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La diplomatie romaine, l'autre instrument de la conquête

 | 
Claudine Auliard

Deuxième partie. L'ébauche d'une diplomatie à l'époque royale

Chapitre VI. Le pouvoir diplomatique, un monopole royal

Texte intégral

  • 1 L’idée de royauté, i, p. 122-133 et citation p. 127.

1La primauté de la fonction militaire des rois de Rome est ainsi énoncée par P.-M. Martin : « Le roi ne peut se faire remplacer ni représenter. Sous la royauté, il ne saurait y avoir de délégation d’imperium ou d’auspices1. » L’impossibilité de déléguer le pouvoir militaire, exécutif et religieux du roi se prolonge-t-elle dans le domaine des relations étrangères ?

Tableau IX. – Le pouvoir diplomatique royal.

Tableau IX. – Le pouvoir diplomatique royal.

2L’examen du fonctionnement réel de la diplomatie royale et de la pratique mise en œuvre par les sept rois fournit des éléments de réponse à cette interrogation. Les sources, pourtant fort imprécises sur bien des points, nous l’avons souligné, sont relativement détaillées en ce qui concerne les mécanismes de délégation du pouvoir, de réception et d’envoi des ambassades ; ils donnent une image étonnamment limpide de l’exercice du pouvoir royal.

Le monopole royal de la réception et de l’envoi des ambassades

  • 2 Voir notre article, Les spécificités des premiers contacts… (colloque de Strasbourg).
  • 3 Voir les sources de l’AD 0004 et supra p. 94 le paragraphe consacré aux démarches de paix.

3Le roi paraît exercer un quasi monopole dans la procédure de réception des ambassades, puisque les récits des 24 délégations reçues à Rome durant la période royale attestent de la présence du roi à 21 reprises devant les représentants de l’étranger. Dans trois cas seulement, aucune précision n’est fournie par les textes ; les deux premiers concernent les deux contacts liés à la fondation de Marseille, le troisième une ambassade de Lavinium. Justin, notre témoin unique de la mission des Phocéens ne semble pas pouvoir (ou vouloir) préciser quel fut leur interlocuteur. Le roi Tarquin paraît, cependant, être le seul interlocuteur possible lors de cette rencontre ; la tradition aurait-elle, dès ce premier contact avec un interlocuteur extra-italique, appliqué la règle qu’elle semble s’être imposée postérieurement ? À partir du iiie siècle, notamment, le récit des premières rencontres avec tout nouvel interlocuteur ne fournit jamais explicitement l’identité de la structure qui reçoit2. En ce qui concerne l’ambassade de Lavinium, datée du règne de Romulus, les trois sources qui y font référence se contredisent sur les détails de la procédure utilisée. Selon Tite-Live, les ambassadeurs furent seulement maltraités, mais il ne dit pas qui les aurait reçus à Rome ; pour Plutarque, les légats furent tués avant même d’arriver dans la cité. Si l’on suit Denys – le plus complet –, les légats sont attaqués après avoir été reçus par Romulus et Tatius3 : ainsi, pour la seule source qui évoque la rencontre, le roi est bien l’interlocuteur des légats.

  • 4 J.-H. Sautel, L’autorité dans la Rome royale selon Denys d’Halicarnasse. Aperçus sémantiques, Revu (...)

4Hormis ces trois cas particuliers, qui ne contredisent pas l’immense majorité des procédures connues, il est assuré que, dans Rome, seul le roi est compétent pour recevoir les délégations étrangères (quelle que soit l’origine géographique de ces missions) que le roi soit d’origine latine ou étrusque. J.-H. Sautel a souligné qu’il n’existe d’ailleurs aucune différence sémantique dans la désignation des différents rois, ni dans la terminologie utilisée pour décrire l’exercice de leur pouvoir4 ; il en va apparemment de même dans le domaine de leur pratique de la diplomatie.

  • 5 Liv., 1, 32, 5-14. AD 0025.

5Dans la procédure inverse – lors de l’envoi d’ambassades –, le roi est aussi le seul à prendre l’initiative : 29 contacts ont été mis en œuvre à l’initiative de Rome et pour 27 d’entre eux, le roi est présenté comme seul décideur. Deux actes seulement n’auraient pas été explicitement accomplis sur décision royale. Lors de la déclaration de guerre aux Latins, au cours de laquelle Tite-Live situe sa description du rite des Fétiaux et de la création du collège5. Le récit de la mission est en quelque sorte marginal par rapport à son propos et l’annaliste n’indique pas qui a pris la décision. Mais, comme il attribue la responsabilité de l’introduction du rite à Ancus Marcius, le roi doit, logiquement être à l’origine de la démarche.

  • 6 Plut., Num., 3,5. AD 0009. Sur l’interrègne et l’élection de Numa, B. Liou-Gille, Une lecture reli (...)
  • 7 Ibid., 6, 1.
  • 8 A. Magdelain, Ius Imperium Auctoritas, Études de droit romain, Rome, 1990, p. 343 sq. ; D. Briquel(...)
  • 9 Cic. De Rep., 2, 12, 23.
  • 10 P.-M. Martin, i, p. 204.

6Le second acte pour lequel les sources sont contradictoires concerne la mission envoyée après l’apothéose de Romulus afin de lui trouver un remplaçant – un contexte très singulier dans lequel aucun roi n’a, évidemment, pas pu avoir l’initiative. Le rôle du Sénat n’est pas pour autant assuré, malgré les affirmations de Plutarque : le Sénat, dit-il, délibéra et décida d’envoyer des délégués à Numa après en avoir informé le peuple6. En l’absence de souverain, quelle structure, sinon le Sénat, pouvait engager cette démarche, afin d’éviter à Rome « de replonger dans la discorde et la guerre civile7 » ? Il est en outre attesté que le pouvoir souverain, dont le roi jouissait de son vivant, était, en quelque sorte, restitué au Sénat à sa mort, afin d’assurer la pérennité de la prise des auspices dans la Cité : la formule archaïque « auspicia ad patres redeunt » en témoigne8. Cicéron confirme, dans ces circonstances particulières, le rôle du Sénat primitif : « Le Sénat… essaya après la mort de Romulus de régir lui-même, sans roi, les affaires publiques9 », et l’orateur est seul à affirmer que le peuple, exigeant un roi, fut à l’initiative de la démarche auprès du Sabin Numa. Le peuple a pu exercer une pression, mais la décision de contacter le sabin Numa a probablement été prise par le Sénat ou quelques-uns des sénateurs. Malgré « l’incompétence du Sénat royal en matière de politique étrangère10 », dans cette circonstance exceptionnelle, il a probablement été amené à jouer un rôle de caractère diplomatique.

7Les différents cas particuliers examinés, tant lors de la procédure d’envoi que dans celle de réception des ambassades, ne remettent pas en cause la pratique dont les sources témoignent amplement : les rois latins et étrusques ont exercé un véritable monopole en tant que décideurs des contacts dont ils avaient l’initiative, mais également en tant qu’interlocuteurs des légations étrangères reçues par Rome.

Les formes limitées de délégation du pouvoir royal

  • 11 Voir le tableau IX supra p. 101.
  • 12 Liv., 1, 14, 3. AD 0005.

8Tous les auteurs témoignent de l’incapacité du roi à déléguer ses pouvoirs militaires et religieux, et en matière de relations extérieures il garde, de toute évidence, la haute main sur les décisions. En revanche, il semble avoir eu la possibilité de se faire représenter. Si les souverains dans la Cité reçoivent personnellement les ambassades étrangères, ils sont rarement présents en personne lors des contacts à l’extérieur de la cité. Les rois auraient exercé la double fonction de décideur et de diplomate dans seulement sept des 27 échanges dont ils eurent l’initiative11. Cependant, les sources n’attribuent un titre aux représentants des rois que lors de 12 des 20 contacts dans lequel le roi n’est pas présent. Comme à l’époque républicaine, ils sont nommés legati ou presbeis (dans dix cas), aggelos (une seule fois) et fetiales (une fois également). Ce vocabulaire traduit certainement une anticipation de l’usage républicain, car les fonctions de conseillers du roi ou ceux de son entourage n’étaient pas affectées de titres précisant leur spécialisation. Dans les huit autres récits, aucune terminologie particulière n’est utilisée : la délégation est évoquée par une formulation indirecte ou bien l’absence totale de détails ne permet pas d’identifier les acteurs de l’échange. Ainsi, le renouvellement du traité entre Rome et Lavinium est formulé en termes très lapidaires : « foedus inter Romam Laviniumque urbes renouatum est12 » – rien ici ne peut être conclu sur les procédures mises en œuvre.

Les attributions et les compétences des légats royaux

  • 13 Le collège des Fétiaux n’est pas de tradition étrusque. Voir notre article « Les Fétiaux…, p. 2 ».
  • 14 AD 0047. Denys (4, 50) ne précise pas qui formula ces différentes demandes.

9Nous ne savons rien du mode d’intervention des légats du roi, du fondement de leur pouvoir ou de l’étendue de leurs compétences. Les imprécisions de nos sources ne constituent sans doute pas le seul élément d’explication de cette lacune : la nature même des missions dont les légats ont été chargés peut motiver les silences des auteurs anciens sur ce point. En effet, cinq des neuf actes diplomatiques pour lesquels les rois latins ont désigné des ambassadeurs sont seulement destinés à formuler des réclamations – un type de mission qui, est ensuite souvent, confiée aux Fétiaux. Pour leur part, les rois étrusques – qui n’ont jamais eu recours aux Fétiaux13 –, auraient formulé une seule demande de réparation à Suessa Pometia, en dépit du nombre élevé de conflits entrepris sous leurs règnes14.

  • 15 AD 0042, 0045C1, 0046 D1 et D2, 0053 et 0054.
  • 16 Liv., 1, 49, 7.

10Les missions confiées à leurs légats par les rois étrusques sont nettement plus diversifiées que celles qui furent déléguées par les rois latins. Tarquin le Superbe aurait eu l’initiative de cinq missions pour lesquelles il a délégué son pouvoir : pour convoquer les Latins à une conférence, contracter une alliance avec les Volsques et les Herniques et effectuer des consultations religieuses en Étrurie et à Delphes15. Avant lui, aucun roi n’avait délégué son pouvoir pour des missions de cette importance ; seul Romulus avait envoyé des ambassadeurs pour conclure des alliances avec des voisins, mais cette pratique n’a pas été reprise par ses successeurs. Le choix de Tarquin constitue encore une innovation qui a pu contribuer au rejet du « tyran » : il est le seul des sept rois à avoir délégué de véritables ambassadeurs qui ne furent pas de simples exécutants. Tite-Live commente en ces termes la politique du dernier roi, l’opposant à celle de ses prédécesseurs : « du fond de sa maison lui seul faisait et défaisait tout avec des conseillers de son choix, sans l’avis du peuple ni du Sénat16 ». Tarquin, en déléguant à des conseillers choisis par lui seul (il n’était probablement pas le premier à le faire), ne commettait pas d’abus de pouvoir : il n’avait de comptes à rendre – institutionnellement – ni au peuple, ni au Sénat.

  • 17 Liv., 1, 22 (AD 0012) et D.H., 3, 23, 1 (AD 0017).
  • 18 Le résultat ne fut positif qu’avec les Herniques (AD0046 D1 et D2).
  • 19 D. H., 4, 58. Voir les autres références à ce traité dans l’index des actes (AD 0049).

11À l’exception peut-être des ambassadeurs de Tarquin II, les légats royaux semblent avoir eu la fonction exclusive d’exécuter une mission dont le contenu avait été préalablement défini par le roi lui-même. Ainsi, lorsque Tullus Hostilius envoie demander réparation à Albe ou à Fidènes, il garde la totale maîtrise des activités de ses légats17. Tarquin accepte de déléguer ses pouvoirs pour amorcer un rapprochement avec les Volsques et les Herniques18, mais au moment de l’établissement de l’acte définitif avec Gabies, il reprend le contrôle direct de l’opération. Il « voulut écrire de sa main les conditions de l’amitié qu’il contractait avec eux et il les confirma solennellement en jurant sur les victimes qu’il venait d’immoler19 ». Les procédures utilisées affichent ainsi une distinction nette entre les préliminaires diplomatiques pouvant être accomplis par des délégués royaux et l’officialisation d’un engagement politique qui ne semble pouvoir être assurée que le roi en personne.

Qui sont les ambassadeurs des rois ?

  • 20 AD 0015 et 0054 (voir les noms dans la liste des actes).
  • 21 P.-M. Martin, op. cit., p. 205-208.

12L’identité des légats des rois ne nous a jamais été transmise, à deux exceptions près : celle des deux premiers fétiaux et ceux des trois envoyés de Tarquin le Superbe qui seraient allés à Delphes20. Aucun élément ne permet en outre de connaître leurs origines ou leur appartenance à un groupe politique. Il est cependant hautement probable qu’ils aient été choisis parmi les membres du Sénat, ne serait-ce qu’en raison de l’état de dépendance étroit existant entre le roi et l’institution créée par le premier d’entre eux, Romulus. Les rois pouvaient trouver au sein de cette assemblée des hommes de confiance, personnellement attachés à eux puisqu’ils étaient devenus sénateurs par décision royale – la lectio senatus est en effet, depuis Romulus, une des prérogatives royales21.

  • 22 Liv., 1, 56, 5-7. AD 0054.

13Rien ne permet en revanche d’affirmer qu’avant Tarquin le Superbe, les rois aient fait appel aux seuls membres de leur famille ou à leur entourage immédiat. Les associés des rois, dont quelques noms sont connus, ont été initiés à l’exercice du pouvoir aux côtés des rois, mais aucun d’entre eux n’a été désigné comme légat au cours des interventions diplomatiques royales. L’absence de tout indice en ce sens n’implique pas cependant qu’ils n’aient pas été présents ou même partie prenante dans certains échanges. Seule la mission des deux fils de Tarquin le Superbe et de son neveu Brutus à Delphes fournit des informations plus précises sur les conditions du choix des légats, mais comment interpréter l’indication de Tite-Live ? Selon lui, Tarquin « n’osait confier à aucun autre la réponse de l’oracle22 ». Les motifs de Tarquin dans le cadre de cette mission ont été si malmenés par la tradition annalistique qu’ils ne peuvent contredire ce qui semble dominant : les délégués sont des personnages nécessairement proches du roi mais, parce qu’ils sont perçus comme de simples exécutants des ordres royaux, leurs noms (sauf exception) ne nous ont pas été transmis.

  • 23 AD 0042.
  • 24 AD 0032 et 0033.

14L’ensemble des activités diplomatiques de l’époque royale constitue à l’évidence un des domaines réservés des souverains de Rome, tant lors de la prise de décision de contacts extérieurs que lors de la réception des ambassades étrangères. Avant le règne du dernier des Tarquins, l’activité diplomatique des rois n’est ni quantitativement, ni qualitativement comparable à celle de l’époque républicaine et du point de vue du fonctionnement des institutions, ce que nous en savons donne une image assez élémentaire du mode de fonctionnement des structures d’intervention : elles paraissent entièrement soumises à l’autorité royale et les légats des rois ont une fonction limitée à celle d’un intermédiaire ou d’un exécutant, qui plus est dans une gamme restreinte de types de missions. Aussi, avec l’instauration du collège des Fétiaux et surtout l’arrivée des rois étrusques, le recours à des ambassadeurs devient rare : entre le règne d’Ancus Marcius et celui de Tarquin le Superbe, une seule délégation est envoyée par un roi, Servius23. Tarquin l’Ancien n’aurait eu, quant à lui, l’initiative que de deux tentatives de négociation dans lesquelles il aurait joué le double rôle de décideur et de diplomate24. Le règne du dernier roi n’en offre que plus de contraste avec les règnes précédents : c’est lui qui a véritablement amorcé et annoncé l’évolution de la diplomatie républicaine. Mais admettre ces innovations, c’était aussi, pour les annalistes, reconnaître au dernier souverain de Rome, la paternité d’une structure qui, pour avoir été mise en œuvre par un roi, étrusque de surcroît, n’en était pas moins apte à répondre aux besoins encore modestes de la Cité.

Conclusion

15La pauvreté relative de l’activité diplomatique de trois des rois de la période (Numa, Ancus et Servius) et la forte activité des quatre autres rois n’ont pas la même signification, ni symboliquement, ni historiquement. Chaque roi a, dans la tradition annalistique, une image dominante qui trouve un écho dans sa pratique diplomatique. Romulus le fondateur inventa les formes premières des relations extérieures de Rome ; Tullus le belliqueux se devait d’enrichir la diplomatie de fonctions complémentaires afin de garantir religieusement et surtout juridiquement les multiples engagements armés de sa Cité. Les rois étrusques ont, quant à eux, profondément marqué la pratique diplomatique de Rome, bien au-delà de la période royale, par leurs innovations (notamment la deditio) et la multiplication des ouvertures sur l’Italie et la Méditerranée. Numa et Servius ont une image relativement limpide, l’une centrée sur l’organisation religieuse et juridique de la cité, l’autre sur son organisation politique et militaire. Leur inactivité en matière de relations extérieures découle logiquement de la priorité qu’ils semblent avoir donnée à leur règne. Peut-être cette priorité leur fut-elle aussi, en partie, imposée : après les règnes de Romulus, Tullus et Tarquin l’Ancien, marqués par une intense activité guerrière, la démographie de la cité avait probablement besoin de se reconstituer. Même le règne d’Ancus Marcius pourrait s’insérer dans cette hypothèse : malgré la référence à son modèle présumé, Tullus Hostilius, il n’eut pas les moyens de déployer une forte activité diplomatique et militaire. L’alternance entre des règnes très actifs, tant militairement que diplomatiquement, et ceux qui le furent nettement moins pourrait n’être pas uniquement le produit d’un artifice de l’annalistique : au-delà des options politiques prises par chacun des rois, les contraintes internes – notamment démographiques – ont pu imposer quelques limites aux ambitions royales.

16L’héritage royal apparaît, dans le domaine de la diplomatie, comme dans bien d’autres domaines, particulièrement déterminant. Par leurs innovations, par la mise en œuvre d’une diplomatie diversifiée et ouverte sur les peuples proches, mais aussi plus lointains, les rois – singulièrement les Tarquins – ont jeté les prémices d’une véritable diplomatie.

Notes

1 L’idée de royauté, i, p. 122-133 et citation p. 127.

2 Voir notre article, Les spécificités des premiers contacts… (colloque de Strasbourg).

3 Voir les sources de l’AD 0004 et supra p. 94 le paragraphe consacré aux démarches de paix.

4 J.-H. Sautel, L’autorité dans la Rome royale selon Denys d’Halicarnasse. Aperçus sémantiques, Revue belge de Philologie et d’histoire, 77, 199, p. 77-104.

5 Liv., 1, 32, 5-14. AD 0025.

6 Plut., Num., 3,5. AD 0009. Sur l’interrègne et l’élection de Numa, B. Liou-Gille, Une lecture religieuse, p. 103-112.

7 Ibid., 6, 1.

8 A. Magdelain, Ius Imperium Auctoritas, Études de droit romain, Rome, 1990, p. 343 sq. ; D. Briquel, in F. Hinard, p. 80.

9 Cic. De Rep., 2, 12, 23.

10 P.-M. Martin, i, p. 204.

11 Voir le tableau IX supra p. 101.

12 Liv., 1, 14, 3. AD 0005.

13 Le collège des Fétiaux n’est pas de tradition étrusque. Voir notre article « Les Fétiaux…, p. 2 ».

14 AD 0047. Denys (4, 50) ne précise pas qui formula ces différentes demandes.

15 AD 0042, 0045C1, 0046 D1 et D2, 0053 et 0054.

16 Liv., 1, 49, 7.

17 Liv., 1, 22 (AD 0012) et D.H., 3, 23, 1 (AD 0017).

18 Le résultat ne fut positif qu’avec les Herniques (AD0046 D1 et D2).

19 D. H., 4, 58. Voir les autres références à ce traité dans l’index des actes (AD 0049).

20 AD 0015 et 0054 (voir les noms dans la liste des actes).

21 P.-M. Martin, op. cit., p. 205-208.

22 Liv., 1, 56, 5-7. AD 0054.

23 AD 0042.

24 AD 0032 et 0033.

Table des illustrations

Titre Tableau IX. – Le pouvoir diplomatique royal.
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