Introduction
p. 23-29
Texte intégral
1L’expression « communication publique » se présente aujourd’hui sous le jour d’une catégorie assez consensuelle, presque évidente, qui permet de désigner, décrire et analyser un secteur spécialisé de la production et la diffusion de biens symboliques et que l’on pourrait caractériser, de façon générique, comme celui de la fabrication des messages que les autorités publiques (État, administrations, collectivités locales) adressent à leurs ressortissants (« population », « citoyens », « usagers », « habitants »…). Sans être définitivement lavée du soupçon de propa1, l’expression s’est vue progressivement conférer une autonomie sémantique en même temps que l’activité qu’elle désigne se voyait reconnaître un statut distinctif d’autres formes pourtant très voisines de communication – électorale et politique – déployées respectivement par les acteurs engagés dans la compétition électorale, la concurrence et l’influence idéologiques. Parce qu’elle émane d’administrations et d’institutions publiques, la « communication publique » échapperait donc aux logiques du cynisme électoraliste et aux petits calculs politiciens pour s’inscrire dans l’éther de l’intérêt général – entendre par là l’intérêt du public, public qu’elle informe et cherche à prémunir contre toutes sortes de risques médiats ou immédiats le menaçant. C’est à ce titre précisément que l’on suppose cette forme de communication indemne des contingences partisanes et des pressions exercées par les intérêts catégoriels. Praticien et précoce théoricien de la communication publique, figure emblématique des entrepreneurs français de la profession et du professionnalisme des communicants publics, Pierre Zémor2 définit d’ailleurs celle-ci comme vouée « à l’échange et au partage d’informations d’utilité publique, ainsi qu’au maintien du lien social », raisons pour lesquelles sa « responsabilité incombe à des institutions publiques ou à des organisations investies de mission d’intérêt collectif3 ».
2Il est assez aisé de comprendre pourquoi cette caractérisation de la catégorie ou, comme on voudra, du label « communication publique » a été activement revendiquée et est aujourd’hui farouchement défendue par les professionnels de la communication exerçant leurs talents pour le compte des institutions publiques. On s’étonne davantage de la voir circuler à l’état de notion solidifiée dans l’espace académique4 et ses parages semi-savants semi-professionnalisants5. Outre l’écueil nominaliste classique – qui consiste ici à dissimuler, derrière le paravent de l’épithète « publique », la dimension politique d’une communication du gouvernement ou de la majorité municipale, la conception qui sous-tend cette catégorie s’avère peu recevable au regard des sciences sociales parce qu’elle précipite le chercheur qui voudrait en armer son analyse vers les pièges conceptuels que le travail d’objectivation entend justement déjouer : le fonctionnalisme (la communication publique répondrait à des besoins ou des attentes particuliers des individus et de la société moderne), la normativité (la communication publique et ses agents se conformeraient à des prescriptions éthiques et/ou apolitiques) et l’essentialisme (la justification, les objectifs et le contenu de la communication publique s’imposeraient à tous dans leurs spécificités, sans conteste). Inclinant à penser la communication publique sur le mode d’une nécessité à la fois inéluctable et impérieuse pour le maintien (ou le progrès) du contrat social, cette conception la naturalise et occulte par conséquent les conditionnalités historiques, sociologiques, techniques et théoriques de son institutionnalisation dans les sociétés contemporaines. Enquêter sur ces conditionnalités suppose de revenir à des questions empiriques élémentaires. Quand, comment et pourquoi émerge la catégorie « communication publique » ? Qui sont, socialement parlant, les acteurs qui la fabriquent et qui la promeuvent ? Que font-ils concrètement ? Avec quels moyens matériels et symboliques ? Quelle place occupent les professionnels de la communication publique dans la chaîne de travail des institutions publiques ? Quels liens de dépendance-indépendance ou d’autonomie-hétéronomie existe-t-il entre l’activité de ces professionnels spécialisés et l’activité décisionnelle ou politique de leurs institutions ?
3Les travaux de recherche qui s’attachent à apporter des réponses à ces questions dénaturalisent la catégorie « communication publique » car ils tendent à en montrer le caractère éminemment construit, en restituant son historicité laborieuse6, et la dimension conflictuelle, donc politique de ses usages7. L’analyse de l’activité que l’on désigne par le label « communication publique » doit donc s’opérer dans une perspective relationnelle qui vise à embrasser tous les intérêts, stratégies et acteurs aux prises dans « l’industrie des relations publiques8 » ; ceux des institutions publiques mais aussi ceux des entreprises médiatiques, des organisations partisanes, des lobbys, des ONG. Quand on observe ce monde professionnel au concret, au plus près du travail de ses agents, on mesure à la fois sa grande hétérogénéité (les jeux et enjeux ne sont pas identiques selon que l’on considère l’information aux usagers d’un service public local ou la communication accompagnant la négociation et la mise à flot d’une réforme politique nationale), les amplitudes de tensions politiques du cadre d’action (selon le degré de mobilisation et de détermination des intérêts impliqués9) et aussi l’extrême variété du nombre et des catégories d’acteurs impliqués, à divers titres, dans la co-production de la « communication publique ».
4Les contributions rassemblées dans la première partie du présent ouvrage s’inscrivent dans le droit fil de cette tradition de recherche. Tradition qui fait droit aux raisons d’agir des acteurs (entendues ici comme des actes, des pratiques et des discours en interaction) mais aussi aux situations d’opportunité et de contrainte plus structurelles dans lesquelles ces raisons prennent cadre. À bien des égards, elles mettent en question les jeux et enjeux de classement qui procurent à la communication publique ses traits distinctifs, en interrogeant relationnellement et empiriquement le bien-fondé des couples d’opposition qui légitiment cette distinction : action publique versus compétition politique, usagers versus électeurs, intérêts sectoriels versus intérêt général, professionnalisme versus militantisme. Dans la perspective de recherche que nous venons de dessiner, la réflexion engagée par les contributeurs de cette partie amorce deux ruptures avec la conception dominante de la communication publique. La première rupture est opérée par le travail généalogique appliqué à la catégorie elle-même, comme préalable indispensable à toute considération sur l’activité communicationnelle des institutions publiques contemporaines affranchie de discours et croyances de ses praticiens-théoriciens. Il s’agit, bien sûr, de rappeler que la dichotomie policy-politics qui assoit l’exceptionnalité revendiquée à travers la catégorie « communication publique », comme d’ailleurs ses déclinaisons logiques (usagers/électeurs, général/particulier, professionnel/militant), ne résiste pas à l’observation in situ du travail de production de l’action publique10. L’aiguillage des dossiers et donc le choix des professionnels (cabinet politique ou direction administrative) qui les prennent en charge dépendent le plus souvent des contraintes conjoncturelles ou, pour le dire autrement, du degré de politisation du dossier11. Il s’agit, aussi, de pointer le caractère artificiel de cette exceptionnalité en réinstallant au cœur de l’analyse la réalité des trajectoires (i) et des interactions (ii) de la profession de communicant public : i) Les professionnels de la communication publique sont des professionnels du travail politique qui ont pour la plupart accumulé, à côté de leurs compétences proprement communicationnelles, des expériences et des ressources politiques (comme militant d’un parti, collaborateur d’élu voire d’élu) qui déterminent leur carrière au sein des intuitions ou chez les prestataires extérieurs de ces dernières. ii) Bien qu’ils se réclament d’un professionnalisme strictement communicationnel – qui peut emprunter les registres opposés du mercenaire pragmatique ou du fonctionnaire apolitique12 – les responsables de la communication des institutions publiques n’en demeurent pas moins soumis aux contraintes et aux stratégies de l’exécutif politique qui les emploie. Sans mettre en cause le processus de professionnalisation des activités de communication dans les institutions publiques13, la proximité des univers professionnels (communicant public, auxiliaire politique, métier d’élu) et la convertibilité de certaines ressources d’un univers à l’autre ne laissent d’interroger sur la validité d’une identité professionnelle qui s’autoproclame indemne de toute contingence idéologique ou électorale.
5La seconde rupture tient à l’adoption d’une approche de type relationnel à propos de l’activité communicationnelle des institutions publiques. En donnant à voir un monde de la communication publique au travail qui déborde largement les limites stricto sensu des institutions, ces contributions permettent de rompre avec le biais médiacentrique14. En l’espèce, le médiacentrisme conduit à envisager prioritairement les transformations de la communication publique sous l’angle des effets voire de l’emprise de la médiatisation – c’est-à-dire des pratiques, des formats, des rythmes et des enjeux imposés par les médias – sur l’action publique et politique. Si, ailleurs, le médiacentrisme tend à exagérer « l’influence » ou « le pouvoir des médias » et à se focaliser sur la politique politicienne, il peut produire ici une réification des institutions (qui semblent dotées de conscience et de volonté) et des publics (lorsqu’ils sont décrits comme une masse unanime). En replaçant les communicants publics et leur activité au sein des tensions diverses qui traversent en permanence les institutions qu’ils servent, il apparaît que les médias et l’opinion ne sont pas l’unique préoccupation avec laquelle ils doivent composer. Les mises en récit et la formulation des idées sont en effet une dimension fondamentale de la communication des institutions dans les rapports avec leurs partenaires publics et privés, au sens où elles contribuent à la performation d’un cadre cognitif partagé – un « référentiel » – indispensable à la mise en œuvre d’une politique publique15. Sous cet angle également, la qualification « publique » du travail institutionnel de communication fait problème et invite à installer une distance critique – à intention d’inventaire – avec les théories indigènes de la « communication publique ».
6Les discours indigènes, sur ce point, sont eux-mêmes porteurs des ambiguïtés et des contradictions de la profession de communicant public. Ambiguïtés et contradictions qu’objective l’analyse des carrières, des sociographies organisationnelles et des présentations de soi proposée dans les contributions réunies ci-après. S’il faut apporter d’autres exemples à l’établissement de ce constat et envisager cette identité professionnelle comme plus hétéronome que ne la décrivent ses promoteurs, on peut mentionner la loi du 15 janvier 1990 qui entend séparer définitivement et donc préserver la « communication publique » de tout détournement vers la « propagande électorale », pour reprendre un terme encore présent dans le Code électoral. Depuis son entrée en vigueur, cette loi a donné lieu à une jurisprudence complexe et à des situations d’incertitudes pour les communicants des institutions territoriales en particulier. À tel point que vingt-trois ans après sa promulgation, la question fait encore et toujours l’objet de discussions dans le congrès annuel de la plus grande association du secteur16. Si l’enrôlement vers l’arène électorale constitue un risque clairement identifié par les communicants publics, la loi de 1990 – « loi de séparation » en quelque sorte entre les missions d’autorité publique et les religions partisanes – n’en reste pas moins un rempart de principe extrêmement fragile. L’autonomie très relative à l’égard du politique tient, il est vrai, à des facteurs multiples et persistants. La professionnalisation du « corps » des communicants publics supposerait en effet de déroger aux règles formelles et informelles qui organisent au concret le travail des communicants politiques ou des personnels « de cabinet ». Concernant ces derniers, la fonction communication est identifiée dans les organigrammes des partis politiques, des équipes de campagne et des exécutifs des institutions comme attachée au mandat de l’élu (ou du candidat). Cette situation est, d’une certaine façon, reconnue à la fois dans la division du travail politique (même si elle est plus ou moins aboutie et homogène) des structures spécialisées dans cette activité et à travers des savoirs et des savoir-faire identifiés, faisant l’objet d’une transmission par des formations académiques labellisées et d’une classification dans les répertoires officiels de métier17. Cette reconnaissance d’un champ de compétences techniques propres, supposément indépendantes donc de la « propagande électorale », est largement redevable du travail effectué en ce sens par des groupes de professionnels de communicants publics qui se sont institutionnalisés sous la forme d’associations corporatistes et qui participent également à la diffusion des « bonnes pratiques » et à l’édiction de normes déontologiques sous la forme de chartes.
7Pour autant, la fonction communication n’en reste pas moins marquée par sa forte dépendance au politique, et les communicants (même dits « publics ») aux acteurs politiques. Quelle que soit l’organisation considérée (collectivité locale, institution nationale ou parti politique), ce phénomène est particulièrement saillant pour les postes d’encadrement de la communication qui sont fortement dépendants des alternances partisanes et même des alternances au sein d’une même famille politique (en 1974 ou en 2007 en France pour le cas de la communication gouvernementale). Il n’est pas rare que le rôle de directeur de la communication d’une institution publique soit de fait intégré au cabinet de l’exécutif. À l’échelle interministérielle, il est ainsi frappant de repérer la cohérence entre la chronologie des Premiers ministres et celle des responsables successifs du Service d’Information du Gouvernement, depuis son invention en 1976 et ce, en dépit de son statut de composante du Secrétariat général du gouvernement18. De même, au sein de la Commission européenne, les porte-parole des commissaires relèvent administrativement de la Direction générale à la communication (Dg Comm) mais ressortissent de fait du cabinet, donc de l’équipe de collaborateurs politiques de « leur » commissaire. Cette situation distincte et distinctive des porte-parole à l’égard des autres personnels de la Dg Comm se traduit par une position plus élevée dans la hiérarchie symbolique des postes mais se mesure aussi plus objectivement par des profils (détention de titres universitaires plus cotés) et des logiques de carrières (ascension rapide) particulièrement prisés dans l’univers professionnel bruxellois19.
8Dans la chaîne de travail des exécutifs, la porosité entre les dimensions communicationnelles et politiques est très forte pour ce qui concerne les postes de direction et de conseil. Ces postes sont communément gérés, dans les faits, selon la formule des « contrats-cabinet » dont la durée est donc assujettie au mandat électif de l’exécutif. Mais cette porosité ne tient pas simplement aux impératifs fonctionnels d’une collaboration étroite avec le politique. Elle tient également à l’engagement politique qui accompagne les « vocations » de communicant du pouvoir. La récente élection d’un président de la République socialiste, au moment où nous écrivons ces lignes, permet d’observer, d’une part, les incidences d’une alternance au pouvoir en termes de turnover dans la fonction communication des institutions nationales20 et, d’autre part, les trajectoires hybrides des carrières des communicants. Ainsi, dans une interview accordée aux Inrockuptibles, Franck Louvrier, ancien conseiller en communication de Nicolas Sarkozy de 1997 à 2012, se réclame d’un invariable professionnalisme de communicant qu’il présente comme distinct et indépendant de la profession politique, alors même qu’il prend la présidence de Publicis Events immédiatement après l’alternance de 2012. « Je fais mon métier comme un professionnel de la communication, déclare-t-il. Pas comme un politique, d’où un rapport professionnel aux journalistes qui pouvait me différencier d’autres responsables de la communication21. » Pourtant, l’interview comme d’autres fragments de discours rapportés à propos de ce diplômé d’un cursus en science politique et d’une école de commerce permet de mettre en évidence les contradictions d’un tel discours. Sa trajectoire professionnelle est en effet caractérisée par son intégration dans le RPR puis l’UMP, partis au sein desquels il a commencé sa carrière comme assistant parlementaire, puis comme chargé des relations presse, conseiller en communication et enfin, simultanément, élu au sein du Conseil régional des Pays de la Loire. En considérant sa trajectoire professionnelle au-delà du récit qu’il en fait lui-même, le professionnalisme auto-proclamé de « pur » communicant est donc justiciable d’une analyse croisée avec son appartenance partisane et son implantation politique territoriale (en Loire Atlantique).
9De manière générale, le marché de l’emploi de la communication, à l’échelle locale comme nationale – et plus particulièrement pour les fonctions d’encadrement, apparaît donc hétéronome, caractérisé par une intermittence politiquement assumée. L’hypothèse du passage par des fonctions en communication comme mode d’accès à la carrière politique se trouve ici à nouveau étayée. Pour autant, c’est moins cet aspect, déjà bien développé par ailleurs22 qui intéresse cet ouvrage que sa mise en perspective à la lumière du succès relatif de l’entreprise de construction d’un professionnalisme ou d’une identité professionnelle de communicant public.
Notes de bas de page
1 Le terme « propagande » renvoie explicitement à la manipulation des masses par les moyens tout aussi massifs de la communication médiatique. Il est désormais admis de réserver son usage aux situations totalitaires d’hier ou autoritaires d’aujourd’hui, et donc de considérer qu’il sert des intentions polémiques voire provocatrices lorsqu’il est appliqué à des États incontestablement démocratiques. Notamment, quand il s’agit de qualifier et, de la sorte, critiquer des « actions concertées visant à diffuser et à imposer des représentations, conformes à l’intérêt des gouvernants, de nature à induire des comportements déterminés ». Cf. Olivesi S., « De la propagande à la communication : éléments pour une généalogie », Cahiers d’histoire – Revue d’histoire critique, no 86, 2002.
2 Par sa trajectoire hybride – entre le service de l’État, le conseil politique, et la consultance privée, d’une part, entre la tentation politique, l’expertise indépendante et les velléités académiques, d’autre part – P. Zémor incarne le combat pour cette reconnaissance professionnelle. À côté de ses activités politiques – élu municipal (à Cachan, dès 1977), conseiller régional d’Ile-de-France (1986-1992), conseiller en communication et membre des cabinets ministériels de Michel Rocard (au Plan, à l’Agriculture puis à Matignon) – cet ingénieur (ESTP), devenu conseiller d’État, a en effet été un infatigable promoteur de la communication publique. En 1994, il dirige un premier ouvrage sur le sujet (La Communication publique en pratique, Éd. d’Organisation) avant d’y consacrer un « Que-sais-je ? » paru l’année suivante. Il fonde en 1989 l’Association Communication publique et présidera la fédération européenne des associations de communication publique.
3 Zémor P., La Communication publique, Paris, Presses universitaires de France, coll. « Que sais-je ? », 2008 (1re éd. 1995), p. 5.
4 Pasquier M., Communication publique, Bruxelles, De Boeck, coll. « Info& Com », 2011 et Libois B., La Communication publique. Pour une philosophie politique des médias, Paris, L’Harmattan, coll. « Communications et civilisation », 2002.
5 Mégard D., La Communication publique et territoriale, Paris, Dunod, coll. « Les Topos », 2012.
6 Sur ce point, voir Ferguson M., ed., Public communication : The New Imperatives. Future Directions of Medias Research, Londres, Sage, 1990 ; Ollivier-Yaniv C., L’État communiquant, Paris, Presses Universitaires de France, 2000 ; Georgagakis D., La République contre la propagande. Aux origines perdues de la communication d’État en France (1917-1940), Paris, Economica, coll. « Études politiques », 2004.
7 Marchetti D., « Introduction », D. Marchetti (dir.), Communication et médiatisation de l’État. La politique invisible, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, 2008, p. 5-22.
8 Davis A., Public Relations Democracy. Public Relations, Politics And The Mass Media in Britain, Manchester, Manchester University Press, 2002.
9 La genèse d’une campagne publique d’information ou de communication relève l’importance des configurations et donc de la combinaison particulière de facteurs qui la rendent conjoncturellement (im) possible : seuil de sensibilité (des élites gouvernantes et/ou des médias et/ou de « l’opinion ») à l’égard d’un « problème » ; clarté et caractère indiscutable de l’expertise technique disponible ; identification par les gouvernants d’une fenêtre d’opportunité politique favorable. Sur ce point, on lira avec intérêt Comby J.-B., Grossetête M., « “ Se montrer prévoyant ” : une norme sociale diversement appropriée », Sociologie, no 3/3, 2012.
10 Anquetin V., Freyermuth A., « Produire la “ demande ” : la structuration de l’action publique par le jeu électoral », in V. Anquetin, A. Freyermut (dir.), La Figure de l’habitant. Sociologie politique de la demande sociale, Rennes, Presses universitaires de Rennes, coll. « Res Publica », 2008, p. 13-15.
11 Eymeri J.-M., « Frontière ou marches ? De la contribution de la haute administration à la production du politique », in J. Lagroye (dir.), La Politisation, Paris, Belin, 2003.
12 Dauvin P., « La professionnalisation de la communication publique locale. Un rapport ambivalent au politique », Habilitation à diriger les recherches en science politique, université de Versailles-Saint-Quentin, 2011, p. 70-72.
13 La systématisation des fiches de poste, de l’exigence de diplômes spécialisés et d’entretien d’embauche confirme objectivement une tendance à la professionnalisation de ces activités. Cf. ibid.
14 Schlesinger Ph., « Repenser la sociologie du journalisme. Les stratégies de la source d’information et les limites du médiacentrisme », Réseaux, no 51, 1992.
15 Voir C. Radaelli, « Logiques de pouvoirs et récits dans les politiques publiques de l’Union européenne », Revue française de science politique, no 50/2, 2000. Comme l’a démontré Pierre Muller, « la sphère de la représentation politique ne constitue que l’une des dimensions – certes très importantes – permettant de comprendre les décisions en matière de politique publique ». Cf. P. Muller, « L’analyse cognitive des politiques publiques : vers une sociologie de l’action publique », Revue française de science politique, no 50/2, 2000.
16 Lors du Forum Cap Com de décembre 2012 est organise un atelier intitulé : « comment sensibiliser les élus et direction sur les risques de la communication en période électorale ? »
17 Voir la fiche métier « E1103 – Communication » du Répertoire Opérationnel des Métiers et des Emplois (le « Rome ») établi par Pôle Emploi [http://www2.pole-emploi.fr/rome] ou les fiches du Répertoire interministériel des métiers de l’État (Rime) pour le « domaine fonctionnel » Communication [http://rime.fonction-publique.gouv.fr/domaine_communication_26.html].
18 Ollivier-Yaniv C., L’État communiquant, op. cit.
19 Aldrin Ph., « Producteurs, courtiers et experts de l’information européenne. Sociogenèse d’un champ professionnel dans le monde des affaires européennes », D. Georgakakis (dir.), Le Champ de l’Eurocratie. Une sociologie du personnel des institutions de l’Union européenne, Paris, Economica, coll. « Études politiques », 2012, p. 151-182.
20 C’est le sociologue Philippe Guibert, membre du groupe d’intellectuels de gauche baptisé « gauche populaire », qui a été nommé directeur du SIG en septembre 2012.
21 Fontanaud H., « Franck Louvrier : le retour à la vie “ normale ” de l’ex-conseiller de Sarkozy », Les Inrockuptibles, 7 septembre 2012.
22 Riutort Ph., « Sociologiser la communication politique ? À propos de quelques tendances de la science politique française », Politique et sociétés, no 26/1, 2007.
Auteurs
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Philippe Aldrin
Professeur des universités en science politique à l’IEP d’Aix-en-Provence. Il dirige le laboratoire CHERPA (Croyances, Histoire, Espaces, Régulation politique et administrative – EA 4261). Ses recherches portent actuellement sur l’évolution des professions et des instruments de l’« espace public européen ».
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Caroline Ollivier-Yaniv
Professeure des universités en sciences de l’information et de la communication à l’université Paris-Est et membre du laboratoire Céditec (EA – 3119), qu’elle codirige. Elle est membre de l’Institut universitaire de France, dans le cadre duquel elle développe des recherches sur la communication et l’action publique sanitaire. Elle est l’auteure d’ouvrages et d’articles sur la communication comme lieu d’observation des transformations du travail de gouvernement.
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