3. Le travail des maires de petites communes : une activité débordante
p. 71-87
Texte intégral
1En France, les communes sont les plus petites subdivisions administratives et les plus anciennes également. Au regard des attributions légales, l’exercice de l’exécutif au sein des communes repose pour une large partie sur la tête du maire, en particulier dans les petites communes. En effet, selon le Code général des collectivités territoriales (CGCT), le maire est le chef de l’administration communale. C’est à lui seul qu’incombent la charge et la responsabilité des fonctions conférées à l’autorité municipale. Sans prétendre à l’exhaustivité, cela consiste notamment à administrer les propriétés de la commune, à gérer la comptabilité, à ordonner les dépenses, à diriger les travaux communaux, à souscrire les marchés, à représenter la commune, etc. Ensuite, le maire a compétence pour prendre des mesures relatives à l’organisation interne des services de la commune et à la gestion de leurs agents. Enfin, le maire est un agent de l’État et à ce titre il se trouve sous le pouvoir hiérarchique du préfet : délivrance de certificats et d’autorisations, décisions en matière d’enseignement primaire, organisation des élections, délimitation des zones constructibles, célébration des mariages, etc. Il exerce également des pouvoirs de police sous le contrôle administratif du représentant de l’État.
2Pour mettre en pratique ces abondantes attributions, la loi accorde aux titulaires une série de garanties et de protections statutaires. Ces dernières concernent essentiellement les autorisations d’absence vis-à-vis de l’employeur pour participer aux réunions obligatoires en mairie ; les bilans de compétences qui sont offerts à l’issue du mandat ; le droit à la formation adaptée à leurs fonctions d’élus selon les crédits affectés à ce titre par le conseil municipal ; les modalités de remboursement de certains frais ; le bénéfice d’indemnités (dont le montant maximum est fixé par la loi) pour l’exercice des fonctions de maire et d’adjoint au maire ; les éléments relatifs à la protection sociale (sécurité sociale, retraite, responsabilité), etc. Le code général des collectivités territoriales (CGCT) encadre de manière détaillée ce que le maire peut ou ne peut pas faire pour une multitude de sujets aussi divers que variés, mais la loi ne prescrit pas la manière dont les élus doivent s’y prendre pour mettre en œuvre concrètement les attributions légales qui leur ont été confiées. Rien n’est dit sur les activités concrètes que doivent conduire les élus locaux pour exercer leurs fonctions alors même que les domaines de compétence s’élargissent au fil des réformes.
3Il y a encore quelques décennies, on attendait du petit maire rural qu’il soit attentif à l’état de la voirie, qu’il célèbre de beaux mariages et qu’il veille à ce que la fête communale soit une réussite (Colinet, 2000). Aujourd’hui, bien que ces attentes traditionnelles n’aient pas disparu, les administrés sollicitent le maire du village pour qu’il trouve des solutions immédiates à des problèmes individuels : recherche d’emploi, problèmes de logement, prise en charge familiale, règlement d’un différend de voisinage. Aussi, être à la tête d’une petite mairie c’est affronter des responsabilités multiples pour lesquelles le maire n’a pas forcément les compétences requises : sécurité de la population, préservation de l’environnement, prévention des risques industriels, responsabilité pénale, développement économique, etc.
4Comment les maires de petites communes s’y prennent-ils pour répondre à une multitude de demandes, à des prescriptions floues, à des sollicitations nombreuses et diverses ? Sur la base d’une étude empirique (entretiens avec 26 maires), nous explorons les conditions de travail concrètes auxquelles sont confrontés les maires de petites communes. L’enquête a été menée fin 2010 au sein de communes de la région Midi-Pyrénées comptant moins de 3 500 habitants, où le mode de scrutin est majoritaire plurinominal. Cette strate comprend 33 797 communes parmi les 36 680 que compte la France, mais ne représente que 33,3 % de la population totale. Cette catégorie de communes est loin d’être homogène tant au niveau du nombre d’élus au conseil (inférieur à 23 membres dans tous les cas), des services municipaux présents, des projets développés, etc. Elle comprend trois sous-catégories statistiques : les communes de moins de 499 habitants sont au nombre de 20 236 ; celles ayant entre 500 et 1 999 habitants sont 11 427 ; et on ne compte que 2 134 communes ayant entre 2 000 et 3 499 habitants (chiffres pour 2011).
5Les maires rencontrés sont tous des hommes (le taux de féminisation chez les maires –toutes tailles confondues– n’atteint que 14,2 % en 2011). Pour la plupart, ils renouvellent leur mandat (le taux de renouvellement national est de 40,3 %). Cet échantillon n’a pas été élaboré selon des principes de sélection contrôlés, il n’est pas représentatif de la population des maires (Direction générale des collectivités territoriales, 2011). Les entretiens ont été menés au gré des rencontres et des opportunités. L’échantillon se compose toutefois de maires ayant le même âge moyen que l’ensemble des maires (environ 56 ans), et retraités dans près d’un cas sur deux (contre 32,4 % au niveau national).
6Les activités des élus ont fait l’objet de multiples analyses, mais la notion de travail y occupe peu de place, en comparaison avec les notions de rôle politique (Garraud, 1989 ; Lagroye, 1994 ; Haegel, 1994 ; Lefebvre, 1997 ; Fontaine & Le Bart, 1994 ; Borraz, 1995 ; Poirmeur & Mazet, 1999 ; Offerlé, 1999 ; Le Bart, 2003), qui tend à saisir le travail politique sous une forme stabilisée, et de métier politique, entendu comme la résultante d’apprentissages et d’appropriation de savoir-faire relativement spécifiques. Notre enquête, compréhensive et tournée vers la restitution de la parole des maires (Ferret, 1996), propose un autre éclairage. Elle conduit à mettre l’accent sur certaines propriétés du travail de ces petits maires : diversité, multi-activité, tiraillements, dispersion, réactivité, ajustements, comme l’indique en peu de mots cet interviewé : « Être maire c’est un boulot de fou dans la mesure où c’est très diversifié. Le maire ou les élus à qui on reproche de toucher un peu à tout sont obligés d’avoir une activité très diversifiée. C’est ça la particularité d’être premier magistrat d’un village : c’est d’arriver à gérer son temps en ayant une multi-activité. » (Jean-Yves, 52 ans, technicien gaz, 1 370 habitants).
7À la suite de travaux portant sur les élus de communes rurales (Nevers, 1987 ; Faure, 1991 ; Dauvin, 1999 ; Vignon, 2010 ; Barone & Troupel, 2010), notre enquête montre plus spécifiquement des maires confrontés au débordement, au manque de temps, à la dispersion. Elle met en évidence les difficultés dans l’exercice de la fonction, mais aussi les différentes manières de les affronter, inventées par les maires en cours de mandat.
8Deux dimensions sont principalement explorées. D’une part, la dimension temporelle (les maires doivent agencer un temps rétif au contrôle, gérer des impératifs de disponibilité). Et d’autre part, la dimension relationnelle (les maires essaient de canaliser les relations vis-à-vis des citoyens qui ont un accès direct à leur élu) dont la gestion tiraille les maires entre une recherche de proximité auprès des habitants et la recherche d’une distanciation vis-à-vis de ces derniers pour se dégager du temps et exercer la fonction. Nous verrons en quoi les résultats de l’enquête ne se comprennent qu’au regard de la condition de maire de petite commune, en particulier le fait qu’elle est marquée par une proximité très importante : l’élu vit au milieu de ses administrés, entretient avec eux des relations directes, est confronté à une confusion des rôles, et ne dispose que de faibles dispositifs de mise à distance, etc.
Dimension temporelle : impératifs de disponibilité
9L’enquête met en évidence l’importance des composantes temporelles de l’exercice de la fonction de maire. Cette temporalité est propre au travail politique : elle est cyclique au rythme des élections, elle occupe un volume considérable laissant peu de place à d’autres activités, elle comprend une multitude de pratiques qu’il n’est pas toujours aisé de concilier. En effet, l’activité des maires est alimentée par des situations singulières qu’aucun plan, aussi sophistiqué soit-il, ne peut contenir.
10Globalement, le cadrage temporel du travail des maires de petites communes est faible : les débordements sont fréquents, les ajustements sont constants, les tentatives de planification restent fragiles. En cela, la dimension temporelle structure l’expérience de tels mandats, alors même que les exigences temporelles de la fonction ne sont guère anticipées.
« Avant d’occuper ma fonction, je n’avais pas anticipé que c’était aussi prenant. C’est quasiment du temps complet quand même. La charge de travail est très importante » (Alphonse, 62 ans, retraité, 2 432 habitants).
« Avant d’être maire, j’ai été adjoint et malgré cela, je n’avais pas mesuré la quantité de travail que ça représente sans compter les responsabilités qui vont avec. » (Rémy, 45 ans, documentaliste, 675 habitants)
« J’étais loin d’imaginer l’investissement ce que ça représente. C’est assez difficile à gérer surtout lorsqu’on travaille à plein-temps à côté. » (Stéphane, 40 ans, directeur association, 2 843 habitants)
11Ce n’est que progressivement, au fil de la (ou des) mandature(s), que les maires parviennent à prendre la mesure des tâches qui leur incombent, à mettre en place certaines routines professionnelles, à gérer –tant bien que mal– leur disponibilité. Quelles sont les caractéristiques saillantes de cette expérience temporelle ? Comment les petits maires vivent au quotidien cet impératif de disponibilité ?
Cadre temporel : le grand débordement
12Une caractéristique saillante du temps de travail des maires est son amplitude. Le cadre temporel dans lequel s’exerce l’activité de l’élu local est extrêmement large puisqu’il déborde fréquemment sur les sphères privée et professionnelle. Cela est d’abord dû aux obligations statutaires auxquelles doivent répondre les maires. Ces dernières renvoient à l’ensemble des activités institutionnelles : conseils municipal et communautaire, cérémonies, réunions de commissions, etc., avec les temps de préparation en amont et les moments de restitution en aval que cela suppose. Ces contraintes institutionnelles ne sont toutefois pas les plus structurantes dans le sens où les obligations formelles sont relativement peu nombreuses et planifiées. Une multitude d’autres activités s’y ajoutent : conduire un projet d’aménagement urbain, monter des dossiers de subvention, organiser un festival, etc. Pour le dire autrement, ce sont les initiatives municipales qui viennent élargir le cadre temporel du maire. Enfin, l’activité des maires est chronophage du fait de l’importante dimension relationnelle (dimension analysée ultérieurement) qu’elle suppose avec un ensemble très large de partenaires collectifs et individuels : communauté de communes, syndicats intercommunaux, élus, écoles, associations, autres institutions et les administrés. Les maires sont ainsi confrontés à une obligation persistante « d’être là », d’être partout, pour qu’ils puissent inlassablement témoigner de leur intérêt pour tel groupe ou tel événement (Le Bart, 2 005).
« Je suis dehors tous les soirs, tous les soirs, pour des réunions, des rencontres, pour représenter la mairie, mais aussi à la mairie pour finaliser un dossier ou discuter avec les collègues. C’est vrai que c’est un rythme particulier et qu’il faut être disponible tout le temps. » (Albert, 55 ans, retraité, 2 878 habitants)
« La principale difficulté en tant qu’élu c’est le manque de temps. Je travaille toujours dans l’urgence et la précipitation. Et je n’ai pas le temps nécessaire pour bien arbitrer les responsabilités qui m’incombent. Il me manque du temps et on travaille trop dans la précipitation et l’urgence. » (Didier, 54 ans, chef d’entreprise, 1 200 habitants)
« L’activité à la mairie est très chronophage. Les 35 heures je les fais en trois jours. C’est plus de 10 heures par jour qu’il faut y consacrer entre les réunions, les dossiers, les rencontres, etc. Heureusement qu’il y a les week-end pour travailler un peu pour ma boîte. » (Alain, 58 ans, chef d’entreprise, 2 600 habitants)
13Pour faire face à cela, les maires rencontrés mettent en place différentes organisations temporelles en fonction des marges dont chacun dispose : on délimite certaines plages horaires, on répond aux urgences, on reste tard à la mairie, on quitte plus tôt son lieu de travail, on emporte des dossiers à la maison, etc. Concrètement, chaque maire met au point son « équation temporelle personnelle » (Grossin, 1996) : certains bloquent deux ou trois demi-journées par semaine pour assurer une présence physique à la mairie ; d’autres, parce qu’ils sont à la retraite, y sont en permanence. Les uns passent à mi-temps pour se dégager davantage de disponibilité pour la mairie, les autres renforcent leurs activités municipales pendant leurs vacances. À titre d’exemples :
« Je me suis réservé le mardi et le jeudi exclusivement pour la mairie. Mais ce n’est pas suffisant bien sûr. Il y a les affaires courantes à traiter et qui ne peuvent pas attendre, il faut agir à l’instant. Le lundi et le vendredi je termine de travailler à 15 h 30, ça me laisse un peu de temps si je dois aller à la préfecture, au cadastre, aux impôts, etc. J’en profite aussi pour aller voir les gens, ça fait partie aussi des relations publiques d’aller voir les gens. » (Laurent, 45 ans, agent conseil général, 272 habitants)
« Je vais à la mairie tous les jours, et j’y reste plus ou moins longtemps en fonction de ce qu’il y a à faire. Au minimum il faut relever le courrier, ça fait partie des obligations. Ensuite j’ai trois permanences par semaine. En dehors de ça, je me promène dans la commune pour avoir des échanges informels avec les habitants, c’est une très petite commune, ça se fait naturellement. Je connais tout le monde. Et tout cela sans compter les nombreux engagements associatifs et mutualistes. […] Ça fait environ 35 à 40 heures par semaine consacrées aux activités de la mairie. » (René, 60 ans, retraité, 220 habitants)
14Dans tous les cas, que le maire essaie de se réserver des plages horaires, qu’il se dégage du temps sur telle période ou bien qu’il fixe des rendez-vous réguliers, l’organisation temporelle met en tension des cadrages préalables toujours fragiles et des débordements incessants. Le travail du maire d’une petite commune ne prend pas forme de manière isolée : en permanence le maire discute avec tel adjoint, il consulte un agent, etc. Au-delà, même si le maire est seul chargé de l’administration communale, il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints. Dans les faits la délégation n’élimine pas la surcharge de travail, pour plusieurs raisons.
15En effet, la plupart des administrés s’adressent directement au maire et souhaitent que ce soit lui qui réponde à leurs sollicitations ; cela même lorsqu’un agent peut aider à renseigner un formulaire ou qu’un adjoint est en charge du dossier concerné. Les possibilités de renvoi vers un tiers sont limitées dès lors que la sollicitation personnalise le travail et investit le maire d’une responsabilité d’action. De plus, même lorsque le maire croule sous les sollicitations et les dossiers à traiter, il tend à se positionner comme le seul en mesure de régler les affaires communales, c’est sa vision globale et sa position centrale qui sont mises en avant par les témoignages. Dans ce sens, déléguer reviendrait, pour certains maires, à fuir leurs responsabilités vis-à-vis des administrés et affecterait négativement leur leadership au sein de l’équipe municipale.
16Le maire se trouve ainsi dans une position à la fois centrale et isolée. Cela alimente le débordement temporel, voire l’amplifie, et développe le sentiment d’être seul aux manettes : sentiment en partie lié au contexte des petites mairies (peu d’agents, adjoints contournés, relations directes entre les administrés et le maire) et en partie provoqué par le positionnement du maire (valorisation de la fonction et de la personne). Le maire apparaît ainsi comme une figure spécifique pour les administrés comme à ses propres yeux, figure de l’élu non substituable très différente de celle des adjoints (même s’il arrive que ces derniers apparaissent au maire comme des concurrents, et dans ce sens, la non substituabilité est une stratégie du maire qui s’ajoute à la représentation des administrés).
17Pour faire face à leurs responsabilités municipales, les maires en activité ajustent leurs charges professionnelles : le temps politique s’impose au temps professionnel. Selon les situations, ils demandent à leur employeur de ne travailler qu’à mi-temps, ils bénéficient de certaines décharges, ils anticipent leur passage à la retraite, ils prennent des congés pour assurer leur fonction à la mairie. Tous disent manquer de temps. Les moindres créneaux sont utilisés pour prendre un rendez-vous, pour envoyer un email, pour consulter un dossier. Au-delà du manque de temps nécessaire à la fonction, c’est l’ajustement entre des temporalités sociales concurrentes qui génère des difficultés auprès des maires.
18L’environnement de travail des élus locaux est particulièrement instable notamment au regard du temps de travail politique qui perturbe les frontières spatiales entre activités généralement séparées (de Terssac & Tremblay, 2000). Le travail des maires ne se limite pas à des créneaux spécifiques, il s’effectue aussi bien dans un bureau, en salle de réunion, à l’accueil de la mairie, dans la permanence, qu’à l’extérieur des locaux de la mairie : communes avoisinantes, rue du village, chez l’habitant, et chez soi. Bref, entre le travail professionnel, la famille et les activités municipales, les maires doivent ajuster et réaménager en permanence avec une priorité donnée au travail politique.
19Le temps de travail politique bouscule les cadres traditionnels (sphère professionnelle, sphère familiale ou privée) et oblige les élus à réinventer en permanence des arrangements permettant de concilier, tant bien que mal, l’ensemble des temporalités sociales qui se recouvrent les unes les autres et qui entrent en concurrence parfois de manière brutale (la réduction du temps consacré aux enfants peut être une source de tensions au sein de la famille). Le temps de travail politique entraine les autres temporalités dans son sillage, il impose son rythme, il devient le temps dominant vis-à-vis duquel les autres temporalités sont alignées.
Ajustements permanents : une pollution temporelle
20Une partie des activités des maires reste imprévisible, difficile à programmer, exige de la réactivité, et génère ce que nous nommons une pollution temporelle. La tenue d’un agenda permettant de cadrer des activités précises, avec des interlocuteurs identifiés et dans un laps de temps circonscrit permet a priori de mettre sous contrôle une partie des perturbations. Ces agendas sont toutefois difficiles à tenir pour plusieurs raisons : la secrétaire de mairie –lorsqu’elle est présente– est souvent contournée, elle ne dispose pas toujours des éléments professionnels et privés qui permettent de structurer l’agenda global, elle n’est pas nécessairement informée des engagements pris par ailleurs, etc. La prise en charge par un tiers reste difficile dans ce cas (alors que d’autres fonctions électives prévoient une prise en charge plus importante : maires de grandes communes, députés, ministres, etc.). Dans le cas des maires de petites communes, l’élaboration d’un planning ou la gestion d’un agenda ne peut donc pas être déléguée ; l’élu est le seul à pouvoir l’effectuer car il est le point d’articulation de différents agendas (privé, professionnel et politique). C’est le maire, en fonction de ses priorités, qui gère son agenda, agence les contraintes et les charges, les organise, les hiérarchise :
« Je n’ai aucune assistante qui prenne mes rendez-vous. Je suis l’unique personne qui prend les rendez-vous. C’est moi qui décide. Je ne supporterai pas que quelqu’un puisse choisir à ma place et surtout je ne peux pas accepter qu’une de mes fonctions prévale sur une autre. Je suis le seul à avoir une vision d’ensemble. » (Didier, 54 ans, chef d’entreprise, 1 200 habitants)
21Il est difficile pour le maire de maintenir un cap dans le déroulement de son activité que l’on prenne le mois, la semaine ou même la journée comme horizon temporel de référence. Tous les témoignages concordent pour dire que leur activité municipale se caractérise par son irrégularité.
« Il n’y a pas de journée type parce qu’il y a toujours quelque chose qui vous tombe dessus. » (Patrick, 57 ans, retraité, 2 688 habitants)
« Je n’ai pas encore réussi à structurer mon activité de maire de façon très claire. Je vis ma fonction au jour le jour, au fil des réunions et des propositions qui me sont faites. » (Christian, 58 ans, agent conseil général, 3 805 habitants)
22Une partie des activités de l’élu local échappe à toute tentative de mise en plan. Seules les réunions du conseil municipal peuvent être aisément planifiées à l’avance tout comme les rencontres institutionnelles. Le maire doit sans cesse gérer des situations imprévisibles ou inattendues, ce qui implique une importante disponibilité temporelle, mais aussi une élasticité cognitive et une capacité à construire des compromis permettant à l’élu de hiérarchiser les priorités. En effet, les maires font face à des événements quotidiens qui s’imposent à eux, ils s’adaptent en permanence aux obligations et demandes provenant de la mairie, des institutions attenantes et de la population locale. Les activités sont menées dans la précipitation ce qui implique de la réactivité pour contenter l’impatience des uns et l’empressement des autres.
« Il faut s’adapter en permanence à la mairie. Les choses changent en permanence et en plus on traite de l’humain ce qui ne facilite rien. » (Alphonse, 62 ans, retraité, 2 432 habitants)
« La gestion du temps est plus difficile que le contenu même des dossiers, même s’ils sont parfois compliqués. C’est difficile de jongler entre deux agendas. Les dates des réunions se décident au dernier moment et ça me met en difficulté parce que je ne peux pas toujours me libérer de manière immédiate. » (Stéphane, 40 ans, directeur association, 2 843 habitants)
23Pour assurer au quotidien leurs missions, quelques dispositifs techniques classiques sont utilisés de manière généralisée : ordinateurs portables permettant de faire suivre des dossiers au domicile ou en vacances, téléphones assurant un service de messagerie instantanée, etc. De tels outils sont censés fluidifier les relations qu’entretiennent les maires avec les autres élus, les institutions, les administrés, en délocalisant l’enceinte de la mairie. En même temps qu’ils permettent une forme de réactivité, ces outils renforcent la mobilité spatiale puisqu’il est désormais possible de gérer les affaires communales depuis son salon, et renforcent la mobilité temporelle puisqu’il est possible de répondre à des sollicitations à toute heure du jour et de la nuit.
24Ces équipements permettent de voir ce qui est distant, d’être informé en flux continu par le biais des newsletters, de déléguer des tâches par téléphone, d’informer les collègues élus en faisant suivre des courriers électroniques, etc. Ils permettent certes d’accroître la vigilance, mais ils imposent aussi une plus grande réactivité. Au final, les sollicitations sont encore plus nombreuses, tout se passe en temps réel, des collectifs de travail se recomposent à distance, la pollution temporelle s’amplifie, la fonction de maire devient encore plus astreignante. D’après les témoignages recueillis, le rythme des maires est effréné et le cadre temporel dans lequel prennent forme les activités de l’élu est sans cesse modifié. Les situations de travail sont dispersives dans le sens où les maires sont fréquemment confrontés à des engagements multiples dans un empan temporel serré (Datchary, 2011). La fragmentation des activités, la disparité de ces dernières et l’injonction à la réactivité créent fréquemment des conditions de surcharge pour les maires.
25Concernant la dimension temporelle du travail politique des maires de petites communes, il apparaît clairement que les débordements sont permanents, que les maires doivent faire face à une pollution temporelle constante. Toutefois, la gestion de cette surcharge n’est pas impossible, et les pratiques se différencient. Certaines visent à élaborer ou à renforcer des formes de cadrages temporels variables selon la disponibilité des élus (en activité ou à la retraite ; plages horaires de travail politique plus ou moins délimitées en fonction des cas), selon le degré de délégation qui est autorisé par les administrés ou consenti par le maire lui-même, selon les outils mis en œuvre (gestion de l’agenda, travail à distance), etc. Le travail politique ne prend donc pas forme dans un vide organisationnel, même si cette organisation du travail demeure fragile au regard de la gestion du temps.
Dimension relationnelle : gestion des sollicitations
26La dimension relationnelle du travail des maires est importante et elle permet de souligner les deux facettes de la dispersion caractérisant les activités de ces élus. En effet, d’une part il y a une dispersion subie et provoquée par les nombreuses sollicitations, c’est l’environnement de travail de l’élu qui force la dispersion : l’élu ne peut que réagir aux invitations et aux engagements qui s’imposent à lui, à moins d’ignorer de telles sollicitations ce qui peut avoir un coût lors des prochaines élections. Aux contraintes liées aux sollicitations des habitants s’ajoutent celles –d’une nature distincte– émanant de l’intercommunalité, du département, de la région, de l’État. D’autre part, il y a une dispersion souhaitée et générée par l’injonction à la proximité. Ici, c’est l’élu qui agit sur son propre environnement de travail en se positionnant sur de nombreux domaines d’intervention, en multipliant les rencontres, en combinant les registres d’interaction (proximité protocolaire, informelle, d’interpellation et participative : Lefebvre, 2005) et en restant réactif. Notre approche s’organise autour de la distinction entre une proximité souhaitée renvoyant à une dispersion recherchée par le maire et une proximité subie renvoyant à une dispersion source de perturbations dans l’exercice du travail politique.
Proximités recherchées : répondre aux attentes
27L’ajustement temporel des activités échappe en partie à l’élu du fait qu’il recherche une proximité avec la communauté locale autant pour collecter des doléances, pour cibler des actions, pour régler des problèmes, bref pour exercer sa fonction et être reconnu pour cela. Cette recherche de proximité peut être déclinée selon au moins trois modalités. La première modalité est diffuse, elle n’est pas orientée vers des cibles bien circonscrites, elle n’est pas finalisée vers une action particulière. Elle consiste à se rendre physiquement sur des lieux de manifestations publiques telles que les rencontres sportives, les lotos, les repas collectifs, les cérémonies protocolaires, etc. Dans ce cas, la présence physique du maire est indispensable au rapprochement avec la population : sa simple présence sur un marché, aux abords d’un terrain de sport, lors d’un concert suffit pour que la proximité entre l’élu et sa communauté s’opère. Le corps intervient dans ce travail de proximité : serrer des mains, faire la bise et des accolades, tenir la pause pour les photographies, etc. Il faut être là qu’il s’agisse de séquences cérémonielles scandant la vie communale ou des événements plus récréatifs.
« J’assiste assez souvent aux animations sportives. Pratiquement tous les dimanches il y a le rugby. Le mois de janvier est un mois redoutable puisqu’il y a la galette trois fois par semaine entre les associations de personnes âgées, les nouveaux habitants, les vœux à la population etc. Ce sont des événements auxquels on est invité, où l’on va aussi, c’est important d’être présent dans le rapport aux citoyens, c’est très important. » (Albert, 55 ans, retraité, 2 878 habitants)
« Ici il y a un marché tous les mercredis matins, donc je fais au moins une heure de marché avec les habitants. Mais je m’aperçois que je vois toujours les mêmes personnes qui radotent plus ou moins les mêmes choses. Alors il faut aller voir ailleurs : je vais voir toutes les associations, les clubs de randonnée et de chasse, les lotos, les manifestations qui se font et qui permettent de renouveler les rencontres. » (Jean-Pierre, 62 ans, viticulteur, 1 010 habitants)
28Une deuxième modalité permettant de créer de la proximité est davantage ciblée vers certaines catégories d’habitants (les chasseurs, les pensionnaires de la maison de retraite, les commerçants, les parents d’élèves, etc.). Elle passe par un maillage géographique organisé au service de la communication municipale (on présente le projet d’aménagement de la place, on discute de l’ouverture d’une crèche, etc.) Il faut aller vers les autres et couvrir le terrain pour rendre compte de ce qui est fait. Lefebvre (2005) parlerait dans ce cas d’une proximité d’interpellation renvoyant à des formes de clientélisme.
« On a développé une communication de proximité : on a quadrillé le village, chaque élu est responsable d’un secteur. Chaque élu assure la distribution de notre gazette tous les trois mois. On en profite pour discuter avec les gens quand on les croise. » (Bruno, 58 ans, invalidité, 1 443 habitants)
« Ma relation avec les citoyens est très directe. Je suis beaucoup sur le terrain. J’ai beaucoup de proximité avec les habitants. Il y en a beaucoup qui m’appellent par mon prénom et me tutoient. Tous les jours je vais voir quelqu’un. » (Fabrice, 40 ans, agent conseil général, 2 157 habitants)
29Une troisième modalité est ciblée et vise à répondre à un problème déclaré et circonscrit. La proximité est dans ce cas mise au service de la fonction qu’il s’agit d’exercer et de préserver. Le maire se positionne alors comme celui qui va prendre en charge les problèmes et trouver des solutions. Les questions peuvent concerner une multitude de thématiques : incivilités, maladie, chien errant, différend de voisinage, rue enneigée, etc. En fabriquant une telle proximité, les maires font la preuve de leur disponibilité sans faille et lors de cette relation les habitants deviennent leurs obligés.
« On sait que cette nuit il va tomber trente centimètres de neige. Et bien je sais quelles sont les personnes qu’il faut appeler, surtout des personnes âgées, des personnes seules ou malades, pour m’assurer qu’elles vont bien et n’ont besoin de rien. Tout ça est possible parce que je connais les gens et leur situation. » (Rémy, 45 ans, documentaliste, 675 habitants)
« Lorsqu’on est élu d’une petite commune, on fait de la communication de proximité. Le quotidien c’est la personne qui a perdu son chien, la personne qui n’a pas d’eau le matin et qui ne va téléphoner au syndicat de l’eau mais le maire alors qu’il n’y peut rien. Mais j’ai le numéro du portable du technicien du syndicat de l’eau et donc je vais pouvoir arranger les choses. C’est ça le sens de la démocratie au quotidien, la participation elle est là, pour nous c’est évident. » (Michel, 57 ans, directeur agence bancaire, 106 habitants)
30La dispersion permet au maire d’être au contact de la population locale et de répondre à l’image que les villageois peuvent se faire de cette fonction. Toutefois, la recherche de proximité n’est pas une spécificité des seuls maires de petites communes. Tout élu entretient des formes de rapprochement avec la population locale. Dans le cas des maires de petites communes, la proximité n’est pas seulement une composante du rôle de maire, une injonction plus ou moins bien acceptée, elle est également une donnée situationnelle puisque le maire vit au milieu de ses administrés, parmi eux, avec eux. La spécificité réside donc dans les difficultés qui peuvent apparaître pour échapper à cette proximité parfois envahissante.
Sollicitations indésirables : réguler la demande
31Lors d’un face-à-face dit de proximité, il n’est pas rare que l’intentionnalité initiale du maire soit détournée par les administrés qui réorientent la relation. En effet, en allant à la rencontre des administrés, le maire devient destinataire de demandes, il perd la main, il n’est plus à l’initiative. La rencontre devient alors une opportunité de sollicitation. Les maires se font happer, entrent dans une relation de proximité dont ils ne parviennent pas aisément à se détacher. Au sein de la commune, le maire n’est que le maire, ou du moins il est avant tout le maire. La pluralité de l’individu (être maire et médecin, père de famille, membre d’une association, spectateur d’un match) est difficile à préserver : le maire est perçu de manière unidimensionnelle. Cela prend parfois de telles proportions qu’il arrive que les multiples rôles sociaux joués par l’individu soient niés. Le rôle de maire colonise les autres et les efface. On ne reconnaît pas le consommateur, le parent d’élève ou le membre de telle association ; la fonction élective devient ici un carcan identitaire duquel il semble difficile de s’extraire momentanément.
32L’exposition du maire dans l’espace public communal peut lui poser problème. En effet, en recherchant des formes de proximité avec les administrés, en vivant au milieu d’eux et en les côtoyant en permanence, les maires s’exposent à des sollicitations de la part de leurs concitoyens qui peuvent être des voisins, des amis d’enfance, des collègues de travail, etc. Ainsi, la vie publique du maire et sa vie personnelle tendent à se confondre aux yeux des administrés. Tout échange au sein de l’espace public, au bistrot, sur le marché, à la sortie de l’école, peut faire ressurgir la figure de l’élu, même lorsque ce dernier n’avait pas endossé ce rôle à ce moment-là.
« Les habitants, des fois il faut aller les chercher pour les impliquer et des fois on a envie de les fuir. Le jour du marché, tout le village est là, c’est un lieu d’échange et de vie. Mais là, il faut vite traverser la place sinon vous avez 20 ou 30 personnes qui vous tombent dessus pour mille raisons. » (Michel, 57 ans, directeur agence bancaire, 106 habitants)
« Dès que je vais dans le village, ne serait-ce que pour acheter une baguette de pain, les gens m’interpellent, c’est tout à fait normal, mais des fois on s’en passerait. » (Rémy, 45 ans, documentaliste, 675 habitants)
33Face à de telles contraintes de rôle qui à tout moment les exposent à des interpellations imprévues ou indésirables, les maires s’emploient à desserrer cette contrainte. Ils s’efforcent alors de trouver une position intermédiaire entre d’un côté l’évitement de la submersion par des sollicitations incessantes, et de l’autre la préservation du lien avec ses administrés. Vis-à-vis des effets envahissants de la proximité politique, diverses tactiques de mise à distance sont développées. Au moins trois cas de figure peuvent être distingués selon le degré de pression que les sollicitations représentent.
34Le premier type de sollicitation se joue lors de rencontres impromptues, au hasard des conversations, et n’a pas d’autre finalité que d’attirer l’attention du maire sur tel ou tel sujet. Dans ce cas, la sollicitation au sens de requête est relativement faible, même si elle est fréquente. Elle vise à engager une conversation, parfois longue, sur une multitude de thèmes souvent éloignés de la fonction de maire. Le caractère contraignant apparaît dans la répétition de ce type d’interactions et dans le temps qui y est consacré.
« On est dans une petite commune où tout le monde se connaît et les sollicitations sont forcément plus faciles que dans une commune plus grande. On parle de tout et de rien. Il faut savoir aussi faire la part des choses, se ménager de temps en temps une journée de repos pour couper un peu. » (Albert, 55 ans, retraité, 2 878 habitants)
« Je suis quelqu’un d’ouvert, je suis abordable. Mais il faut savoir recentrer parce que des fois on s’égare sur des petits sujets, dans mille petites choses qui vous absorbent, alors qu’il faudrait se concentrer sur l’essentiel. Et puis on manque de temps donc il faut essayer de ne pas perdre de temps dans des sujets annexes. » (Alain, 58 ans, chef d’entreprise, 2 600 habitants)
35Le deuxième type de sollicitation est un appel à l’aide adressé au maire, même lorsque ce dernier n’est pas l’interlocuteur idoine. Cela peut concerner une demande de placement, une assistance pour renseigner un formulaire ou obtenir une recommandation, une requête pour décrocher un emploi, etc. Le maire apparaît ici comme une porte d’entrée dans l’administration et un centre d’aiguillage vers des administrations spécialisés. De telles rencontres peuvent s’initier dans un espace public, mais au regard de la nature des demandes, ces relations sont généralement prolongées dans un espace relationnel plus confiné, comme le domicile du demandeur ou celui du maire. Contrairement à d’autres élus – comme les maires de grandes communes ou des députés plus difficiles d’accès – les sollicitations ne s’expriment pas seulement dans l’enceinte de la permanence, les relations sont plus directes, ne sont pas filtrées par un assistant ou un secrétariat, reposent davantage sur la discussion en face-à-face que sur l’échange de courriers.
« On est sur la brèche en permanence, c’est du direct tout le temps. J’ai donné mon numéro de téléphone sur le journal local, et les gens savent où j’habite. Parfois ils n’hésitent pas à passer me voir directement chez moi. C’est parfois dur, mais j’estime que quand on fait un métier public, ce n’est pas pour se mettre sur liste rouge. Des fois quand on m’appelle à 22 h 30, ce n’est pas agréable, mais je crois que ça fait partie du métier ou plutôt du sacerdoce. Je considère que c’est malgré tout ce que je dois à la commune. » (Laurent, 45 ans, agent conseil général, 272 habitants)
« Je reçois énormément de gens qui me sollicitent souvent pour rien, pour rien. Souvent ils se trompent d’interlocuteur, ils devraient plutôt voir un adjoint, un technicien ou carrément une autre administration. Par exemple, hier une dame est venue me voir parce qu’il a des feuilles d’arbre devant chez elle et cela empêche l’eau pluviale de s’écouler correctement. On attend du maire qu’il résolve tout d’un coup de baguette magique. Ils ont l’impression qu’en s’adressant au maire les choses s’arrangeront plus vite. » (Christian, 58 ans, agent conseil général, 3 805 habitants)
36Un troisième type de sollicitation renvoie à des réclamations, à des protestations, à des plaintes qui sont directement adressées au maire. La détresse d’une mère en pleurs vis-à-vis de son fils qui la maltraite ; la colère d’un riverain –dossier sous le bras– qui s’est vu refuser un permis de construire ; la crainte d’habitants qui ont constaté l’implantation de caravanes aux abords du village : tels sont quelques exemples qui peuvent faire l’objet de demandes de résolution au seuil du bureau du maire ou de son domicile. Dans de tels cas, toute tentative d’évitement est vaine. Le contact direct est recherché par l’administré pour que le maire, perçu comme l’unique responsable ou le seul garant du problème abordé, prenne la mesure du tourment personnel et propose, dans l’instant, une réparation.
« Au moment de concevoir le POS, ça a été la panique. Derrière la dimension technique, il y a des drames humains qu’il faut gérer. On ne peut pas se contenter d’appliquer bêtement les textes, il faut prendre en compte des angoisses sociales. Il fallait essayer de trouver des formes qui soient acceptées. C’est difficile de faire comprendre aux gens qu’il y a des secteurs inconstructibles. Ça touche aux valeurs, aux espoirs que des familles avaient. La pression est très forte, les gens viennent pleurer à ma porte, chez moi. Ce n’est pas facile. » (Philippe, 66 ans, retraité, 1 672 habitants)
« Il y a les plaintes des administrés qui prennent du temps et on peut difficilement s’en défaire. Par exemple, Untel allume un feu mais il va brûler le mur du voisin. Vous pouvez être sûr qu’il viendra me voir. Les gens du village veulent voir le maire. Vous pouvez leur dire d’aller rencontrer un adjoint chargé de ce domaine, ou l’assurance ou quelqu’un d’autre : ils ne veulent pas. C’est le maire qu’ils veulent voir. Ils considèrent que le maire c’est le bon Dieu. » (Guy, 60 ans, retraité, 2 904 habitants)
37Les sollicitations indésirables découlant de la proximité –à la fois proximité liée au rôle de maire et proximité due à la situation de promiscuité d’une petite commune– génèrent de la dispersion dans les activités du maire en même temps qu’elles brouillent les frontières entre les sphères professionnelle, personnelle et politique. Face à ces sollicitations, comment les maires parviennent-ils à remettre de la distance, à recadrer les échanges, à réorienter vers d’autres interlocuteurs, à réguler la demande ? En situation, c’est-à-dire sur la place du village, dans une boutique, au seuil de leur porte, les maires peuvent engager un recadrage des interactions en reportant l’échange vers la permanence municipale. Ils opèrent ainsi un ensemble de déplacements. Le premier consiste à passer d’un espace public, ouvert, non hiérarchisé, à un espace dédié aux interactions formelles entre les administrés et le maire : la permanence ou le bureau. Dans tous ces cas, l’échappatoire est difficile : le maire est dans l’obligation de répondre aux sollicitations des administrés, de faire mine de s’y intéresser, d’esquisser des pistes pour résoudre le problème même si ce n’est que dans le registre symbolique (Le Lidec, 2008). Le plus souvent, ce débordement ne trouve d’issue que lorsque l’élu propose un rendez-vous, c’est-à-dire lorsqu’il déplace et prolonge cet échange dans un contexte temporel et social relativement sous contrôle. Faire glisser l’interaction de la rue à la permanence permet au maire d’avoir le contrôle sur l’ordonnancement temporel de ses activités. En réalité, si un tel glissement permet au maire de reprendre la main dans la conduite des interactions avec ses administrés, il contribue également à aggraver la pollution temporelle subie par le maire.
« Depuis que je suis à la mairie, il y a des gens qui me disent plus bonjour. Et puis il y en a d’autres qui ne me lâchent plus. Je suis assez accessible, alors ils en profitent. Le matin en venant à la mairie, je vais boire mon café. Ça ne rate pas : on va me parler de la mairie et des affaires en cours. Je n’aime pas trop ça, je préfère qu’on vienne m’en parler à la mairie. Quand je fais mes courses à la superette, entre deux rayons aussi. J’essaie de les dissuader, de mettre un peu de distance, mais c’est difficile. » (Julien, 62 ans, retraité, 3 410 habitants)
38Le déplacement de l’échange au sein de la mairie permet de modifier le cadre de la conversation, cadre qui est transformé et réoriente les interactions, les engagements et les activités (Goffman, 1991). Car la permanence de la mairie est davantage perçue tant par les maires que par les administrés comme un espace formel dans lequel les liens se construisent moins par le biais de la parole (Jeanjean, 2004) que par celui de l’écrit. La nature de la relation change : on complète un dossier, on lit divers documents administratifs, on vient chercher une signature ou une lettre de recommandation. Une telle situation d’interaction oblige l’élu à user de propos hétérogènes tant les objets de visites sont labiles, à jongler avec des registres administratifs et affectifs, à faire reposer son engagement sur des éléments relevant tantôt d’une mission qui lui était confiée, tantôt d’un service personnalisé. La permanence, véritable lieu de régulation de la demande (Le Lidec, 2008) dans lequel le maire peut reprendre la main, est un espace permettant en partie de répondre à l’injonction de proximité tout en se prémunissant de certaines sollicitations indésirables en recadrant les relations. Bien que cet espace d’interaction permette de recadrer les échanges, de leur conférer une dimension officielle, il contribue également à obstruer la disponibilité des maires en même temps qu’il rend les sollicitations prégnantes sous leur forme écrite.
Conclusion
39L’analyse a exploré les dimensions temporelle et relationnelle du travail des maires de petites communes. Elle permet de mettre en évidence certaines caractéristiques du travail des élus (dispersion, instabilité, ajustements) mais qui sont moins visibles quand on observe de grands élus. En effet, ces deniers sont moins présents physiquement en mairie et sur le territoire communal, ils bénéficient d’un surcroît de ressources (en particulier des entourages) qui favorisent une meilleure maîtrise de l’agenda et des interactions : le travail politique de ces élus se donne ainsi à voir de manière plus stabilisée et normée. A contrario, pour les petits maires il est difficile de filtrer les demandes et d’esquiver des rencontres, et des contraintes de l’activité ont des effets importants : coûts du mandat au regard de la disponibilité requise, débordements constants du travail politique, maîtrise problématique du temps requis pour l’exercice de la fonction, etc. De fortes tensions s’installent entre travail politique, vie personnelle et activité professionnelle (lorsque les élus ne sont pas retraités), tensions que les maires essaient de contenir selon les ressources disponibles, selon leur conception de la fonction, selon les apprentissages qu’ils tirent de leurs expériences.
40Les petits maires mettent fortement l’accent sur les difficultés de maîtrise et de canalisation de leur travail. Mais cela ne doit pas conduire à occulter le plaisir qu’ils y éprouvent. Ils expriment aussi de la satisfaction et de la fierté pour les actions entreprises, ils disent bénéficier de l’estime de leurs collègues et de leurs administrés tout comme ils reconnaissent les gratifications matérielles –même si à leurs yeux elles restent insuffisantes– qui incombent à la fonction. Sans rappeler cela, il serait difficile de rendre compte des reconductions d’un mandat à un autre, du faible taux d’abandon entre deux élections, de la virulence de certaines campagnes électorales. Les contreparties aux contraintes inhérentes à la fonction sont bien réelles.
41L’analyse montre aussi que la maîtrise du travail est liée à certaines caractéristiques biographiques, notamment le fait d’être dégagé des contraintes professionnelles et familiales. Au moins deux éléments rendent plus acceptables les situations découlant de la détention d’un mandat municipal. Le premier renvoie aux conditions professionnelles, qui permettent de se dégager du temps plus ou moins aisément. Dans notre échantillon on retrouve majoritairement des retraités (n = 11), des salariés de la fonction publique pouvant bénéficier de certains aménagements (7), des chefs d’entreprise n’ayant de comptes à rendre qu’à eux-mêmes (4) et des professions libérales ou postes de direction (4) qui sont dans une configuration similaire aux chefs d’entreprise. Le second élément renvoie à la situation biographique qui autorise un engagement variable dans une activité politique absorbante pour le maire et tendant à exclure l’entourage. Dans les cas rencontrés, la majorité des enfants sont émancipés, les épouses acceptent les absences liées à cette occupation publique, dont elles peuvent parfois en tirer une certaine fierté (notabilité, reconnaissance locale) ou tranquillité (éviter d’avoir un époux qui « tourne en rond » à la maison). Ainsi, tous les élus ne sont pas égaux face aux ressources temporelles nécessaires à l’exercice d’une fonction de maire. Pour qu’il y ait engagement dans la fonction encore faut-il être en mesure de se rendre disponible. Le passage à la retraite est indéniablement une source de « vocation » municipale (même si les indemnités de fonction sont cumulables avec une pension de retraite et qu’elles peuvent constituer un complément non négligeable permettant de comprendre en partie la naissance d’une telle vocation).
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Annexe
Annexe : liste des maires interviewés
Alain, 58 ans, chef d’entreprise, 2600 habitants
Albert, 55 ans, retraité, 2 878 habitants
Alphonse, 62 ans, retraité, 2 432 habitants
André, 61 ans, retraité, 2 800 habitants
Bruno, 58 ans, invalidité, 1 443 habitants
Christian, 58 ans, agent conseil général, 3 805 habitants
David, 45 ans, technicien France Télécom, 1 394 habitants
Didier, 54 ans, chef d’entreprise, 1 200 habitants
Fabrice, 40 ans, agent conseil général, 2 157 habitants
Gérard, 52 ans, médecin généraliste, 2 766 habitants
Guy, 60 ans, retraité, 2 904 habitants
Jean-Pierre, 62 ans, viticulteur, 1 010 habitants
Jean-Yves, 52 ans, technicien gaz, 1 370 habitants
Julien, 62 ans, retraité, 3 410 habitants
Laurent, 45 ans, agent conseil général, 272 habitants
Lionel, 63 ans, retraité, 2 534 habitants
Michel, 57 ans, directeur agence bancaire, 106 habitants
Patrick, 57 ans, retraité, 2 688 habitants
Philippe, 66 ans, retraité, 1 672 habitants
Rémy, 45 ans, documentaliste, 675 habitants
René, 60 ans, retraité, 220 habitants
Robert, 68 ans, retraité, 1 885 habitants
Serge, 50 ans, entrepreneur bâtiment, 1 672 habitants
Stéphane, 40 ans, directeur association, 2 843 habitants
Thierry, 47 ans, chef d’entreprise, 3 252 habitants
Thomas, 54 ans, enseignant, 3 422 habitants
Auteur
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Michel Catlla
Maître de conférences en sociologie, université de Toulouse Le Mirail, Centre d’études et de recherches travail organisation pouvoir (CERTOP).
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