6. Communiquer, une opération politique plurielle et stratégique
Le cas de la démocratie participative en Bourgogne
p. 115-127
Texte intégral
1La célébration de la démocratie participative par les autorités publiques, quelle que soit l’échelle ou le lieu, est l’objet d’une critique récurrente : elle risque à tout moment de tomber dans une dérive marketing du principe de la participation active des citoyens1. Cette critique s’est particulièrement développée dans le cas des autorités locales, faisant écho à la montée en puissance du marketing territorial lié à la concurrence croissante entre pouvoirs locaux2. Apparentée à l’instrumentalisation d’une rhétorique gestionnaire et dépolitisée structurant la grammaire politique locale3, l’instauration de dispositifs participatifs ne déboucherait, in fine, que sur la (re)légitimation des autorités locales, n’engageant aucun partage du pouvoir4. À la lumière des nombreuses monographies d’expériences participatives, on est effectivement « en droit de se demander si la portée de la démocratie participative “dernière génération”, par rapport aux mouvements sociaux urbains, plus radicaux dans leurs revendications, n’est pas avant tout symbolique et ne ressortit finalement pas d’un exercice de communication politique5 ». La mise en scène d’une prétendue ouverture des autorités publiques, tout comme la tendance à privilégier le côté spectaculaire de la participation6 menacerait constamment de réduire la démocratie participative à une opération propagandiste, se limitant à « donner le change sans changer la donne7 ».
2Bien qu’appuyé sur d’indéniables éléments empiriques, ce schéma critique présente pourtant un problème central : il oppose de manière trop caricaturale communication et participation. En effet, l’argumentaire implicite de ce type de raisonnement est le suivant : il existerait des réformes participatives véritables, faiblement soumises aux manipulations politiques et au souci marketing. Or, la communication institutionnelle, définie comme l’ensemble des campagnes diffusant « un discours hybride, au croisement du discours publicitaire et du discours institutionnel8 », ne peut être limitée à la façade de l’action publique. Les conditions d’énonciation et de communication doivent être considérées comme des parties intégrantes de l’action et non leur surface ou leur apparence9. La communication n’est pas un processus homogène, fruit d’une stratégie univoque d’un acteur institutionnel rationnel. La pluralité des usages de la communication, dimension incontournable de l’action publique, dépend des configurations politiques (jeu partisan, influence administrative, orientations idéologiques) qui structurent les institutions gouvernementales. Rapportée au thème de la démocratie participative, cette posture propose de dépasser la dichotomie participation (réelle)/communication (factice). Chaque dispositif participatif repose sur un lien spécifique à la communication : celle-ci n’est jamais absente des démarches participatives, pas plus qu’elle ne peut les résumer. Notre hypothèse est donc la suivante : étudier l’articulation entre communication et participation dans plusieurs démarches participatives est un moyen d’accéder aux luttes politiques, aux divergences d’ambitions et d’objectifs, qui structurent le recours à la démocratie participative des autorités locales. En ce sens la communication n’est pas un faux-semblant, mais une entrée heuristique permettant de construire une analyse des logiques gouvernementales à l’œuvre dans la démocratie participative.
3Pour approfondir cette hypothèse, nous proposons de nous concentrer sur un cas d’étude précis, celui de la région Bourgogne. L’intérêt de cette monographie est double. D’une part, l’engouement récent des conseils régionaux français pour la démocratie participative n’a pas échappé au soupçon de la dérive communicationnelle, puisqu’il a été presque immédiatement analysé comme le symptôme d’un déficit de reconnaissance de ces institutions, couplé à la volonté d’affirmer la réalité de l’alternance, suite à la victoire massive de majorités de gauche plurielle lors des élections régionales de 200410. Ce contexte expliquerait que « des formules d’ateliers, d’assises, de forums ont été multipliées à l’échelle des régions pour rapprocher les exécutifs des citoyens11 ». D’autre part, les dispositifs participatifs mis en œuvre par la région Bourgogne sont extrêmement hétérogènes : nous retiendrons ici les forums participatifs, un budget participatif des lycées, les Assises du territoire et les comités de ligne TER.
4Comment expliquer ces recours pluriels ? Quels sont les éléments qui structurent le rapport entre communication et participation dans chacune des expériences ? Pour répondre à ces questions, nous proposons de nous concentrer sur l’interaction entre action publique, équilibres partisans et recours à la démocratie participative. Nous proposons donc d’envisager la manière dont les enjeux de l’alternance (action publique) et de la coalition (luttes politiques) structurent le recours aux différents dispositifs participatifs entre 2004 et 2010. Ces équilibres variables débouchent ainsi sur deux types de combinaison entre participation et communication. D’un côté, certains dispositifs participatifs sont eux-mêmes pensés comme des outils de communication. De l’autre, les outils de communication sont utilisés comme des leviers d’action permettant d’agir en matière de démocratie participative. Ces usages pluriels ont toutefois une même conséquence, sur laquelle nous reviendrons en conclusion : réduire les objectifs de la participation au nombre de participants.
La région Bourgogne : alternance politique et coalitions partisanes
5En Bourgogne, les élections régionales de mars 2004 débouchent sur la victoire d’une coalition de gauche (PS-PC-PRG-Verts), pour la première fois depuis 1986, date des premières élections régionales en France, menant François Patriat à la présidence. Le jeu politique régional est donc marqué par deux enjeux majeurs : la construction de l’alternance politique12 et la gestion de la coalition partisane. Ces deux enjeux vont largement structurer le recours à la démocratie participative, et par conséquent, l’articulation entre communication et participation proposée par chaque dispositif participatif. Avant d’entrer dans le détail de ces articulations, précisons rapidement en quoi l’action publique et les luttes politiques impactent les détours participatifs des conseils régionaux.
6D’une part, en matière d’action publique, l’arrivée de la nouvelle majorité de gauche va pousser l’ensemble des membres du bureau exécutif à associer leur action à une communication sur la portée et l’ampleur de l’alternance. Après presque vingt ans de domination de la droite, la gauche bourguignonne veut démontrer l’existence d’une rupture. La « démocratie participative », déclinée dans différents domaines d’intervention publique régionale, doit permettre de matérialiser et d’annoncer la force de l’alternance13. Faire « autrement » de la politique semble alors tout aussi important que de mener des politiques « autres ». D’autre part, la coalition de gauche, à l’instar de toute coalition partisane, est le théâtre de luttes et de négociations permanentes entre partis et courants politiques. Au terme des tractations et des accords de la campagne des élections régionales de 2004, l’équilibre de la coalition se concrétise dans la répartition des vice-présidences. Le courant Nouveau Parti Socialiste (NPS), très influent en Bourgogne14, se voit attribuer deux vice-présidences importantes (premier vice-président en charge de l’aménagement du territoire et quatrième vice-président en charge des lycées). Les Verts (deux vice-présidents) et les communistes (un vice-président) sont clairement minoritaires, conformément à leurs résultats électoraux modestes.
7Entre 2004 et 2010, la coalition bourguignonne est soumise à d’inévitables tensions15, se reflétant dans la parcellisation des initiatives en matière de démocratie participative. Tous les courants ne définissent pas de la même manière les règles du jeu en la matière. Chaque vice-président entreprend sa propre réforme, en l’adaptant à sa vision et ses besoins. En revenant sur les quatre principaux dispositifs participatifs bourguignons, nous souhaitons montrer la manière dont chaque initiative, pensée indépendamment des autres, propose deux grands types d’articulation entre communication et participation. Chacune d’entre elle est définie à la croisée des stratégies en matière d’action publique et de démarcation partisane.
La participation comme acte de communication
8Le premier type d’articulation entre communication et participation consiste à utiliser la démocratie participative à des fins de communication. Mettre en participation une prise de décision publique est une manière de communiquer sur la nécessité d’une réforme ou sur le caractère innovant de la mandature en cours. Deux dispositifs incarnent cette tendance : les Forums Participatifs, conduits par l’entourage du président de région, et les Budgets Participatifs des Lycées, initiés par le vice-président en charge des lycées. Dans les deux cas, l’adoption, le maintien ou la disparition des dispositifs sont principalement corrélés à leur capacité à véhiculer un message sur la capacité d’innovation du conseil régional en matière de participation. Malgré un affrontement politique manifeste entre les porteurs de ces dispositifs, ces derniers sont bien pratiqués comme des supports de communication.
Les forums participatifs : la pédagogie de l’alternance
9Dès le début du mandat, Michel Neugnot, nommé vice-président en charge du « plan, des finances, de la synthèse et de la démocratie participative », engage un travail de communication autour des velléités participatives du nouvel exécutif. À l’automne 2004, celui-ci, appuyé par le cabinet du président, initie une série de réunions publiques, officiellement conçue comme un débat préparatoire au premier budget de la nouvelle majorité. Cette initiative est clairement présentée comme l’incarnation de la démocratie participative promise par l’exécutif régional durant la campagne électorale : « Nous avons voulu que notre engagement de faire de la démocratie participative soit une réalité, nous avons voulu construire un budget qui soit à la fois cohérent avec les attentes des Bourguignons et les engagements que nous avions pris devant vous16. »
10Les réunions prennent la forme de forums, organisés du 5 au 15 décembre 2004 dans des capitales départementales de la région. Ils ont pour but de « dialoguer avec les forces vives de Bourgogne sur les priorités à venir, à la veille du débat d’orientation budgétaire, préalable au vote du budget 2005 du conseil régional17 ». Chaque forum thématique est organisé – et restitué – sous la forme suivante : un état des lieux, suivi du bilan des premières mesures adoptées depuis mars 2004, puis des propositions pour l’année 2005 et enfin une liste de « prises de parole et contributions au débat ». Les participants (20 intervenants pour le premier débat, 14 pour le deuxième et 12 pour le troisième18) sont les représentants des institutions concernées par les thèmes envisagés (hôpital, établissement scolaire, centre de formation), mais également d’élus (maires) et de syndicalistes (CFDT, MEDEF). Les « forces vives » de la Bourgogne ont donc été « écoutées », sans que le résultat de cette « écoute sélective » soit clairement saisissable.
11En réalité, ces réunions publiques sont essentiellement l’occasion de « dramatiser » l’alternance politique afin de justifier des réformes quelque peu impopulaires. Plus précisément, ces débats sont l’occasion de présenter une situation budgétaire catastrophique et d’annoncer – en la justifiant – une hausse des impôts, tout en présentant le contenu des orientations politiques adoptées. Lors des forums, le président du conseil régional apostrophe les « forces vives » : « face à une telle situation, comment peut-on faire croire aux Bourguignons que la région pourrait vivre indéfiniment en restant au même niveau fiscal qu’en 1998, ou 1997, ou même 1996, alors que le coût de la vie augmente, que les investissements augmentent19 ? » Le budget régional de l’année 2005 débouche très logiquement sur une hausse d’impôt, décision assumée par l’ensemble de la coalition partisane qui souhaite engager un ensemble de nouvelles politiques publiques20. L’exercice participatif a donc constitué un outil de légitimation à part entière permettant de détailler l’ensemble des mesures engagées par le conseil régional afin de justifier une « inévitable » hausse d’impôt.
12L’engouement participatif du F. Patriat et de M. Neugnot ne dépassera pas cet évènement. Le groupe de travail sur la démocratie participative, interne à la majorité régionale et créé pour l’occasion, tombe rapidement en désuétude. Mais le thème ne disparait pas pour autant. Il circule au sein de l’équipe exécutive et devient un thème d’action pour les tendances minoritaires de la coalition partisane.
Le budget participatif des lycées : un rendement communicationnel croissant
13Alors que la démocratie participative est peu à peu délaissée par les leaders de l’exécutif, Philippe Baumel, vice-président en charge des lycées, membre du courant NPS, prend la décision d’adopter un dispositif de Budget Participatif des Lycées (BPL) en 2006. Le vice-président souhaite se démarquer de l’initiative des forums, dont il doute de la pertinence (à l’instar de nombreux élus). Il découvre l’expérience de BPL menée en Poitou-Charentes depuis 200421, et décide d’initier une démarche inspirée de cette expérience, souvent présentée comme exemplaire22, lui permettant de revendiquer une pratique plus audacieuse de la démocratie participative. Le BPL de Bourgogne est conçu comme une « opération spéciale », menée en marge des investissements généraux et des dotations globales de la politique des lycées23. L’outil principal de cette politique (le contrat pluriannuel d’investissement) n’est pas affecté par l’existence du BPL, qui se présente comme un supplément de financement.
14Une fois impulsé politiquement, le BPL se heurte rapidement à l’intervention de la Direction Générale des Services. Celle-ci refuse notamment d’impliquer l’ensemble de la communauté éducative (élèves, parents d’élèves, personnels enseignants, techniques, administratifs) dans le dispositif. L’adoption du BPL se fait donc sous contrôle. Durant sa première année de fonctionnement (2007/2008), le BPL se limite à dix lycées pilotes et bénéficie d’une faible médiatisation. Concrètement, le dispositif prend la forme d’une subvention, attribuée au terme d’une procédure qualifiée de participative dans la mesure où elle permet aux représentants des lycéens de formuler des projets concernant leur établissement et de les soumettre au vote du conseil régional. La procédure se divise en plusieurs phases, correspondant à un calendrier prévisionnel suivant l’année scolaire. Le BPL laisse toutefois une grande autonomie aux lycées dans la définition du processus de sélection des projets, malgré l’existence de règles générales fixées par la région. Cette première année est conçue comme une expérimentation, ponctuée par une évaluation qui doit permettre de tirer les leçons en vue d’une généralisation.
15Or, l’évaluation conduite par les responsables politiques et administratifs du dispositif soulève d’importants problèmes. Les conditions de fonctionnement du dispositif ont été interprétées de façon assez lâche au sein de chaque lycée ; sur neuf lycées ayant répondu aux questions posées par l’administration régionale, aucun n’a employé la même méthode de débat, et très peu ont ouvert les discussions au-delà des seuls Conseils de la Vie Lycéenne24. En outre, l’évaluation révèle que la plupart des projets subventionnés sont portés par les chefs d’établissements, qui trouvent dans le BPL un complément de budget. P. Baumel récuse alors le dispositif car le détournement des fonds régionaux par les proviseurs contrecarre le projet citoyen qui motivait sa mise en place.
16Pourtant, ces insatisfactions n’empêchent pas l’extension du dispositif, qui est généralisé à tous les lycées volontaires en 2008. Si le dispositif est très peu modifié, son rendement communicationnel s’accroît25. Le prolongement du BPL s’accompagne en effet d’une médiatisation du dispositif par le conseil régional. La publication d’articles de promotion du dispositif par l’institution26 fait écho à quelques articles et reportages dans la presse quotidienne régionale et aux éditions locales des journaux télévisés27. Malgré les bilans critiques et les fortes réserves de ses principaux instigateurs, le BPL se maintient en tant qu’objet de communication, valorisant au premier abord la capacité d’innovation du conseil régional. L’initiative finit même par figurer en première place des arguments de campagne de la liste conduite par le président de région sortant lors des élections régionales de 201028.
Communiquer pour drainer les participants
17La démocratie participative n’a pas uniquement été utilisée comme un levier de communication institutionnelle par le conseil régional de Bourgogne. Un autre rapport entre communication et participation, plus discret et moins évident, est observable : il s’agit, par l’intermédiaire des outils et spécialistes de la communication, d’attirer dans certains dispositifs le plus grand nombre possible de participants, pour garantir le succès numérique de leur opération. Plus précisément, deux dispositifs participatifs, portés par des vice-présidents appartenant à des courants minoritaires (NPS et PCF), ont allègrement mobilisé les savoir-faire professionnalisés de la communication publique : les Assises des Territoires et les comités de ligne TER. La communication doit alors agir sur le comportement de la population bourguignonne en la poussant à garnir les rangs de la démocratie participative.
Les assises des territoires : médiatiser les tensions de la majorité
18Peu de temps après la tenue des forums participatifs de 2004, Christian Paul, premier vice-président en charge de l’aménagement du territoire, leader du courant NPS, organise sa propre série de réunions publiques sur le territoire bourguignon, intitulées « Assises des Territoires ». Les motivations du vice-président sont très différentes de celles de ses homologues. L’organisation des Assises est principalement provoquée par les tensions entourant le renouvellement des politiques de contractualisation territoriale initiées par le conseil régional. Depuis 2001, dans le prolongement de la loi Voynet29, le conseil régional et la préfecture de la région Bourgogne animent cette politique auprès de territoires infrarégionaux (pays, agglomérations et parc naturels régionaux) en finançant différents projets portés dans le cadre de contrats tripartites. Or, en 2006, les Contrats de Pays arrivent à leur terme et doivent être renouvelés. Christian Paul perçoit alors une certaine réserve de l’État et du conseil régional. Afin de défendre une politique dont il est un ardent défenseur, le vice-président décide d’initier un vaste processus de participation publique.
19Les objectifs de ce processus sont pour le moins explicites : il s’agit de « faire des choix et identifier ensemble des priorités de développement au sein d’un espace de projet organisé », le tout « dans un contexte national où l’argent public devient rare », dans le but de « consolider les territoires30 ». La participation est donc utilisée comme un instrument politique permettant au vice-président de mettre en scène les aspirations des territoires afin d’encourager le renouvellement des contrats. Pour ce faire, l’élu régional fait appel à l’agence Campana-Eleb Conseil, spécialisée dans la communication et la participation. L’agence propose la tenue d’un processus standardisé dont elle assure le pilotage : la réalisation d’un film construit à partir de la « parole de citoyens lambda », débouche sur une série de réunions publiques. Le film est diffusé lors de ces réunions en présence des élus et de la population et sert de support à un débat. Au terme de ce débat, la tenue de groupes de propositions permet aux participants de suggérer des actions à la collectivité commanditaire, qui doit fournir des réponses. Ce processus est vendu clé-en-main par l’agence aux acquéreurs potentiels. Christian Paul, habitué de cette méthode, qu’il a déjà sollicité pour d’autres opérations, en fait un usage stratégique et lucide. Stratégique, car il souhaite attirer largement la population, pour ne pas limiter l’exercice au cercle habituel des acteurs contractants :
« Je les [Campana-Eleb] ai fait revenir dans ses Assises des territoires bourguignons, parce que je voulais que la parole ne soit pas confisquée dans ces rencontres. Parce que je connais un peu le vivier des leaders de pays ou d’agglomération, je vois bien comment les jeux de rôle s’installent dans ces moments-là31. »
20Lucide, car si l’élu admet que les réunions « type Campana-Eleb » ont d’indéniables vertus, la démocratie participative ne se résume pas pour autant à la tenue de ce type d’exercice :
« L’idée c’est que si on veut avoir une forme de participation… encore une fois je le dis avec beaucoup de limites, parce que sur deux trois heures, c’est pas le Pérou. Mais si on veut avoir des salles qui se sentent concernées qui prennent la parole, qui disent des choses utiles, si on veut faire bouger un peu les lignes, il faut des techniques d’animation32. »
21Les Assises des territoires de Bourgogne se déroulent donc du 10 février au 23 mai 2006. Au terme des vingt réunions publiques tenues dans chaque territoire de contractualisation, une réunion de synthèse permet d’annoncer les grands axes des nouvelles politiques contractuelles. Au-delà de ces axes, le conseil régional valorise le nombre important de participants, en indiquant que « depuis février 2006, la Région a initié une concertation des acteurs locaux avec l’organisation des assises des territoires qui ont réuni 2 100 personnes33 ». Cet argument numérique sert alors de levier politique.
22En effet, quelques mois plus tard, l’État renouvelle ses engagements par l’intermédiaire du Contrat de Projet 2007-201334. Le dispositif des Assises est évoqué par les acteurs régionaux comme un élément clé de cette reconduite : le CESR, dans l’avis qu’il rend sur ce Contrat, note ainsi « que les forums et Assises des Territoires impulsés par la Région ont permis d’élaborer des dispositifs adaptés aux caractéristiques des territoires bourguignons » et indique qu’il « ne peut que saluer la démarche et souhaiter sa réitération35 ». Le dispositif permet à Christian Paul de renforcer la légitimité du système de contractualisation. L’exemple des Assises bourguignonnes illustre la manière dont les communicants sont mobilisés pour renforcer la crédibilité d’une expérience participative par le nombre, en (re) construisant physiquement une demande sociale36 soutenant un projet politique déterminé.
Les comités de ligne TER : attirer toujours plus les usagers
23Les comités de ligne TER, autre dispositif participatif régional, illustrent eux aussi ce recours à la communication comme levier de mobilisation. Les comités de ligne TER sont des dispositifs de concertation ouverts à différents acteurs des transports ferroviaires régionaux, qui organisent un échange régulier entre les services techniques de la région et de la SNCF et les élus locaux et les usagers (associations et individus). Le dispositif embryonnaire mis en place en 2002 par la précédente majorité, en application de la loi SRU37, est renforcé et étendu en 2004 par Jean-Claude Lebrun, nouveau vice-président communiste en charge de la politique des transports, qui le veut plus rigoureux, mais également plus inclusif. Le nombre de comités est multiplié par deux (de quatre à huit), leurs réunions sont désormais programmées par vague et les syndicats sont associés. Ce renforcement se construit en étroite relation avec les réseaux associatifs régionaux, tels que l’antenne bourguignonne de la Fédération Nationale des Associations d’Usagers des Transports (FNAUT).
24Le vice-président trouve dans les comités de ligne le moyen d’associer ses propres alliés (association et syndicats) à la conduite de sa délégation. Ses motivations sont donc principalement liées à son secteur d’intervention : il ne suit que d’un œil – il distrait le reste des initiatives participatives régionales, et mobilise un outil participatif déjà-là pour le modeler en fonction de ses objectifs stratégiques. Cette volonté de faire plus que la précédente formule des comités de ligne est constamment présente dans le discours du vice-président. Ce dernier se préoccupe d’avantage de l’ampleur du dispositif, que de ses objectifs ou de son fonctionnement. Cette ampleur se mesure grâce aux indicateurs indigènes que constituent les nombres de la participation : ceux des comités, des acteurs invités, des séances et des participants présents qui sont, affirme-t-il, tous en augmentation38. Les nombres de l’élargissement incarnent la rupture, puisqu’ils matérialisent la multiplication des possibilités de participation.
25Le vice-président, relayé par les fonctionnaires en charge des comités de ligne, affiche ainsi la volonté d’attirer un public toujours plus nombreux, en s’adressant principalement aux absents de cette participation : les usagers individuels. En effet, les élus locaux – essentiellement municipaux39 – et quelques associations d’usagers des transports – notamment la FNAUT – ou de consommateurs constituent l’essentiel du public des premières années de fonctionnement des comités de ligne. Or, cette situation suscite des critiques de la part des partenaires de la majorité et l’absence relative des usagers devient progressivement un problème pour le vice-président :
« Il suffit pas de vouloir impulser une démarche de démocratie participative, pour qu’y compris les intéressés s’y inscrivent dedans. […] Donc les citoyens de ce pays n’ont malheureusement pas encore une pratique. […] Une démarche de construction avec les élus entre les élections et de manière relativement permanente, ça, c’est effectivement à construire40. »
26Le problème de l’absence des usagers dans les comités de ligne est très rapidement traduit en termes de communication par les opposants : le dispositif est peu connu et donc peu attractif41. À partir de 2006, plusieurs dispositions favorisant la publicité des comités de ligne sont donc adoptées. Le placardage d’affiches d’information dans les gares, la diffusion d’encarts dans la presse quotidienne régionale, sont autant de techniques adoptées par les responsables du dispositif pour pallier aux critiques. L’extension des moyens de communication autour des comités de ligne est d’ailleurs présentée comme une victoire, obtenue contre l’opérateur :
« Et puis, petit à petit dans la pratique, on a gagné que la SNCF nous mette des affiches dans les gares pour les annoncer, ce qui n’était pas non plus évident du départ. Bon, la presse relaie à peu près, on fait à peu près savoir, mais il y a besoin encore de beaucoup faire savoir42. »
27Les fonctionnaires en charge des dispositifs témoignent également d’une volonté d’atteindre l’usager, hors des structures associatives : « on voulait vraiment avoir les éléments des usagers réels, qui payent le train et qui ont des contraintes au jour le jour et qui connaissent les problèmes de la ligne43 ». L’obtention de résultats, même partiels, vient confirmer le bien-fondé de la démarche : « ça commence à venir, dernièrement on a eu cinq, six usagers aux comités de ligne qu’on a organisé, donc ça vient petit à petit, mais faut que les personnes prennent le réflexe et comprennent ce que c’est qu’un comité de ligne44 ». Le bilan des comités de ligne 2005/2006, réalisé par l’administration régionale, insiste sur la nécessité d’adresser des « invitations à ouvrir à tout public », suggérant ainsi un « avis plus large dans la presse [et plus d’] affiches dans les gares45 ». Le souci d’étendre le public des comités de ligne pousse les acteurs politiques et administratifs à multiplier les moyens de communication (comme par exemple l’élaboration d’un site Internet dédié au dispositif et à son activité) ayant pour objectif de convaincre les populations régionales de se rendre dans ces espaces de concertation. La communication est ici utilisée dans l’objectif plus vaste d’une modification de comportement : inciter les individus à participer, se rendre aux réunions, donner leur avis, et tout simplement être présent dans les lieux officiels de la participation démocratique.
Conclusion : vers une offre sans demande ?
28Communiquer n’est pas trahir la participation. Prise sous l’angle de ses professionnels et de ses outils, la communication institutionnelle apparaît comme une dimension malléable et indéterminée de la participation publique. Cette plasticité politique, incarnée par la pluralité d’usages observables en région Bourgogne, s’articule donc autour de deux pôles. D’un côté, la participation est l’occasion d’une communication, grâce à laquelle l’institution publique se donne à voir et se met en scène. De l’autre côté, la communication est utilisée pour pallier le paradoxe persistant des dispositifs participatifs : leur mise en place ne correspond pas à une demande sociale. Les participants doivent être attirés vers les espaces de participation.
29La séparation entre ces deux catégories reste bien sur largement idéal-typique. Les dispositifs participatifs observés puisent dans les deux registres : les forums participatifs ont eu recours à des outils de communication pour attirer les participants, et les Assises des Territoires ont également été l’occasion de communiquer sur les compétences du conseil régional. On observe pourtant qu’en fonction du dispositif étudié, un des pôles prime. Ces idéaux-types suggèrent que la mobilisation des outils de la communication dans le cadre d’une participation publique se situe sur un point (à déterminer) d’une ligne d’équilibre entre le « tout communicationnel » et le « tout mobilisateur ». La fixation de ce point est tributaire des stratégies politiques relatives à l’action publique ou aux luttes politiques : qu’il s’agisse de légitimer une réforme (Forum), d’affirmer sa volonté d’innover (BPL), de défendre une politique au sein de sa coalition (Assises) ou d’investir une nouvelle compétence (comités de ligne), ces stratégies déterminent toujours le design des dispositifs.
30Pourtant, quel que soit leur objectif, leur impact final sur l’action publique, les résultats de leur mise en œuvre et les équilibres choisis entre communication et participation, les quatre dispositifs observés partagent une préoccupation commune : celui du nombre. Qu’il s’agisse d’adresser un message au plus grand nombre ou de drainer le plus de participants possible, les dispositifs participatifs se fixent comme objectif prioritaire de concerner un nombre suffisant de citoyens. Or, en l’absence de demande sociale manifeste, aucun dispositif participatif ne semble trouver de salut en dehors d’une communication équipée, professionnalisée et planifiée. Le cas de la Bourgogne offre ainsi un miroir grossissant d’une tendance observée par ailleurs. Dans cette région, pas un élu, pas un prestataire, pas un fonctionnaire, pas un responsable associatif ne conçoit la démocratie participative en dehors d’une nécessaire communication. Le public doit être informé de la tenue des dispositifs, la région doit annoncer ses priorités d’action, sans pour autant que la participation ne devienne un vulgaire portevoix des programmes d’action publique. L’irréductibilité de la communication renvoie alors à une réflexion plus vaste : ce que permet in fine l’alliance de la communication et de la participation, c’est la capacité d’organiser les dispositifs participatifs en dehors de toute demande sociale. Les dispositifs répondent à des préoccupations essentiellement descendantes, motivées par des enjeux liés au jeu partisan ou à l’action publique, dont la communication s’assure, après coup, qu’ils pourront attirer ou intéresser telle ou telle catégorie de population. Cette déconnexion entre offre et demande de participation, actuellement observée et débattue46, fait apparaître les outils de la communication institutionnelle comme la béquille indispensable mais problématique de la bonne tenue des exercices participatifs.
Notes de bas de page
1 C’est notamment le sens des premières grilles d’évaluation tentant de classer les procédures participatives urbaines ; Cf. Arnstein S., « A Ladder of Citizen Participation », Journal of the American Institute of Planners, vol. 35, no 4, 1971, p. 216-224.
2 Souchard M., Wahnich S., La Communication politique locale, Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », 1995.
3 Pour une analyse de cette « neutralisation », Cf. Paoletti M., La Démocratie locale et le référendum, Paris, l’Harmattan, 1997.
4 Mabileau A., « Les génies invisibles du local. Faux-semblants et dynamiques de la décentralisation », Revue française de science politique, no 3-4, 1997, p. 373. Cf. également Gaxie D., « Gouvernabilité et transformations structurelles des démocraties », in CURAPP, La Gouvernabilité, Paris, Presses Universitaires de France, 1996, p. 249-273.
5 Jouve B., « La démocratie en métropoles : gouvernance, participation et citoyenneté », Revue française de science politique, vol. 55, no 2, 2005, p. 326.
6 Mahony N., « Making democracy spectacular », Representation, vol. 46, no 3, 2010, p. 339-352
7 Rui S., « Changer la donne ou donner le change ? », Économie et Humanisme, no 382, 2007, p. 66-70.
8 Ollivier-Yaniv C., Rinn M. (dir.), Communication de l’État et gouvernement du social : pour une société parfaite ?, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, 2009, p. 6.
9 Oger C. et Ollivier-Yaniv C., « Analyse du discours et sociologie compréhensive. Retour critique sur une pratique de recherche transdisciplinaire », in S. Bonnafous, M. Temmar (dir.), Analyse du discours et sciences humaines et sociales, Paris, Ophrys, 2007, p. 39-56.
10 « D’où les stratégies ponctuelles pour faire d’un territoire conquis une “vitrine”, un “laboratoire”, un lieu “d’expérimentation”, pour une entreprise politique cherchant à démontrer sa capacité à gouverner autrement, comme l’ont affiché au lendemain des élections régionales de mars 2004 les nouveaux présidents socialistes des conseils régionaux. » Arnaud L., Le Bart C. et Pasquier R. (dir.), Idéologies et action publique territoriale : la politique change-t-elle encore les politiques ?, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2006, p. 18.
11 Rosanvallon P., La Contre-démocratie : la politique aÌ l’âge de la défiance, Paris, Le Seuil, 2006, p. 302
12 Pour une analyse systématique du lien entre alternance politique et démocratie participative voir Mazeaud A., La Fabrique de l’alternance. La démocratie participative dans la recomposition du territoire régional, thèse pour le doctorat de science politique, université de La Rochelle, 2010.
13 La majorité régionale affiche, dès le début de son mandat, ses ambitions en la matière Cf. Chirot F., « La Bourgogne va tester la démocratie participative », Le Monde, 08/04/2004.
14 Le NPS devient le deuxième courant du PS lors du congrès de Dijon en 2003. Parmi les fondateurs de ce courant, on trouve des personnalités de la vie politique bourguignonne telle que Christian Paul, député de la Nièvre (58), ancien secrétaire d’État à l’Outre Mer du gouvernement Jospin.
15 Signalons par exemple qu’en 2006, les Verts quittent la majorité suite à un désaccord lié à la position du conseil régional en matière d’énergie nucléaire. Ils passeront une année dans l’opposition, avant de réintégrer la majorité à l’approche des élections municipales de 2008.
16 Extrait d’un texte signé par François Patriat, in La Bourgogne aujourd’hui et demain, compte-rendu des forums participatifs 2005, p. 4. Nous soulignons.
17 Ibid.
18 Pour chacun des trois forums, une liste détaillée des personnes (nom, prénom, institution d’attachement et parfois fonction) figure à la suite du résumé des contenus des échanges.
19 Patriat F., La Bourgogne aujourd’hui et demain, op. cit., p. 5
20 Par exemple, le groupe écologiste défend ouvertement ce choix Cf. « La région, mode d’emploi. Impôt régional et fiscalité locale », Bulletin du groupe vert au conseil régional de Bourgogne, no 2, juin 2005, p. 6.
21 « J’avais été très sensible à ce qui se passait en Poitou-Charentes et j’avais demandé à rencontrer la conseillère de Ségolène Royal qui avait beaucoup travaillé sur ce dossier […]. Et donc on s’est vu à Paris toute une après-midi, elle m’a expliqué ça en détail et avec beaucoup de passion et ça m’a convaincu d’aller beaucoup plus loin dans cette mise en application. » Entretien du vice-président en charge des lycées, réalisé à Dijon, le 11/02/2008.
22 Talpin J., Sintomer Y. (dir.) La Démocratie participative au-delà de la proximité. Le Poitou-Charentes et l’échelle régionale, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2011.
23 L’élu revendique la mise en place d’autres opérations « innovantes », telles que la mise en place de la gratuité des livres scolaires, de kiosques presses dans les lycées ou d’un prix littéraire lycéen apprenti.
24 Conseil régional de Bourgogne, BPL 2007/2008, Méthodes de concertation, document interne, 12/02/2008.
25 L’application d’une théorie des rendements croissants aux choix politiques et institutionnels explique pourquoi un dispositif persiste malgré sa sous-optimalité Cf. Pierson P., « Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics », American Political Science Review, vol. 94, no 2, 2000, p. 251-267.
26 Conseil Régional de Bourgogne, « Quand les lycéens gèrent leur budget », in Bourgogne Notre Région, Bulletin d’information du conseil régional, no 10, mai/juillet 2008, p. 20. On peut aussi signaler la réalisation de films promotionnels illustrant le dispositif par quelques exemples de projets financés dans le cadre du BPL. Ces films sont largement diffusés par l’intermédiaire du site Internet du conseil régional.
27 Le 2 octobre 2008, l’édition régionale Bourgogne-Franche-Comté du journal télévisé de France 3 consacre un reportage de trois minutes au BPL. De nombreux articles sont également publiés dans la presse. Cf. « Un budget supplémentaire pour dix lycées bourguignons. Les lycéens invités à participer », L’Yonne républicaine, 18 septembre 2008.
28 Dans un document de campagne intitulé 2004-2009 les Engagements tenus pour la Bourgogne : notre contrat pour l’éducation, le président de région valorise le BPL : « Avec ce dispositif, le conseil régional offre la possibilité aux jeunes d’exprimer leurs attentes en termes de projets éducatifs, d’aménagement et d’équipement de locaux, et encourage les initiatives pouvant dynamiser la vie lycéenne. En faisant des lycéens des acteurs de leurs projets, ce dispositif favorise l’accès à la citoyenneté. »
29 Loi no 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire.
30 Conseil régional de Bourgogne, Votre avenir se construit en Bourgogne. Les Assises des Territoires de Bourgogne en 2006, p. 4.
31 Entretien du vice-président en charge de l’aménagement du territoire, réalisé à Lormes, le 17/07/2008.
32 Ibid.
33 Conseil régional de Bourgogne, Rapport du 16 juin 2006, p. 2.
34 Conseil régional de Bourgogne, Contrat de Projet État-Région 2007-2013, 2007, p. 72-81.
35 CESR Bourgogne, Avis sur Contrat de Projet État-Région 2007-2013, 14 février 2007, p. 6.
36 Sur les mécanismes de production de la demande sociale par l’action publique voir notamment Anquetin V., Freyermuth A., « Demande sociale », in A. Cole, S. Guigner et R. Pasquier (dir.), Dictionnaire des politiques territoriales, Presses de Science Po, 2011, p. 146-152.
37 Loi no 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), art. 135.
38 « Les comités de ligne se réunissaient irrégulièrement et ils se réunissaient en matinée ou en après-midi, il n’y avait pas grand monde qui pouvait y venir et les invités étaient triés sur le volet en fait, donc c’était une invitation restreinte. On a transformé ça. Donc huit comités de ligne avec l’engagement tenu de les réunir au moins une fois par an sur chaque axe. Engagement tenu. » Entretien du vice-président en charge des transports, réalisé à Dijon, le 14/03/2008.
39 Ce constat est établi à la lecture des comptes-rendus de sessions des comités de ligne tenus entre septembre 2005 et juin 2008.
40 Entretien du vice-président en charge des transports, op. cit.
41 C’est notamment la lecture proposée par le président du groupe écologiste : « J’ai jamais vu par exemple, un tract dans un train de la ligne concernée disant il y aura un comité de ligne, venez, ça vous intéresse, c’est important. Jamais. Si on veut associer, comment ils savent les usagers ? » Entretien réalisé à Dijon, le 12/03/2007.
42 Entretien du vice-président en charge des transports, op. cit.
43 Entretien de la responsable administrative des comités de ligne, réalisé à Dijon, le 12/03/2007.
44 Ibid.
45 Conseil régional Bourgogne, TER Bourgogne. Bilan des comités de lignes, document interne, p. 4.
46 Hibbing J., Theiss-Morse E., Stealth democracy: americans’ beliefs about how government should work, Cambridge, Cambridge University Press, 2002; Neblo M., Esterling K. M., Kennedy R. P., Lazer D., Sokhey A. E., « Who Wants to Deliberate – and Why? », American Political Science Review, 104, 2010, p. 566-583.
Auteur
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Guillaume Gourgues
Maître de conférences en science politique à l’université de Franche-Comté. Il est membre du Centre de recherches juridiques de l’université de Franche-Comté (CRJFC – EA 3225) et membre associé au laboratoire PACTE (UMR 5194). Ses travaux portent sur les formes contemporaines de participation publique et l’action publique territoriale.
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