1Collectivités récentes (Nay, 1997), les régions connaissent périodiquement des changements institutionnels de grande ampleur qui touchent plusieurs dimensions constitutives : le mode d’élection des assemblées (scrutin de liste sur une base départementale à la proportionnelle à deux tours) avec, en amont, les effets de la parité sur la constitution des listes (Achin et al., 2007) ; leurs compétences, avec la dévolution de missions de plus en plus techniques, de surcroît dans des périmètres d’intervention régulièrement reconfigurés (pour le cas emblématique de la formation professionnelle, voir Buisson-Fenet & Verdier, 2012) ; leurs ressources, avec une attrition croissante de leurs capacités de financement qui perturbe le désormais classique travail de courtage effectué par les élus (Nay, Smith, 2002) ; leurs personnels, sachant que le brutal transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lycées a quintuplé leurs effectifs et entraîne un glissement sensible de leur position d’administration de mission, pivot de projets territoriaux (Catlla, 2007), à celui d’administration de gestion.

2Compte tenu de ces métamorphoses (Commaille, Jobert, 1998), le mode de gouvernement de cette collectivité territoriale est foncièrement instable, ce qui rend l’activité des élus de l’exécutif ainsi que les arrangements entre ces derniers et les services pour le moins incertains. Dans ce contexte mouvant, l’hypothèse selon laquelle « les frontières entre positions politiques et administratives de direction sont de plus en plus poreuses » (Demazière & Le Lidec, 2008, p. 141) n’en prend que plus de force. Partout le gouvernement régional est caractérisé par un « présidentialisme » affirmé dont on peut se demander s’il ne compense pas, pour partie, cette incertitude structurelle ? Plus précisément, le point de vue défendu dans cette contribution avance que le duo formé par le cabinet et la direction générale des services (DGS)1 produit la capacité d’intégration organisationnelle et politique nécessaire à la fabrique au long cours des politiques régionales et au quotidien de la régulation politique, ce que l’on appelle ici le gouvernement régional.

3Cette construction diffère sensiblement d’une région à l’autre : comprendre les fondements de ces spécificités nécessite de les situer dans un contexte organisationnel et institutionnel plus large, à savoir les relations entre les pôles constitutifs de la régulation de l’institution régionale : le président et son cabinet ; la DGS ; les services ; les vice-présidents ; les groupes partisans et les commissions de travail. Les rapports qu’ils entretiennent contribuent à configurer le cadre dans lequel ces différents acteurs développent leurs activités et construisent ainsi le travail politique régional. Exploitant les matériaux d’une recherche en cours2, ce chapitre explore trois dimensions pour rendre compte de l’organisation du gouvernement régional : diachronique afin d’analyser comment diverses épreuves engendrent des apprentissages institutionnels qui influent sur l’activité des parties prenantes (Nay, 1997b) ; comparative en confrontant les configurations adoptées par deux régions ; gestionnaires pour rendre compte des règles du jeu qu’élaborent les divers types d’acteurs3 (les élus et leurs entourages, les agents et leurs hiérarchies, les partenaires institutionnels). Une première étape rend compte des modalités communes de renforcement du gouvernement régional. Puis sont successivement présentés un cas où l’assise du gouvernement régional repose plutôt sur la DGS et une configuration où prime le cabinet du président.

L’affirmation d’un gouvernement régional présidentialiste

4La caractéristique la plus saillante de cette tendance tient à l’affirmation du présidentialisme régional. Les alliances nouées dans certaines régions pendant les élections de 19984 ont précipité la mise en place d’un mode de scrutin apportant la majorité des sièges à la liste arrivée en tête du second tour, même si le nombre de voix obtenues n’atteint pas 50 % des suffrages exprimés. Parallèlement, la stabilisation du pouvoir présidentiel liée à la garantie de disposer d’une majorité au sein de l’assemblée a été confortée par un double processus : le poids croissant des vice-présidents nommés par le chef de l’exécutif, au détriment d’une sorte de gouvernement d’assemblée ; le renforcement d’une direction générale des services inscrite dans une relation de confiance avec le président.

Des présidents de commission aux vice-présidents de l’exécutif

5Dans toutes les régions françaises, la régulation du travail régional est marquée par le déclin, maintenant général, du poids des présidents des commissions de travail thématiques (PDC) au profit d’une montée en puissance des vice-présidents (VP). Cette réallocation du pouvoir reflète la prééminence grandissante de la fonction exécutive sur l’assemblée. Durant les premières mandatures marquées par le caractère limité des budgets et des champs d’intervention des régions (en raison notamment d’un usage modéré de la clause de compétence générale), la configuration de l’exécutif était assez restreinte, se limitant pour l’essentiel au cabinet et au DGS : avec le concours des services, la conception initiale des projets régionaux leur revenait certes mais leur élaboration finale et la supervision de leur mise en œuvre relevaient largement des PDC. Adossés à leurs commissions, ces élus jouaient un rôle primordial, largement indexé sur leur expertise technique dans le champ concerné et sur la fragilité de la majorité régionale qu’ils devaient alors conforter par un travail de négociation. À compter de 1998 et surtout de 2004, la montée en puissance des VP, initialement très peu nombreux et de facto collaborateurs directs du président plutôt qu’élus en charge d’une délégation de compétences, a été tangible : ainsi dans l’une des régions étudiées, les VP n’étaient que six lors de la mandature 1998-2004 pour atteindre la quinzaine de membres appuyée par six conseillers délégués entre 2004 et 2010. La stabilisation des exécutifs régionaux consécutive à la réforme du mode de scrutin5 a restreint l’importance du travail de compromis politique que devaient assurer les PDC pour dégager la majorité nécessaire au vote des résolutions dans une configuration de majorité relative qui, dans les deux régions en cause, a prévalu de 1998 à 2004.

6Certes les nouveaux et plus nombreux VP jouent indéniablement un rôle croissant dans le fonctionnement du gouvernement régional mais sans pour autant disposer de la capacité d’engager leur collectivité dans le périmètre de compétence qui leur est délégué. Loin de l’autonomie des ministres ou même de certains maires-adjoints, le pouvoir d’action de ces VP procède, dans les faits, strictement du président qui conserve l’exclusivité de la signature susceptible d’engager la collectivité et qu’il ne délègue qu’aux membres de la DGS. Certes les VP disposent d’une réelle faculté d’initiative politique mais sa traduction en actes dépend de la légitimité que leurs propositions se verront attribuer par le cabinet et la DGS ; d’ailleurs l’autorisation de représenter le président de la Région doit, en chaque occasion, leur être conférée explicitement par celui-ci ou ses collaborateurs directs. Enfin la délégation dont jouit un VP ne l’investit pas d’un quelconque pouvoir sur les services concernés ; le président de région est le seul chef de l’administration régionale, responsabilité qu’il délègue à son collaborateur de confiance, le directeur général des services.

Une DGS en développement ou la structuration du travail politique régional

7La manifestation la plus évidente de cette tendance tient à la création de postes de directeurs généraux adjoints (DGA) au tournant de l’an 2000 : ainsi l’un des deux conseils régionaux étudiés a vu passer leur nombre de deux initialement (en 1998), avec une répartition très simple entre le social et l’économique – à 8 aujourd’hui, chacun chapeautant quelques directions rassemblées selon des principes assez hétérogènes ; la division du travail de conception des politiques publiques accroît le poids de la DGS au sein du gouvernement régional. D’ailleurs l’apparition et l’extension de cette nouvelle strate au sein de la hiérarchie administrative a été vécue par certains « grands élus » (par exemple dans les deux régions en cause, des PDC devenus VP) comme le vecteur d’un affaiblissement de leur pouvoir d’orientation et d’animation des politiques régionales : l’un d’entre eux est allé jusqu’à qualifier les DGA de « couche administrative nuisible ». Certains avaient pris l’habitude d’entretenir des relations directes avec les services. Désormais de telles pratiques les mettent rapidement en tension avec ces nouveaux hauts fonctionnaires régionaux, soucieux de faire respecter par les élus la hiérarchie administrative, en rappelant au besoin qu’eux seuls disposent, dans leurs domaines d’intervention, de la « signature », c’est-à-dire d’un pouvoir d’engagement de la collectivité délégué par le président.

8En outre la délimitation des pôles thématiques qui constituent la DGS est un moyen assez puissant pour contrôler l’activité des VP : le champ de leurs délégations correspond rarement à celui des pôles des DGA. Il n’est pas rare qu’un VP soit amené à s’accorder avec au moins deux DGA pour exercer sa faculté d’initiative. Cette dissociation des géographies de l’administration et des délégations rend plus malaisé l’exercice d’un pouvoir d’influence sur le fonctionnement des services. Elle n’est pas le fruit du hasard mais a été délibérément choisie par les présidents et leurs DGS. En outre les VP ne disposent pas de la capacité à recruter les hauts responsables de la Région ; au mieux, ils sont consultés par la DGS et le cabinet, parties prenantes majeures de ces décisions stratégiques. En outre cette dissociation permet au président de modifier l’organigramme de la région et de restructurer les services sans être obligé d’interagir étroitement avec des VP puisque leurs délégations ne sont pas directement affectées.

9La montée en puissance de la DGS assoit d’autant plus le présidentialisme du gouvernement régional que ces emplois sont discrétionnaires. Une jurisprudence constante a établi que le détachement d’un fonctionnaire sur un tel poste ou encore le contrat d’un collaborateur DGA ou DGS pouvait être rompu à tout moment en raison de la « perte de confiance » de l’autorité territoriale en son agent. Certes les textes posent une délimitation formellement claire des responsabilités : « le DGS […] [est] chargé, sous l’autorité du président du conseil régional, de diriger l’ensemble des services de la région et d’en coordonner l’organisation » tandis que le DGA est « chargé de seconder et de suppléer, le cas échéant, le DGS […]6 ». Mais la délimitation de l’administratif et du politique est devenue incertaine. Véritable « clé de voûte » de la marche de la région, la DGS est appelée à contribuer explicitement à l’élaboration du projet régional et à son accommodement constant tout au long du mandat de l’assemblée, d’où il résulte que la relation de confiance entretenue avec le président doit être régulièrement réassurée et confortée7. Le renforcement de l’autorité présidentielle n’est donc pas en soi un gage de stabilité de l’organisation du gouvernement régional d’autant que le pouvoir du président et de son DGS peut être de facto contesté par des couples d’associés-rivaux VP-DGA (Bourricaud, 1961), chaque partie prenante pouvant se sentir fondée à revendiquer sa part de légitimité professionnelle et politique : ainsi les VP font la preuve d’un exercice de plus en plus professionnalisé de leurs délégations, situation souvent reconnue par les DGA tel celui-ci : « les élus sont assez bons et compétents dans leur domaine. Je n’ai pas besoin d’aller dans toutes les commissions car les élus sont de plus en plus au point ». La concurrence pour exercer un leadership n’en est que plus exigeante. Dans ce tâtonnement régulatoire, mélange de coopération et de rivalités, il n’y a manifestement pas d’alignement des pratiques régionales sur un modèle unique de gouvernement.

Un présidentialisme tempéré adossé à une DGS gouvernementale

10Cette configuration repose sur la construction méthodique d’une capacité d’arbitrage présidentielle fondée elle-même sur l’élaboration de points de vue diversifiés, éventuellement confrontés de visu : « ni omniprésent ni omnipotent tout en ayant un certain ego, mais pas celui de se soucier qu’aucune tête dépasse derrière lui » (membre du cabinet), « le président travaille en râteau : il a besoin de l’avis de son directeur général, de son VP, de son cabinet pour décider » (membre du cabinet). En d’autres termes, cette consultation répétée a pour but de construire les termes du débat, d’en révéler les enjeux politiques pour in fine dégager de la confrontation des points de vue un choix intelligible pour tous les protagonistes et ainsi frappé d’une forte légitimité. Ce mode de fonctionnement réflexif et réfléchi s’appuie sur des ressources clés cimentées par un ensemble de liens de confiance avec le président : un compagnon de longue date pivot de son cabinet qui, tout en n’exerçant pas la fonction de directeur, est incontournable pour faire valoir une position dans la perspective d’un arbitrage (« un vrai taulier qui met tout le monde à distance et qui connaît tous les élus, tous les territoires » selon le Dir. Cab.) ; un DGS qui a conseillé le président lorsqu’il exerçait des fonctions gouvernementales et qui devient aussi directeur de cabinet dans la dernière phase de la mandature ; des VP clés consultés régulièrement qui sont « proches intellectuellement et culturellement du président qui a pour eux une certaine admiration […] mais qui lui donnent une vision qui est souvent pas la même que la sienne, et qui comptent en raison de leurs ancrages dans une grande ville ou dans tel département » (ibid.). Pour autant aucun de ses hommes ou femmes de confiance ne peut se prévaloir d’une claire prééminence. Ainsi le compagnon de toujours ne participe plus au choix des directeurs généraux. De même, le DGS n’a jamais obtenu le pouvoir de composer à sa discrétion son équipe de DGA. Enfin les VP de confiance ne sauraient engager la région sachant qu’en cas de problème sérieux, les acteurs concernés ne se tournent pas vers les vice-présidents mais vers le chef de l’exécutif lui-même. Ce fonctionnement, à l’œuvre jusqu’au printemps 2010, est la résultante de diverses épreuves qui ont conforté la légitimité de l’arbitrage présidentiel.

Une configuration forgée dans une succession d’épreuves

11Les plus anciennes, antérieures à la conquête de la Région, remontent à des périodes de majorités relatives qui ont favorisé la recherche d’une forme originale de parlementarisme régional. Préparés par les débats en commission de travail, ces compromis entre la majorité et l’opposition républicaine s’imposaient comme les fondements légitimes des politiques publiques de la Région. Résultant d’affrontements qui pouvaient être sévères, cette régulation politique s’incarnait notamment dans des présidents de commission issus de l’opposition : ils ont ainsi réalisé des apprentissages techniques et politiques de l’exercice des responsabilités régionales. En 2004, l’attribution à certains d’entre eux d’une vice-présidence dans leur domaine de prédilection a favorisé la poursuite, sous d’autres formes, de ce fonctionnement plutôt délibératif en vue d’établir des règles procédurales et substantielles plus durables.

12C’est ainsi que la DGS, désormais investie de la conduite des politiques de la Région, s’est efforcée de maintenir un processus actif de délibération par l’assemblée et, en amont, par ses commissions de travail. Il se formalise régulièrement par la discussion en plénière d’amendements issus le plus souvent des composantes minoritaires de la majorité régionale. Plus généralement, dans le cadre d’une majorité plurielle, des négociations entre groupes politiques avant le débat en assemblée plénière ou en commission permanente sont menées pour assurer l’adoption des résolutions soumises au vote. À cet égard, il est tout à fait significatif de voir le DGS se présenter comme le garant du bon fonctionnement non seulement de l’exécutif mais aussi de l’assemblée. Comparativement à l’autre région, cette plus large place faite au délibératif se manifeste aussi par des réunions régulières de l’ensemble de l’exécutif (VP et conseillers délégués) : en présence de la DGS, ses membres sont appelés à débattre des orientations stratégiques de la Région, quitte, en amont, à s’appuyer sur les réunions périodiques des différents groupes de la majorité afin de prévenir de possibles conflits ouverts.

13La seconde épreuve fondatrice est intervenue dans l’année qui a suivi l’installation en 2004 d’une nouvelle majorité. Voulant affirmer leur primauté dans le cadre d’un « changement de régime », nombre de nouveaux VP ont alors développé des pratiques résolument intrusives dans le fonctionnement interne des services, à rebours des patients compromis antérieurs. Certains d’entre eux ont été jugés par le personnel excessivement irrespectueux à l’égard des techniciens : pour reprendre les termes d’une directrice de service de l’époque, ces derniers étaient traités plus comme « des courtisans » que comme des partenaires reconnus, au titre de leur légitimité technique, du travail nécessairement conjoint d’élaboration des politiques publiques régionales. L’inquiétude des directeurs de service était avivée par le fait que la DGS était alors investie par de hauts fonctionnaires d’État dont certains avaient été membres de cabinets ministériels, notamment auprès du nouveau président. Perçue comme l’expression d’un net virage politique, cette nouvelle configuration leur paraissait rompre avec les pratiques plutôt consensuelles qui avaient jusqu’alors prévalu. Ce changement de cap a engendré un mouvement de grève assorti d’un rassemblement du personnel dans le grand hall du conseil régional. Afin de sortir de ce conflit ouvert, un petit groupe de travail paritaire (élus et administratifs) a élaboré, sous l’égide du nouveau DGS, à la très forte réputation tant professionnelle que politique, une charte des relations entre élus et services. Cette dernière a fait de la DGS l’instance de règlement des éventuels conflits entre des membres des deux composantes de l’exécutif ; dans un souci de clarification des rôles, ce même groupe de travail a mis sur pied une fiche de poste des chargés de mission (CM) et des secrétaires des VP, les cantonnant à un rôle avant tout logistique.

Des vice-présidences aux moyens limités, un cabinet régulateur tourné vers l’extérieur

14Ces épreuves ont contribué à asseoir la légitimité tant technique que politique de la DGS. En creux, le profil de poste des chargés de mission des VP reflète la prééminence de la direction générale dans la régulation interne du conseil régional. En effet, la définition du rôle des collaborateurs d’élus est avant tout organisationnelle, centrée sur la tenue de l’agenda et de ses priorités, ainsi que sur les bonnes relations du VP avec l’ensemble des acteurs intervenant dans son domaine de compétence. Si quelques-uns des 37 CM de VP ont un profil personnel qui déroge à la règle, dans l’ensemble, leurs attributions et qualifications techniques limitées ne les met pas en position de remplacer « leur » élu dans les multiples instances où ce dernier est censé représenter la Région ou bien, d’interagir sur le fond avec les services, au besoin en étant intrusif, à la différence de ce qui se pratique dans l’autre Région (voir ci-dessous). Il est donc difficile pour un VP de s’immiscer dans le travail des services par l’entremise de son collaborateur. Dans nombre de cas, c’est la configuration inverse qui prévaut : dès lors que des VP sont peu assidus, notamment parce qu’ils sont en même temps maires de villes importantes, le rôle éminemment politique consistant à concevoir des orientations stratégiques dans le champ de telle ou telle délégation incombera, dans les faits et au vu et su de tous les protagonistes, au(x) DGA compétent(s) dans les domaines sectoriels en cause ; « c’est moi le VP », n’hésitera pas à dire un DGA de poids. En outre, l’absence de recouvrement entre les champs de compétence des délégations et les pôles techniques attribués aux DGA rend l’exercice de pressions directes des élus sur les directeurs relativement malaisé. Ce qui ne signifie pas que cette configuration n’ait pu se mettre en place : certains VP « historiques », notamment ceux qui avaient été antérieurement présidents de commission, sont parvenus à construire une légitimité technique telle que leurs visions des politiques à entreprendre se sont partiellement imposées aux services, ou du moins ont favorisé la constitution d’un couple VP-DGA faisant perdre au DGS une part de sa capacité de gouvernement8.

15Par ailleurs, le cabinet du président ne saurait se prévaloir d’une autorité de principe sur la direction des services. Certes il rassemble des conseillers techniques en charge de telle(s) ou telle(s) thématique(s) – à quelques exceptions près qui tiennent au poids politique de tel ou tel VP qui a obtenu de n’avoir d’autre correspondant que le directeur de cabinet. Mais ces conseillers ont avant tout la charge de construire une capacité de réaction politique à court terme, sachant que les DGA « ont leurs limites, tenant aux portefeuilles immenses qu’ils gèrent et, surchargés, ne sont pas en mesure d’intervenir sur des événements externes imprévus » (Dir. Cab.). En outre, les conseillers sont surtout responsables du suivi d’un territoire, en lien plus ou moins bien établi avec des collaborateurs du groupe politique majoritaire et sous la houlette du directeur-adjoint de cabinet, homme de confiance du président. Cette répartition du travail n’est pas toujours garantie car sur ces deux registres, « des recrutements réalisés par l’un de mes prédécesseurs faisaient que cela n’allait pas, ils [les conseillers] manquaient de force politique, de force de travail, c’était un peu faiblard » (ibid.). Durant la mandature 2004-2010, la fonction de directeur de cabinet s’est avérée difficile à exercer entre un DGS à la prééminence clairement établie sur la conduite de l’action publique et un directeur-adjoint investi d’une capacité d’arbitrage politique par le président lui-même. En témoigne l’instabilité chronique des titulaires de cette responsabilité : quatre personnes s’y sont succédées depuis 2004. Ce rôle « impossible à tenir », pour reprendre les propos du DGS, en fait une sorte d’impasse institutionnelle et politique à tel point que le directeur général des services a finalement assuré lui-même la fonction de directeur de cabinet, en début et en fin de mandat.

Des directeurs (généraux) recrutés sur le marché externe, un gage de légitimité9

16À l’origine, « le choix de faire appel à des hauts fonctionnaires de l’État répondait à la volonté de reprendre en main l’administration régionale pour qu’elle puisse sortir d’une période troublée politiquement avec de très hauts fonctionnaires qui n’avaient pas connu cette histoire et pourraient accompagner les autres… » (Dir-Cab. Adjoint). C’est devenu une règle de fonctionnement qui, vis à vis tant des services que des élus, confère une forte légitimité aux directeurs généraux : leur parcours témoigne non seulement d’une communauté d’idées et de valeurs avec le président mais aussi de leur aptitude à accommoder régulation managériale et jeux politiques toujours complexes. En outre le recours à un haut niveau d’expertise est motivé par la volonté de développer une stratégie efficace de négociation avec l’État dans un contexte relationnel assez conflictuel. Dans certains domaines techniques tels les transports, le recours à de hauts profils (des X-Ponts en particulier) concerne également des niveaux de responsabilités inférieurs ; dans d’autres directions, il a été fait appel à des hauts fonctionnaires chevronnés issus de la métropole régionale. Si ces recrutements attestent de l’attractivité de la Région, ils revêtent aussi une signification plus gestionnaire : cette règle consistant à embaucher à l’extérieur les hauts responsables de l’administration rend vain tout esprit de compétition au sein des services puisque les promotions doivent se réaliser hors de la collectivité régionale. Mais à moyen terme, ce système « bloque les possibilités d’évolution des jeunes directeurs » (un DGS) et peut conduire à de fortes frustrations.

17Dans cette configuration, le DGA devient un personnage charnière, responsable d’un pôle de services et, en même temps, en prise directe avec le politique, d’un côté la présidence (via le cabinet) dont il doit mettre en œuvre les projets et de l’autre, le ou les VP qui peu ou prou cherchent à faire valoir des propositions, potentiels vecteurs de leur notoriété. Le DGS souligne la démarche pédagogique qu’il revient au DGA de mener à bien, à l’endroit de VP qui manquent parfois d’expérience au niveau du fonctionnement des services de la région et des administrations des autres partenaires publics et privés. Ce rôle de médiateur peut renforcer le pouvoir des DGA. Au total, la DGS peut être qualifiée de gouvernementale, au sens où elle est en charge non seulement de l’accommodement entre le projet politique de la mandature et le fonctionnement de l’administration régionale mais en outre, de la mise en place des choix du président. Dans le contexte propre à cette Région, cela nécessite d’être également attentif au bon déroulement de l’activité « parlementaire » du conseil, soit des attributions qui excèdent très largement le champ des possibles de la DGS de l’autre Région.

Les conseillers du président en première ligne

18Dans la seconde Région étudiée prévaut un présidentialisme renforcé et distant qui se traduit par des traits spécifiques, qu’ils soient symboliques, institutionnels ou organisationnels. « Sur tout carton d’invitation, c’est marqué “En présence de M. le président x”, […] tout le monde pense qu’il sera là, alors qu’il n’est jamais là » (un VP). Le VP n’intervient donc qu’au titre d’une représentation bien définie du président. Une autre marque de ce pouvoir, qui relève presque d’un système de cour, tient à l’aura qu’apporte le rare « privilège » de détenir le numéro de téléphone portable présidentiel et de le faire savoir. De fait, le président est peu accessible, passe peu de temps au conseil régional au point qu’il est difficile pour les élus de le rencontrer. Cette mise à distance se légitime par le fait qu’« ici, il y a un vrai décrochage entre le président qui joue en première division politique et les VP qui sont en 2^e division, ce qui n’était pas le cas du temps où il y avait des listes départementales qui faisaient monter des barons [du parti majoritaire] ; aujourd’hui il y a une banalisation de la fonction de VP » (un VP). Atteste de cet écart la capacité politique et médiatique qu’exerce sans partage le président pour dénoncer les atteintes portées par la politique gouvernementale au bon fonctionnement des services publics. En outre le président dispose d’un cabinet « qui suit très fortement les dossiers [des VP]. Il change de collaborateurs très souvent : il les use […]. Virer des proches, c’est une manière d’affirmer qu’il est le patron » (ancien Dir. Cab.). À plusieurs reprises, il a retiré des délégations à certains VP, sans que ses proches soient toujours en mesure d’en expliquer les raisons. À l’inverse, tel VP « s’est mordu les doigts d’avoir refusé la délégation » que voulait lui confier le président : une forme de disgrâce en a résulté tant compte la dimension affective entre certains élus de la génération montante et le président. Pour le président, être sur son Aventin conduit certes « les gens à lui reprocher de ne pas assez travailler mais c’est ça qui lui permet d’arbitrer quand il y a des gros trucs » (rapports avec l’État, les autres régions, l’étranger) : dans cette Région au présidentialisme affirmé, « on a un président qui laisse son cabinet et ses élus gérer le tout-venant » (ibid.). Mais s’il fait confiance à ses VP, du moins à certains, c’est seulement après avoir construit une distance symbolique attestant de sa primauté, s’être assuré de leur allégeance et mis en place un dispositif de suivi de leurs initiatives. En outre, aucune position (poste, confiance, proximité avec le président) ne saurait être acquise, que ce soit à la DGS, parmi les VP ou au sein du cabinet. Ces conditions d’exercice, faites de distanciation et de décisions sans retour si ce n’est arbitraires, constituent un puissant moyen « pour tenir la majorité » même si les contreparties ne sont pas minces : personnalisation parfois extrême des relations, compétition sans répit ni concession pour gagner des positions plus favorables dans la hiérarchie du moment.

La prééminence du cabinet

19Elle est clairement établie : le président « a dit devant tout le monde que le Dir Cab est la personne la plus importante dans la région et il l’a fait devant le DGS » (un VP). C’est le cabinet qui est chargé de la mise en place du projet présidentiel et d’y accommoder la marche de l’administration. En outre il doit s’efforcer, en toute occasion, de promouvoir la personne du président afin de construire, pas à pas, une notoriété politique qui n’est guère aisée à établir pour un président de région dont les services ne sont pas en relation directe avec les usagers : « la nature de sa fonction, c’est avant tout de défendre les intérêts, la parole du président. Il faut toujours avoir en tête que tel dossier qui est amené par les services ou par un élu, il faut le repasser au filtre, à la grille de lecture, qui puisse être la plus favorable au président » (conseiller). Chaque conseiller est le garant du respect de la ligne politique présidentielle dans son domaine de compétence et à ce titre, il suit les discours et les actes des VP afin d’en contrôler la conformité avec celle-ci. Dans cette perspective, le cabinet est composé de jeunes conseillers, relativement stables, proches du président et spécialisés par grandes thématiques afin de couvrir les délégations des VP et les services correspondants. Contrairement à l’autre région, il n’y a pas de responsabilités territoriales établies au sein du cabinet. Un conseiller « assure la sécurité intellectuelle du président (quand le président s’exprime, se déplace, il doit avoir la bonne info au bon moment sur les gens qu’il rencontre, les sujets qu’il a à traiter) ; en proposant des messages, en formulant un discours sur un sujet donné, il est producteur de sens et d’initiatives pour le président ; doté d’une relative maîtrise technique des sujets qu’il a à traiter, il doit marcher un peu devant et lancer des choses avec les services » (ancien Dir. Cab.). À la différence de l’autre Région, les conseillers doivent donc entretenir une relation directe avec les services, au prix de tensions récurrentes et parfois, de crises ouvertes.

20L’absence régulière du président, souvent accaparé par l’un de ses domaines réservés que sont les relations extérieures, fait que « c’est son Dir Cab qui gère […], d’autant que faire des choix politiques forts n’est pas vraiment dans la culture de cette Région : on ne choisit pas entre politiques volontaristes et politiques relevant de compétences obligatoires. Parfois quelques décisions dures, comme virer un DGS… » (un ancien membre du cabinet). Cette répartition entre les « différents secteurs, à la proportionnelle au lieu de trancher » (ibid.), vise à faire que tout un chacun se sente redevable de quelque chose. Cette situation confère un pouvoir certain au directeur de cabinet, représentant direct du président et à ce titre, attentif au devenir des dossiers pointés par les élus comme particulièrement dignes d’intérêt. Pour autant, si ce schéma organisationnel est admis par tous, sa mise en œuvre n’est pas toujours aisée. Une régulation, qui vise à refuser le conflit découlant de choix politiques tranchés, a certes une efficacité politique indéniable mais en même temps, elle n’est pas sans risques dans la mesure où elle exige que tout soit contrôlé par le cabinet. En effet, fatalement, de « petits groupuscules qui connaissent bien le système » (un VP) peuvent s’autonomiser et produire des situations d’autant plus difficiles à gérer politiquement que le pouvoir de décision est, au vu et au su de tous, concentré sur les conseillers du président et en particulier, sur son directeur de cabinet. Si ce dernier « comprend le langage du président, sa manière de penser, la complexité du personnage » (ancien directeur), il n’est pas épargné par des « tentatives de complots » –à ses dires mêmes–, certains conseillers jouant de leurs relations personnelles avec le président pour monter des coteries contre leur directeur. En outre, alors que le directeur de cabinet doit articuler trois champs différents – les groupes politiques, notamment de la majorité, l’administration pour s’assurer de la mise en œuvre de volontés présidentielles et enfin le monde extérieur (le territoire d’élection du président, l’espace national et l’international), à « vouloir tout voir, tout organiser, il est descendu à un niveau de détail qui l’a bouffé et, tout en étant un gros travailleur, il est devenu injoignable, il n’était plus réactif » (un VP). Le système fut alors menacé de thrombose.

La DGS et les VP : une coopération instable

21Les DGS se sont succédés à un rythme assez soutenu (cinq titulaires en 13 ans), témoignant ainsi du rôle de fusible institutionnel tenu par le directeur général. Si certains ont été débarqués alors qu’ils se croyaient confirmés, il est arrivé que la rupture du lien de confiance entre le DGS et le président soit le fait d’un directeur général n’admettant plus les intrusions répétées de la présidence et de certains VP dans le fonctionnement des services. Cette évolution peut se faire à rebours de la volonté affichée du DGS de faire reculer le poids des dossiers pointés par les élus et ainsi de construire des procédures opposables qui soient en cohérence avec les exigences de professionnalisme formulées par la direction générale vis-à-vis de l’ensemble des agents. Cette fragilité structurelle du DGS est explicitement soulignée par les syndicats de la maison : à l’occasion de leur première rencontre avec un nouveau venu, ils ne manquent pas de lui poser la question suivante : « vous êtes là pour combien de temps ? » Il reste que la solidité d’un DGS semble fortement indexée sur sa capacité à élaborer et à faire partager à son administration mais aussi à certains élus –le président au premier chef– une vision stratégique du projet régional.

22Le primat du cabinet ne manque pas d’influer sur les conditions d’exercice des délégations confiées aux VP d’autant que l’un des deux directeurs de cabinet de la mandature s’était fait fort d’« entremêler les champs d’action de ces élus pour mieux diviser et régner » (un VP). Le pouvoir d’initiative et les marges de manœuvre d’un VP sont fondées sur une double relation de confiance, avec le cabinet du président d’abord afin de conquérir la licence politique nécessaire à une certaine autonomie d’action, avec la direction générale des services ensuite, afin de garantir l’effectivité de ses entreprises, sachant que chaque DGA, détenteur de la signature du président dans son domaine de compétences, doit veiller à sécuriser les engagements de la Région. En outre, certains VP du groupe majoritaire se voient affecter par le président la responsabilité d’être l’élu référent du président dans l’un des départements de la Région (en tout ou partie) : dès lors, ils sont à la fois les mandataires territoriaux du président et les représentants des territoires en question vis-à-vis du pouvoir de décision en région. Cette régulation politique fondée sur un écheveau de relations très individualisées des VP avec le président et son directeur de cabinet conduit à nier l’existence, en tant que collectif, du collège des VP qui n’a de fait guère délibéré ni décidé de grand-chose. Pourtant l’aréopage des 15 VP était censé se réunir tous les deux mois pour débattre des grandes orientations de l’action régionale. En contrepartie de ce relatif isolement, les VP sont dotés de moyens plus conséquents que dans les régions homologues et notamment, disposent des services d’un ou plusieurs collaborateur(s) doté(s) de fortes compétences techniques et, à ce titre, capables d’interagir avec les services et le cabinet pour faire exister la délégation de son élu. Issus des services dans le cadre d’un affichage des postes au mouvement interne, ces chargés de mission ne sauraient se contenter, comme dans l’autre Région, de gérer l’agenda : ils doivent être en mesure de remplacer in abrupto le VP en de multiples circonstances, notamment pour des réunions internes à caractère technique. Dans ce contexte, le chargé de mission compétent est celui qui sait manier simultanément les registres politique et technique et construire, non pas un pouvoir de décision, mais plutôt un pouvoir d’influence, au final très inégalement réparti d’un VP à l’autre. En jouant de ces ressources et de leur expertise propre, souvent construite sur le tas, quelques élus sont toutefois parvenus à structurer les services eux-mêmes, au prix de conflits avec les DGA.

23Dans cette configuration, la conduite d’une délégation par les élus des partis minoritaires de la majorité s’avère délicate, puisqu’elle est régulièrement confrontée à la question suivante qui, aux dires de l’intéressé, tarauderait en permanence le cabinet : « qu’est qui peut mettre en avant le président ou qu’est-ce qui risquerait de lui nuire ? » À titre d’exemple, l’exercice d’une délégation relative au développement durable par un élu issu des courants écologistes a donné lieu, de la part des hommes du président, à un endiguement méthodique de son champ d’action : d’autres VP, disposant de la pleine confiance présidentielle, ont empiété sur des dimensions clés de son champ de compétences ; la création d’une délégation spéciale, rattachée directement au président, a entaillé un peu plus son domaine d’action.

Un marché interne régule l’accès aux postes de direction10

24À la différence de l’autre région étudiée, prévaut un marché interne qui associe des critères d’expérience professionnelle au degré de proximité avec des élus influents et surtout avec le cabinet11. De ce fait les anciennetés de hauts responsables peuvent être très élevées, au-delà du quart de siècle. En comparaison, les profils de DGA sont hétérogènes (recrutement dans des directions de la région, passage par le cabinet12, d’autres collectivités locales…) avec une moindre présence de hauts fonctionnaires d’État. Si quelques DGA ou directeurs sont recrutés à l’extérieur de l’institution, ces mobilités se font dans un cercle très fermé au sein de réseaux politiques ou d’institutions très proches de la région. Ces parcours largement internes à l’institution régionale rendent encore plus floues les frontières entre l’activité des élus, du cabinet et des services. À chaque modification de l’organigramme, les responsables qui restent sur le marché interne doivent être « recasés ». La logique qui prime est celle de l’addition qui conduit parfois à l’augmentation du nombre de DGA au fur et à mesure des réaménagements fonctionnels. Il faut avoir reclassé tout le monde avant de prétendre à une nouvelle cohérence organisationnelle ou de recruter à l’extérieur. Quand les tensions deviennent trop grandes, il faut trouver une porte de sortie externe, via notamment des institutions satellites de la région qui offrent des postes de substitution.

25Dans ce contexte fait d’incertitudes diverses, ce marché interne fonctionne selon une logique qui s’apparente à celle décrite par la théorie économique en termes de « tournois » (Lanfranchi, 1992), sous l’empire d’une rationalité pour le moins limitée : dans le cadre d’une concurrence interindividuelle sévère pour l’accès aux postes de la DGS et en vue d’assurer un périmètre suffisant au pôle thématique visé, chaque prétendant s’efforce de construire un réseau de relations et d’influences suffisamment puissant pour être en mesure de saisir les opportunités qui s’offrent ; dès lors les positions acquises sont loin d’être stables. Ainsi l’un des deux DGA du début de la décennie –couvrant donc la moitié du champ des politiques régionales– coexiste aujourd’hui avec deux ex-subordonnés alors chefs de service qui disposent désormais l’un et l’autre d’un périmètre sensiblement plus important que celui de leur ex-DGA qui ne fut pas loin d’être totalement placardisé il y a trois ans.

26Dans une sorte de paradoxe, ces concurrents comme l’ensemble des responsables de services susceptibles de devenir DGA partagent néanmoins un référent commun : faisant carrière dans ce conseil régional, pouvant avoir servi des exécutifs de couleurs politiques parfois différentes, ils cherchent à stabiliser le fonctionnement de l’institution régionale. Dans leurs propos revient fréquemment l’expression de « sécurisation des procédures régionales » ou encore de « professionnalisation du travail de l’administration », notamment dans la composante réalisée à la demande directe de l’exécutif. Le souci des services de mettre à distance les élus reflète avant tout la volonté de faire respecter et reconnaître la valeur et la légitimité intrinsèque de leur travail afin de limiter le poids de l’arbitraire politique en dehors des espaces de délibération (assemblées, commissions). La volonté de rompre avec les pratiques clientélistes se traduit par l’imposition progressive, de la part des DGS successifs, de critères d’instruction des dossiers pointés par tel ou tel élu influent. En témoigne également la création d’une inspection générale des services.

27Ce mode de régulation, au final très centralisé, très politique et très personnalisé (Le Lidec, 2012) a évidemment son prix, à savoir la concurrence réitérée de diverses légitimités (outre le cabinet, les VP et leurs collaborateurs, les DGA et/ou le DGS) assortie de la conclusion d’alliances plus ou moins stables : par exemple celle nouée entre le chargé de mission de tel VP et un directeur de service pour contourner le DGA compétent et être ainsi en mesure d’influer sur le cabinet ; ou encore des liens privilégiés entre un DGA et le cabinet pour échapper au contrôle du DGS etc. Cette menace récurrente d’une anarchie finalement peu organisée avait conduit, au début de la précédente mandature, à mettre sur pied une instance de pilotage propre à chaque délégation et réunissant très régulièrement les diverses parties prenantes internes des politiques concernées : le VP et ses collaborateurs, les DGA (et les directeurs de services en tant que de besoin), les conseillers délégués (et toute personne jugée nécessaire compte tenu d’un ordre du jour préalablement établi) en vue de cadrer le travail préparatoire à l’élaboration des résolutions destinées à être débattues en assemblée plénière ou en commission permanente. Cet ordonnancement n’a pas résisté au lent travail de sape des concurrences et des alliances, ni aux chocs engendrés par des démissions brutales de DGS assorties de changements d’organigramme relançant les luttes sur le périmètre des différents pôles constitutifs de la DGS.

Conclusion

28Cette comparaison des modes de gouvernement régional dégage deux configurations nettement différenciées. Certes elles ont le présidentialisme en partage, adossé aux couples d’associés-rivaux de DGA et de VP, dont le poids au sein de l’institution régionale s’est sensiblement renforcé tout au long des années 2000. Mais les modalités d’exercice de cette figure de pouvoir diffèrent tant d’une Région à l’autre que les formes de gouvernements s’avèrent très dissemblables. Pourtant dans les deux Régions, c’est bien le même couple DGS-Cabinet qui fabrique la capacité d’intégration institutionnelle destinée à prévenir les risques de dysfonctionnements organisationnels et de dilution du projet de mandature. Mais bien au-delà des textes constitutifs et des communes appartenances partisanes, c’est la conception de cette fonction présidentielle qui forge le particularisme régional en la matière : volonté d’associer des cercles diversifiés à la délibération préparatoire à la décision d’un côté, souci de garantir un pouvoir de décision discrétionnaire en toute circonstance de l’autre, quitte à mettre en concurrence les parties prenantes du travail gouvernemental.

29Dans la première configuration, les VP sont certes dotés d’une réelle force de proposition dans le cadre d’un exécutif assez collégial, mais l’animation, et souvent la conception, relèvent principalement d’une DGS « gouvernementale » dont la très forte légitimité technique et politique repose sur l’embauche externe de hauts fonctionnaires d’État dotés d’une solide expérience dans les services et souvent dans les cabinets ministériels. Dans la seconde configuration, le cabinet et surtout son directeur s’imposent comme les grands coordonnateurs au détriment d’une DGS placée dans une position inconfortable, se traduisant par des crises récurrentes. Les relations très personnalisées entre les VP d’une part, le président et son cabinet d’autre part, laissent une place limitée à la délibération collective : ce schéma présente l’avantage d’une souplesse de fonctionnement indéniable mais au risque de favoriser ou même de légitimer des comportements assez opportunistes par lesquels chacun des protagonistes cherche à stabiliser les processus à son profit exclusif. À ce titre, on peut avancer que la composition, l’organisation et le positionnement de la direction générale des services (DGS) constituent un révélateur probant des configurations de travail politique régional. Si celles-ci constituent un cadre structurant dans lequel s’inscrit le périmètre d’action des élus, elles ne sauraient strictement déterminer le contenu du travail politique développé par les VP. En d’autres termes, la manière dont un VP construit son activité est en partie formatée par la configuration gouvernementale dans laquelle il s’inscrit mais elle dépend largement aussi de sa trajectoire propre et des interactions singulières qu’il développe avec ses pairs et ses partenaires.