3. L’économie hybride de la « communication de crise » : une cristallisation des principes contradictoires de la communication ministérielle
p. 59-75
Texte intégral
1L’opposition entre communication publique et communication politique est devenue une des antinomies les plus structurantes des représentations et des discours sur la communication. Pour de nombreux professionnels de la communication, il y aurait entre elles une différence de nature : tandis que la communication publique serait de l’ordre de la mise en circulation d’une information désintéressée au nom d’une mission d’intérêt général, la communication politique reposerait sur un travail de manipulation de biens symboliques à des fins de légitimation politique. Dans les ministères, cette division recouperait celle entre les services (administratifs) et le cabinet (politique). En dépit de leur institutionnalisation (dans des associations professionnelles, des formations universitaires, des publications, etc.), ces deux catégories ne doivent pas être réifiées : si chacune de ces étiquettes regroupe un ensemble de pratiques communicationnelles qui ont bien un air de parenté, elles sont davantage un enjeu de lutte pour les praticiens de la communication qu’une description rigoureuse de la réalité de ces activités. Une sociologie des pratiques, et surtout de leurs usages, montre en effet que l’opposition entre ces types de communication est bien moins tranchée qu’il n’y paraît au premier abord.
2La « communication de crise » constitue un bon analyseur de ce phénomène. Cette récente spécialité professionnelle, de plus en plus pratiquée dans les ministères, n’est pas réductible à une de ces deux étiquettes. Si elle est principalement déployée par des agents appartenant aux services administratifs, les formes qu’elle prend sont assez proches de la communication pratiquée dans les cabinets ministériels. Ce segment des pratiques de la communication professionnelle se fonde certes en grande partie (mais pas seulement) sur les pratiques et les enjeux de la communication orientée vers les médias, mais il ne s’y réduit pas dans la mesure où il est aussi pris dans les enjeux et les savoir-faire plus spécifiquement techniques de la communication des services. La présente contribution vise à mettre au jour l’économie hybride des pratiques de la « communication de crise » et ainsi à décrire les logiques contradictoires de la communication ministérielle que cette dernière cristallise.
3L’analyse s’appuie sur l’étude des pratiques de communication des trois ministères français qui ont eu à gérer des crises sanitaires (notamment celles de la « vache folle ») dans les années 1990 : la Santé, l’Agriculture et les Finances1. La communication y est produite dans trois institutions principales. D’abord, une partie du travail de communication est réalisée dans le cabinet du ministre. D’autre part, il est le fruit des activités d’un service administratif de communication commun à tout le ministère : au ministère de la Santé et des affaires sociales, le service est alors intitulé SICOM (Service d’information et de communication) ; au ministère de l’Agriculture, SCOM (Service de la communication) ; et au ministère des Finances, direction de la communication (DICOM). Enfin, une partie du travail de communication est réalisée par des cellules de communication situées dans certaines directions générales, telle que la mission Communication et information à la DGAL (direction générale de l’Alimentation, au ministère de l’Agriculture), le bureau Information et communication à la DGCCRF (direction générale de la Concurrence, de la consommation, et de la répression des fraudes, au ministère de l’Économie et des finances), et le bureau de la Communication et des relations européennes et internationales à la DGS (direction générale de la Santé, au ministère de la Santé).
4Afin de montrer comment la « communication de crise », telle qu’elle est mise en œuvre dans ces institutions ministérielles, est constituée de pratiques relevant aussi bien de ce qui est communément désigné comme « communication politique » que de la « communication publique », l’article propose d’abord une description succincte de la structuration de la communication ministérielle, c’est-à-dire de la distribution des pratiques (et de leurs usages) entre le cabinet et les services. Puis il montre comment la « communication de crise » s’est institutionnalisée dans les ministères, à l’intersection de ces pratiques antinomiques.
La diversité des formes de communication ministérielle
5Les pratiques communicationnelles en cabinet et dans les services répondent à des usages distincts, voire contradictoires : elles s’adressent à des publics différents et recourent à des technologies sociales diversifiées. Alors qu’en cabinet, la communication est très largement orientée vers les médias et vise à entretenir la légitimité du ministre par une action stratégique sur l’opinion publique, dans les services, elle repose sur une palette plus large de pratiques et participe d’un travail plus technique d’accompagnement de la mise en œuvre des politiques publiques.
La communication des cabinets ministériels
6Les activités de communication en cabinet ministériel sont en grande partie consacrées à gérer l’opinion publique au moyen de l’accès aux médias. Elles prennent des formes très diverses. Sur le terrain étudié, les visites ministérielles au salon de l’Agriculture constituent un des cas les plus emblématiques de cette communication politique. Ces salons ne sont certes pas organisés pour permettre la communication des responsables de l’exécutif, mais les visites sont objectivement préparées pour produire des prises de position politiques destinées à être relayées dans les médias. Elles servent au minimum à symboliser le soutien du ministre au monde agricole par la mise en scène d’une communion avec ses représentants. Elles peuvent aussi être l’occasion de produire une prise de position plus spécifique de soutien à une option de politique publique ou une fraction du secteur agricole. Par exemple, le 18 février 2001, le président de la République d’alors, Jacques Chirac, profite des caméras qui suivent sa visite pour émettre une critique contre l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments et contre la politique gouvernementale fondée sur un usage constant (et ostensible) de l’expertise de l’Agence et du principe de précaution : cette « petite phrase » est comprise comme un soutien à la filière bovine et à la FNSEA.
7La première propriété de ce type de communication est d’être orientée vers les médias (media-driven), c’est-à-dire de reposer sur des stratégies d’accès aux médias, et même, plus précisément, à la fraction la plus généraliste du champ journalistique. Elle a recours pour ce faire aux instruments classiques des relations-presse (interviews, communiqués de presse, etc.), mais aussi à l’organisation de pseudo-événements, c’est-à-dire « des actions qui présentent un écart par rapport au déroulement habituel ou “normal” des choses et qui sont littéralement construites et mises en scène à l’intention des médias d’information2 », telles que des visites de terrain ou des discours publics réalisés en présence de journalistes (et même très largement organisés pour eux).
8Cette communication se caractérise également par son usage : la légitimation du ministre. Il s’agit de produire une représentation favorable destinée à mobiliser un soutien électoral ou sondagier3. La note reproduite ci-dessous, rédigée pour le Premier ministre, le 11 octobre 2001, par son conseiller chargé des relations avec le Parlement et par celui chargé de la préparation des discours, montre que la communication du Premier ministre est explicitement conçue comme une action stratégique, faite pour contrôler l’image publique du responsable politique :
« Désormais, il nous faut intégrer le plus en amont possible, dans la préparation des événements et déplacements, la dimension politique de la communication. Il nous faut anticiper, imaginer – et si possible modeler – ce que seront les images et les mots qui rendront compte de chaque annonce, discours ou manifestation à laquelle tu participes. […] Désormais, c’est à nous de proposer – voire d’imposer – notre message à la presse. Cela peut être obtenu selon deux voies principales et qui se complètent :
- L’une est quantitative : il nous faut fournir une masse plus importante d’information car la presse, mécaniquement, accorde plus de place à un flot plus important ; il faut donc, par exemple, multiplier les communiqués relatifs aux événements auxquels tu prends part :
- L’autre est qualitative : nous pouvons, par un travail fin de choix des expressions, mieux maîtriser le contenu politique des messages qui seront diffusés par la presse.
Définir systématiquement, au préalable, un axe de communication. Nous devons ainsi préciser :
- Quel est le public ?
- Quelles sont les attentes en présence ?
- Quel est le positionnement du Premier ministre, en particulier par rapport au Président de la République ?
- Quel est notre message ?
- Quelle(s) image(s) souhaitons-nous voir reprise(s)4 ? »
9Le contrôle des représentations « médiatiques » du Premier ministre et de son action politique est ici l’objectif explicite des stratégies d’accès aux médias. Cette façon de produire les prises de position politiques correspond à une forme du jeu politique orientée vers les médias5. Celui-ci repose sur une configuration qui associe les agents politiques (et leurs conseillers), la fraction la plus généraliste du champ journalistique, et l’industrie des sondages. Le travail de légitimation consiste à entretenir ce capital symbolique qu’est l’image médiatique du ministre.
10Troisième propriété, cette communication des cabinets ministériels a un fort contenu stratégique : une grande partie du travail consiste à concevoir les prises de position en fonction de plusieurs données. Il s’agit de permettre au ministre de se distinguer par rapport au thème dominant sur l’agenda journalistique, à un moment particulier, et aussi par rapport aux attentes diverses des agents desquels le ministre est interdépendant : les groupes d’intérêts et leurs représentants, l’opposition, les parlementaires de la majorité, les pairs et concurrents au sein du sous-espace gouvernemental… Une part importante du rôle des communicateurs6 politiques ministériels réside dans le travail réflexif d’adaptation des moyens de communication aux fins, c’est-à-dire aux effets recherchés dans le jeu politique orienté vers les médias. Il s’agit notamment de savoir à quel moment précis et dans quels médias il faut prendre position, ce qu’il faut dire et ne pas dire, comment le dire…
La communication des services ministériels
11Ces trois propriétés de la communication au sein des cabinets ministériels permettent de caractériser, par contraste, la communication que l’on observe du côté des directions administratives des ministères.
12En premier lieu, la communication des services ministériels repose sur une diversité de pratiques : campagnes d’affichage, publicité dans la presse, brochures, salons et colloques, sites Internet, réponse à des interviews… La responsable du service de communication du ministère de l’Économie et des finances insistait ainsi, en entretien, sur l’importance de la diversité des supports de communication :
« Les médias ne sont pas que la presse. On communique beaucoup par les sites [Internet]. […] Nous communiquons aussi par de l’écrit. […] C’est tous supports confondus. Nous communiquons par de l’événementiel. Nous communiquons par le cadre d’actions de communication qui sont faites sur le terrain en région et nationalement. [La communication] c’est [aussi] des politiques éditoriales, c’est7… »
13Cette plus grande variété de moyens employés peut s’analyser comme un héritage de l’invention de la communication dans les ministères. La création de ces services est souvent une refonte organisationnelle permettant « la requalification d’un certain nombre d’actes existant (service de presse, publication, information) en actes de communication8 ». Derrière le label homogénéisant de « communication », on trouve ainsi une diversité de métiers : chargé des relations-presse, rédacteur, infographiste, webmaster, etc. La variété des outils de communication tient aussi au fait que cette communication poursuit des objectifs diversifiés, de l’information du grand public sur un problème particulier (par exemple un risque sanitaire) à la diffusion d’un message à un public ciblé (par exemple un message de prévention adressé à une population à risque), en passant par l’entretien des relations avec les professionnels du secteur dont le ministère a la charge ou les groupes d’intérêts qui les représentent.
14La deuxième propriété de la communication des services est en effet d’être largement utilisée comme un instrument de l’action publique. Elle sert moins à présenter sous un jour favorable les politiques publiques qu’à concourir à les mettre en œuvre. L’exemple le plus évident est donné par les campagnes d’information destinées à changer les comportements individuels de la population face à un problème social particulier9. Elle peut aussi être mise en place pour accompagner une procédure de retrait d’un produit en informant sur les dangers de celui-ci (comme le fait la DGCCRF). Elle peut enfin, dans une logique quasi publicitaire, être un élément d’une politique économique de soutien à une filière industrielle, en informant les consommateurs pour les rassurer sur la qualité sanitaire d’un produit : la communication vise alors à rétablir la confiance des consommateurs et soutenir le marché. L’affiche produite par le ministère de l’Agriculture lors de la « crise de la vache folle » de l’automne 2000 est un bon exemple de cet usage instrumental de la communication ministérielle. Cette pédagogie vise à rassurer les consommateurs, et, ce faisant, à agir sur des principaux problèmes posés aux pouvoirs publics dans la gestion de la « vache folle » (en plus du maintien de la sécurité sanitaire des aliments), à savoir les enjeux économiques de la chute de la consommation de viande bovine consécutive à la « crise ».

15Dans tous ces cas, la communication est utilisée comme un instrument de politique publique, même si, de fait, elle concourt par surcroît à sa légitimation, en donnant à voir que l’administration n’est pas inactive face à tel problème public.
16Cet usage instrumental de la communication va de pair avec une définition plus technique que stratégique de celle-ci. L’enjeu professionnel, pour ces communicateurs, consiste à produire des biens communicationnels, matériels ou non : réalisation de plaquettes, d’affiches, de films, de placards de publicité dans les journaux, organisation matérielle d’une conférence de presse (i. e. préparation des invitations, dossiers de presse, etc.) ou de rencontres professionnelles (salons, congrès, etc.). La compétence porte alors sur le savoir-faire investi dans la fabrication des moyens de communication. C’est le cas, par exemple, de la liste de diffusion destinée à l’information des professionnels de santé en cas d’urgence sanitaire : « DGS-Urgent ». Comme l’explique le directeur général de la Santé en poste au moment de la mise en place cet instrument de communication, celui-ci répond à des problèmes spécifiques plutôt qu’à des enjeux exogènes de légitimation :
« [Le chargé de communication de la DGS] faisait un travail un peu plus de fond. C’est comme ça qu’il a eu l’idée de faire “DGS Urgent”, la messagerie. Ils ont créé un portail commun de sécurité sanitaire. Donc voilà, le service était plus là pour développer des outils de communication que pour faire un travail opérationnel de communication. Parce qu’à l’époque on communiquait très peu10. »
17L’enjeu est avant tout technique : il s’agit de « mieux répondre aux besoins d’information des professionnels de santé », c’est-à-dire de « leur permettre d’avoir une information en temps réel » et de leur donner toutes les informations utiles grâce à « un lien vers des pages d’information en santé publique (épidémiologie, protocole de prise en charge, informations sur un médicament, etc.)11. » Dans les services, un des principaux enjeux de la communication réside ainsi dans l’élaboration du support le plus adapté en fonction du message à faire passer et du public visé. Dans cette optique, les communicateurs doivent savoir utiliser l’ensemble des moyens à leur disposition, et pas seulement l’accès aux médias généralistes.
18Les pratiques de communication se distribuent donc, au sein des ministères, selon une opposition entre deux définitions de la communication. D’un côté une communication stratégique, média-centrée et à usage de légitimation, dont l’idéaltype est la communication politique du ministre réalisée par les communicateurs de son cabinet. De l’autre, une communication technique, à usage instrumental, caractérisée par la variété des instruments de communication. Cependant, la « communication de crise » ne se laisse réduire à aucune de ces deux catégories.
La « communication de crise », une communication administrative orientée vers les médias
19La « communication de crise » est une spécialité de la communication administrative dont les propriétés sont en fait très proches de la communication déployée par les cabinets ministériels. Sans être dénuée d’une fonction instrumentale, elle se caractérise par un recours fréquent à l’accès aux médias, par un enjeu stratégique (plus ou moins directement contrôlé par les responsables politiques) et par une indéniable visée légitimatrice.
20La « communication de crise » est aujourd’hui constituée comme une véritable spécialité au sein de l’univers des pratiques de communication, au même titre que la communication interne, les relations presse ou la communication événementielle. De nombreux écrits semi-savants12 ainsi que des manuels destinés à l’usage direct des praticiens13 ont contribué à labelliser et à codifier cette pratique, en formulant quelques préceptes récurrents et en développant des outils spécifiques :
« 1. Anticipez : Plus une crise a été préparée, plus les chances de la surmonter sont importantes. Anticipation est le maître mot de toute communication de crise. […]
6. Organisez : La cellule de crise est le nœud du dispositif. Elle doit être constituée préalablement à toute crise et ses membres pouvoir être contactés à tout moment.
7. Faîtes simple : La cellule doit être souple et légère. Des membres en nombre trop important risquent d’alourdir les discussions et de complexifier le processus de décision.
8. Exercez-vous : La pratique régulière d’exercices de crise permet d’améliorer les bons réflexes et de réduire les tensions lorsque la crise arrive réellement.
9. Formez : La prise de parole médiatique nécessite l’acquisition de certaines données : phrases courtes, utilisation d’images, rappel constant du message. […]
14. Élaborez les messages : Les messages doivent être élaborés avant la crise. Durant la crise, les pressions externes et internes réduisent le recul nécessaire. […]
20. Veillez à votre réputation : La bonne réputation réduit les conséquences de la crise. Si vous donnez l’image d’un pollueur notoire, la crise sera imputée à votre malhonnêteté. La bonne image permet d’exciper la bonne foi. […]
31. Sachez dire non : Les médias jouent sur l’urgence pour obtenir la spontanéité. Sachez refuser une interview si vous ne l’avez pas préparée ; vous risquez d’être entraîné en dehors de votre message.
32. Prenez date : Dire “non” ne signifie pas “no comment”. Balisez votre territoire, annoncez que vous ne disposez pas des informations mais que vous prenez l’engagement d’un point presse sous 2 ou 3 heures.
33. Soyez cohérent : Vous pouvez émettre plusieurs messages mais ceux-ci doivent être cohérents entre eux, cf. l’argument du chaudron troué (Freud 1905). 1) Je n’ai jamais emprunté de chaudron, 2) le chaudron avait déjà un trou quand on me l’a donné, 3) J’ai rendu le chaudron en parfait état.
34. Connaissez votre passif : La communication de crise souffrira longtemps des affaires Seveso, Tchernobyl, de l’amiante ou du sang contaminé où chacun s’affaira à minimiser la perception des risques. Le discours “tout est sous contrôle” est souvent peu crédible.
35. Réagissez vite : La réactivité est un paramètre de succès important. Si vous ne révélez pas la crise, vous serez suspecté d’avoir voulu la dissimuler.
36. Coordonnez-vous : Les journalistes amplifieront toutes discordances entre interlocuteurs différents.
37. Assumez : Il s’agit de reconnaître l’ampleur de l’événement et de pouvoir répondre de ses actes, cela ne signifie pas forcément en endosser la responsabilité.
38. Imaginez le pire : En période de stress, on s’attache plus aisément aux nouvelles qui rassurent. N’écartez pas les hypothèses les plus pessimistes.
39. Dites la vérité : Le mensonge est l’erreur suprême, d’autant que plus rien ne peut rester caché très longtemps.
40. Soyez transparent : Être transparent, cela signifie être à l’écoute et montrer une attitude ouverte. Numéro vert, web cam, portes ouvertes démontrent une faculté de communication.
41. Faites preuve d’empathie : Montrez un visage humain, les inquiétudes sont réelles, les familles des victimes sont inconsolables. Soyez présent humainement.
42. Occupez le terrain : Une crise se gère sur la durée. Il ne suffit pas d’être réactif immédiatement, il faut ensuite gérer la crise sur une longue période. […]
44. Choisissez le bon porte-parole : Un directeur de communication ne sera pas jugé crédible de par sa fonction même. Le top management est le porte-parole naturel. Toutefois, si la crise est évolutive, il est souvent décommandé d’exposer trop rapidement le président de l’ entreprise. […]
46. Engagez le retour d’expérience : Une crise réelle est le meilleur des exercices, elle doit faire l’objet d’un REX approfondi.
47. Remerciez vos collaborateurs : Soumis à rude épreuve, il est important de les remercier des efforts fournis.
48. Tenez vos promesses : Si vous vous êtes engagés à de mesures correctives, il est nécessaire de les mettre en œuvre rapidement sous peine d’être accusé de manipulation.
49. Rebondissez : Toute crise peut être une opportunité pour une nouvelle évolution. Capitalisez les acquis pour consolider votre image.
50. Tenez-vous prêt : La prochaine crise n’est pas loin14. »
21La pratique de la communication dans les « crises15 » est toutefois loin de se réduire à la mise en œuvre de ces recettes et d’être aussi maîtrisée que le laissent entendre les écrits de ces experts. De fait, par-delà ce travail de codification, la « communication de crise » doit ses propriétés au contexte empirique de son élaboration. Elle est d’abord une communication inventée au gré des nécessités de l’urgence du travail bureaucratique lors des « crises » et codifiée dans des « retours d’expérience » : les pratiques communicationnelles sont ainsi bricolées en fonction de la conjoncture telle qu’elle apparaît aux agents, notamment en lien avec sa co-construction par le champ journalistique. Mais, si sa genèse est loin d’être aussi rationnelle que peuvent le laisser penser les manuels de « communication de crise », elle n’est cependant pas dénuée de règles structurantes. Bien différentes des théorisations établies ex post, il s’agit de quelques régularités observables, tant dans l’ordre du symbolique que de la pratique.
Les enjeux symboliques de la « communication de crise » : contrôler l’image de l’institution
22La première des règles qui, en situation de « crise », structurent le travail des communicateurs et, au-delà, de tous les agents administratifs impliqués dans une telle situation, est la force de l’impératif de transparence. Lors de ces conjonctures caractérisées par une attention publique soutenue et critique portée au travail bureaucratique, les agents sont incités à utiliser les outils modernes de la communication à destination du grand public, pour éviter ou contrecarrer les mises en cause publiques. Cette injonction est en partie le produit du fonctionnement du champ journalistique. D’une part, la transparence est une des principales catégories de jugement de la légitimité de l’action des pouvoirs publics mobilisées dans les contenus journalistiques. Cette catégorie permet de penser l’incapacité des pouvoirs publics à répondre à un problème public, et elle le fait sur un mode moral, à propos de situations relatives à la production et la mise en circulation d’informations sur l’action publique : le secret, la dissimulation, le mensonge, la manipulation16… D’autre part, cette injonction trouve sa force dans l’intensification de l’activité journalistique sur le problème mis en « crise17 » : les sollicitations (demandes d’interviews, de renseignements…) deviennent nettement plus nombreuses, les problèmes auxquels il faut répondre (ne serait-ce que pour dissoudre ce qui est considéré comme une fausse question) se multiplient. Dans les opérations étiquetées comme « gestion de crise », faire usage de stratégies d’accès aux médias apparaît aux agents comme une prise en compte nécessaire de l’exigence, indissociablement symbolique et pratique, de transparence. Il semble alors trop coûteux d’ignorer les nombreuses sollicitations des journalistes et de maintenir un silence total sur la gestion administrative du problème public. La « communication de crise » privilégie ainsi la diffusion des messages par les grands médias généralistes : la mise en place de publicités, mais aussi et surtout l’organisation de conférences de presse, la rédaction et la diffusion de communiqués de presse, l’organisation d’interviews télévisées ou parfois de visites de sites…
23Ces pratiques d’accès aux médias s’articulent à la prise en compte des problématiques médiatiques, c’est-à-dire co-construites et consacrées par le champ journalistique. Loin d’être une simple réponse passive aux demandes des journalistes, la « communication de crise » implique des choix stratégiques sur les messages à promouvoir. Cette communication ne se fait pas seulement en fonction des propriétés spécifiques du problème de la « vache folle » (évolution épidémiologique, progrès de la connaissance des causes de l’épidémie, paramètres techniques des politiques alimentaires…). Les prises de position dépendent aussi de la représentation journalistique de ce problème, de l’institution et de son action. L’ancien directeur général de la Santé Lucien Abenhaïm le dit bien, par exemple, lorsqu’il associe les enjeux instrumentaux et les enjeux de légitimation dans la pratique de la « communication de crise » : « la communication pendant une crise répond à la double exigence de transparence – fournir des données, expliquer les faits – et du positionnement politique – montrer que l’on prend la situation au sérieux18 ». La maîtrise de l’image médiatique de l’action publique est un des enjeux de la « communication de crise ».
24Elle n’est cependant pas le seul. En réalité, la « communication de crise » prend en charge une diversité d’objectifs. Il s’agit d’abord évidemment d’usages instrumentaux, tels que diffuser des messages de santé publique ou d’intérêt général, qui concourent directement à la gestion du problème. Ainsi, la gestion de la « crise » de l’ESB abonde de campagnes de publicité institutionnelle, mais aussi de déclarations aux médias des responsables gouvernementaux, visant par exemple à restaurer la confiance des consommateurs dans la viande bovine française afin d’enrayer la chute de la consommation et des cours. La « communication de crise » vise, dans le même temps, à préserver la crédibilité publique d’une institution ou à légitimer son intervention sur un problème public. Ces deux dimensions sont indissociables puisque c’est très largement des représentations (notamment médiatiques) de l’action publique que provient la mise en « crise ». Pour Lucien Abenhaïm, par exemple, « une crise survient quand la confiance dans la capacité des pouvoirs publics à régler les problèmes s’effondre19 ». Cette perception de la conjoncture apparaît alors aux agents concernés comme une des propriétés du problème public que leur administration doit prendre en charge. La représentation publique (et notamment journalistique) de la « crise » est ainsi considérée comme un élément de sa gestion, si bien que la communication de « crise » est, presque par définition de son objet, focalisée sur les enjeux d’image. Ce faisant, elle procède d’une entreprise de légitimation qui la rapproche de la communication politique telle qu’elle est pratiquée par les cabinets ministériels.
Les enjeux pratiques de la « communication de crise » : un dispositif pour être réactif
25L’efficacité de ce travail symbolique repose sur la prise en compte des enjeux pratiques de la médiatisation. Le fonctionnement de cette « communication de crise » se caractérise en particulier par une organisation ad hoc adaptée aux règles matérielles de la médiatisation d’un problème.
26Pour les administrations concernées, la médiatisation intense d’un problème dont elles ont la charge – perçu comme une « crise » – se traduit par un surcroît de travail. D’une part, les agents doivent prendre en charge un grand nombre de sollicitations émanant des journalistes (demandes d’interviews, de renseignements, appels téléphoniques…), mais aussi des membres du cabinet ministériel qui, pour préparer les interventions médiatiques du ministre, multiplient les commandes auprès des services afin d’obtenir des informations, des chiffres, voire des mesures à annoncer. D’autre part, ils doivent répondre à des problèmes qui apparaissent à l’agenda journalistique et qui sont parfois éloignés des enjeux pratiques de la gestion de « crise ». En raison des formes spécifiques de la concurrence interne (notamment la course au scoop par la révélation des « affaires20 ») et une connaissance relativement peu spécialisée de ces problèmes, les journalistes soulèvent à propos de la « vache folle » de nouvelles questions auxquelles l’administration, sous le feu de la critique, ne peut pas ne pas répondre, alors même qu’elles apparaissent souvent comme secondaires au regard des catégories administratives de hiérarchisation des problèmes. Par exemple, à la suite d’un article du Monde en 199621, révélant qu’en dépit de l’embargo, des farines animales anglaises continuaient d’être importées en France, il a fallu aux fonctionnaires de la direction générale de la Concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes reconstituer les chiffres des importations des farines animales anglaises, cargaison par cargaison, pour corriger les données agrégées publiées par une autre administration (la direction des Douanes). Ainsi, dégonfler une « affaire » naissante qui, du point de vue des fonctionnaires des Fraudes, avait été « montée en épingle22 », génère au sein de la DGCCRF un travail qui n’est pas directement exigé par la gestion administrative du problème de la « vache folle ».
27La « communication de crise » consiste largement à répondre aux attentes nombreuses des journalistes (au nom de la transparence), mais aussi à donner à voir la prise en charge de ces problèmes mis à l’agenda médiatique. Cette pratique, très chronophage, exige de se plier à la temporalité du champ journalistique. Les éléments de réponse à ces problèmes médiatiques doivent être communiqués dans l’urgence. Cette contrainte temporelle ne s’exerce pas par un effet mécanique du champ journalistique sur le champ administratif. Elle est importée par quelques agents au croisement de ces deux espaces sociaux, notamment les communicateurs des services (mais aussi, plus indirectement, ceux du cabinet), qui imposent dans l’administration la nécessité d’accélérer les pratiques pour les caler sur le rythme de production et de circulation sociale de l’information journalistique. Le chargé de communication de la direction générale de l’Alimentation en poste lors de la « crise » de 2000 décrit bien cet impératif d’urgence qu’il s’efforce de faire partager dans la direction générale :
« Vous ne pouvez pas attendre le lendemain pour réagir. Quand j’ai des bêtises dans la presse du matin, je veux réagir le matin. Ça aussi c’était dur à faire comprendre [aux agents de la DGAL]. Je leur dis : “Attendez, des éléments de langage qui arrivent à 11 h, pour moi, c’est trop tard.” J’ai la presse à 8 h ou à 8 h 30, j’ai toute une synthèse. Alors ça, ils le comprennent parce que depuis que je suis arrivé, je leur fais une revue de presse sur mesure ici. Je leur fais une revue de presse selon la compétence de chaque bureau ou de chaque sous-direction23. »
28Les conseils des professionnels de la communication, faits le plus souvent au nom du principe de transparence et d’un bon sens qui est en fait une connaissance pratique du travail des journalistes, ont pour effet d’ajuster peu ou prou le travail des fonctionnaires aux règles de fonctionnement du champ journalistique afin de favoriser une meilleure médiatisation de leur institution. C’est le cas en particulier de la prise en compte des rythmes propres à la production de l’information journalistique et aux règles temporelles du fonctionnement des rédactions : heures de bouclages de journaux, horaires des journaux télévisés et radio… Cet impératif de réactivité a des implications en termes de division du travail administratif, dans la mesure où il repose sur la mise en place de dispositifs faits pour accélérer la circulation de l’information au sein des directions.
29Ainsi, dans des séquences de « gestion de crise », des formes d’organisation plus informelles, en rupture avec la traditionnelle division du travail bureaucratique, sont mises en place. Les activités de communication, et aussi souvent les opérations décisionnelles, sont concentrées dans des « cellules de crise » réunissant un petit groupe d’agents. La structure ad hoc mise en place au sein de la DGAL pour organiser la campagne de tests de dépistage à grande échelle de l’ESB est exemplaire de cette forme d’organisation du travail qui, en concentrant toutes les opérations de gestion technique et de communication sur un même problème, répond aux règles pratiques liées à la médiatisation. La mise en place de ces tests a été décidée en février 2000 pour mieux contrôler la qualité sanitaire des bovins entrant dans la chaîne alimentaire. Les responsables de la DGAL redoutent alors que l’augmentation mécanique du nombre de cas de « vache folle » détectés remette le problème de l’ESB à l’agenda médiatique. La description de ce dispositif, telle qu’elle apparaît dans l’extrait ci-dessous de la revue interne de la DGAL, donne bien à voir la monopolisation de toutes les opérations liées à ce programme par quelques agents. Elle montre aussi l’articulation entre la gestion opérationnelle des tests (i. e. leur mise en place et leur mise en œuvre) et la communication sur ce thème :
« La “cellule tests ESB” est une structure provisoire au sein de la DGAL. Elle a été mise en place pour organiser le programme de recherche destiné à évaluer les tests rapides de dépistage de l’Encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) et à estimer la prévalence maximum de la maladie en testant les populations d’animaux les plus exposés aux risques et pour en assurer le suivi […]. Dirigée par André Manfrédi, elle regroupe cinq fonctionnaires, assistés par deux agents vacataires chargés de la saisie informatique des données relatives aux 48 500 tests qui seront effectués, au total, dans le cadre du programme de recherche. La “cellule tests ESB” est chargée de la mise en œuvre opérationnelle du programme, qu’elle a présentée et détaillée dans la note de service DGAL no 8080 du 20 juin 2000. Elle assure la liaison avec les SVD [Services vétérinaires départementaux] des 12 départements actuellement concernés, puis assurera celle-ci avec l’ensemble des SVD lorsque le programme sera étendu à tout le territoire. Elle assure l’interface avec l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), qui est chargée du suivi scientifique du programme. Ainsi, elle transmet chaque semaine à l’AFSSA toutes les données concernant les tests. Elle assure également la liaison avec le comité scientifique de suivi du programme et avec la Direction générale de la santé (DGS) et avec la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). Enfin, elle doit valider techniquement tous les documents préparés par la cellule de communication sur les tests, qui émane d’une société de consultants (Euro RSCG)24. »
30Cette monopolisation du pouvoir de décision répond surtout à une série de nécessités pratiques. Cette organisation du travail est notamment faite pour que le fonctionnement de l’institution ne soit pas gêné par le travail chronophage des relations presse. Un chargé de communication fait alors l’interface entre l’administration et les journalistes, afin que l’activité de celle-là ne soit pas accaparée par les sollicitations de ceux-ci. Cette monopolisation des activités par un petit groupe d’agents vise aussi à favoriser l’usage stratégique de la communication qui prévaut lors des périodes perçues comme des « crises ». Elle permet en effet de maîtriser au mieux le message diffusé via les médias au nom de l’institution ministérielle. La direction de celle-ci se donne les moyens d’imposer une représentation homogène du problème public et de sa gestion en organisant la communication de telle façon que les journalistes n’aient à connaître qu’une seule source d’information. Le plus souvent, il s’agit des agents responsables des décisions les plus stratégiques, c’est-à-dire ceux occupant le plus haut niveau hiérarchique. La mise en place de ce type de dispositif répond – enfin – à une logique d’affichage : en communiquant sur l’ouverture d’une « cellule de crise », les responsables administratifs mettent en scène leur volontarisme et répondent ainsi aux attentes relayées par le champ journalistique25. Ainsi organisée, la « communication de crise » permet de prendre position rapidement en fonction de la problématique qui domine à un moment donné dans le champ journalistique.
Une pratique hybride
31Malgré ces propriétés – usage stratégique, prégnance de l’enjeu symbolique, usage principal de l’accès aux médias généralistes, monopolisation de la communication par les décideurs –, la « communication de crise » n’a pas la même intensité stratégique que la « communication politique », qui est très largement fondée sur l’usage des sondages et de l’analyse des opportunités médiatiques (revues de presse, etc.). D’une part, la force des routines favorisant une communication instrumentale, dans des administrations techniques, est telle que la « communication de crise » est loin d’y avoir le degré d’investissement stratégique sur les enjeux purement symboliques (l’image) que l’on retrouve par exemple dans les cabinets ministériels. D’autre part, cette pratique de la communication est contrainte par le manque de ressources qui caractérise souvent la communication des services. Faute de moyens (notamment humains), les administrations ne peuvent guère développer une stratégie de communication véritablement orientée vers les médias, même si elles y sont un peu conduites par la médiatisation d’un problème traité sur le mode de la « crise ». En effet, si des épisodes comme la « vache folle » amènent les directions à adopter des pratiques relevant de la « communication de crise », sous l’effet notamment des jeux sociaux d’une intense médiatisation, une grande partie du travail de leurs communicateurs concerne des opérations plus techniques de relations presse, voire des opérations de communication institutionnelle (élaboration de plaquettes d’information, organisation de salons professionnels, etc.). Même en temps de « crise », où il faut prendre en compte les inquiétudes de l’opinion, le travail de communication de ces administrations demeure une communication plus spécifique à destination du secteur dont ils ont la charge. Moyen d’action tout autant qu’adjuvant symbolique des politiques publiques, cette communication participe au moins autant de l’action publique que de sa légitimation. D’une part, elle sert à diffuser avec le plus d’efficacité possible des messages indispensables pour la gestion même du problème : rappel précis des faits pour éviter le développement de peurs collectives, diffusion de messages de prévention, communication visant à favoriser le rappel de produits contaminés, etc. Mais, d’autre part, elle sert à afficher et à légitimer l’action de l’institution. L’administration atteste de sa maîtrise de la « crise », par exemple en publicisant des informations sur les dispositifs mis en place pour venir à bout du problème (inauguration de cellules de crise), sur l’avancement de l’enquête sanitaire, etc.
32Même si elle en emprunte certaines propriétés fondamentales, la « communication de crise » est donc loin de se rabattre sur les logiques de la communication politique, beaucoup plus largement orientée vers le champ journalistique. Elle doit être comprise comme une pratique hybride, tiraillée entre les routines de la communication administrative et les exigences plus stratégiques générées par le fonctionnement du champ journalistique (en lien avec d’autres espaces sociaux) dans une période de « crise ».
Conclusion : vers une communication publique plus stratégique ?
33La communication ministérielle ne peut être pensée au singulier. La diversité des pratiques et de leurs usages y est trop grande. Elle ne peut pas non plus être pensée comme la juxtaposition de deux communications (publique et politique) qui seraient différentes par essence. Malgré la force indigène de cette antinomie, l’analyse de la division du travail de communication au sein des ministères laisse apparaître de nombreuses propriétés communes, et plaide finalement pour que cette diversité soit pensée comme un continuum ou un espace des pratiques, structuré par deux pôles, incarnés par la communication des cabinets d’un côté et celle des services de l’autre. Cet espace s’organise selon quelques couples d’opposition : enjeu stratégique vs enjeu technique, pratiques orientées vers les médias vs variété des outils de communication, usage de légitimation vs usage instrumental.
34Avec le développement de la « communication de crise », on observe une transformation de la communication publique ministérielle, fonctionnant de plus en plus selon les logiques de la communication stratégique. Cette évolution n’est d’ailleurs pas pensée comme une contradiction entre deux formes de communication incompatibles. Cette hybridation des pratiques de la communication publique ministérielle est au contraire confortée par l’idéologie professionnelle développée par les communicateurs et les principaux responsables des administrations : le mythe de la transparence, c’est-à-dire la croyance dans la nécessité d’agir tout en rendant compte publiquement de cette action26. Ce mythe professionnel, proche de celui de la société de communication analysé par Érik Neveu27, offre un riche répertoire de justifications pour tous les agents qui, au sein des administrations, ont intérêt à jouer le jeu de l’accès aux médias. Ceux-ci peuvent en effet s’appuyer sur les critiques de l’action publique consacrées par un champ journalistique qui s’intéresse de plus en plus au travail des administrations, notamment avec les « crises » et « affaires » des années 1980-199028. Cela impose, à l’intérieur des ministères, l’idée qu’il est impératif de rentrer dans ce jeu de la communication stratégique : il s’agit d’accéder aux médias pour y légitimer son action.
Notes de bas de page
1 Pour plus de détails sur cette enquête, voir Nollet J., Des décisions publiques « médiatiques » ? Sociologie de l’emprise du journalisme sur les politiques de sécurité sanitaire des aliments, thèse pour le doctorat en science politique de l’université de Lille 2, déc. 2010, 1 058 p., 2 vol.
2 Charron J., Lemieux J., Sauvageau F., Les Journalistes, les médias et leurs sources, Québec, Gaëtan Morin éditeurs, 1991, p. 101.
3 Champagne P., Faire l’opinion. Le nouveau jeu politique, Paris, Éditions de Minuit, coll. « Le sens commun », 2001 (1990).
4 Archives nationales, 20030511 art 3.
5 Pour une présentation détaillée de cette notion, on se permet de renvoyer à Nollet J., Des décisions publiques « médiatiques » ?, op. cit., p. 317-432.
6 Le barbarisme « communicateur » est choisi afin d’éviter les dénominations indigènes se rapportant à tel ou tel métier (communicant, conseiller en communication, chargé de relation presse, etc.) : il désigne ainsi l’ensemble des agents travaillant sur les stratégies d’accès aux médias pour le compte d’un responsable ou d’une institution politique, administratif, associatif, commercial, etc., quel que soit le rôle spécialisé de ces agents.
7 Cheffe de service, SIRCOM, administrative civile.
8 Lévêque S., « L’invention de la communication. La mise en place d’un Sicom au ministère de la Solidarité, de la Santé et de la Protection sociale en 1990 », Revue Française des Affaires sociales, no 3, 1993, p. 143.
9 Voir notamment Paicheler G., Prévention du sida et agenda politique. Les campagnes en direction du grand public (1987-1996), Paris, Éditions du CNRS, coll. « CNRS Communication », 2002 ; Berlivet L., « Naissance d’une politique symbolique : l’institutionnalisation des “grandes campagnes de prévention” », Quaderni, no 33, 1997, p. 99-117 ; Berlivet L., « Une biopolitique de l’éducation pour la santé. La fabrique des campagnes de prévention », in D. Fassin et D. Memmi (dir.), Le Gouvernement des corps, Paris, Éditions de l’EHESS, 2004, p. 37-75 ; Ollivier-Yaniv C. et Rinn M. (dir.), Communication de l’État et gouvernement du social. Pour une société parfaite ?, Grenoble, PUG, 2009.
10 Directeur d’administration centrale, DGS, universitaire, ancien membre de cabinet ministériel.
11 Rapport annuel 2003 de la Direction générale de la Santé, p. 19.
12 Lagadec P., « Les médias en situations de crise. Constats et questionnements à partir des couvertures d’actes de terrorisme », dans Actes de la treizième séance du Séminaire du programme Risques collectifs et situations de crise, 1er avril 1999, Grenoble, CNRS, juin 1999, p. 63-115.
13 Libaert T., La Communication de crise, Paris, Dunod, coll. « Topos », 2001 ; Revéret R. et Moreau J.-N., Les Médias et la communication de crise, Paris, Éditions Economica, coll. « Médias-poche », 1997 ; Gabay M., La Nouvelle Communication de crise – Concepts et outils, Issy-les-Moulineaux, Éditions Stratégies, 2001 ; Anthonissen P.-F. (ed.), Crisis communication : practical public relations strategies for reputation management and company survival, Londres & Philadelphie, Kogan Page.
14 « 50 principes », supplément « Crises, de 10 à 100 », Magazine de la communication de crise et sensible, décembre 2004, p. 11-15.
15 L’emploi du terme de « crise », précisé par l’usage des guillemets, renvoie au fait que la gestion politico-administrative de la maladie de la « vache folle » était perçue et décrite comme telle par les agents qui en avaient la charge. Cette définition indigène des « crises » a pour principales propriétés l’irruption fulgurante et massive du problème de la « vache folle » sur l’agenda journalistique, la gravité de l’épidémie et la vaste peur collective qu’elle génèrerait, ainsi que la mise en cause des pouvoirs publics qui s’ensuit et les incite à agir. Pour éviter toute incompréhension sur la catégorie de « communication de crise », il faut donc veiller à ne pas entendre cette dernière selon la définition, désormais classique en science politique, qu’en donne Michel Dobry : la « communication de crise » est, la plupart du temps, employée dans des situations qui ne correspondent pas à une conjoncture fluide.
16 Pour une analyse de cette catégorie journalistique, voir Nollet J., Des décisions publiques « médiatiques » ?, op. cit., p. 186-189.
17 L’activité des journalistes n’est bien sûr pas autonome par rapport à celles d’autres agents sociaux. Elle dépend ainsi en partie des attaques venant de l’opposition politique, des critiques d’associations de consommateurs, de syndicats ou de groupements professionnels, des prises de position d’opposants au sein des partis de la coalition gouvernementale, etc.
18 Abenhaïm L., Canicules, La santé publique en question, Paris, Fayard, 2003, p. 111-112.
19 Ibid., p. 112. Il étaie son propos en argumentant sur la déconnexion entre les propriétés objectives d’un problème de santé (par exemple des critères de mortalité) et la perception (et la gestion politico-administrative) de celui-ci comme une « crise ». Il considère ainsi que la « vache folle » a bien été une « crise » alors même qu’elle n’a pas été une épidémie (seuls six cas humains étant recensés en France lors de la publication de son livre en 2003).
20 Marchetti D., Quand la santé devient médiatique. Les logiques de production de l’information dans la presse, Grenoble, PUG, coll. « Communication, médias et sociétés », 2010, p. 70-72.
21 Nau J.-Y., « De janvier 1993 à mars 1996, la France a importé 153 900 tonnes de farines animales britanniques », Le Monde, 11 septembre 1996, p. 9.
22 Selon les propos recueillis en entretien d’un ancien chef service de la DGCCRF.
23 Chargé de communication, DGAL, agent contractuel.
24 Notre alimentation, octobre 2000, no 31, p. 7.
25 Par exemple, « ESB : Luc Guyau réclame l’organisation d’une cellule de crise au gouvernement », AFP Fil Général, 26 octobre 2000 (16h 30).no
26 Sur l’économie symbolique de la transparence dans le champ bureaucratique, voir Nollet J., Des décisions publiques « médiatiques » ?, op. cit., p. 770-781.
27 Neveu É., Une société de communication ?, Paris, Montchrestien, coll. « Clefs », 2006 (1994), 160 p.
28 Marchetti D., « Le “journalisme d’investigation”. Genèse et consécration d’une spécialité journalistique », in J.-L. Briquet et P. Garraud (dir.), Juger la politique. Entreprises et entrepreneurs critiques de la politique, Rennes, PUR, coll. « Res Publica », 2001, p. 167-191.
Auteur
-
Jérémie Nollet
Maître de conférences en science politique à l’IEP de Toulouse (université Toulouse 1 Capitole). Il est membre du Laboratoire de Sciences Sociales du Politique (LaSSP – EA 4715). Ses travaux portent sur l’usage des médias dans la conduite de l’action publique. Il a notamment dirigé, avec Ivan Chupin, Journalisme et dépendances (L’Harmattan, 2006).
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