note très détaillée à l’attention des membres du groupe de travail et en ont fait de même, au moment des débats parlementaires autour du projet de loi pénitentiaire. En parallèle, le GENEPI organise tous les ans depuis 2006 la « Journée Parlement-Prisons », dans le cadre de laquelle les membres de l’association invitent les parlementaires à venir visiter des établissements pénitentiaires. Le GENEPI est un exemple d’association qui a intégré les parlementaires comme interlocuteurs privilégiés mais aussi comme ressources dans sa mobilisation. En les sollicitant lors d’auditions et de consultations, les instances parlementaires ont libéré la parole des représentants du groupement, qui n’avaient a priori pas vocation à s’exprimer dans l’espace public du fait de leur collaboration avec les services pénitentiaires. Elles ont aussi contribué à asseoir leur légitimité à intervenir sur les problématiques carcérales. Dans le dossier de presse, distribué pour la 5e édition des « Journées Parlement-Prisons » de février 2011, le GENEPI affiche fièrement son activité dans le champ parlementaire.

44Les intervenants des tables rondes et le public des rencontres parlementaires annuelles sur la prison reflètent la composition du réseau de politique publique pénitentiaire. Ces colloques publics sont quasiment les seules manifestations associant à la fois les dirigeants de l’administration pénitentiaire et les représentants des associations de défense des droits des prisonniers. Participer à ces rencontres est progressivement devenu un enjeu pour la Direction de l’administration pénitentiaire (DAP). En 2005, seuls deux représentants de cette direction étaient inscrits à la seconde édition de cette manifestation en comptant le directeur lui-même. En 2006, ils étaient 22, 36 en 2007 et 37 en 2008. Cette évolution est en partie imputable au changement de tête à la direction de l’AP et à la perspective d’une loi pénitentiaire, mais elle l’est aussi à la construction progressive d’un intérêt stratégique à être présent lors de ces rencontres parlementaires. La traditionnelle prise de parole à la tribune du directeur ne suffit plus. Le souhait de la DAP est de s’exprimer dans toutes les tables rondes, quitte à en formuler expressément la demande auprès des parlementaires organisateurs de l’événement, comme ce fut le cas en décembre 2008. Au-delà de l’estrade des intervenants, il s’agit aussi d’être présent dans la salle de colloque, parmi le public, et ce d’une manière particulière qui laisse penser à une sorte de mise en scène des clivages et des oppositions qui traversent la problématisation des questions pénitentiaires.

« Le directeur de l’administration pénitentiaire est entouré et accompagné d’un staffassez étoffé qui se déplace avec lui. Installés dans les premiers rangs de la partie droite de la salle, ils forment une sorte de tribu en costumes sombres. Ils sont silencieux pendant les débats et ne posent pas de questions lorsque la parole est donnée à la salle, incarnant une sorte de devoir de réserve ou déléguant la prise de parole à leur chef. À l’inverse, par un effet de symétrie paradoxalement asymétrique, dans le fond gauche de la salle, se trouvent les militants de l’Observatoire international des prisons, dont certains sont debout en jean et en sweat-shirts. Eux n’hésitent pas à prendre la parole et à se manifester par des sifflements lorsqu’une déclaration ne leur convient pas. Ces deux groupes antagonistes semblent n’accepter de se tenir dans la même salle qu’à condition de mettre leur opposition en scène, non seulement dans les discours prononcés mais aussi dans leurs manières d’investir les lieux et de se tenir. Les députés présents ont l’air d’avoir intériorisé ces séparations spatiales puisque l’un d’eux me demande de placer le DAP à une extrémité de la tribune et le président de l’OIP à l’autre. Un sénateur vient me dire que le DAP souhaite prendre la parole en dernier. Il veut avoir le dernier mot ! » (Récit d’observations, rencontres parlementaires du 11 décembre 2008.)

45Être invitée, venir en nombre, prendre la parole dans les tables rondes et occuper l’espace des rencontres parlementaires, est pour la direction de l’administration pénitentiaire une manière de maintenir et de donner à voir sa position dans le réseau de politique pénitentiaire, notamment face à ses adversaires, dans une configuration où près de 40 % des participants sont issus du secteur associatif. Visites de prison, auditions de groupe d’études, colloques : les représentants de l’administration pénitentiaire, du sommet de la hiérarchie aux syndicats, en passant par les chefs d’établissements, ont su mettre à profit les dispositifs créés par les parlementaires, que ce soit pour convaincre du bien-fondé de leurs actions, pour valoriser leurs réalisations, pour mettre en évidence leurs difficultés, pour se défendre en s’expliquant ou pour s’imposer et exister.

46La loi pénitentiaire, réclamée par les députés et sénateurs commissaires-enquêteurs dès 2000, a elle aussi été investie par les acteurs pénitentiaires de manière positive, alors même que la reprise en main législative de la prison, en mettant fin à la régulation technico-administrative de ce secteur de politique publique, a remis en cause la prééminence de l’AP sur ce dernier. Pendant toute l’élaboration de la loi, la direction de l’administration a été présente, tant auprès du ministère de la Justice que dans les hémicycles, afin de faire valoir son point de vue. Une fois engagée, la loi a été présentée par la DAP comme un vecteur de légitimation de l’institution pénitentiaire contre ses détracteurs.

« La loi pénitentiaire tue l’abolitionnisme. Elle constitue un signe fort dans le sens de la légitimation de la prison. Grâce à elle, la prison est considérée comme une institution républicaine à part entière, reconnue en tant que telle […] Merci à la fin de l’abolitionnisme, oui à la prison comme service public ! » (Extraits, intervention de Jean-François Beynel, adjoint au directeur de l’administration pénitentiaire, Colloque de la conférence des bâtonniers, Evry, 4 juillet 2008.)

Adaptation des messages portés

47Un autre indicateur de la « parlementarisation » des représentants pénitentiaires est le glissement de leur discours du registre technico-administratif vers un registre humanisant, proche de celui utilisé par les parlementaires dans leurs évocations de la condition carcérale. Lors de la première édition des rencontres parlementaires sur la prison du 1er décembre 2004, le directeur de l’administration pénitentiaire, Patrice Molle, issu du corps préfectoral et diplômé de l’école militaire Saint-Cyr, avec des expériences au sein du ministère de l’Intérieur et de la Défense, s’est borné à présenter les projets immobiliers de constructions d’établissements et d’accroissement du nombre de places, lancés par le ministère de la Justice en réponse au problème de la surpopulation carcérale. Interrogé sur la formation professionnelle et le maintien des liens familiaux, lors de l’édition suivante du 7 décembre 2005, son intervention s’est centrée sur les moyens chiffrés de l’AP et ses objectifs. Lors des 3es rencontres du 11 décembre 2006, son successeur, Claude d’Harcourt, énarque, lui aussi préfet, avec une longue expérience à la Préfecture de police de Paris, évoquait, quant à lui, la « souffrance » des détenus en saluant les personnels pénitentiaires qui l’affrontent au quotidien et en remerciant « du fond du cœur » les professionnels de santé des établissements. Lors des 4es rencontres du 11 décembre 2008, ce même directeur demandait que l’on parle de « personnes détenues » et non plus de « détenus ». Ces deux hauts fonctionnaires qui se sont succédé à la tête de l’administration pénitentiaire, Patrice Molle (janvier 2004-janvier 2006) et Claude d’Harcourt (janvier 2006-janvier 2010), ont le même type de profil, axé sur des compétences en gestion des forces de sécurité, mais ne recourent pas aux mêmes registres. Outre les différences de personnalités entre les deux hommes, on peut invoquer des stratégies d’adaptation de la direction de l’AP aux attentes des participants de ce type de colloque, dont le public est essentiellement associatif. Cette hypothèse semble d’autant plus plausible que lors des rencontres qui se sont tenues entre 2006 et 2010, on remarque parmi les participants inscrits des responsables du « service de la communication » de la DAP. En 2007, apparaît même une « chargée des questions parlementaires » auprès de celle-ci. Ce constat, qui reflète les évolutions de l’organigramme de la DAP, traduit le souci des responsables de l’AP d’avoir une communication de plus en plus ciblée vers les parlementaires et les publics extérieurs à son action quotidienne. Les contenus des publications de l’administration pénitentiaire ont aussi évolué quant aux informations et actions présentées à l’extérieur. Depuis 2009, « Les chiffres-clés de l’administration pénitentiaire », document annuel le plus diffusé de l’AP, systématiquement envoyé aux parlementaires, mentionne le nombre de suicides en détention. D’abord recensés dans une rubrique plus globale, consacrée aux « incidents » (évasions, mouvements collectifs, agressions contre les surveillants), les suicides font, à partir de l’édition de 2011, l’objet d’un paragraphe dédié, présentant les actions de l’AP en faveur de « la lutte contre les suicides ». Deux pages de l’édition de 2004 traitent de la réinsertion, contre 3 en 2009 et 4 en 2010 et 2011. Cela signifie que l’AP communique des informations qu’elle ne rendait auparavant pas publiques et qu’elle met désormais en valeur des actions dans lesquelles elle était jusqu’alors moins engagée ou sur lesquelles elle ne croyait pas nécessaire de communiquer. Les problématiques concernées (réinsertion, prévention du suicide) ne sont pas traditionnelles à l’AP et à ses personnels. Elles ont émergé ou pris de l’ampleur avec la construction du référentiel de protection des droits de l’Homme auquel l’administration s’est progressivement adaptée. Les acteurs pénitentiaires tentent de reprendre la main sur le dossier prison en se mobilisant et en mobilisant les autres acteurs du réseau de politique pénitentiaire. Mais cette reprise en main n’est que partielle : les parlementaires ont imposé une prise en charge législative de la prison tandis que les associations de défense des droits des détenus, de plus en plus structurées, apparaissent comme des interlocutrices crédibles aux yeux des responsables politiques.

  • 37 Guillaume Courty, Les Groupes d’intérêt, Paris, La Découverte, 2006, p. 59.
  • 38 Ibid., p. 68 et suiv.
  • 39 Les mises en forme statistiques favorisent le durcissement d’un problème et imposent des grilles d (...)
  • 40 Article d’Alain Salles, « Projet de loi pénitentiaire. Les prisons surpeuplées », Le Monde, 6 sept (...)
  • 41 Philippe Zittoun, « La carte parisienne du bruit, la fabrique d’un nouvel énoncé de politique publ (...)
  • 42 Illustration de l’article de Thierry Lévêque, « La vague de suicides s’amplifie dans les prisons e (...)
  • 43 Sabine Saurugger, « L’expertise : un mode de participation des groupes d’intérêt au processus déci (...)

48L’homologie sociale37 entre députés, sénateurs et fonctionnaires pénitentiaires est faible tandis que les registres respectivement utilisés par ces deux groupes d’acteurs sont très éloignés, malgré de récentes évolutions. Les registres d’intervention associatifs sont, quant à eux, intrinsèquement proches des préoccupations parlementaires. Des échanges entre acteurs associatifs, désireux de faire prendre conscience des problèmes pénitentiaires et de faire endosser leur cause, et parlementaires, preneurs d’éléments susceptibles d’appuyer leurs interventions mais aussi en quête d’opportunités d’expression extraparlementaires, se sont mis en place depuis les commissions d’enquête de 2000. Les associations de défense des droits des détenus représentent et portent la voix de ces derniers auprès des parlementaires qui en ont une approche directe très limitée, rendant ainsi visibles les invisibles. Dans son ouvrage consacré aux groupes d’intérêt, Guillaume Courty évoque le « primat des statistiques » dans la relation entre ces groupes et les responsables politiques38. Cette affirmation résume en partie ce qui s’échange entre parlementaires et groupes sociaux mobilisés sur la prison. Les élus ont besoin d’appuyer leurs discours sur des données chiffrées qui les parent de la légitimité de la rationalité scientifique. Plus en amont, l’identification et la désignation d’un problème passe notamment par son chiffrage39. La problématisation de la prison par élus et associations fait intervenir différents chiffres, conjointement ou successivement mis en avant, selon les périodes : chiffres de la surpopulation carcérale (exprimés en pourcentages de taux d’occupation des maisons d’arrêt), proportion de détenus souffrant de troubles psychiques (en pourcentage de la population carcérale totale), nombre de suicides de personnes détenues (nombre d’occurrences sur une année), nombre de prévenus et de mineurs incarcérés, etc. À cheval entre les préoccupations pénales et pénitentiaires, les chiffres de la récidive sont particulièrement prisés. L’administration pénitentiaire publie chaque année ses « chiffres-clés » présentant le nombre de personnes sous écrou, de personnels des différentes catégories ainsi que des éléments sur l’activité des établissements et structures pénitentiaires. Ce document, envoyé à tous les parlementaires, constitue une première source d’informations. Cependant, la fréquence de publication de ces chiffres par l’administration est faible et celle-ci ne communique pas et n’a pas forcément intérêt, ni vocation, à communiquer tous les chiffres dont elle dispose. Aussi, associations et acteurs non-pénitentiaires interviennent en fournissant leurs propres données ou interprétations des chiffres fournis par l’AP. Le démographe Pierre-Victor Tournier, directeur de recherche au CNRS, livre chaque semaine, une lettre électronique fournissant un état des lieux très détaillé de la population placée sous main de justice en milieux ouvert et fermé. Sa solide réputation scientifique et ses engagements de longue date sur les questions pénales et pénitentiaires en font l’interlocuteur privilégié des parlementaires, dès-lors qu’il s’agit de citer des chiffres dans un discours. En 2007, lors des débats relatifs à l’instauration d’un contrôleur général des lieux de privation de liberté, certains députés fraîchement élus de la commission des lois ont repris tels quels des paragraphes entièrement rédigés par lui. Ce conseiller officieux des élus de gauche, comme de droite, collaborateur de l’administration pénitentiaire pour la production d’études statistiques, bien au-delà de la seule transmission de chiffres, déploie une activité intensive de mobilisation politique auprès des parlementaires qu’il incite régulièrement à l’action. Il a notamment été à l’origine d’une initiative visant à organiser des débats sur le Traité constitutionnel européen dans les établissements pénitentiaires en 2005 ainsi que du mouvement en faveur de l’application des Règles pénitentiaires européennes (RPE) en France. Il est par ailleurs, régulièrement auditionné au Parlement et interviewé dans les médias. De par ses travaux démographiques, Pierre V. Tournier participe à la construction du problème de la surpopulation carcérale, qui est sans aucun doute le phénomène pénitentiaire le plus évoqué par journalistes et responsables politiques. Les chiffres et analyses qu’il fournit nourrissent représentations et mises en forme visuelles de ce problème : la carte de France des maisons d’arrêt surpeuplées et autres infographies sont régulièrement publiées en illustration d’articles sur la prison40. Comme le montre Philippe Zittoun, dans ses travaux consacrés à la carte parisienne du bruit41, les outils de représentation jouent un rôle déterminant dans le processus de problématisation de phénomènes jusque-alors peu pris en compte. Ils peuvent devenir des ressources stratégiques pour les acteurs mobilisés dans un secteur d’action publique. Dans un registre très différent, l’association Ban Public, présidée par Milko Paris, ancien détenu, recense sous forme d’alertes-mails adressées aux élus et d’un compteur sur la page d’accueil de son portail Internet, les suicides et « morts suspectes » de prisonniers intervenues en détention. En janvier 2009, dans un contexte de mises en visibilité médiatique et politique de l’augmentation du nombre de suicides de détenus, le journal L’Express publie une carte de France, réalisée à partir des éléments transmis par Ban Public42, sur laquelle sont positionnés des pictogrammes de cordes et des points d’interrogation, symbolisant respectivement le suicide par pendaison et la mort suspecte. Ces éléments non publiés par l’administration pénitentiaire, communiqués par une association et ainsi cartographiés, contribuent à faire exister le problème du suicide des détenus et à remettre à l’ordre du jour la problématique des conditions de détention. Sans fournir de statistiques précises, le syndicat pénitentiaire Force ouvrière, tente régulièrement de mettre en avant auprès des parlementaires, notamment lors des auditions budgétaires, les suicides de personnels surveillants. Cette problématique ne fait pour l’instant pas vraiment l’objet d’investissements politiques ou médiatiques. De manière moins systématique, les témoignages de prisonniers, relayés auprès des parlementaires par Ban Public et l’OIP, notamment via des lettres, donnent corps aux problématisations de la situation carcérale. Sabine Saurugger distingue plusieurs dimensions autour desquelles s’articulent les répertoires d’action des acteurs défendant leurs intérêts par le biais de l’expertise, parmi lesquelles le recours à la science et les stratégies de scandalisation invoquant la violation de normes éthiques43. La première vient d’être étayée à travers le recours aux statistiques de certains acteurs mobilisés. La seconde est sans doute la clé de voûte des argumentations endossées par les associations de défense des prisonniers, qui font mouche auprès des parlementaires. L’OIP est l’organisation qui investit le plus systématiquement les mises en formes juridiques et éthiques des intérêts qu’elle défend.

« La marque de fabrique de l’OIP, c’est d’être une association citoyenne qui a une méthode qui s’est forgée au fil des ans. Aujourd’hui tout ce qui touche à la prison, tout petit phénomène ou grand fait, est passé au travers d’un crible, à travers une sorte de grille de lecture de l’OIP. C’est-à-dire que de tout ce qui touche à la prison, de petit ou de grand, on peut donner une lecture OIP. Ça ne s’est pas fait du jour au lendemain, c’est le fruit d’une réflexion, d’un travail extrêmement sérieux, mené au cours d’une décennie. […] Il y a d’autres associations qui interviennent mais qui n’ont pas les mêmes objectifs, qui ne brandissent pas le droit en disant : “c’est au nom de l’État de droit, d’une certaine idée de la République, que nous intervenons”. » (Entretien avec Gabriel Mouesca, ancien président de l’OIP, janvier 2006.)

  • 44 Créé en 1990, le secrétariat international a cessé ses activités en 1999. Depuis l’OIP se résume à (...)
  • 45 Collectif de signataires, « Pour un observatoire international des prisons », Le Monde, Débats, 16 (...)
  • 46 Le rapport produit par l’association a ensuite été édité : OIP, Prisons : un état des lieux, Paris (...)

49Sa méthode consiste, à partir du signalement d’un cas localisé, à monter en généralité en rattachant ce dernier à des problématiques pénitentiaires plus globales et à dénoncer la violation des droits de l’Homme en se référant systématiquement au droit en vigueur ou, a minima, à des recommandations issues de rapports officiels d’instances extérieures à l’administration pénitentiaire. En cas d’atteinte au droit en vigueur, la stratégie de l’OIP consiste à saisir la justice ou les instances de contrôle adéquates. Si les faits ne violent pas le droit, l’OIP les présente comme inacceptables du point de vue éthique et tente de faire évoluer les normes ou la jurisprudence en vue de leur condamnation, dès lors que la situation le permet. L’OIP a tiré parti du déconfinement normatif de la prison. Il en est même en quelque sorte issu puisqu’avant de s’autonomiser, l’OIP était la section française d’une organisation internationale44 qui appréhendait la prison à une échelle géographique élargie en se saisissant de standards internationaux. Le manifeste à l’origine de sa création se réfère à la situation des prisonniers en Turquie, au Mali, en Algérie, au Tchad, en Chine, etc.45. Le service juridique de l’Observatoire maîtrise l’état du droit sur la prison et intègre rapidement toute nouvelle ressource mobilisable : dernier rapport publié, nouveau texte, introduction d’un nouvel acteur dans la gestion des établissements pénitentiaires, initiative d’un collectif associatif, etc. Premier mouvement à se référer aux productions européennes (Cour européenne des droits de l’Homme, rapports du Comité européen de prévention contre la torture, Conseil de l’Europe, etc.), l’OIP continue d’exploiter les possibilités offertes à l’échelle internationale tout en mettant à profit les évolutions intervenues au cours de la dernière décennie en France (publication des rapports parlementaires, création de la Commission nationale de déontologie de la sécurité et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, etc.). Ce travail de construction juridique et éthique, abouti et réactif, confère une forte légitimité à l’OIP auprès des médias, dont certains (Le Monde, Le Nouvel Observateur, Libération) relaient souvent ses dénonciations, mais aussi auprès des parlementaires. Dès les premières auditions de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale en 2000, les députés avaient apprécié de recevoir des représentants de l’OIP un rapport complet sur les conditions de détention, présentant les différents aspects de celles-ci (suivi médical, application du droit du travail, détention provisoire, réinsertion sociale et professionnelle, intimité et liens familiaux, discipline) et proposant une analyse des principaux problèmes carcéraux46. Depuis, l’OIP a publié en 2003 et 2005 des rapports analogues, plus étoffés, agrémentés d’exemples de situations vécues par des personnes détenues et de témoignages recueillis auprès de certaines d’entre elles. Le travail d’information et d’analyse de l’OIP est d’autant plus reconnu que la véracité des faits mis en avant par l’association, n’a jamais été contestée par les autorités pénitentiaires. Leur dévoilement a même parfois été à l’origine d’enquêtes et de sanctions administratives internes, tout comme il a pu susciter des saisines parlementaires d’instances externes. Dans le cadre de ses relations avec les élus, l’OIP se pose en pourvoyeur d’informations sur la prison, comme d’autres groupes sociaux constitués autour de la défense des droits des prisonniers, avec la valeur ajoutée d’une mise en forme juridique et éthique de l’information (travail de traduction), directement appropriable par ceux qui voudraient la porter politiquement.

50Afin de préserver leur position dans le réseau d’action publique, les acteurs pénitentiaires traditionnels se sont eux-mêmes réformés en réponse aux critiques et aux problématisations de la prison qui leur échappaient. Ce faisant, ils ont généré du changement dans l’univers carcéral. Leur reprise de contrôle des réformes n’a été que partielle : la prison est revenue dans le giron de la loi, certaines dispositions législatives sont allées à l’encontre de leurs desiderata et ils se trouvent toujours en position de concurrence par rapport aux associations de défense des droits des détenus qui ont su trouver une écoute attentive auprès des pouvoirs publics. La perte de leur monopole sur l’édiction des normes pénitentiaires a notamment conduit les acteurs pénitentiaires à déployer des actions de communication externe en direction des parlementaires. La direction de l’administration pénitentiaire ne manque pas, comme nous l’avons vu, d’investir auditions et colloques parlementaires et de provoquer le contact avec les élus sur les sujets qui la concernent.

Notes

1 Lettre du président du groupe SRC aux députés socialistes, 31 octobre 2007.

2 PPL sur « la peine et le service public pénitentiaire », Assemblée nationale, no 970, 25 juin 2003.

3 Introduction de Jean-Marc Ayrault, président du groupe SRC, Colloque du 28 novembre 2007.

4 L’Hebdo des Socialistes, no 470, samedi 15 décembre 2007, 36 pages.

5 PPL sur « la peine et le service public pénitentiaire », Assemblée nationale, no 478, 5 décembre 2007.

6 Loi no 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté.

7 Paul Pierson, « Increasing returns, path dependence, and the study of politics », The American Political Science Review, vol. 94, no 2, june 2000, p. 251-267. Giuliano Bonoli et Bruno Palier, « Phénomènes de path dependence et réforme des systèmes de protection sociale », RFSP, vol. 49, no 3, 1999, p. 399-420.

8 PR « tendant à la création d’une commission d’enquête sur l’augmentation du nombre de suicides dans les prisons françaises », Assemblée nationale, no 449, 3 décembre 2002.

9 PR « tendant à la création d’une commission d’enquête sur les suicides en prison », Assemblée nationale, no 447, 2 décembre 2002.

10 Lettre de Jean-Jacques Urvoas, député du Finistère, à Jean-Marc Ayrault, président du groupe socialiste, 20 octobre 2008.

11 Message du groupe socialiste de l’Assemblée nationale sur les visites de prisons, 1er décembre 2008.

12 Guillaume Courty et Tiphaine Havel, « Le courrier parlementaire français. Enjeux et variations d’un travail politique routinier », in Guillaume Courty (dir.), Le Travail de collaboration avec les élus, Michel Houdiard, Paris, 2005, p. 173-194.

13 Brigitte Gaïti, De Gaulle, prophète de la Ve République, Paris, Presses de Sciences po, 1998, p. 327.

14 PL « instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté », Assemblée nationale, no 371, 11 juillet 2007.

15 Rapport no 414 de Jean-Jacques Hyest, 25 juillet 2007, p. 40.

16 Compte-rendu intégral des débats, Sénat, 31 juillet 2007.

17 Loi no 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté (Article 2).

18 Jean-Jacques Urvoas, « Prison : avons-nous créé un fantôme ? », Libération, mercredi 19 mars 2008, p. 37.

19 Placée près du ministère de la Justice, cette commission est composée de deux représentants du Parlement, d’un magistrat de la Cour de cassation, d’un membre du Conseil d’État, d’un professeur de droit, d’un avocat et d’un représentant d’organisme de recherche.

20 « Les magistrats tirent à boulets rouges sur Rachida Dati », Le Figaro, 17 octobre 2008 ; Samuel Laurent, « Les surveillants bloquent les prisons contre Dati », Le Figaro, 21 octobre 2008 ; « Dati laisse un bilan très critiqué et une image écornée », Le Nouvel Observateur, 17 juin 2009.

21 Philippe Artières, Pierre Lascoumes et Grégory Salle, Gouverner, enfermer. La prison, un modèle indépassable ?, Paris, Presses de Science Po, 2004, p. 35 et suiv.

22 Rapport au gouvernement de la République française relatif à la visite effectuée par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants en France du 27 septembre au 9 octobre 2006, Conseil de l’Europe, Strasbourg, 10 décembre 2007.

23 « Loi pénitentiaire : la procédure d’urgence fait débat », AFP, 3 mars 2009.

24 « Loi pénitentiaire : Accoyer impatient de voir ce texte à l’Assemblée », AFP, 11 décembre 2008.

25 « Confidentiel Accoyer à la Santé », Le Figaro, 14 septembre 2009.

26 Loi pénitentiaire no 2009-1436 du 24 novembre 2009.

27 Loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République no 2008-724 du 23 juillet 2008.

28 « Je suis devenu l’un des spécialistes au Parlement de la prison », écrit Jean-René Lecerf en préambule d’un chapitre dédié à cette dernière dans un ouvrage consacré à son activité sénatoriale, cf. Jean-René Lecerf, Confidences d’un sénateur du Nord, mai 2011, p. 55.

29 « La commission des lois du Sénat remanie le projet de loi pénitentiaire », AFP, 18 décembre 2008 ; « Dati désavouée par le Sénat », Le Journal Du Dimanche.fr, 19 décembre 2008.

30 Centre d’études constitutionnelles et politiques, université Panthéon-Assas Paris 2, « Le Parlement et le nouveau droit parlementaire après la révision constitutionnelle de 2008 », Assemblée nationale, 23 juin 2011. Écoles doctorales de Science Po et de l’université Paris 2 Panthéon-Assas, Journée d’étude « Parlements et politiques publiques », université Paris 2, 1er juin 2012.

31 Jean-René Lecerf, « Le contrôle non juridictionnel des prisons », Pouvoirs, no 135, 2010, p. 134.

32 Guillaume Perrault, « Au Sénat, la coproduction législative est une réalité », Le Figaro, 14 septembre 2010.

33 Loi no 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice.

34 Julie Joly, « Parlementaires, en prison ! », L’Express.fr, 17 février 2009.

35 Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH), Avis sur les alternatives à la détention, 14 décembre 2006.

36 Memorandum de Thomas Hammarberg, commissaire aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe, faisant suite à sa visite en France du 21 au 23 mai 2008, Conseil de l’Europe, Strasbourg, CommDH (2008) 34, 20 novembre 2008.

37 Guillaume Courty, Les Groupes d’intérêt, Paris, La Découverte, 2006, p. 59.

38 Ibid., p. 68 et suiv.

39 Les mises en forme statistiques favorisent le durcissement d’un problème et imposent des grilles de lecture de ce dernier. Cf. Bernard Lahire, L’Invention de l’illettrisme. Rhétorique publique, éthique et stigmates, Paris, La Découverte, 2005.

40 Article d’Alain Salles, « Projet de loi pénitentiaire. Les prisons surpeuplées », Le Monde, 6 septembre 2007, p. 20, illustré par une infographie, réalisée à partir des chiffres de l’administration pénitentiaire et de Pierre-Victor Tournier.

41 Philippe Zittoun, « La carte parisienne du bruit, la fabrique d’un nouvel énoncé de politique publique », Politix, vol. 20, no 78, 2007, p. 157-178.

42 Illustration de l’article de Thierry Lévêque, « La vague de suicides s’amplifie dans les prisons en France », L’Express, 14 janvier 2009.

43 Sabine Saurugger, « L’expertise : un mode de participation des groupes d’intérêt au processus décisionnel communautaire », RFSP, vol. 52, no 4, 2002, p. 375-401.

44 Créé en 1990, le secrétariat international a cessé ses activités en 1999. Depuis l’OIP se résume à sa seule section française.

45 Collectif de signataires, « Pour un observatoire international des prisons », Le Monde, Débats, 16 novembre 1991, p. 2.

46 Le rapport produit par l’association a ensuite été édité : OIP, Prisons : un état des lieux, Paris, L’Esprit Frappeur, 2000.

© Presses universitaires de Rennes, 2016

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search