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Changer la prison

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Jeanne Chabbal

Première partie. Le Parlement face à la prison : de l'indifférence à la mobilisation

1. La prison, objet non politique ?

Texte intégral

  • 1 Philippe Garraud, « Politique nationale : élaboration de l’agenda », L’année sociologique, no 40, (...)

1Tout comme l’amiante et le nucléaire, la prison a longtemps été considérée comme un objet politique improbable. Les acteurs politiques ne s’en saisissaient que de manière indirecte et ne s’en préoccupaient qu’en contexte de crises, mutineries ou évasions, laissant sa gestion routinière à une communauté de politique publique technico-administrative structurée autour de l’administration pénitentiaire. Dans ses rares occurrences, l’intervention politique en matière pénitentiaire est essentiellement discrète. Seules des « actions corporatistes silencieuses1 », conduites sans publicité et en milieu relativement confiné, semblent expliquer les évolutions carcérales de l’après-seconde guerre mondiale jusqu’à l’aube du XXe siècle. Sur cette période, les mobilisations susceptibles d’aller à l’encontre de cette tendance demeurent embryonnaires ou peu perceptibles.

Clôtures administratives

2Le traitement spontanément réservé à la prison est essentiellement administratif, du fait des spécificités de l’institution carcérale mais aussi du statut et des modes de fonctionnement des acteurs qui la prennent traditionnellement en charge. Les établissements pénitentiaires sont des institutions totales, caractérisées par leur coupure avec le monde extérieur. Ils sont gérés par une « communauté de politique publique », fortement hiérarchisée et autonome, qui tend à fonctionner en vase clos et à s’autoréguler. Ces caractéristiques contribuent au confinement de la prison dans une arène administrative sectorielle, relativement fermée et soustraite au débat public.

Des institutions totales

  • 2 Erving Goffman, Asiles. Études sur la condition sociale des malades mentaux et autres reclus, Pari (...)
  • 3 Ibid., p. 47 et 48.
  • 4 Ibid., p. 46.

3Les établissements pénitentiaires présentent toutes les caractéristiques de l’institution totale2 : toutes les activités relatives à l’existence des détenus (sommeil, travail, distractions) se déroulent en un même lieu (bâtiments de la prison) et sous une même autorité (celle de l’administration pénitentiaire). Elles sont strictement régies et imposées par un système explicite de règlements (règlement intérieur de l’établissement et Code de procédure pénale) dont l’application est assurée par une équipe administrative (équipe de direction de l’établissement, pôles de personnels de surveillance, services d’insertion), afin de répondre au but officiel de l’institution (la garde et la réinsertion des prisonniers). Les personnes sont soumises aux mêmes traitements, dans une relation de promiscuité (usages souvent collectifs des cellules et des sanitaires)3. La prison est « destinée à protéger la communauté contre des menaces qualifiées d’intentionnelles, sans que l’intérêt des personnes séquestrées soit le premier but visé4 ».

4La mise à l’écart et l’isolement des individus ayant contrevenu aux lois de la société sont la finalité première de la peine de prison. Une séparation s’établit entre « l’intérieur » de l’établissement, où les détenus vivent reclus, et « l’extérieur » du monde des individus libres. La coupure entre ces deux mondes, qui participe de la dimension « totale » de la prison, se matérialise par la présence d’obstacles tangibles : portes verrouillées, barreaux, hauts murs et barbelés qui empêchent non seulement la sortie des reclus mais aussi l’entrée des individus libres. Elle se décline également dans les règles administratives formelles, qui régissent l’ouverture et la fermeture de ces barrières physiques, ainsi que dans les droits des personnes détenues à entrer en contact avec le monde libre : échanges téléphoniques et épistolaires, visites des proches, éventuelles sorties. Clôtures physiques et administratives contribuent à faire de la prison un lieu à part. Elles tiennent ses acteurs, y compris par ricochet les non-reclus qui y travaillent, à l’écart des préoccupations de la grande majorité des citoyens et de leurs représentants politiques.

La colonne vertébrale pénitentiaire

  • 5 Pierre Tartakowsky, La Prison. Enquête sur l’administration pénitentiaire, Paris, Payot, 1995.

5Les établissements pénitentiaires sont gérés par une administration que la littérature journalistique et testimoniale qualifie d’« État dans l’État5 », s’affranchissant de la plupart des règles et droits communs au profit d’un ordre arbitraire, exercé en toute autonomie à l’abri des hauts murs. Recouvrant de multiples aspects, de la construction d’établissements pénitentiaires à la gestion quotidienne de la détention, l’action publique pénitentiaire fait intervenir de nombreux acteurs d’origines et de statuts divers. En France, elle est essentiellement portée par l’administration pénitentiaire (AP), dont les personnels forment ce que nous nommerons le « réseau traditionnel » de politique publique pénitentiaire. La loi du 22 juin 1987 précise la double mission de garde et de réinsertion de l’AP, « chargée de l’exécution des décisions et sentences pénales, du maintien de la sécurité publique » ainsi que de la réinsertion sociale des personnes qui lui sont confiées.

  • 6 R. A. W. Rhodes et David Marsh, « Les réseaux d’action publique en Grande Bretagne », in Patrick L (...)
  • 7 Parmi les 35 directeurs qui se sont succédé à la tête de l’administration pénitentiaire depuis 191 (...)
  • 8 L’Outre-Mer est géré par une mission spécifique.
  • 9 Chiffre approximatif, variable dans le temps au gré des fermetures et constructions d’établissemen (...)

6Le réseau d’action publique pénitentiaire s’apparente à une « communauté de politique publique »6, en raison des nombreuses caractéristiques qu’il emprunte à ce modèle idéal-typique : nombre limité d’acteurs stables fortement sélectionnés, interactions fréquentes entre ces derniers, interdépendance verticale, articulation horizontale limitée et partage d’intérêts et de valeurs communs. Mais la prédominance de la hiérarchie dans l’organisation des relations entre ses membres et l’asymétrie de la distribution du pouvoir et des ressources entre ces derniers font que la métaphore de la « colonne vertébrale » illustre davantage la structuration autour de laquelle s’organisent ces acteurs publics. Elle rend compte à la fois de l’organisation verticale des différents groupes d’acteurs, de la hiérarchisation de ces derniers et de la position centrale qu’ils occupent dans une organisation plus vaste, associant des intervenants non-pénitentiaires. Rattachée au ministère de l’Intérieur depuis sa création en 1795, l’Administration pénitentiaire (AP) est passée, en 1911, sous l’autorité du ministère de la Justice dont elle est devenue l’une des directions. Administration déconcentrée, elle s’organise entre un échelon central, la Direction de l’administration pénitentiaire (DAP) et deux niveaux d’échelons locaux, les Directions régionales des services pénitentiaires (DRSP) et les établissements pénitentiaires (EP). La direction de l’administration pénitentiaire, située à Paris, a une compétence géographique nationale et exerce un contrôle hiérarchique sur les échelons locaux qui, selon le principe de déconcentration, ne disposent pas de la personnalité morale qui leur permettrait de prendre des décisions autonomes. Marquée par le double héritage des ministères de l’Intérieur et de la Justice, la DAP est traditionnellement dirigée par un préfet ou par un magistrat7. Les neuf directions régionales, placées sous l’autorité de directeurs régionaux (DRSP), se répartissent sur l’ensemble du territoire français (Bordeaux, Dijon, Lille, Lyon, Marseille, Paris, Rennes, Strasbourg et Toulouse)8. Les quelque 190 établissements pénitentiaires9, situés en France métropolitaine et Outre-mer, sont dirigés par des chefs d’établissements.

7La direction de l’administration pénitentiaire se trouve au sommet de l’organisation administrative pénitentiaire. La DAP garde une forte mainmise sur les échelons locaux déconcentrés qui lui sont subordonnés. Elle est systématiquement tenue au courant des incidents survenus dans tous les établissements pénitentiaires : a minima quotidiennement et, en cas de faits graves, en temps réel. Le chef d’établissement est tenu de faire remonter l’information par la voie hiérarchique : agression entre codétenus ou entre détenus et surveillants, suicide d’un détenu, mutinerie de prisonniers, tentative d’évasion, comportement anormal d’un détenu, etc. Au-delà du recueil d’informations, la DAP est amenée à prendre des décisions concernant l’échelon local et à intervenir directement dans la gestion des établissements pénitentiaires.

Figure 1 : La « colonne vertébrale » pénitentiaire

Figure 1 : La « colonne vertébrale » pénitentiaire
  • 10 Les missions des associations sont essentiellement tournées vers la formation scolaire, la prévent (...)
  • 11 Les acteurs non-pénitentiaires participant aux politiques pénitentiaires en partenariat avec l’AP (...)

8L’administration pénitentiaire sélectionne et encadre également les bénévoles intervenant auprès des personnes détenues. Toute entrée en prison est tributaire d’autorisations administratives délivrées par celle-ci et, plus spécifiquement, la possibilité d’exercer une activité bénévole en milieu pénitentiaire demeure subordonnée à l’adhésion à l’une des associations nationales agréées par elle. Les personnels cultuels, chargés de l’assistance spirituelle aux détenus, sont, quant à eux, désignés par le directeur régional des services pénitentiaires, après consultation des autorités religieuses concernées et avis du préfet, tandis que les dates et horaires des offices religieux sont fixés en accord avec les chefs d’établissements. Une dizaine d’associations, signataires d’une convention avec l’AP et subventionnées par elle, à hauteur d’environ 700 000 euros annuels, sont ainsi officiellement reconnues comme partenaires de sa mission de réinsertion. Le réseau des partenaires associatifs se caractérise par une grande stabilité10. Malgré des collaborations de longue date, la légitimité des associations n’est jamais définitivement acquise dans l’univers pénitentiaire et des conflits surviennent régulièrement entre bénévoles et responsables pénitentiaires à l’échelon des établissements. Chaque association dispense une formation aux bénévoles qu’elle recrute et l’administration pénitentiaire est parfois partie prenante dans le déroulement de celle-ci, notamment via les services pénitentiaires d’insertion et de probation. Ce sont également les personnels de l’AP qui identifient et signalent aux associations les détenus dont la situation requiert leur aide ou sont susceptibles de bénéficier de leurs interventions. Vis-à-vis des associations de réinsertion partenaires, l’administration pénitentiaire joue un rôle de sélection, de financement et d’encadrement. Une forte dépendance des associations résulte de cette situation. Les dirigeants de certaines d’entre elles occupent une position paradoxale : ils sont contraints de « collaborer »11 avec l’AP afin de pouvoir continuer à exercer leurs activités, alors qu’ils émettent parfois des critiques à l’égard de ses actions.

Autorégulations corporatistes

  • 12 Les autres corps du ministère de la Justice sont ceux des magistrats, formés à l’École nationale d (...)
  • 13 Michel Foucault, Surveiller et punir. Naissance de la prison, Paris, Gallimard, 1975, p. 16.

9L’AP jouit d’une forte autonomie à la fois fonctionnelle et politique. Celle-ci est verticale, vis-à-vis de son ministère de tutelle. Depuis 1935, elle dispose d’un budget propre qui représente, en moyenne, 30 % du budget total du ministère de la Justice, soit environ deux milliards d’euros. L’autorité hiérarchique du ministère sur la DAP semble plus théorique qu’effective dans la mesure où elle n’est pas vraiment investie : la majorité des ministres de la Justice qui se sont succédé sous la Ve République n’ont manifesté qu’un faible intérêt pour la « pénitentiaire », dernier maillon de la chaîne pénale, considérée comme politiquement peu rentable. L’autonomie administrative de l’AP est aussi horizontale, vis-à-vis des autres corps du ministère de la Justice et des autres ministères. Le monopole de la formation des personnels pénitentiaires, détenu par l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP), contribue au cloisonnement et à l’indépendance des personnels pénitentiaires vis-à-vis des autres corps administratifs du ministère de la Justice12. La coopération horizontale entre la DAP et les autres directions de son ministère de rattachement demeure faible. Le fait que l’administration des prisons ait longtemps dépendu du ministère de l’Intérieur n’a pas favorisé son intégration parmi les autres corps judiciaires. Ce d’autant plus qu’une tradition morale historique sépare clairement le système judiciaire du châtiment qu’il impose13. La colonne vertébrale pénitentiaire, structurée autour d’une forte hiérarchisation verticale, tend à fonctionner en vase clos. Cette situation est rendue possible par l’autonomie de l’administration pénitentiaire qui découle de sa situation administrative mais aussi de la position spatiale et morale occupée par les établissements qu’elle gère dans la société. Son fonctionnement en circuit relativement fermé tient la prison éloignée du débat parlementaire et la soustrait à une éventuelle prise en charge législative.

  • 14 Cf. Philippe Garraud, « Politique nationale… », art. cité.
  • 15 Ordonnance du 6 août 1958 portant « statut spécial » des fonctionnaires pénitentiaires dont la pro (...)
  • 16 Jean-Charles Froment, La République des surveillants de prison (1958-1998), Paris, LGDJ, coll. « D (...)

10En l’absence de loi, la régulation de l’univers pénitentiaire se fait essentiellement sur un mode d’autogestion de type corporatiste. Les fonctionnaires pénitentiaires jouent un rôle important dans la définition des politiques publiques pénitentiaires, par le biais de leurs syndicats. Le modèle le plus probable de mise sur l’agenda des questions pénitentiaires est celui de « l’action corporatiste silencieuse » selon lequel des groupes organisés parviennent à saisir l’autorité publique pour faire inscrire leurs problèmes à l’ordre du jour, obtenir des avantages matériels ou symboliques ou anticiper des mesures défavorables14. L’action collective des personnels pénitentiaires est limitée par le « statut spécial15 » qui leur interdit le droit de grève. Dans un contexte où le risque d’altération du fonctionnement normal du service pénitentiaire est particulièrement sensible en termes de sécurité publique, l’activité des organisations syndicales pénitentiaires reste circonscrite dans le cadre réglementaire défini, afin de conserver sa légitimité et de ne pas se mettre hors-jeu. Privé des moyens classiques de revendications, le syndicalisme pénitentiaire s’oriente vers un mode d’action spécifique : la négociation avec l’administration pénitentiaire. Celle-ci, en reconnaissant officiellement les contraintes particulières des syndicats, s’oblige implicitement à leur aménager une place dans l’élaboration des politiques pénitentiaires, en échange de leur contribution à la mise en œuvre locale de ces dernières16. Les représentants syndicaux des personnels pénitentiaires sont présents à tous les niveaux décisionnels de l’AP où rien ne semble se faire sans leur accord. Il en résulte une certaine osmose entre les syndicats et leur administration qui se traduit par de nombreux échanges et notamment par de fréquentes rencontres entre les représentants syndicaux et la direction de l’administration pénitentiaire. La légitimité des syndicats pénitentiaires auprès de leurs adhérents dépend de leur capacité à être reconnus comme des interlocuteurs pertinents de l’AP, laquelle ne sélectionne que les organisations susceptibles de la légitimer à leur tour. Ce double mouvement de légitimation concourt à faire des syndicats pénitentiaires les premiers défenseurs de l’institution pénitentiaire et de son administration. Face aux critiques émanant des acteurs extérieurs à l’univers pénitentiaire, représentants syndicaux et dirigeants pénitentiaires affichent une très forte solidarité de corps. Cela ne signifie pas que les relations entre syndicats et administration sont exemptes de conflits : les personnels pénitentiaires manifestent régulièrement leur mécontentement, même si celui-ci s’adresse davantage au ministère de la Justice qu’à la DAP. Dans les négociations internes auxquelles ils participent, les représentants syndicaux font valoir auprès de l’administration des revendications essentiellement corporatistes : amélioration du statut des personnels, attribution de primes de risque, parité avec la police nationale, augmentation des effectifs. Les syndicats sont très mobilisés sur la question de la sécurité des personnels en tenue au sein des établissements pénitentiaires.

  • 17 Pierre Lascoumes, « Normes juridiques et mise en œuvre des politiques publiques », L’année sociolo (...)

11L’une des conséquences du fonctionnement en vase clos du réseau traditionnel des acteurs pénitentiaires et du relatif désintérêt du ministère de la Justice pour le dossier « prisons » est la prédominance du droit produit par l’administration pénitentiaire elle-même dans ce secteur d’action publique. Contrairement à d’autres, pour lesquels des projets de lois sont régulièrement édictés, les sujets pénitentiaires ne font que très rarement l’objet d’une prise en charge législative et ne sont, de ce fait, que très peu discutés au Parlement. Les règles régissant la politique pénitentiaire sont contenues dans des textes de statut inférieur dans la hiérarchie des normes. Nous les qualifierons ici de « normes secondaires » en raison de cette infériorité hiérarchique, bien qu’il ne s’agisse pas de normes d’application d’un droit de référence qu’elles déclineraient17, mais de droits de référence en eux-mêmes. Le droit pénitentiaire, essentiellement de nature règlementaire, repose sur une accumulation de décrets, circulaires et notes administratives, concernant aussi bien les régimes de détention des personnes détenues que les missions et l’organisation du service public pénitentiaire. Principalement codifié dans la partie « D » du Code de procédure pénale (CPP) qui renvoie bien souvent aux règlements intérieurs des établissements pénitentiaires, le droit pénitentiaire est produit par l’administration pénitentiaire. Chaque chef d’établissement pénitentiaire établit un règlement intérieur, soumis à l’approbation du directeur régional des services pénitentiaires, qui sert de référence à l’ensemble des personnels intervenant dans la prison, y compris aux détenus qui sont censés se le voir communiquer dès leur entrée dans l’établissement. Les services techniques de la DAP élaborent des projets de décrets, présentés à la signature du ministre de la Justice, ou des circulaires, soumises à celle du directeur de l’administration pénitentiaire. Dans la mesure où les acteurs élaborent eux-mêmes les règles qu’ils doivent appliquer, on peut parler d’autorégulation du secteur pénitentiaire. Ce phénomène n’est pas seulement la conséquence du fonctionnement en vase clos de l’AP, il en est aussi à l’origine.

Des contrôles extérieurs inopérants

  • 18 Guy Canivet, Amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, rapport à la ga (...)
  • 19 Philippe Combessie, Prisons des villes et des campagnes. Étude d’écologie sociale, Éditions de l’a (...)

12Le monde pénitentiaire tourne d’autant plus sur lui-même que les contrôles extérieurs prévus par le Code de procédure pénale ne sont pas réellement investis ou suivis d’effets. « Le contrôle par l’autorité judiciaire, n’est ni effectif, ni efficace, pour apparaître souvent formel18 », du fait de la charge de travail des magistrats du siège et du parquet qui se rendent peu dans les établissements pénitentiaires, contrairement à ce que les textes disposent. Les réunions annuelles des commissions locales de surveillance des établissements pénitentiaires (CLS), dont sont membres élus locaux, magistrats et avocats, sous l’égide de l’autorité préfectorale, s’apparentent à un rituel sans portée. Elles se limitent le plus souvent à l’audition du chef d’établissement et à une visite succincte, encadrée par l’administration pénitentiaire. Les observateurs extérieurs participant aux CLS se sentent peu concernés par le milieu pénitentiaire. Selon un sociologue de la prison, « aucune circonstance n’illustre mieux le consensus social sur le maintien à distance de la prison que la réunion annuelle de la commission de surveillance19 ». Et quand bien même, les CLS seraient fortement mobilisées et investies par leurs membres, celles-ci ne peuvent soumettre que des observations ou suggestions au ministère de la Justice, sans possibilité d’injonction. L’inspection des services pénitentiaires, soumise au principe hiérarchique, demeure quant à elle un mode de contrôle interne.

Dénis d’agendas

  • 20 Philippe Artières et Pierre Lascoumes (dir.), Gouverner, enfermer. La prison, un modèle indépassab (...)

13Si des mises sur agenda nécessitant une impulsion volontariste de la part des pouvoirs publics ont été rendues ponctuellement possibles sur certains aspects de la politique pénitentiaire, celles-ci n’ont jamais permis un traitement global et continu des problématiques carcérales sur la période 1945-2000. Cette situation s’explique notamment par l’absence d’investissement lisible et durable des acteurs politiques concernés. La prison est censée relever d’une part du ministère de la Justice, autorité de tutelle de l’administration pénitentiaire, et d’autre part du Parlement, l’article 34 de la Constitution française énumérant parmi les matières relevant du domaine de la loi les garanties fondamentales pour l’exercice des libertés publiques. Or, les acteurs de ces deux institutions n’interviennent que très peu dans le processus d’action publique pénitentiaire. Comme le soulignent Philippe Artières et Pierre Lascoumes, la prison fait figure d’objet politique « intraitable20 ». Elle n’apparaît ni comme un sujet politique légitime, ni comme un sujet politique tout court.

  • 21 Le « référentiel » d’un secteur de politique publique est « la représentation que l’on se fait de (...)
  • 22 Pierre Muller, « Les politiques publiques comme construction d’un rapport au Monde », in Alain Fau (...)

14L’antagonisme des référentiels en présence complique l’action en matière pénitentiaire. Le secteur de politique publique pénitentiaire est structuré autour deux référentiels21 qui cohabitent depuis la naissance de l’institution carcérale : le référentiel de la punition et le référentiel de la réinsertion. Lieu de privation de liberté, l’objectif le plus visible de la prison est d’assurer l’application de la peine infligée par la justice au condamné. Mais elle doit aussi préparer le retour du délinquant à la vie sociale du monde libre et permettre sa réintégration au sein de celui-ci. L’examen des quatre niveaux de perception, définis par Pierre Muller22, que recouvre le référentiel, peut donner lieu à l’élaboration du tableau ci-dessous.

Tableau 1 : Les composantes des deux référentiels de l’action publique pénitentiaire

Composantes

Référentiel de la punition

Référentiel de la réinsertion

Valeurs

Condamnation du délinquant et de l’acte délictueux
Fonction dissuasive de la prison Sanction punitive (paiement d’une dette à la société)

Droit à l’erreur
Perfectibilité de l’être humain Sanction réparatrice

Algorithmes

Si le détenu souffre lors de sa détention, il sera dissuadé de fauter à nouveau à sa sortie de prison pour ne pas y retourner

Si la peine du détenu est tournée vers son amendement, il aura davantage de chance de retourner dans le droit chemin à sa sortie

Normes

La prison doit être un lieu de punition à l’écart de la société

La prison doit être un lieu d’amendement

Images

Sombres cachots
Mâtons geôliers

Lieu de réflexion et de réhabilitation
Surveillant-éducateur

  • 23 Gilles Chantraine, « Les temps des prisons. Inerties, réformes et reproduction d’un dispositif ins (...)

15Conjointement inscrits dans la double mission de garde et de réinsertion des personnels pénitentiaires, ces deux référentiels ne sont pas nécessairement construits et portés par des acteurs concurrents au sein du réseau d’action publique pénitentiaire. Censés être réalisés de concert par l’administration pénitentiaire, ils n’en sont pas moins considérés comme contradictoires car reflétant des philosophies distinctes et étant susceptibles de fonder des « programmes d’action » divergents. Cet antagonisme historique est générateur de tensions qui compliquent tant les arbitrages politiques, visant à déterminer des objectifs prioritaires, que la gestion quotidienne de la détention23.

16À cette première difficulté, s’ajoutent des risques d’ordre politique. Un investissement trop prononcé sur les questions pénitentiaires pourrait se révéler coûteux : la prison étant étroitement associée au public qu’elle accueille, sa prise en charge est susceptible d’attiser les soupçons de bienveillance à l’égard des délinquants. Si la situation des détenus et le fonctionnement des établissements pénitentiaires indiffèrent les citoyens, le traitement réservé aux auteurs de faits divers sanglants soulève les passions, tandis que la moindre once de laxisme attise la colère des familles de victimes et de ceux qui compatissent à leur sort. Le caractère épidermique de ce type de problématique est perceptible dans les conversations ordinaires aussi bien que dans les argumentations politiques. Au début des années 1980, la décision de Robert Badinter d’introduire la télévision dans les cellules avait conduit des leaders d’extrême droite à accuser le gouvernement socialiste d’offrir aux malfrats un niveau de confort élevé dans des prisons « quatre étoiles ». Ce type de raisonnement est susceptible de nourrir les affrontements électoraux entre droite et gauche et de réactiver les clivages partisans, augmentant de ce fait le coût potentiel de l’affichage politique d’un intérêt pour les conditions de détention.

Pilotages ministériels sporadiques : gestion de crise et programmes immobiliers

17Au sein du ministère de la Justice, parmi les différents champs de compétences du garde des Sceaux que sont la magistrature, la protection judiciaire de la jeunesse et les greffes, la « pénitentiaire » ne fait pas figure de sujet « noble ». Ses acteurs arrivent en bout de la chaîne pénale pour exécuter les décisions de justice prises en amont par des autorités judiciaires socialement plus valorisées et plus visibles. En dehors des périodes budgétaires, qui lui confèrent un examen propre, le secteur d’action publique pénitentiaire demeure subordonné aux décisions de politique pénale. La prison n’apparaît pas comme un sujet d’investissement politique à part entière et la prise en charge gouvernementale des questions pénitentiaires peut être qualifiée de sporadique : essentiellement ponctuelle et partielle, elle ne traduit pas des orientations politiques lisibles sur la durée. Les décisions ministérielles en matière pénitentiaire peuvent être regroupées en deux catégories, dont les chronologies peuvent coïncider : celles qui interviennent dans des contextes de crise, réels ou anticipés, et celles qui traitent de l’aspect immobilier des problématiques pénitentiaires.

18Les gardes des Sceaux qui se sont succédé depuis la fin de la seconde guerre mondiale se sont surtout saisis de la prison dans des contextes de crise qui ont rendu la situation pénitentiaire saillante ou qui ont laissé croire qu’elle pourrait le devenir. Destinées à résoudre des problèmes conjoncturels, leurs décisions ne reflètent ni des engagements politiques significatifs ni des orientations claires. Elles sont marquées par des oscillations permanentes entre le durcissement et l’humanisation des conditions de détention. Le perpétuel mouvement de va-et-vient qui anime les politiques pénitentiaires dans un sens puis dans un autre, rend l’adoption de réformes globales illusoire : les évolutions pénitentiaires, surtout incrémentales et parfois microscopiques, ne portent que sur un ou plusieurs aspects du secteur pénitentiaire sans jamais le saisir dans son ensemble. La girouette référentielle donne de surcroît l’illusion de l’inanité : chaque nouvelle mesure adoptée semble balayer la précédente et réduire à néant les efforts antérieurs. Les travaux d’historiens permettent d’identifier trois périodes depuis l’après-guerre, schématiquement structurées autour de trois phases s’enchaînant de manière quasi-cyclique : une phase de crise, une phase d’humanisation et une phase de durcissement des conditions de détention.

  • 24 Philippe Garraud, « Politique nationale… », art. cité.
  • 25 Sur l’impact des dirigeants ayant fait l’expérience de la prison sur les évolutions pénitentiaires (...)
  • 26 Claude Faugeron, « Réformer la prison ? Une perspective historique », in Dominique Lhuilier et Cla (...)
  • 27 Sur la réforme Amor, cf. Jean-Claude Vimont, La Prison. À l’ombre des hauts murs, Paris, La Découv (...)
  • 28 Ibid., p. 84 et 85.
  • 29 François Moreau, « La santé dans les prisons françaises », Pouvoirs, no 135, décembre 2010, p. 70 (...)
  • 30 Philippe Artières et Pierre Lascoumes (dir.), Gouverner, enfermer. La prison, un modèle indépassab (...)

19En 1945, dans le contexte des restructurations politiques, sociales et institutionnelles de l’après-guerre, le gouvernement de la Libération lance un vaste projet d’humanisation des conditions de détention. Ce sera la seule fois, au cours de la période 1945-2000, qu’un projet de réforme pénitentiaire global, affichant une philosophie cohérente, sera élaboré grâce à la mobilisation autonome des responsables publics, sans demande sociale préalablement constituée24. Les dirigeants politiques instigateurs de la réforme, incarcérés pour faits de résistance pendant la guerre, avaient eux-mêmes connu la prison25. La réforme « Amor », du nom du directeur de l’administration pénitentiaire de l’époque, était porteuse d’un projet humaniste ambitieux visant « l’amendement et le reclassement social du condamné26 ». Elle s’est accompagnée d’un mouvement de décloisonnement et d’ouverture de l’institution carcérale aux travailleurs sociaux et aux personnels de l’Éducation nationale, ainsi que d’un assouplissement des règles de la détention27. Victime d’insuffisances budgétaires, mais surtout mise en péril par l’éclatement du conflit algérien, la réforme Amor a été interrompue dans les années 1960. Une longue période de vicissitudes, marquée par un manque de lisibilité des priorités gouvernementales dans la gestion des dossiers pénitentiaires, lui a succédé. Pendant la guerre d’Algérie, mutineries, grèves de la faim et tentatives d’évasion des membres du Front de libération nationale et de l’Organisation de l’armée secrète, incarcérés dans le cadre du conflit, ont fortement troublé l’ordre pénitentiaire et suscité le mécontentement des syndicats de surveillants. Face à ces désordres, la réponse ministérielle a consisté à durcir les conditions de détention en créant, en 1967, la catégorie des « détenus spécialement surveillés » et en renforçant le niveau de sécurisation des nouveaux établissements pénitentiaires. Dans un mouvement inverse, une série de mesures édictées par le garde des Sceaux René Pleven en faveur des personnes détenues a ensuite été mise en place dans les années 1970. L’enjeu était de répondre à d’importants mouvements de révoltes dans les prisons françaises, initiés par les militants d’extrême gauche incarcérés en raison de leur participation aux événements de mai 1968. La lecture de la presse quotidienne et l’écoute de la radio furent autorisées en détention. En parallèle, la discipline pénitentiaire a été assouplie, notamment via la réduction des durées de placement au « mitard » (isolement punitif) et l’abolition des obligations de travail et de silence28. En 1974, à l’apogée du mouvement de protestation des détenus, le président de la République récemment élu, Valéry Giscard d’Estaing, a serré la main d’un prisonnier lors d’une visite à Lyon et déclaré que « la prison devait être la privation de liberté et rien d’autre ». Ce geste symbolique a été suivi de la mise en place d’un secrétariat d’État à la condition pénitentiaire dont le rôle était de poursuivre l’entreprise d’humanisation des prisons. La fin du septennat de Valéry Giscard d’Estaing sera pourtant marquée par un durcissement de la politique pénale et le renforcement des préoccupations sécuritaires dans les détentions : une circulaire de septembre 1975 permet à chaque prison de disposer d’un quartier de haute sécurité (QHS) afin d’isoler les détenus insubordonnés et de les soumettre à une surveillance accrue. Au cours de l’année 1978, des évasions sanglantes contribuent à faire reculer les réformes libérales. Alain Peyrefitte, alors ministre de la Justice, instaure des peines de sûreté pour les crimes les plus graves. Le 2 février 1981, le vote de la loi « Sécurité et libertés », qui restreint les permissions de sorties et les libérations conditionnelles, marque un tournant sécuritaire et répressif. Le mouvement d’humanisation et d’ouverture de la prison ne reprendra qu’en 1981, après l’abolition de la peine de mort, avec l’arrivée de Robert Badinter à la Chancellerie. Le nouveau garde des Sceaux abroge la loi « Sécurité et libertés » et favorise les sanctions alternatives à la détention. En 1985, il autorise l’usage de postes de télévision dans les cellules et assouplit le régime de détention applicable au quartier disciplinaire. En parallèle, il poursuit le mouvement de décloisonnement de l’institution carcérale en confiant l’organisation de formations et d’activités socioculturelles destinées aux détenus à des intervenants extérieurs non-pénitentiaires. En 1994, la réforme des soins médicaux en prison, confiant la santé des personnes détenues à la médecine publique, introduit une évolution considérable dans l’univers pénitentiaire en y faisant entrer les médecins hospitaliers. L’enjeu était de faire face au problème avéré de la propagation de certaines maladies au sein des établissements et prévisible à l’extérieur de ces derniers. En 1993, le Haut comité de la santé publique préconisait la réforme du système de santé en milieu carcéral, en soulignant que 10 % des détenus étaient porteurs du virus du sida. Certaines prisons accueillaient jusqu’à 40 % de toxicomanes alors que l’échange de seringues usagées compte parmi les vecteurs de transmission de la maladie29. Renouvellement politique et reconstructions de l’après-seconde guerre mondiale, conflit algérien, événements de 1968, braquages et évasions médiatiques, émergence du sida comme problème public, etc. : les pilotages ministériels de la prison semblent consister en un ajustement a minima de l’institution pénitentiaire aux mouvements politiques et sociétaux, sur un mode essentiellement gestionnaire. Les récurrentes grâces présidentielles du 14 juillet, destinées à désengorger les prisons surpeuplées en période de chaleur estivale, reflètent des préoccupations axées sur la gestion des flux. « Orpheline, la prison dérive au gré des contextes politiques les plus divers sans que jamais quiconque n’ose l’amarrer, la relier à des enjeux démocratiques30. »

  • 31 Madeleine Akrich et Michel Callon, « L’intrusion des entreprises privées dans le monde carcéral fr (...)
  • 32 Ibid.

20La seule problématisation ministérielle de la prison à avoir perduré à travers les différentes périodes évoquées et à concilier, du moins en apparence, les référentiels antagonistes de la garde et de la réinsertion, est celle de l’immobilier. Différemment déclinée en fonction des contextes, elle consiste à considérer que le problème des prisons est celui de l’insuffisante capacité d’accueil du parc pénitentiaire existant au regard de la taille actuelle (surpopulation) ou projetée (nombre prévisionnel de détenus) de la population carcérale. Entre 1945 et 1994, trois grandes vagues de construction ont été initiées. Outre leur récurrence, la singularité de ces programmes immobiliers réside dans le fait qu’ils constituent les seules évolutions pénitentiaires à avoir été durablement portées et incarnées politiquement, au point de se voir associer les noms des ministres de la Justice qui en ont été à l’origine. À partir de 1986, le garde des Sceaux Albin Chalandon décide la construction de 13 000 nouvelles places de prison afin de faire face à la surpopulation des maisons d’arrêt. La problématisation de la situation pénitentiaire, formulée par le ministre, se décline en termes immobiliers et, plus spécifiquement, en termes techniques et financiers : l’administration pénitentiaire se trouve dans l’incapacité de construire le nombre de places souhaité dans les délais dictés par l’urgence de la situation, tandis que l’État ne peut assumer des coûts financiers équivalents à ceux des dernières réalisations pénitentiaires31. Albin Chalandon entreprend de faire appel aux entreprises privées pour la construction et la gestion des nouvelles prisons. Cette solution est l’exacte réplique de celle qu’il avait mise en œuvre en tant que ministre de l’Équipement pour développer les infrastructures autoroutières, dans les années 1970. Des hauts fonctionnaires de son précédent ministère seront d’ailleurs intégrés dans le groupe de projet du « plan Chalandon32 ». L’importation de solutions et de personnels d’un ministère vers un autre, et d’un domaine d’intervention à l’autre, concourt à la banalisation des sujets pénitentiaires. Dépossédés de leurs connotations conflictuelles habituelles, ils sont abordés comme tout autre problématique technique de construction et deviennent de ce fait politiquement traitables et endossables. Le retour de la gauche au pouvoir en 1988 ne remettra en cause ni le recours au secteur privé ni la construction de nouvelles prisons, poursuivis et accentués par Pierre Méhaignerie, qui lance en 1994 un nouveau plan d’accroissement du parc pénitentiaire. Tout comme le plan Chalandon, le « plan Méhaignerie » est destiné à juguler la surpopulation dans les maisons d’arrêt. Au début de l’année 1985, la France dispose de 32 500 places pour 42 937 détenus. En 1992, cinq fois plus de détenus sont en surnombre, malgré les précédents élargissements de la capacité d’accueil. Les deux programmes immobiliers interviennent dans des contextes de surpopulation déjà importante, mais anticipent surtout l’aggravation de celle-ci du fait des durcissements, prévus et souhaités par les deux ministres, des politiques pénales : allongement de la durée des peines, recours massif à la détention provisoire, incarcération de nouvelles catégories de délinquants (immigrés en situation irrégulière, trafiquants de drogues, petite délinquance de banlieue). La problématisation qui sous-tend les plans ministériels de 1987 et 1994 induit une définition de la prison comme réceptacle des conséquences des décisions pénales, subordonnant ainsi la politique pénitentiaire à ces dernières. Dans cette optique, les sujets pénitentiaires ne sont pas traités en tant que thématiques autonomes d’intervention politique et l’institution carcérale n’est qu’un instrument mis au service d’objectifs voués à se réaliser en dehors de ses murs, dans les bureaux des juges, les tribunaux et les terrains d’action de la police. En un mot, la prison n’est paradoxalement pas le sujet politique qui préside à la création de nouveaux établissements. Même si telle n’est pas sa vocation première, l’accroissement du parc pénitentiaire favorise l’humanisation des conditions de détention, les nouveaux bâtiments étant censés offrir des niveaux de confort plus élevés que les anciennes prisons vétustes, datant pour la plupart du XIXe siècle. Cette amélioration de la condition faite aux détenus intervient alors même que ce sont la répression et la dureté envers les délinquants qui sont affichés par les ministres de la Justice. C’est peut-être cette réconciliation discrète des deux référentiels pénitentiaires, traditionnellement perçus comme antagonistes, qui explique que les problématisations immobilières de la prison soient les seules à être clairement portées par les responsables ministériels et à perdurer au fil du temps, par-delà les alternances politiques.

« Les prisons inaugurées par la gauche sont les prisons décidées par la droite et financées par le Parlement de droite, puis de gauche car on ne va pas arrêter les constructions. Car il faut du temps pour construire des prisons ! Comme l’alternance est la règle de la démocratie aujourd’hui, le temps que la droite ait achevé ses prisons, la gauche est déjà au pouvoir. Je suis persuadé qu’il aura une alternance et que le futur garde des Sceaux de gauche achèvera les prisons de Monsieur Perben ou de Monsieur Clément. Mais cela ne résout bien évidemment pas le fond de problème. » (Entretien avec Robert Badinter, ancien garde des Sceaux, mars 2007.)

Indifférences parlementaires

21Pour les mêmes raisons qui conduisent les ministres à s’en désintéresser, députés et sénateurs se saisissent très peu des questions pénitentiaires. Le passage en revue des activités parlementaires et l’évaluation de leur niveau d’imprégnation par les préoccupations carcérales le montrent.

  • 33 Loi no 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire.
  • 34 Sur les débats parlementaires autour du « programme 13 000 », cf. Grégory Salle, Emprisonnement et (...)
  • 35 Pierre Mazeaud, François Asensi, Emmanuel Aubert, Gilbert Bonnemaison, Albert Mamy, Philippe March (...)
  • 36 Ibid., p. 52 à 55.
  • 37 Ibid., p. 59 à 62.

22Dans les arènes dominées par le pouvoir exécutif, le désinvestissement ministériel entraîne celui des parlementaires : si aucun projet de loi concernant la prison ne lui est soumis, la propension du Parlement à légiférer sur celle-ci est considérablement réduite. La seule loi du XXe siècle exclusivement consacrée à la prison est celle du 22 juin 198733. Son objet principal était de confier la gestion de certains établissements pénitentiaires à des entreprises privées. L’enjeu pour le garde des Sceaux Albin Chalandon était de financer et d’accélérer la construction de nouvelles prisons. Le transfert de compétences du secteur public vers le secteur privé nécessitait l’accord du Parlement via un passage par la procédure législative. Les discussions parlementaires qui ont présidé à l’adoption du projet ministériel se sont focalisées sur la délégation d’une mission régalienne de l’État au secteur privé et sur le risque de marchandisation des libertés publiques (profit versus éthique du service public34). En évoquant la « paranoïa de l’enfermement » du gouvernement, les parlementaires socialistes faisaient référence aux choix de politique pénale et non à des considérations d’ordre pénitentiaire. À l’exception de quelques allusions à la surpopulation carcérale, invoquée tantôt pour justifier la construction de nouvelles prisons côté gouvernement, tantôt pour critiquer le recours massif de ce dernier à la prison côté opposition, la loi de 1987 n’a pas été saisie par les élus du Parlement comme une occasion de se pencher sur la situation pénitentiaire et la condition des détenus. Le seul rapport d’information parlementaire, rédigé avant l’examen législatif, est issu de la mission d’une délégation de la commission des lois de l’Assemblée nationale aux États-Unis, pionniers en matière de gestion privée des prisons35. Ses conclusions sont centrées sur les coûts d’investissement et de gestion, ainsi que sur les délais de construction des établissements36. L’opposition fait, quant à elle, valoir les risques de réduction du nombre des personnels présents dans les établissements pénitentiaires au nom d’une logique de diminution des coûts, ainsi que l’intérêt pour les firmes de voir le nombre de détenus s’accroître pour élargir leur marché et la crainte de les voir faire du lobbying auprès des autorités publiques en faveur d’un durcissement de la politique pénale37. La loi no 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale a été le second texte traitant de la prison soumis aux parlementaires. Mais, si elle a révolutionné la prise en charge sanitaire des personnes détenues, en la confiant aux praticiens hospitaliers du secteur public, la pénétration de la prison au Parlement suscitée par son examen s’est limitée à un léger effleurement. La disposition réformatrice était cantonnée dans un seul chapitre du projet de loi qui n’était pas consacré dans son ensemble au secteur pénitentiaire. Les aspects pénitentiaires du texte n’ont pas particulièrement marqué la mémoire des membres de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, saisie au fond pour l’examen du projet.

« Je crois qu’à la commission des affaires sociales, ils ne s’y étaient quasiment jamais intéressés, que je sache. Sauf, peut-être, j’ai le souvenir un peu vague de quelques amendements à l’occasion de l’examen de textes sur la santé. Il a pu y avoir des choses comme ça, sur la prise en charge sanitaire et les questions de transfert sanitaire mais, c’était vraiment très, très, marginal. Je pensais à quelques amendements vraiment très diffus et très rares. […] La commission des affaires sociales ne s’était pas spécialement saisie de ce sujet. » (Entretien avec une administratrice de la commission des affaires sociales, Assemblée nationale, octobre 2006.)

  • 38 Claude Huriet, rapport sur le « Projet de loi relatif à la santé publique et à la protection socia (...)
  • 39 Le placement en détention provisoire consiste en l’incarcération d’une personne non condamnée, dan (...)
  • 40 PPL, Assemblée nationale, no 577, 17 décembre 1997.
  • 41 Compte-rendu intégral, 1re séance du 3 avril 1998, no 31, p. 2522.
  • 42 Alain Tourret, rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation (...)

23Les passages du rapport législatif du Sénat consacrés aux aspects pénitentiaires du projet de loi tournent essentiellement autour de l’incapacité de l’administration pénitentiaire à faire face aux « enjeux actuels de la santé en milieu carcéral », c’est-à-dire à la « prévention de l’infection par le VIH dans les établissements38 ». Ils n’abordent la situation des détenus que sous l’angle de la prise en charge médicale d’un type spécifique de maladies infectieuses, touchant particulièrement les personnes toxicomanes que la prison accueille en nombre. La réforme médicale pénitentiaire ne serait probablement pas intervenue si le sida n’était pas devenu un sujet d’attention dans la société française à cette époque. La réforme de la médecine pénitentiaire fait donc figure d’évolution collatérale, liée à des enjeux déployés en dehors du milieu carcéral proprement dit. Mais si la condition carcérale n’a été regardée que par le petit bout de la lorgnette au moment de la loi Veil, le rapporteur de la commission des affaires sociales du Sénat, Claude Huriet, professeur de médecine, s’était tout de même rendu à la maison d’arrêt de la Santé pour préparer les débats législatifs, ce qui mérite d’être souligné dans un contexte d’extrême rareté des visites de parlementaires en prison. Si seulement deux textes, dont un dédié, peuvent être qualifiés de pénitentiaires sur la période étudiée, l’ombre de l’institution carcérale n’a presque pas non plus pesé sur l’examen des lois pénales dont la vocation est pourtant de déterminer qui doit aller en prison, pour quels types d’actes et pour quelle durée. En témoigne l’exemple d’une proposition de loi, traitant de la détention provisoire39, sujet à la jonction des matières pénale et carcérale. La proposition de loi « tendant à limiter la détention provisoire40 », déposée en décembre 1997 à l’Assemblée nationale par le député socialiste Alain Tourret, avait pour objectif de rendre effectif le caractère exceptionnel du recours à la détention provisoire. Son exposé des motifs dénonce la fréquence de la référence à l’ordre public dans les motivations invoquées par les juges, l’ignorance des procédures alternatives (contrôle judiciaire, assignation à domicile, surveillance électronique) et l’utilisation de la détention provisoire comme moyen de pression pour obtenir des aveux. Elle proposait notamment de limiter la mise en détention provisoire aux situations justifiées par la gravité de la peine encourue et de garantir l’encellulement individuel des personnes détenues. La proposition de loi (PPL) intervient dans un contexte de surpopulation carcérale dans les maisons d’arrêt. 41 % des prisonniers le sont au titre de la détention provisoire et environ un dixième d’entre eux risquent de bénéficier d’un acquittement ou d’une décision de relaxe au moment de leur jugement. Ce texte d’initiative parlementaire, bien que touchant directement à la situation pénitentiaire via la problématique de l’encellulement individuel et la volonté affichée de limiter le nombre d’incarcérations, n’a pourtant pas donné lieu à des discussions parlementaires sur la prison. Lors de l’examen du texte en première lecture à l’Assemblée nationale, le 3 avril 1998, les arguments en faveur de son adoption étaient axés sur la défense de la présomption d’innocence, les droits de la défense (présence de l’avocat en garde à vue) et l’indemnisation des préjudices subis par les citoyens incarcérés à tort. La droite parlementaire invoquait le laxisme de la gauche pour s’opposer à la proposition de loi, tout en prônant la dissociation des magistrats en charge de l’instruction et de la mise en détention. La situation pénitentiaire n’a pas réellement été abordée par les intervenants de la discussion générale : le compte-rendu intégral du débat ne permet de recenser que trois allusions, très anecdotiques, à la surpopulation carcérale dont la seule à être explicitée émane du député André Gerin qui présente la particularité d’être rapporteur pour avis du budget de la pénitentiaire41. L’auteur de la PPL ne mentionne, quant à lui, ni la prison, ni la surpopulation dans son rapport soumis aux membres de la commission des lois, saisie au fond42.

  • 43 Alexandre Siné, L’Ordre budgétaire. L’économie politique des dépenses de l’État, Paris, Économica, (...)
  • 44 Gilbert Bonnemaison, rapport au Premier ministre et au garde des Sceaux, ministre de la Justice, s (...)
  • 45 Ibid., p. 18.
  • 46 Catherine Delsol, « Prisons : le rapport qui fait renaître le malaise », Le Figaro, 5 février 1989
  • 47 Agathe Logeart, « Hostiles aux propositions de M. Bonnemaison, les syndicats pénitentiaires relanc (...)
  • 48 « M. Bonnemaison (PS) critique le budget de la Justice », Le Monde, 16 novembre 1989.

24Comme au ministère de la Justice, le seul traitement auquel les questions pénitentiaires accèdent systématiquement et régulièrement au Parlement est budgétaire : l’une des missions du programme « Justice » de la loi de finances étant consacrée à l’administration pénitentiaire, en plus des rapporteurs généraux des commissions des finances chargés de la justice, des rapporteurs issus des commissions des lois sont nommés pour avis tant au Sénat qu’à l’Assemblée nationale. Mais examen budgétaire n’est pas synonyme d’investissement politique réel ou d’intérêt particulier pour un sujet, sauf pour quelque uns des rapporteurs concernés qui ont fait le choix d’un travail approfondi. Tous les ans, au mois d’octobre, la prison est évoquée lors de l’examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour l’année suivante, présentant les dépenses de l’État. La prison se voit alors automatiquement consacrer quelques paragraphes dans le rapport général de la mission justice ainsi qu’un rapport spécifiquement dédié pour avis, confié à un membre de la commission des lois. Les rapports sont examinés en commissions des lois et des finances et font l’objet de courts débats en séances publiques. À l’exception de quelques points litigieux sur lesquels se concentrent les affrontements entre les groupes politiques parlementaires, l’incontournable passage de l’examen budgétaire est éminemment routinier, dépassionné et désinvesti : les fonctionnaires issus des commissions permanentes concernées rédigent les rapports, les ministres sont auditionnés et les débats en séances publiques portent davantage sur la substance politique des chiffres, vitrine des priorités affichées par le gouvernement, que sur les détails de ces derniers43. Parmi ces travaux récurrents, la mission de rapporter le budget de la pénitentiaire n’est pas le marronnier parlementaire le plus prisé de l’automne, même si cet exercice routinier a pu exceptionnellement conduire à un approfondissement significatif. Ainsi, le député Gilbert Bonnemaison, rapporteur de la pénitentiaire issu de la majorité parlementaire, s’est vu confier par le garde des Sceaux Pierre Arpaillange, la rédaction d’un rapport dans le contexte du mouvement de protestations des personnels pénitentiaires, particulièrement suivi, de l’automne 1988. Rendu en février 198944, ce rapport balayait les principaux aspects de la question pénitentiaire, exceptionnellement traitée dans sa globalité : des programmes immobiliers aux conditions de travail des surveillants, en passant par l’aménagement des peines, la sécurité des établissements, le travail et les conditions de vie des détenus. Il en proposait une problématisation élargie en affirmant : « le problème de la prison ne concerne pas la seule administration pénitentiaire mais la société toute entière45 ». Sa publication provoqua une levée de bouclier chez les personnels pénitentiaires dont les revendications en matière de retraites n’avaient pas été prises en compte et qui ne voyaient pas d’un bon œil l’assouplissement des conditions de détention des prisonniers proposé46. Le rapport du député, déjà tièdement accueilli par le garde des Sceaux qui l’avait commandé, fut finalement enterré dès lors, qu’après une accalmie qui n’avait duré que le temps de sa rédaction, les mouvements de protestations des surveillants reprirent47. Le rapporteur budgétaire s’est retrouvé isolé dans ses propositions du fait d’un rapport de force favorable aux syndicats pénitentiaires, tout comme l’ont été ses successeurs pour d’autres raisons. L’adoption par Gilbert Bonnemaison d’une posture publiquement critique vis-à-vis du budget présenté par le ministre de la Justice pour l’année 199048, neuf mois après la remise de son rapport, est un indicateur de sa distanciation vis à vis des choix politiques de son propre camp. Son intervention en séance publique soulignait alors l’insuffisance des crédits au regard de l’enjeu de modernisation de l’institution carcérale. Le rapporteur avait aussi profité de l’examen de la mission budgétaire pour lancer à nouveau un cri d’alarme contre la surpopulation carcérale. Depuis, à l’Assemblée nationale, la fonction de rapporteur du budget de la pénitentiaire est le plus souvent confiée à des élus issus de l’opposition à la majorité parlementaire (ou issus d’un courant minoritaire de celle-ci), cette dernière se réservant le rapport général de la mission justice, nettement plus valorisé dans la hiérarchie symbolique des fonctions. Sous la 10e législature, c’est le député socialiste Jacques Floch qui assume cette fonction dans une configuration politique où la gauche ne dispose plus que de 80 sièges dans l’hémicycle, après sa défaite aux élections législatives de 1993. Sous la 11e législature, dominée par la majorité parlementaire de la gauche revenue au pouvoir, c’est un député communiste, André Gerin, dont la formation politique est minoritaire au sein de la gauche plurielle, qui a été désigné par ses pairs pour endosser le budget de la pénitentiaire. Les deux rapporteurs que nous venons de citer, ont activement investi leur mission. Jacques Floch avait même demandé un droit d’accès permanent aux établissements pénitentiaires et effectué plusieurs visites dans ceux-ci.

« J’ai accepté le budget de la pénitentiaire à condition d’avoir un droit de visite dans les prisons. […] À partir de ce moment-là, j’ai commencé à visiter des prisons. C’était très intéressant ! D’abord parce ce que je rencontrais le procureur, le juge d’application des peines et les gens qui travaillent dans la prison mais qui ne font pas partie de l’administration pénitentiaire : les visiteurs de prison, les éducateurs, les enseignants, les entreprises qui font travailler les prisonniers. Enfin, tous ceux qui sont des intervenants extérieurs. En même temps, ça m’a permis de rencontrer, dans le cadre du rapport budgétaire, les organisations syndicales des personnels de la pénitentiaire et, parmi les personnels, les surveillants. » (Entretien avec Jacques Floch, député de Loire Atlantique, juin 2005.)

25Malgré un zèle certain, Jacques Floch et André Gerin, du fait de leur position minoritaire mais aussi du faible intérêt porté à leur sujet d’affectation, n’ont pas réussi à donner beaucoup d’audience aux questions pénitentiaires auprès de leurs collègues dans les commissions et hémicycles au moment des discussions budgétaires. Par définition, les rapports de l’opposition ont vocation a été rejetés tandis que les rapporteurs de la mission justice n’accordaient que peu d’attention à l’institution carcérale dans leurs travaux.

« Moi, je faisais mon rapport et je concluais à chaque fois qu’il fallait voter contre et j’étais battu. Mais bon, c’était mon rôle, j’étais dans l’opposition ! » (Ibid.)

« Il y avait le rapporteur au budget de la Justice de la commission des finances qui travaillait régulièrement dans le cadre de l’examen des budgets. Mais, compte tenu de l’ampleur de son sujet, qui était la justice en général, il n’y avait pas grand-chose dans ses rapports budgétaires sur la prison. Je ne pense pas qu’il ait fait un travail spécifique en direction des prisons. Il y avait Jacques Floch qui, lui, faisait un travail sur l’administration pénitentiaire chaque année. Il visitait des prisons, il faisait un vrai travail sur les prisons mais il était un peu seul sur ce sujet. La question des prisons revenait à la commission des lois, lorsque Jacques Floch présentait son avis et qu’on auditionnait Madame Guigou (ministre de la Justice). » (Entretien avec une administratrice de la commission des lois, Assemblée nationale, juin 2006.)

26Les débats parlementaires sur le budget prison étaient essentiellement centrés sur les crédits affectés à la construction de nouveaux établissements et à la réhabilitation du parc existant ainsi que sur les effectifs de surveillants.

  • 49 Question d’actualité du 20 mai 1993, posée par Pierre Micaux, député de l’Aube.
  • 50 Questions d’actualité no 452 et no 1499, du 5 mars 1998 et du 1er juillet 1999.
  • 51 Question d’actualité du 20 mai 1993, op. cit.

27Dans chaque assemblée, existent des espaces exclusivement réservés aux initiatives et à l’expression des parlementaires, dédiés à l’exercice de leur mission de contrôle du pouvoir exécutif. Leur examen montre que la prison fait assez peu l’objet de constructions politiques à l’échelle nationale. Elle prend le plus souvent place dans des affaires locales, portées au Parlement par des élus qui se positionnent en tant que représentants des intérêts de leurs territoires d’élection. Les séances de « Questions d’actualité » (QA), dans le cadre desquelles quelques députés et sénateurs prennent successivement la parole dans les hémicycles afin d’interroger les ministres présents sur leurs actions, constituent les séquences les plus visibles du contrôle parlementaire en raison de leur retransmission télévisuelle systématique. Ces séances ont une visée essentiellement politique : elles offrent une mise en scène, souvent outrancière, de l’affrontement entre majorité et opposition, dans laquelle les prises de position et réactions des protagonistes ministériels et parlementaires se donnent à voir au citoyen-spectateur. Le choix des thématiques abordées résulte d’une sélection organisée en amont au sein des groupes parlementaires des orateurs. Comme le nom de ce type de séance l’indique, le degré d’actualité constitue le premier critère de tri entre les différentes propositions adressées par les parlementaires au président de leur groupe. Viennent ensuite les critères liés à l’opportunité et à la construction collective de stratégies politiques. Les thématiques pénitentiaires ont peu de chance de trouver leur place dans les joutes oratoires des séances de QA : si elles peuvent ponctuellement revêtir un caractère saillant dans l’espace public, leur appropriation n’est pas perçue comme potentiellement génératrice de gains, d’un côté comme de l’autre de l’échiquier politique. Les orientations politiques les concernant étant par ailleurs floues ou inexistantes, leur affichage public auprès des électeurs est peu probable. Entre 1993 et 2000, on ne dénombre que cinq questions d’actualité consacrées à la prison, à l’Assemblée nationale et au Sénat, toutes consacrées à la situation des personnels pénitentiaires. Elles interviennent dans des moments de crise : en décembre 1994 et au printemps 1998 dans des contextes de mouvements de protestation des surveillants pénitentiaires, qui touchent de nombreux établissements du territoire français, et en mai 1993 et juillet 1999, après des évasions. Nous retrouvons au Parlement la tendance à la prise en charge sporadique de la prison en temps de crise, observée au niveau ministériel. Les cinq QA se font le relais des intérêts des personnels pénitentiaires, qu’il s’agisse de la revalorisation de leurs salaires, de l’augmentation de leurs effectifs ou du renforcement de leur sécurité. L’une des questions s’inscrit clairement dans l’affrontement droite-gauche puisqu’elle donne l’occasion à un député UDF de reprocher au ministre socialiste de la Justice la survenue d’une évasion, imputable selon lui à son laxisme49. On remarque que les députés porteurs de quatre des questions d’actualité concernées ont un établissement pénitentiaire sur leur territoire d’élection. Guy Tessier est élu des Bouches-du-Rhône et sa circonscription accueille la prison des Baumettes de Marseille où une tentative s’évasion a eu lieu en juillet 199950. Pierre Micaux est, quant à lui, député de l’Aube où se trouve la maison centrale de Clairvaux, mentionnée dans sa question d’actualité51. Ces observations laissent entendre que la prison ne trouve sa place dans les QA que lorsqu’elle éclate sous forme de crise à retentissement national, politiquement exploitable, et qu’elle trouve des porteurs parmi les parlementaires dont les territoires ont été marqués par les faits.

  • 52 Questions orales no 0290S du 3 juin 1998, posée par Jean-Paul Delevoye (sénateur du Pas-de-Calais (...)
  • 53 Question orale no 0552S du 26 mai 1999, posée par Marcel-Pierre Cléach (sénateur de la Sarthe – RI (...)

28Les « Questions orales » (QO) constituent un autre type de séance de questions au gouvernement, nettement plus confidentiel puisque seul le Journal officiel s’en fait l’écho. Le principe est le même que pour les questions d’actualité mais l’interrogation des ministres par les parlementaires est épurée des mises en scène destinées aux spectateurs. Les séances de questions orales ont la spécificité d’être traditionnellement consacrées aux questions locales. Car si les parlementaires représentent collectivement la nation, ils sont individuellement les élus d’un territoire. Le renouvellement de leurs mandats dépend notamment de leur capacité à défendre et à représenter les intérêts de ce territoire, ceux de ses habitants, de ses acteurs économiques et de ses différents groupes sociaux. Parallèlement au travail qu’ils effectuent directement sur le terrain, les QO donnent aux parlementaires l’occasion de porter les problèmes locaux dans une arène parlementaire publique, spécifiquement dédiée, et de jouer ainsi un rôle d’intermédiaire entre les citoyens-électeurs et le gouvernement. Les enjeux de politique nationale n’étant que rarement abordés lors des séances de QO, le filtre des groupes parlementaires n’intervient que pour l’attribution des temps de parole. Le parlementaire-orateur fixe librement et individuellement le contenu et le sujet de sa question. La prison constitue une thématique potentielle de QO dans la mesure où l’établissement pénitentiaire est une installation dont le fonctionnement produit des effets sur son environnement local immédiat. Sous la première partie de la 11e législature, entre 1997 et 2000, quatre QO ont été posées au garde des Sceaux par des parlementaires, au Sénat et à l’Assemblée nationale. Trois concernent la situation des surveillants52 et une, la construction d’un établissement pénitentiaire53. Les QO sur les questions pénitentiaires, comme sur tout autre sujet, résultent le plus souvent de l’interpellation des parlementaires par des acteurs locaux constitués en groupes (associations, syndicats professionnels) ou par des personnalités (responsables administratifs, autres élus, chefs d’entreprises) qui portent des problèmes à leur connaissance. C’est particulièrement le cas en ce qui concerne les prisons, les parlementaires étant rarement en contact direct avec les établissements pénitentiaires. Ceux d’entre eux qui cumulent des mandats de maires siègent très peu en tant que tels dans les commissions locales de surveillance des établissements (CLS) dont ils sont statutairement membres. Si l’établissement pénitentiaire est générateur d’emplois et peut être un vecteur de peuplement pour certaines communes rurales, l’image négative qui s’attache à lui le conduit à faire l’objet de relégations morales et parfois même spatiales lorsqu’il est implanté à la périphérie des zones urbaines. Ces confinements spatio-symboliques contribuent à le soustraire tant à la vue qu’aux préoccupations quotidiennes des habitants et par extension à celles de leurs élus. Parmi les acteurs de la Prison, les représentants des personnels pénitentiaires sont les plus audibles au niveau local en raison de leur capacité d’organisation mais aussi des nuisances que génèrent leurs mouvements de protestation. Leurs délégations sont souvent reçues par les représentants de l’État. Cela explique que le relais de leurs revendications soit prédominant dans les problématiques soulevées par les QO concernant la prison.

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  • 55 Charles Henry, « Les questions écrites des députés. Analyse des usages d’une procédure parlementai (...)

29Les « Questions écrites » (QE) constituent le dernier type de questions que les parlementaires peuvent adresser au gouvernement. Comme son nom l’indique, il s’agit d’une procédure exclusivement écrite : la question est posée par l’intermédiaire du Journal officiel (JO) au ministre concerné, qui est normalement tenu d’y répondre dans les trois mois, sa réponse étant publiée dans les mêmes conditions que la question. La QE est la procédure d’exercice du contrôle parlementaire la plus libre et la moins coûteuse : si certaines formes doivent être respectées, la longueur du texte et le sujet de la question sont laissés à l’entière discrétion du parlementaire. Contrairement aux QA et QO qui nécessitent l’attribution de temps de parole, le nombre de QE posées n’est pas limité54. Le dépôt électronique de la QE au Journal officiel, réalisable à partir du site Internet de la chambre parlementaire depuis la 12e législature, ne prend que quelques minutes, ne nécessite pas la présence du parlementaire et peut être assuré par un collaborateur. En raison du faible coût de la démarche, la production de questions écrites ne témoigne pas d’un fort investissement parlementaire. L’analyse des thématiques abordées présente toutefois l’intérêt de mettre au jour les préoccupations des parlementaires et des acteurs qui les saisissent, à un moment donné. Car si le dépôt d’une question écrite peut traduire l’intérêt personnel, le besoin d’information ou la curiosité d’un élu pour un sujet, il résulte le plus souvent de la prise en compte de sollicitations extérieures55. Car que ce soit par courrier ou en face à face, lors de réunions publiques ou de rencontres directes avec les électeurs, et plus rarement par téléphone, le parlementaire est la cible de multiples interpellations portant sur les sujets les plus divers. Elles peuvent émaner de personnes privées désireuses de soumettre un cas personnel au parlementaire ou de groupes sociaux constitués (associations, groupements d’intérêts privés, collectivités publiques), porteurs de problèmes ou de revendications. Or une des manières de donner suite à une sollicitation à moindre frais est de la traduire en question écrite. Il arrive que le texte de la QE mentionne explicitement le nom du groupe solliciteur, ce qui permet d’en retracer l’origine. Hormis la publication au JO et la mise en ligne sur les sites Internet des assemblées, la question écrite et la réponse ministérielle qui y fait suite n’ont pas d’autre visibilité que celle que leurs auteurs veulent bien leur donner. Un parlementaire peut les communiquer à ceux qui ont demandé son intervention, dans une démarche de reddition de comptes, ou à ceux qui sont concernés par le sujet traité afin de promouvoir son action. La diffusion des QE demeure toutefois assez limitée. Entre 1996 et 2000, 37 QE ont été posées sur les thématiques pénitentiaires. Cinq d’entre elles résultent visiblement de sollicitations syndicales. Elles concernent les personnels pénitentiaires : leurs rémunérations, leurs effectifs, leur statut, leur sécurité ainsi que la dégradation ressentie de leurs conditions de travail.

Tableau 2 : Questions écrites posées au garde des Sceaux sur des thématiques pénitentiaires (1996-1999) – Extraits

Tableau 2 : Questions écrites posées au garde des Sceaux sur des thématiques pénitentiaires (1996-1999) – Extraits

30Sept autres QE, portant sur des questions immobilières ainsi que sur les modalités de gestion de certaines prisons, notamment par les entreprises privées, reflètent surtout des problématiques locales. Elles consistent à s’enquérir auprès du garde des Sceaux des projets concernant une zone géographique donnée, qui correspond le plus souvent au territoire d’élection des parlementaires, et des conditions de fonctionnement des établissements situés dans celle-ci. La gestion privée des prisons est une thématique déjà entrée au parlement lors de discussions législatives en 1987.

31Parmi les thématiques antérieurement abordées par les parlementaires dans le cadre législatif, la santé des personnes détenues fait l’objet de quatre QE, dont trois sont directement suscitées par la lecture de rapports ou de documentations médicales. Les parlementaires ont été sensibilisés à ces questions par le récent examen de la loi de 1994, rattachant la médecine pénitentiaire aux hôpitaux publics. Une QE porte sur la rémunération des médecins intervenant dans les établissements et une autre sur les conditions de garde des détenus hospitalisés.

32Six questions concernent la condition pénitentiaire, surtout abordée sous l’angle de la surpopulation carcérale et plus précisément sous celui de la détention provisoire, c’est-à-dire de la politique pénale, à l’exception de celle de Bernard Perrut, qui se pose en termes de « droits de l’Homme » tout en faisant, comme les autres, référence à la situation des prévenus.

  • 56 Statistiques de l’activité parlementaire à l’Assemblée nationale, 11e législature (1997-2002), Sit (...)
  • 57 Question écrite no 14105 du 18 février 1999, posée par Jean Pépin (sénateur de l’Ain – RPR) au suj (...)
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33Rappelons qu’en 1999, une proposition de loi sur la détention provisoire a été discutée au Parlement. Comme le montrent les exemples cités, de nombreuses QE ne font que décliner, sur un support parlementaire différent, des problématiques déjà construites dans les arènes législatives. Le nombre de QE consacrées aux prisons au Sénat et à l’Assemblée nationale augmente considérablement entre 1996 et 1999, période sur laquelle il se trouve multiplié par trois, passant de 5 (en 1996) à 18 (en 1999) alors que le nombre total de questions posées n’augmente pas de manière significative sur cette même période. Les QE parlementaires faisant office de « tableau de bord » de la société, cette augmentation signifie que la saillance des problèmes carcéraux tend à s’accroître. Le nombre de QE consacrées à la prison (37 entre 1996 et 2000) reste toutefois très modeste au regard du nombre global de questions posées, qui est de 13 944 par an en moyenne sous la 11e législature56. Mais cet accroissement numérique relatif s’accompagne aussi d’une évolution en termes de contenus, les thématiques concernant les personnels pénitentiaires et les questions immobilières tendant à être concurrencées par de nouvelles préoccupations qui émergent à la fin des années 1990. La situation des détenus fait son apparition parmi les sujets abordés. La réinsertion des sortants de prison fait l’objet d’une QE57. Cinq questions, dont trois sont rédigées à l’identique, sont consacrées aux suicides en milieu pénitentiaire à la fin de l’année 199958. Cela indique qu’une vague de suicides a secoué les prisons sur cette période mais surtout que l’Observatoire international des prisons (OIP) a porté cette information à la connaissance des députés dont certains ont repris tels quels les termes de la sollicitation d’origine, sans doute exprimée dans une lettre. Une autre sollicitation de l’OIP est également à l’origine de questions sur le contrôle extérieur des lieux de détention59 tandis qu’une de celles du Groupement national pour l’enseignement aux personnes incarcérées (GENEPI), association partenaire de l’administration pénitentiaire, a suscité des interventions sur la formation des détenus60, posées en 1998-1999. Considérer, à la seule vue de ces QE, que l’intérêt des parlementaires pour ce type de problématique s’accroît serait sans doute abusif. Émettons l’hypothèse moins audacieuse selon laquelle les groupes sociaux constitués autour de la prison, sans pour autant avoir une grande audience, commencent à être suffisamment organisés pour solliciter des parlementaires et faire valoir des revendications auprès d’eux, ne serait-ce que par courrier interposé.

34Outre les questions adressées aux ministres, parmi les différents outils du contrôle parlementaire, députés et sénateurs organisent régulièrement des missions dont la durée et les objectifs peuvent être très divers. En septembre 1999, la commission des lois de l’Assemblée nationale a décidé l’envoi d’une délégation à La Réunion. Bien que peu fréquentes, les missions outre-mer s’inscrivent dans une tradition de longue date et visent à assurer la continuité du contrôle parlementaire sur les territoires français les plus éloignés des centres décisionnels et du Parlement. Elles consistent essentiellement en la visite des institutions locales du ressort de la commission permanente concernée par une poignée de parlementaires, recrutés sur la base du volontariat et de la représentativité politique. Dans le circuit de visite officiel de la délégation de la commission des lois à La Réunion se trouvait la prison Juliette Dodu, dont l’état a particulièrement retenu l’attention des élus.

« Ils avaient visité la prison de La Réunion qui était dans un état absolument lamentable. Quelque chose de terrible ! Avec une vraie demande des parlementaires parce que Catherine Tasca (présidente de la commission des lois) avait envoyé une lettre à la ministre de la Justice pour dire que ce n’était pas possible, qu’on ne pouvait pas continuer ainsi, dans des conditions pareilles dans cette prison-là. Cela sans savoir qu’en métropole, il y avait des prisons dans un état tout aussi lamentable. » (Entretien avec une administratrice de la commission des lois, Assemblée nationale, juin 2006.)

35La visite de la prison a donné lieu à une intervention parlementaire auprès du ministre de la Justice mais, comme le souligne l’administratrice citée à la fin de son propos, celle-ci est restée circonscrite à la situation réunionnaise et n’a pas été l’occasion d’une appréhension globale de l’état des prisons françaises. Elle n’en a pas moins exprimé une certaine indignation des élus quant à ce qu’ils avaient découvert dans l’établissement pénitentiaire visité, bien que celle-ci ne se soit pas exprimée en dehors des relations Parlement-gouvernement.

36L’appréhension de l’univers pénitentiaire et de ses enjeux par les parlementaires n’est pas directe, elle se fait par l’intermédiaire de personnalités, de groupes professionnels locaux constitués ou d’associations, ce qui explique que les interventions parlementaires se résument souvent au relais de revendications exprimées. Même lorsque les élus visitent eux-mêmes un établissement, comme ce fut le cas lors de la mission organisée à La Réunion en septembre 1999, leur intervention reste localisée. Le cantonnement des questions pénitentiaires à un niveau local d’intervention rend la constitution d’une cause parlementaire nationale peu probable tandis que l’émiettement des démarches individuelles des parlementaires compromet la prise en charge collective des questions pénitentiaires par le Parlement dans son ensemble ou par l’un des groupes parlementaires. Par ailleurs, le confinement des thématiques pénitentiaires dans les espaces les moins publicisés du travail parlementaire contribue à leur absence de visibilité. La prison est loin d’être une préoccupation pour la plupart des élus qui la prennent en charge de manière relativement passive, en relayant de manière quasi-mécanique, ce qui est porté à leur connaissance par des tiers.

« Que diriez-vous du travail parlementaire sur les prisons avant 2000 ?
Il n’y avait pas grand-chose ! Il y avait le rapporteur au budget de la Justice de la commission des finances qui travaillait régulièrement dans le cadre de l’examen des budgets […] Je crois qu’il y avait aussi le groupe d’études sur les prisons…
Non, il a été créé, beaucoup plus tard, en mars 2005.
Ah bon ! Je pensais qu’il était plus ancien que cela. C’est vraiment étonnant car il y a des groupes d’études parlementaires sur des tas de sujets. Qu’il n’y ait pas eu de groupe d’études sur la prison avant me laisse perplexe ! Ça démontre sans doute justement qu’il n’y avait vraiment pas grand-chose de fait. » (Entretien avec une administratrice de la commission des lois, Assemblée nationale, juin 2006.)

37La prison est résolument déniée des agendas politiques : à moins qu’elle ne leur saute à la figure sous forme de crises, comme cela arrive régulièrement, ministres et parlementaires se refusent à lui accorder une réelle attention. Le traitement politique réservé aux problèmes pénitentiaires n’est que périodique et partiel, voire indirect quand il porte sur des priorités connexes et ne touche à la prison que par effet collatéral.

Problèmes sans porteurs

  • 61 Sur l’absence de cause construite autour de la prison faute d’acteurs mobilisés, cf. Philippe Arti (...)

38Le déni politique n’est pas non plus bousculé par des mobilisations sociétales significatives de portage des problèmes carcéraux. La prison concentre de très nombreux problèmes en son sein mais aucun groupe constitué ne semble susceptible de les porter publiquement61 et d’attirer l’attention des responsables politiques et des médias sur la situation pénitentiaire avant 2000. De ce fait, elle n’accède pas à une visibilité sociale réelle.

Métiers pénitentiaires dévalorisés, revendications corporatistes

39L’Administration pénitentiaire (AP) compte environ 27 000 agents publics ayant le statut de fonctionnaires de l’État : personnels de direction, personnels administratifs, conseillers d’insertion et de probation, personnels techniques et personnels de surveillance qui se répartissent entre les différents services centraux et les quelque 190 établissements pénitentiaires répartis sur le territoire français, métropolitain et ultra-marin. L’accès de ces personnels à l’espace public et leur éventuelle constitution en porteurs des problèmes pénitentiaires sont compromis par la marginalité dans laquelle les représentations sociales négatives de leurs métiers, entretenues par le traitement médiatique, les enferment ainsi que par les soupçons de corporatisme qui pèsent systématiquement sur leurs mobilisations et leurs prises de parole publique.

  • 62 Michel Foucault, op. cit., p. 16.
  • 63 Antoinette Chauvenet, Françoise Orlic et Georges Benguigui, Le Monde des surveillants de prison, P (...)

40Quels que soient leur grade et leur fonction et même s’ils ne travaillent pas au sein des établissements, les fonctionnaires de l’administration pénitentiaire endossent collectivement l’image sociale négative qui s’attache à la prison. L’opprobre qui entoure le public des délinquants condamnés dont ils gèrent la détention rejaillit par ricochet sur leurs métiers. Leurs missions, qui ne sont pas perçues comme destinées à protéger la société mais comme consistant à appliquer (ou à faire appliquer) une punition, ne sont pas socialement valorisées. Les surveillants pénitentiaires, qui représentent à eux seuls près de 80 % des effectifs de l’AP, subissent ce phénomène de manière accentuée. Directement présents dans les établissements pénitentiaires, relégués aux marges spatiales et symboliques de la société, chargés du gardiennage direct et physique des prisonniers, ils voient nombre de clichés et de représentations caricaturales déferler sur leur profession. « Il est laid d’être punissable, mais peu glorieux de punir62 » et parce qu’elle « se caractérise par son aspect contraire aux normes culturelles en vigueur dans la société civile63 », leur activité suscite la « réprobation morale » et la suspicion.

« On n’écoute pas aux portes, il n’est pas bienséant de regarder ce qui se passe par les trous de serrure, de lire la correspondance d’autrui, de fouiller ses affaires ou les espaces intimes de son corps […] Il n’est pas non plus « normal » d’enfermer quelqu’un à clef dans sa chambre tous les soirs. » (Antoinette Chauvenet, Françoise Orlic et Georges Benguigui, Le monde des surveillants de prison, Paris, PUF, 1994, p. 50.)

  • 64 En 1975, le poids de la catégorie « BEP et plus » augmente, en 1980, la catégorie des « sans diplô (...)
  • 65 Georges Benguigui, « Les surveillants mal aimés », Regards sur l’actualité, mai 2000, p. 21-28.
  • 66 Cécile Rambourg, « Violence médiatique : La pénitentiaire dans la presse quotidienne nationale », (...)
  • 67 Pour une étude approfondie des représentations des personnels pénitentiaires de leur image sociale (...)
  • 68 Georges Benguigui et Françoise Orlic, La Socialisation professionnelle des surveillants de l’admin (...)

41Malgré la professionnalisation croissante de leur métier, la diversification de leurs missions, l’élévation de leur niveau de diplôme64 et l’évolution des caractéristiques de la population des surveillants, de plus en plus féminisée, le stéréotype du « maton » de prison aviné, sadique et brutal perdure dans l’imagerie populaire65. « Pour exercer un tel métier, il faut forcément avoir des dispositions morales douteuses, psychologiques suspectes, intellectuelles limitées et comportementales violentes66. » Les journalistes, dont la connaissance de la prison est aussi limitée que leur accès aux établissements pénitentiaires, sont loin d’être des alliés des personnels pénitentiaires. Le traitement médiatique qu’ils leur réservent contribue à renforcer les indispositions sociétales, déjà profondément ancrées à leur encontre, en diffusant une « image partiale, partielle et dépréciative de ces personnels67 ». Les surveillants pénitentiaires souffrent de la mauvaise image sociale qui leur est renvoyée par l’extérieur et qu’ils finissent par intérioriser en se pensant eux-mêmes comme marginaux. La marginalisation vient souvent s’ajouter à la frustration, individuellement ressentie dans l’exercice d’un métier de second choix qui ne correspond pratiquement jamais à une vocation mais à une solution de consolation pour des jeunes issus de milieux sociaux populaires (ouvriers et employés), attirés par les métiers de la sécurité et recalés, pour près de la moitié d’entre eux, aux concours de la Police et de la Gendarmerie qu’ils avaient prioritairement présentés68. La frustration d’exercer une profession socialement décriée, conjuguée aux risques inhérents à leur métier, conduit les surveillants à adopter collectivement un discours défensif essentiellement sécuritaire, relayé par leurs syndicats.

  • 69 Sur l’inflation des violences en milieu carcéral liées à l’importation de modes de vie déviants (r (...)
  • 70 Antoinette Chauvenet, Françoise Orlic et Georges Benguigui, op. cit., p. 206.
  • 71 Jean-Charles Froment, La République des surveillants de prison (1958-1998), op. cit., p. 186-191.
  • 72 Les raisons à l’origine du choix du métier de surveillant sont essentiellement de nature « utilita (...)

42Ces derniers, dont le rôle auprès de leurs adhérents est plus fonctionnel qu’idéologique, tendent par ailleurs à développer un discours public essentiellement corporatiste, axé sur la défense d’intérêts catégoriels. Ces caractéristiques contribuent à stigmatiser la voix des personnels pénitentiaires et à priver ces derniers de potentiels soutiens extérieurs qu’exigerait l’élargissement de leur cause. L’accroissement du nombre de prisonniers et la progression du nombre de détenus atteints de troubles psychiques et souffrant d’addictions rendent les conditions de travail des surveillants pénitentiaires particulièrement difficiles, voire dangereuses, en raison des risques d’agressions encourus69. C’est pourquoi leurs syndicats militent activement en faveur de la sécurisation des établissements pénitentiaires et de la protection des personnels face aux détenus, notamment dans les situations de crise : évasions, mutineries, etc. « Collectivement, les détenus représentent une menace pour la survie des personnes qui travaillent en prison et un objet de peur qui n’est pas sans fondement70. » De ce fait, le discours public des surveillants est le plus souvent anti-détenus. Au-delà du danger potentiel imputable aux détenus, les surveillants ont tendance à se penser comme une catégorie concurrente de ces derniers : lorsqu’un avantage est octroyé aux prisonniers, l’avantage relatif des surveillants s’en trouverait diminué. Les trois principaux syndicats pénitentiaires français sont Force ouvrière (FO pénitentiaire), l’Union fédérale autonome pénitentiaire (UFAP) et la Confédération générale du travail (CGT pénitentiaire). Les fonctionnaires pénitentiaires ont un fort taux de syndicalisation. Cela s’explique notamment par le fait que leurs carrières sont très dépendantes de structures dans lesquelles les représentants syndicaux sont parties prenantes (jurys d’examen, conseils de discipline, commissions paritaires). Les incitations sélectives que peuvent offrir ces derniers en favorisant promotions, mutations et avancements, en atténuant d’éventuelles sanctions ou en diffusant des informations peu accessibles par d’autres canaux, attirent de nombreux adhérents qui ont un rapport plus instrumental qu’idéologique à leur organisation syndicale d’appartenance71. Le statut de fonctionnaire étant souvent à l’origine des motivations d’entrée dans le métier de surveillant72, les syndicats pénitentiaires s’attachent prioritairement à le défendre et à en améliorer les avantages afférents. Leurs principales revendications sont orientées vers l’amélioration du sort matériel, financier et statutaire des personnels.

Détenus sans voix

  • 73 Sur le contexte des mobilisations des années 1970 et la création du GIP, cf. Philippe Artières, La (...)
  • 74 Source : Direction de l’administration pénitentiaire, L’Administration pénitentiaire en chiffres a (...)

43Alors même que leurs conditions de détention sont empreintes d’une certaine dureté, les personnes détenues ne se mobilisent pas pour faire évoluer celles-ci. Les révoltes de détenus dans les années 1960 et 1970 avaient été rendues possibles par l’incarcération de membres du Front de libération nationale et de l’Organisation de l’armée secrète pendant le conflit algérien, puis des militants de l’organisation maoïste Gauche prolétarienne suite à l’adoption des lois « anticasseurs73 ». Ces prisonniers, rompus à l’action politique, avaient importé dans l’univers pénitentiaire des savoir-faire militants qui leur avaient non seulement permis d’organiser et d’encadrer des mouvements collectifs de prisonniers, mais aussi de trouver des soutiens dans le monde libre. Au début des années 1970, des intellectuels, parmi lesquels Michel Foucault, ont fondé le Groupe d’information sur les prisons (GIP), destiné à favoriser le recueil et la diffusion de la parole des prisonniers sur leurs conditions de détention. La création du GIP faisait directement suite à la grève de la faim d’une trentaine de détenus maoïstes, revendiquant le statut de prisonniers politiques. Mais, en dehors des contextes particuliers de la décolonisation et de l’après 1968 qui conduisirent à l’emprisonnement de militants fortement politisés, la population détenue ne présente pas de propension particulière à la mobilisation et à la revendication. La catégorie des prisonniers politiques n’existe plus officiellement. Les militants régionalistes indépendantistes, bretons, basques et corses, incarcérés pour des actes terroristes perpétrés au nom de la défense de leur cause, se considèrent comme des détenus politiques sans être reconnus comme tels par l’État. Ils organisent ponctuellement de petites manifestations, essentiellement symboliques, qui restent cantonnées à des enjeux régionaux sans réellement porter sur les conditions de détention. Les principales revendications de ces détenus en milieu carcéral concernent leur regroupement par l’administration pénitentiaire dans un même établissement, à proximité de leur territoire d’origine. En dehors de ces militants indépendantistes, très minoritaires, le profil pénal de la population carcérale s’éloigne de celui des militants qui avaient permis les mobilisations des années 1960-1970. Depuis les années 1980, le nombre de personnes incarcérées pour infractions à caractère sexuel (17,6 %) et à la législation sur les stupéfiants (13,6 %) a connu une forte augmentation. Les condamnés pour coups et blessures volontaires couvrent, quant à eux, 22 % de l’effectif carcéral74. Si les grandes causes politiques font défaut, les motifs quotidiens d’insatisfaction semblent pourtant ne pas manquer : surpopulation, vétusté, etc. Les détenus expriment d’ailleurs souvent individuellement un certain mécontentement vis-à-vis de « l’hôtellerie ». Ce mécontentement ne se traduit toutefois pas en action de protestation collective. Hormis quelques mouvements localisés et limités, consistant le plus souvent à refuser de retourner en cellule après les sorties de promenade, la grande majorité des prisonniers se caractérisent par une relative docilité. La non-mobilisation des personnes détenues trouve son explication dans plusieurs phénomènes.

  • 75 Michel Foucault, op. cit., 21 à 40.
  • 76 Erving Goffman, op. cit., p. 236 et suiv.
  • 77 Benjamin Pécoud, Émergence de revendications et gestion carcérale des conflits dans l’enfermement (...)
  • 78 Ibid., p. 234 et 235.

44Les prisonniers ont intériorisé, voire incorporé, les règles carcérales. La prison moderne a remplacé les châtiments corporels et les tortures autrefois infligés aux délinquants. Aux violences physiques, elle a substitué un traitement moral de l’« âme75 » qui marque les esprits et les corps de ceux dont elle régente la vie quotidienne dans les moindres détails. L’institution totale exerce une emprise sur ceux qu’elle est censée traiter et amender, en leur prescrivant des rôles et des comportements et en leur imposant une certaine conception de ce que doit être un détenu. Même si des marges de manœuvre et des adaptations sont possibles, les logiques de la domination carcérale imprègnent les manières de se comporter, de parler, de marcher et de se plier à certaines consignes des reclus76. L’obéissance des prisonniers renvoie aussi à la mise en œuvre de stratégies individuelles rationnelles. L’octroi de remises de peines et de libérations conditionnelles, individuellement accordées, dépend du comportement adopté par le détenu pendant sa détention. Tout comportement déviant peut non seulement être sanctionné par une punition immédiate (placement en quartier disciplinaire, etc.), mais peut aussi compromettre les perspectives de libération. La sortie de prison étant la préoccupation première des détenus, la protestation pourrait s’avérer contreproductive pour ce qui est de la réaliser. « Toute forme de contestation, à part peut-être le recours à un avocat, se détourne toujours de l’objectif principal du détenu, sa libération77. » Les stratégies individuellement mises en œuvre par les détenus pour sortir de prison le plus vite possible semblent donc incompatibles avec une action collective. De surcroît, l’organisation pénitentiaire met en place une multitude de stimulants quotidiens (obtention d’une douche supplémentaire, d’une inscription à une activité, d’un travail, etc.) encourageant le détenu à coopérer activement au maintien du calme dans son bloc d’affectation, son couloir et sa cellule78.

45Les contraintes propres au fonctionnement carcéral limitent aussi considérablement les possibilités d’actions : la tenue de réunions est impossible et les échanges entre détenus relèvent déjà souvent du bricolage ou du système D. Aucun droit à l’expression collective des prisonniers au sein de l’établissement pénitentiaire n’est reconnu, ni par le Code de procédure pénale ni par les règlements intérieurs. Pour ce qui est de trouver des relais dans le monde libre pour porter des revendications constituées à l’intérieur, les détenus ne sont pas non plus les mieux armés. Ils n’ont pas directement accès aux moyens de communication : leur accès à Internet est interdit ou étroitement encadré, leurs échanges épistolaires avec l’extérieur sont contrôlés et peuvent donner lieu à rétention tandis que les échanges de documents ou d’objets au parloir, lors des visites des avocats et des proches, sont formellement prohibés. La limitation de l’accès des journalistes aux lieux de détention ne favorise pas non plus la mise en visibilité des personnes détenues.

  • 79 Loïc Wacquant, Les Prisons de la misère, Paris, Raisons d’agir, 1999.
  • 80 Selon une étude réalisée par la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des stat (...)
  • 81 D’après une enquête de l’INSEE de 2002, un quart des détenus ont quitté l’école avant 16 ans et le (...)
  • 82 Selon les chiffres produits par la direction générale de la Santé, 8 détenus sur 10 sont atteints (...)
  • 83 Sur le profil sociologique des détenus, cf. Philippe Combessie, Sociologie de la prison, op. cit.,(...)

46L’expression dans l’espace public nécessite ensuite la mobilisation d’un certain nombre de ressources dont la plupart des détenus sont dépourvus : capital culturel, social et éventuellement financier. La population carcérale s’apparente à un concentré de misère économique, culturelle et sociale. Elle est composée de groupes marginalisés qui cumulent de nombreuses difficultés. Pauvreté79, désocialisation familiale et professionnelle80 sont courantes chez les détenus dont le capital scolaire81 est particulièrement faible et dont l’état de santé physique et mental est nettement plus dégradé que celui de la population générale82. Le profil sociologique type du détenu moyen est celui d’un homme de 25 ans, sans qualification, issu d’un quartier défavorisé et d’une famille d’origine immigrée83. Du fait de leurs propriétés sociales défavorisées et de leur relative désocialisation, les détenus ne sont pas en mesure d’activer des relais d’opinion susceptibles de porter leurs éventuelles revendications. Il en va de même de leurs familles qui, si elles ne subissent pas directement les contraintes de la détention, cumulent souvent des handicaps sociaux. Leurs situations sont aggravées par l’opprobre d’avoir un fils, un conjoint ou un père incarcéré et les difficultés d’ordre matériel induites par cette situation : problèmes financiers, trajets pour se rendre aux parloirs, tracasseries administratives. Les propriétés sociales des détenus, conjuguées à leur enfermement et à la labellisation stigmatisante de « délinquants » dont ils sont affublés, contribuent à les reléguer aux marges spatiales et symboliques de la société à les rendre inaudibles sur la scène publique.

Porte-parole marginalisés

47Les détenus ne se mobilisant pas directement, la mise en visibilité de leur situation ne peut résulter que de l’intervention de tiers, parmi lesquels professionnels du droit et responsables associatifs pourraient figurer. Mais ce n’est cependant pas encore vraiment le cas à la fin des années 1990.

48Les porte-voix potentiels, en contact régulier avec la population carcérale, que pourraient être les avocats et les juges d’application des peines n’investissent pas leur rôle dans ce sens. Tout prisonnier a, ou a eu, affaire à un avocat. Les personnes placées en détention provisoire ont des contacts réguliers avec le leur, afin de préparer leur défense en vue de leurs procès. Mais ces professionnels n’interviennent souvent pas en dehors du cadre de la procédure judiciaire. Lorsqu’ils attirent l’attention d’un chef d’établissement sur les difficultés liées aux conditions de détention, leur démarche se cantonne à la situation de leur client, comme le commande la relation interindividuelle qui les lie à ce dernier : demande de consultation médicale non satisfaite, placement en quartier disciplinaire, obtention d’un permis de visite pour la famille, etc. Les structures collectives de représentation de leur profession ne se font pas non plus les relais des témoignages des avocats pénalistes qui se rendent régulièrement aux parloirs des établissements pénitentiaires. Les magistrats sont, quant à eux, intrinsèquement absents de la détention, leur profession les positionnant en amont de la chaîne pénale et non au bout de celle-ci, à l’exception notable des juges d’application des peines (JAP) dont les missions se situent au plus près des détenus : aménagement des peines, libérations conditionnelles, placements sous surveillance électronique, etc. Mais, là encore, les associations professionnelles de JAP ne sont pas mobilisées sur les conditions de détention.

  • 84 Philippe Artières, Laurent Quéro et Michelle Zancarini-Fournel, op. cit., partie 2 : « nous voulon (...)
  • 85 Michel Foucault, op. cit., p. 267 à 298.
  • 86 Entretien avec l’Adjoint au directeur de l’administration pénitentiaire, janvier 2007.
  • 87 L’émergence d’un problème peut être bloquée par des stratégies de discréditation de ses porteurs. (...)

49Depuis la dissolution du GIP qui s’était fait le porte-voix des détenus en diffusant auprès des médias les résultats d’un questionnaire clandestinement passé dans les établissements pénitentiaires84, le rôle de recueil et de diffusion d’informations sur la prison est longtemps resté sans acteur. Ce n’est qu’au milieu des années 1990 que la section française de l’Observatoire international des prisons (OIP-SF) a, en quelque sorte, pris le relais. L’association, créée en 1996, par des avocats et d’anciens détenus, fonctionne sur la base d’un réseau d’observateurs locaux, constitué de correspondants individuels ou de groupes organisés, présents autour de chaque établissement pénitentiaire. Les observateurs locaux, qui font remonter les informations recueillies au siège central de l’OIP, peuvent être des personnes incarcérées, des familles de prisonniers, des bénévoles ou autres intervenants extérieurs. À partir des données ainsi collectées, l’OIP publie des communiqués et interpelle les pouvoirs publics. Bien que nombre de ses observateurs locaux en soient issus, l’OIP se distingue clairement des associations partenaires de l’administration pénitentiaire. L’Observatoire ne collabore pas au service public pénitentiaire. De nombreux membres de l’OIP se disent individuellement « abolitionnistes », c’est-à-dire pour la suppression de l’institution carcérale, tandis que la ligne officielle de l’association plaide pour un système de traitement de la délinquance qui ne serait plus prioritairement fondé sur l’enfermement mais sur des sanctions alternatives : travaux d’intérêt général, placement sous surveillance électronique, soins psychiatriques ou amendes pécuniaires. Ce type de revendication va à l’encontre des représentations sociales dominantes dans lesquelles la prison est la sanction disciplinaire de référence, perçue comme une évidence85. Si sa capacité à remplir son rôle de traitement de la délinquance est parfois contestée, son existence en tant qu’institution n’est jamais directement remise en cause sauf par des groupes minoritaires extrêmement marginalisés, tels les mouvements anarchistes. Les membres de l’OIP adoptent une position systématiquement critique vis-à-vis de l’administration pénitentiaire et dénoncent les événements et phénomènes négatifs survenus dans les établissements pénitentiaires : suicides, surpopulation, manque de soins, violences, vétusté, pauvreté, etc. L’association n’est pas subventionnée par l’administration pénitentiaire vis-à-vis de laquelle elle souligne son indépendance. De leur côté, les dirigeants de l’administration pénitentiaire établissent une distinction très claire entre les associations avec lesquelles ils travaillent et celles qui travaillent contre eux86. L’OIP et l’administration pénitentiaire se trouvent perpétuellement en conflit et tentent en permanence de se décrédibiliser mutuellement87. Dans cette configuration, l’audience de l’OIP serait en quelque sorte subordonnée à une mise en cause de l’administration pénitentiaire, susceptible de venir corroborer son travail de dénonciation. Tant que syndicats et autorités pénitentiaires sont les seuls interlocuteurs à être sollicités et entendus par élus et journalistes sur les problématiques carcérales en cas d’incidents (mouvements sociaux, évasions), l’Observatoire ne semble pas avoir voix au chapitre. Jusqu’à la fin des années 1990, l’OIP est la seule association de ce type constituée au niveau national. Elle est, de surcroît, de création très récente et n’est pas encore, de ce fait, un interlocuteur totalement crédible aux yeux des pouvoirs publics.

  • 88 Emmanuel Henry, Amiante : un scandale improbable. Sociologie d’un problème public, Rennes, PUR, 20 (...)
  • 89 C’est pourquoi nous nous sommes permis d’introduire dans ce chapitre de présentation du terrain de (...)

50Le tableau de la prison que nous venons de brosser conforte la désignation de celle-ci comme objet politique improbable : à ce stade de notre présentation, on ne s’attend pas à voir l’institution carcérale surgir dans les différents espaces publics et susciter l’engouement des responsables politiques, tant elle semble cumuler toutes les clôtures et invisibilités possibles : spatiales, symboliques, sociales, administratives. Mais le fait de parler d’objet politique improbable s’inscrit dans une logique rétrospective : la question de la probabilité ne se poserait pas si nous n’avions déjà connaissance d’un après dans lequel ce qui est qualifié d’improbable s’est réalisé. Emmanuel Henry n’aurait pas intitulé son livre « Amiante : un scandale improbable88 » si l’amiante ne s’était pas retrouvée au cœur d’un scandale public dans les années 1990. Car, oui, la prison a bien été constituée en problème public, appelant un traitement politique urgent, à un moment donné. Tout ce que nous venons de décrire n’a pas pour autant été infirmé par les faits. Les logiques précédemment décrites perdurent encore aujourd’hui89. Certains mouvements se sont accentués tandis que d’autres se sont, au contraire, atténués au gré de l’intégration de nouvelles constructions portées par des acteurs émergents ou plus anciens dont le positionnement a évolué. Les conditions d’une prise en charge politique de la prison sont potentiellement déjà présentes, si l’on prête attention aux indices, disséminés au fil de ce tableau d’improbabilité, qui viennent nuancer les tendances prédominantes : des dispositions pénitentiaires nichées dans deux lois votées, quelques rapporteurs budgétaires actifs, un rapport de parlementaire en mission, un mouvement associatif en cours de structuration, une augmentation du nombre de questions écrites posées à la fin des années 1990, quelques visites d’élus en prison et l’indignation exprimée par une poignée de parlementaires au sujet de l’état d’un établissement de La Réunion. Reste à rendre saillant et à activer ce « déjà-là » à peine perceptible. Ce sera chose faite à l’issue d’un long processus de décloisonnement et d’anoblissement des sujets pénitentiaires, conjugué à l’intervention des médias.

Notes

1 Philippe Garraud, « Politique nationale : élaboration de l’agenda », L’année sociologique, no 40, 1990, p. 17-41.

2 Erving Goffman, Asiles. Études sur la condition sociale des malades mentaux et autres reclus, Paris, Éditions de Minuit, 1968, p. 41.

3 Ibid., p. 47 et 48.

4 Ibid., p. 46.

5 Pierre Tartakowsky, La Prison. Enquête sur l’administration pénitentiaire, Paris, Payot, 1995.

6 R. A. W. Rhodes et David Marsh, « Les réseaux d’action publique en Grande Bretagne », in Patrick Le Galès et Mark Thatcher (dir.), Les Réseaux de politique publique. Débat autour des policy networks, Paris, L’Harmattan, 1995, p. 31-68.

7 Parmi les 35 directeurs qui se sont succédé à la tête de l’administration pénitentiaire depuis 1911, on compte 12 préfets et 16 magistrats. Cf. Marie Vogel, Contrôler les prisons. L’Inspection générale des services administratifs et l’administration pénitentiaire 1907-1948, Paris, La Documentation française, coll. « Perspectives sur la justice », 1998.

8 L’Outre-Mer est géré par une mission spécifique.

9 Chiffre approximatif, variable dans le temps au gré des fermetures et constructions d’établissements.

10 Les missions des associations sont essentiellement tournées vers la formation scolaire, la prévention des risques sanitaires, l’assistance matérielle ou psychologique aux personnes détenues, l’accueil des sortants de prison ou des familles de détenus. Pour la formation, on peut citer le Groupement étudiant national d’enseignement aux personnes incarcérées (GENEPI) qui dispense des séquences individuelles ou collectives d’enseignement. Pour ce qui est du soutien psychologique aux personnes détenues, l’Association nationale des visiteurs de prison (ANVP) et Le Courrier de Bovet proposent respectivement aux détenus isolés, des entretiens au parloir et des échanges épistolaires avec des bénévoles. La Croix Rouge et le Secours Catholique distribuent des produits de première nécessité aux détenus en situation de dénuement matériel. Ils gèrent aussi des structures d’hébergement ou des dispositifs d’aides pour les sortants de prison, tout comme la Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale (FNARS).

11 Les acteurs non-pénitentiaires participant aux politiques pénitentiaires en partenariat avec l’AP sont désignés comme « collaborateurs » du service public pénitentiaire dans les textes officiels.

12 Les autres corps du ministère de la Justice sont ceux des magistrats, formés à l’École nationale de la magistrature, des greffiers, formés à l’École nationale des greffes, et des éducateurs, formés à l’École nationale de la protection judiciaire de la jeunesse.

13 Michel Foucault, Surveiller et punir. Naissance de la prison, Paris, Gallimard, 1975, p. 16.

14 Cf. Philippe Garraud, « Politique nationale… », art. cité.

15 Ordonnance du 6 août 1958 portant « statut spécial » des fonctionnaires pénitentiaires dont la promulgation est en partie imputable aux conséquences de la grève des surveillants de 1957.

16 Jean-Charles Froment, La République des surveillants de prison (1958-1998), Paris, LGDJ, coll. « Droit et société », vol. 23, 1998, p. 186 et 187.

17 Pierre Lascoumes, « Normes juridiques et mise en œuvre des politiques publiques », L’année sociologique, vol. 40, 1990, p. 46.

18 Guy Canivet, Amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, rapport à la garde des Sceaux, ministre de la Justice, 1999, p. 100.

19 Philippe Combessie, Prisons des villes et des campagnes. Étude d’écologie sociale, Éditions de l’atelier, 1996, p. 89.

20 Philippe Artières et Pierre Lascoumes (dir.), Gouverner, enfermer. La prison, un modèle indépassable ?, Paris, Presses de Sciences Po, 2004, p. 31.

21 Le « référentiel » d’un secteur de politique publique est « la représentation que l’on se fait de ce secteur, de sa place et de son rôle dans la société », son « image sociale dominante ». Cf. Bruno Jobert et Pierre Muller, L’État en action. Politiques publiques et corporatismes, Paris, PUF, 1987, p. 63-71.

22 Pierre Muller, « Les politiques publiques comme construction d’un rapport au Monde », in Alain Faure, Gilles Pollet et Philippe Warin (dir.), La Construction du sens dans les politiques publiques : débats autour de la notion de référentiel, Paris, L’Harmattan, 1995, p. 153-179.

23 Gilles Chantraine, « Les temps des prisons. Inerties, réformes et reproduction d’un dispositif institutionnel », in Philippe Artières et Pierre Lascoumes (dir.), Gouverner, enfermer. La prison, un modèle indépassable ?, op. cit., p. 64 et suiv.

24 Philippe Garraud, « Politique nationale… », art. cité.

25 Sur l’impact des dirigeants ayant fait l’expérience de la prison sur les évolutions pénitentiaires, cf. Philippe Artières et Pierre Lascoumes (dir.), Gouverner, enfermer. La prison, un modèle indépassable ?, op. cit., p. 40.

26 Claude Faugeron, « Réformer la prison ? Une perspective historique », in Dominique Lhuilier et Claude Veil (dir.), La Prison en changement, Toulouse, Erès, 2000, p. 31-41.

27 Sur la réforme Amor, cf. Jean-Claude Vimont, La Prison. À l’ombre des hauts murs, Paris, La Découverte/Gallimard, coll. « Histoire », 2004, p. 74 à 77.

28 Ibid., p. 84 et 85.

29 François Moreau, « La santé dans les prisons françaises », Pouvoirs, no 135, décembre 2010, p. 70 et 71.

30 Philippe Artières et Pierre Lascoumes (dir.), Gouverner, enfermer. La prison, un modèle indépassable ?, op. cit.

31 Madeleine Akrich et Michel Callon, « L’intrusion des entreprises privées dans le monde carcéral français : le programme 13 000 », in Philippe Artières et Pierre Lascoumes (dir.), Gouverner, enfermer. La prison, un modèle indépassable ?, op. cit., p. 295-317.

32 Ibid.

33 Loi no 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire.

34 Sur les débats parlementaires autour du « programme 13 000 », cf. Grégory Salle, Emprisonnement et État de droit. Une relation à l’épreuve en Allemagne et en France depuis les années 68, thèse pour le doctorat de science politique, IEP de Paris, juin 2006, p. 318 à 321 et La Part d’ombre de l’État de droit. La question carcérale en France et en Allemagne depuis 1968, Paris, Éditions de l’EHESS, 2009, p. 168 et suiv.

35 Pierre Mazeaud, François Asensi, Emmanuel Aubert, Gilbert Bonnemaison, Albert Mamy, Philippe Marchand, rapport d’information : « Les Conditions de financement et de fonctionnement des établissements pénitentiaires aux États-Unis », Assemblée nationale, no 499, 27 novembre 1986.

36 Ibid., p. 52 à 55.

37 Ibid., p. 59 à 62.

38 Claude Huriet, rapport sur le « Projet de loi relatif à la santé publique et à la protection sociale », Sénat, no 49, 21 octobre 1993, p. 33 et 51.

39 Le placement en détention provisoire consiste en l’incarcération d’une personne non condamnée, dans l’attente de son jugement. Il peut être décidé par le juge d’instruction dans différents cas de figures : pour garder à disposition de la justice des sujets susceptibles de s’enfuir, pour extraire de la société des personnes présumées coupables dont la liberté présente un danger pour la société (ou pour elles-mêmes) ou pour garantir le bon déroulement de l’enquête judiciaire et éviter la destruction de preuves.

40 PPL, Assemblée nationale, no 577, 17 décembre 1997.

41 Compte-rendu intégral, 1re séance du 3 avril 1998, no 31, p. 2522.

42 Alain Tourret, rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur la proposition de loi (no 577) « tendant à limiter la détention provisoire », Assemblée nationale, no 813, 1er avril 1998.

43 Alexandre Siné, L’Ordre budgétaire. L’économie politique des dépenses de l’État, Paris, Économica, 2006, p. 360 et suiv.

44 Gilbert Bonnemaison, rapport au Premier ministre et au garde des Sceaux, ministre de la Justice, sur « la modernisation du service public pénitentiaire », février 1989.

45 Ibid., p. 18.

46 Catherine Delsol, « Prisons : le rapport qui fait renaître le malaise », Le Figaro, 5 février 1989.

47 Agathe Logeart, « Hostiles aux propositions de M. Bonnemaison, les syndicats pénitentiaires relancent l’agitation », Le Monde, 6 février 1989.

48 « M. Bonnemaison (PS) critique le budget de la Justice », Le Monde, 16 novembre 1989.

49 Question d’actualité du 20 mai 1993, posée par Pierre Micaux, député de l’Aube.

50 Questions d’actualité no 452 et no 1499, du 5 mars 1998 et du 1er juillet 1999.

51 Question d’actualité du 20 mai 1993, op. cit.

52 Questions orales no 0290S du 3 juin 1998, posée par Jean-Paul Delevoye (sénateur du Pas-de-Calais – RPR) sur le renouvellement des départs en retraite des surveillants ; no 0499S du 25 mars 1999, posée par Christian Bonnet (sénateur du Morbihan – RI) au sujet de la prison de Ploemeur ; no 975 du 6 décembre 1999, posée par Jacques Masdeu-Arus (député des Yvelines – RPR) sur les préoccupations du personnel pénitentiaire de la centrale de Poissy.

53 Question orale no 0552S du 26 mai 1999, posée par Marcel-Pierre Cléach (sénateur de la Sarthe – RI) au sujet de la construction de la future maison d’arrêt du Mans.

54 Patrick Nguyen Huu, « L’évolution des questions parlementaires depuis 1958 », RFSP, vol. 31, no 1, 1981, p. 172 et 173.

55 Charles Henry, « Les questions écrites des députés. Analyse des usages d’une procédure parlementaire », RFSP, vol. 43, no 4, 1993, p. 652 et 653.

56 Statistiques de l’activité parlementaire à l’Assemblée nationale, 11e législature (1997-2002), Site Internet de l’Assemblée nationale.

57 Question écrite no 14105 du 18 février 1999, posée par Jean Pépin (sénateur de l’Ain – RPR) au sujet du programme de lutte contre l’exclusion relatif aux personnes sortant de prison.

58 Questions écrites no 35570 du 4 octobre 1999, posée par Dominique Dupilet (député du Pas-de-Calais – Socialiste) ; no 35801 du 11 octobre 1999, posée par François Loncle (député de l’Eure – Socialiste) ; no 38513 du 6 décembre 1999, posée par Jean-Luc Warsmann (député des Ardennes – RPR) ; no 38817 du 13 décembre 1999, posée par Patrick Delnatte (député du Nord – RPR) ; no 39938 du 10 janvier 2000, posée par André Aschieri (député des Alpes-Maritimes – Radical, citoyen et vert).

59 Par exemple, question écrite no 18685 du 9 septembre 1999, posée par Emmanuel Hamel (sénateur du Rhône – RPR).

60 Par exemple, question écrite no 24979 du 8 février 1999, posée par Jean-Luc Warsmann (député des Ardennes – RPR).

61 Sur l’absence de cause construite autour de la prison faute d’acteurs mobilisés, cf. Philippe Artières et Pierre Lascoumes (dir.), op. cit., p. 38-40.

62 Michel Foucault, op. cit., p. 16.

63 Antoinette Chauvenet, Françoise Orlic et Georges Benguigui, Le Monde des surveillants de prison, Paris, PUF, 1994, p. 50.

64 En 1975, le poids de la catégorie « BEP et plus » augmente, en 1980, la catégorie des « sans diplômes » disparaît tandis que celle des « bac et plus » apparaît et progresse lentement jusqu’à devenir majoritaire dans les promotions des années 1990-2000. 47 % des élèves surveillants de la promotion de l’École nationale d’administration pénitentiaire de 1999 avaient un niveau « Bac +2 ». Cf. Laurence Cambon et Guy Casadamont, Les Surveillants de détention : approches sociologiques, DAP, ministère de la Justice, Actualité bibliographique, mai 2001.

65 Georges Benguigui, « Les surveillants mal aimés », Regards sur l’actualité, mai 2000, p. 21-28.

66 Cécile Rambourg, « Violence médiatique : La pénitentiaire dans la presse quotidienne nationale », in François Courtine (dir.), Violences en prison, rapport de recherche, ENAP, octobre 2005, p. 357.

67 Pour une étude approfondie des représentations des personnels pénitentiaires de leur image sociale et des images de leur métier véhiculée par la presse, ibid., p. 303-358.

68 Georges Benguigui et Françoise Orlic, La Socialisation professionnelle des surveillants de l’administration pénitentiaire, rapport à la mission de recherche « Droit et justice » du ministère de la Justice, Paris, université de Paris 10-Nanterre, Travail et mobilités, URA, CNRS, 1997, p. 24-35.

69 Sur l’inflation des violences en milieu carcéral liées à l’importation de modes de vie déviants (racket, trafic, manque de respect de l’autorité), à la dépendance toxicologique et aux troubles psychiques des détenus, cf. Michel Saint-Jean, « Une population pénale en évolution », Revue pénitentiaire et de droit pénal, no 4, décembre 2000, p. 584-554.

70 Antoinette Chauvenet, Françoise Orlic et Georges Benguigui, op. cit., p. 206.

71 Jean-Charles Froment, La République des surveillants de prison (1958-1998), op. cit., p. 186-191.

72 Les raisons à l’origine du choix du métier de surveillant sont essentiellement de nature « utilitariste ». Le statut de fonctionnaire qui s’y attache offre une solution de secours sécurisante pour des jeunes actifs ayant connu des situations de chômage ou d’emploi précaire. Cf. Georges Benguigui et Françoise Orlic, La Socialisation professionnelle des surveillants de l’administration pénitentiaire, op. cit., p. 24-35.

73 Sur le contexte des mobilisations des années 1970 et la création du GIP, cf. Philippe Artières, Laurent Quéro et Michelle Zancarini-Fournel, Le Groupe d’information sur les prisons. Archives d’une lutte 1970-1972, Paris, Éditions de l’IMEC, 2003, p. 13 à 19.

74 Source : Direction de l’administration pénitentiaire, L’Administration pénitentiaire en chiffres au 1er janvier 2008, p. 5.

75 Michel Foucault, op. cit., 21 à 40.

76 Erving Goffman, op. cit., p. 236 et suiv.

77 Benjamin Pécoud, Émergence de revendications et gestion carcérale des conflits dans l’enfermement démocratique, Mémoire pour le DEA Gouvernement, université Paris 1, septembre 2005, p. 42-45.

78 Ibid., p. 234 et 235.

79 Loïc Wacquant, Les Prisons de la misère, Paris, Raisons d’agir, 1999.

80 Selon une étude réalisée par la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) en 2002, parmi les détenus âgés de plus de 25 ans, 28 % vivaient seuls au moment de l’incarcération, 10 % étaient sans domicile fixe, la moitié n’avait pas d’activité professionnelle, 11 % percevaient le Revenu minimum d’insertion (RMI.)

81 D’après une enquête de l’INSEE de 2002, un quart des détenus ont quitté l’école avant 16 ans et les trois quarts avant 18 ans ; 64 % des personnes entrant en détention n’ont aucun diplôme et 30 % sont en difficulté de lecture.

82 Selon les chiffres produits par la direction générale de la Santé, 8 détenus sur 10 sont atteints de troubles psychologiques graves (névrose ou dépression), 38 % des personnes incarcérées sont dépendantes à la drogue et 31 % à l’alcool.

83 Sur le profil sociologique des détenus, cf. Philippe Combessie, Sociologie de la prison, op. cit., p. 30-40.

84 Philippe Artières, Laurent Quéro et Michelle Zancarini-Fournel, op. cit., partie 2 : « nous voulons savoir », p. 48 à 89.

85 Michel Foucault, op. cit., p. 267 à 298.

86 Entretien avec l’Adjoint au directeur de l’administration pénitentiaire, janvier 2007.

87 L’émergence d’un problème peut être bloquée par des stratégies de discréditation de ses porteurs. Cf. Roger W. Cobb et Marc Howard Ross, Cultural strategies of agenda denial. Advoidance, attack and redefinition, United States, University Press of Kansas, 1997, p. 42.

88 Emmanuel Henry, Amiante : un scandale improbable. Sociologie d’un problème public, Rennes, PUR, 2007.

89 C’est pourquoi nous nous sommes permis d’introduire dans ce chapitre de présentation du terrain de recherche des matériaux empiriques issus de périodes différentes.

Table des illustrations

Titre Figure 1 : La « colonne vertébrale » pénitentiaire
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Titre Tableau 2 : Questions écrites posées au garde des Sceaux sur des thématiques pénitentiaires (1996-1999) – Extraits
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