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Agir-en-réseau

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David Dumoulin Kervran
, 
Marielle Pépin-Lehalleur

Première partie. Le réseau comme modèle dominant de l'action collective et grille d'évaluation

2. Réseaux transnationaux et transferts politiques

L’exemple de la circulation du « budget participatif » du Brésil vers la France

Diana Burgos-Vigna

Texte intégral

1L’expérience de démocratie participative menée à Porto Alegre a connu depuis les années 1990 un parcours exceptionnel, tant par l’ampleur de sa diffusion –le budget participatif a été exporté dans de nombreux pays, en Amérique latine comme sur d’autres continents (Cabannes, 2006, p. 47-48)– que par le sens même de son itinéraire. Elle a en effet donné lieu à une circulation du Sud vers le Nord, a contrario des schémas traditionnels qui, dans l’histoire des relations internationales, soulignent les impositions des modèles occidentaux dans des régions considérées comme subalternes. Cette inversion rompt dès lors avec la représentation traditionnelle d’une région dominée, non seulement politiquement mais aussi culturellement, qui tend à réduire l’Amérique latine à un « réceptacle passif de cultures exogènes » (Compagnon, 2006, p. 13). Cette représentation est particulièrement nourrie en science politique par les études sur les exportations de modèles ou les changements politiques. D’un ouvrage désormais classique de Bertrand Badie, dont l’une des thèses principales soutient que « depuis deux siècles au moins, pensées, institutions et pratiques politiques, codes de droit et formules économiques quittent les rivages de l’Europe ou de l’Amérique du Nord, en direction du Sud et de l’Est » (Badie, 1992, p. 15), jusqu’aux analyses sur les changements politiques d’Olivier Dabène, selon lequel « nul ne peut douter que l’Amérique latine a tendance à puiser son inspiration et à emprunter ses modèles à l’étranger » (Dabène, 1997, p. 38), la littérature politiste a laissé peu de place à une initiative latino-américaine en matière de création et de circulation de modèles, qu’ils soient culturels ou politiques.

2Dans ces conditions, le succès mondial du budget participatif apparaît comme extra-ordinaire et permet à l’observateur du phénomène de placer l’Amérique latine en position d’émettrice de modèles politiques. La mise en place, ces dernières années, dans plusieurs collectivités locales françaises, de processus participatifs inspirés du modèle brésilien, n’en est que l’une des manifestations. Dès lors, analyser la diffusion internationale du budget participatif exige une approche du phénomène, non pas en tant que résultat, mais en tant que processus. La notion de transfert culturel, forgée dans les années 1980 par les historiens des relations franco-allemandes (Espagne et Werner, 1988), nous apporte ici un éclairage particulièrement utile sur les étapes et les acteurs de la circulation internationale du budget participatif. Elle permet en effet d’identifier les « ponts » (Espagne, 1999, p. 22) qui rendent possible le voyage d’un objet culturel, tout en tenant compte des transformations de ce dernier. Cette étude de la médiation, en éclairant les lieux et les acteurs du passage, et en mettant l’accent sur les modalités de circulation et les processus de diffusion, nous permet de déceler des formes particulières de sociabilités parmi lesquelles les « réseaux » occupent une place centrale, passerelles privilégiées de la circulation et fréquemment associés, dans les études scientifiques, à la notion de transfert.

3L’objet de notre analyse est le transfert du budget participatif entre le Brésil et la France, le transfert étant ici, non seulement culturel, mais également politique dans le sens où l’entend David Dolowitz, c’est-à-dire

« le processus par lequel la connaissance des politiques, des arrangements administratifs, des institutions et des idées dans un système politique est employée dans le développement de politiques, d’arrangements administratifs, d’institutions et d’idées dans un autre système politique » (Dolowitz, 2000, p. 3).

4L’observation de ce transfert nous amènera à identifier alors les principaux vecteurs de cette circulation, c’est-à-dire les réseaux transnationaux, la transnationalité étant entendue comme « toute relation qui, par volonté délibérée ou par destination, se construit dans l’espace national et qui se réalise en échappant au moins partiellement au contrôle ou à l’action médiatrice des États » (Badie et Smouts, 1992, p. 70).

5Les réseaux transnationaux porteurs du budget participatif, parfois croisés, souvent parallèles, deviennent par les ressources qu’ils mettent à la disposition de leurs membres, non seulement des espaces d’échanges, mais également des lieux de pouvoir. Prendre comme point d’entrée, non pas un réseau particulier, mais l’utilisation d’un même produit politique par plusieurs réseaux impliqués dans le transfert, nous permettra, à travers les transformations de ce produit, ses interprétations et adaptations, et les utilisations diverses qui en sont faites, d’identifier les caractéristiques de ces formes de sociabilités, et notamment leur variabilité, le flou de leurs frontières, et leur soumission à des stratégies de légitimation. Cette approche, fondée sur la dualité transfert/réseau, nous permettra enfin d’analyser dans quelle mesure les réseaux deviennent l’objet de l’action collective, au détriment même de la ressource transférée.

Les réseaux dans le transfert du budget participatif : des convergences aux paradoxes

6Le transfert n’existe, selon Michel Espagne (1999, p. 20), que par le message qu’il communique d’un émetteur à un récepteur, ce dernier pouvant alors le décoder ou le réinterpréter à sa guise. Dans le cas du budget participatif, c’est moins le dispositif de gestion locale propre à Porto Alegre, construit dans une histoire urbaine et un contexte national particuliers, qui est transféré dans nombre de pays, qu’un ensemble de messages, avec ses codes et ses possibles interprétations, différents, voire contradictoires, selon ses porteurs.

7La construction du message véhiculé dans le transfert du budget participatif de Porto Alegre, laisse apparaître plusieurs types d’acteurs, aux stratégies et aux intérêts divers, qui créent ou utilisent des réseaux tout aussi différents.

Superpositions

8Si le budget participatif naît en 1989 dans la capitale de l’État du Rio Grande do Sul, l’histoire du « modèle » ne commence qu’à Istanbul en juin 1996, lors du sommet Habitat II de l’ONU, qui inscrit le budget participatif de Porto Alegre dans ses recommandations de bonnes pratiques urbaines. Très rapidement, le programme de gestion urbaine de l’ONU en réalise la promotion en Amérique latine et permet le développement d’un réseau de municipalités, qui échangent leurs expériences en matière de gestion locale, le plus souvent lors de grandes réunions comme par exemple les « Rencontres internationales sur le budget participatif » dont la première se tient à Villa El Salvador, au Pérou, en 2000. Cette étape voit l’apparition de réseaux que nous appellerons réseaux par le haut, créés par des institutions internationales et dont les membres sont majoritairement des gouvernements locaux. Nous nous attacherons uniquement ici à ceux qui facilitent la circulation du budget participatif entre l’Amérique latine et l’Europe, et plus précisément la France. Le plus actif à ce niveau, le réseau URB-AL (un programme de coopération décentralisée mené par la Communauté européenne) repose sur des échanges d’expériences entre villes européennes et latino-américaines par le biais de treize réseaux thématiques. L’un d’eux prend pour thème le budget participatif : il est lancé en 2000, simultanément à la campagne de promotion menée par le programme de gestion urbaine de l’ONU en Amérique latine, et piloté par une ville coordinatrice, Porto Alegre. En France, plusieurs villes intègrent le réseau avec un statut de « membre de plein droit » parmi lesquelles Nanterre, Bobigny, Brou sur Chantereine, la Roche sur Yon, et Saint-Denis, et mettent en place entre 2001 et 2005, des pratiques de gestion urbaine directement inspirées du budget participatif de Porto Alegre.

  • 1 [http://aitec.reseau-ipam.org].
  • 2 [www.reseauxcitoyens-st-etienne.org].
  • 3 Charte de DRD.
  • 4 Charte de Réseaux Citoyens de Saint-Étienne.

9Simultanément, des réseaux par le bas ou réseaux militants se constituent, formés par des acteurs de la société civile, et rattachés plus ou moins explicitement, à une mouvance altermondialiste qui se développe dès la fin des années 1990 et dont l’un des fers de lance devient Porto Alegre. Parmi ces réseaux, qui se donnent comme objectif prioritaire la diffusion de l’expérience participative brésilienne en France, le plus actif en la matière est le réseau DRD, Démocratiser Radicalement la Démocratie, créé en 1999, suite à la traduction en français du livre de Tarso Genro et Ubiratan de Souza sur Porto Alegre. D’autres réseaux issus de la société civile reprennent la même thématique, comme AITEC (Association internationale de techniciens, experts et chercheurs) qui se définit comme un « réseau de professionnels, de chercheurs et de citoyens engagés dans le mouveLe réseau comme modèle dominant… ment social1 », ou encore Réseaux Citoyens de Saint-Étienne qui fait de la démocratie participative, et en particulier du budget participatif, l’un de ses « chantiers de la transformation sociale2 ». Ces groupements revendiquent explicitement une identité de réseaux, cette forme de sociabilité les inscrivant dans une perspective d’ouverture – « le réseau est ouvert à tous ceux qui se reconnaissent dans cette aspiration », « nous sommes des citoyens de différents pays3 » – et de résistance à un ordre établi – « nous sommes partie prenante du mouvement altermondialiste », ou bien encore « mouvement de résistance citoyenne au capitalisme néolibéral4 ».

10Si la taxinomie que nous avons réalisée pour différencier ces réseaux, « par le haut » et « par le bas », est utile pour identifier des stratégies et des acteurs a priori bien distincts, elle ne résiste pas longtemps à l’analyse plus fine, tant les points de croisement sont nombreux, notamment dans les espaces de discussions et de rencontres, lieux privilégiés du transfert.

Croisements

11Nous pouvons distinguer deux niveaux de croisement des réseaux porteurs du budget participatif. D’une part, les grandes rencontres internationales ou transnationales, comme les forums sociaux mondiaux, qui constituent de grandes arènes de discussions et d’échanges. D’autre part, nous verrons que les membres de ces réseaux peuvent appartenir à plusieurs d’entre eux, cette multi-positionnalité des acteurs donnant d’ailleurs lieu à des confusions ou des paradoxes.

12Ces lieux de rencontre constituent de véritables tremplins pour porter, accélérer, ou réacheminer le transfert du budget participatif. Ainsi, c’est à la suite du premier Forum Social Mondial qui se tient à Porto Alegre en 2001 que l’idée du budget participatif se diffuse rapidement en Europe. Il faut cependant noter que des rencontres préalables avaient déjà eu lieu entre le maire de Porto Alegre et d’autres maires européens, notamment en 1999, lors de la première Conférence internationale sur la démocratie participative à laquelle avait participé le maire de Saint-Denis (Olivieira, 2008). Les années suivantes voient la multiplication de forums parallèles au Forum Mondial, qui permettent aux représentants de la mairie ou de la société civile de Porto Alegre de voyager en Europe, avec dans leurs valises, les discours sur l’expérience du budget participatif. Des forums sociaux européens se tiennent alors à Florence en 2002, à Saint-Denis en 2003, à Barcelone en 2004, auxquels s’ajoutent des Forums des autorités locales, puis des Forums des autorités locales de périphérie, à l’initiative de la municipalité de Nanterre. Ces villes ne sont pas choisies au hasard, elles sont en effet parties prenantes des réseaux de villes constitués pour le transfert du budget participatif, comme le réseau promu par la communauté européenne, le réseau URB-AL 9. Mais les autres réseaux, issus de la société civile, y participent également : DRD est par exemple l’un des organisateurs principaux de la Réunion européenne sur la démocratie participative à Bobigny en 2003. À ces rencontres, s’ajoutent aussi d’autres forums organisés par les institutions internationales, dont l’un des plus visibles est le Forum Urbain Mondial organisé tous les deux ans par Onu-Habitat et dont l’une des sessions porte sur le budget participatif.

13Ces espaces donnent le plus souvent lieu à des échanges d’expériences, de « recettes » (Rivière d’Arc, 2006, p. 67) entre les différents représentants des gouvernements locaux, plus particulièrement ici des modèles de gestion urbaine participative, sous la forme d’ateliers thématiques de discussion, au terme desquels une synthèse générale est élaborée et présentée. Mais ces rencontres régulières n’ont pas un simple objectif technique, elles constituent des moments de consensus au fur et à mesure desquels se consolident les nouvelles sociabilités, autour d’un champ lexical commun, et fortes d’un lien implicite ou explicite, celui de valeurs partagées et d’une foi commune en la démocratie participative. Frédérique Channac décrit la construction de cette communauté de valeurs dans son étude sur les transferts de politiques migratoires de la façon suivante : « en insistant sur les échanges d’informations, la promotion d’un langage commun, la fréquence accrue des rencontres et des discussions, les processus construisent progressivement, en même temps que la confiance entre les acteurs, cette idée de common understanding ou de like-mindedness, de communauté d’intérêt, de principes partagés et de sens commun » (Channac, 2006, p. 406).

14Outre les croisements entre réseaux qu’elles permettent, ces rencontres nous révèlent les appartenances multiples des acteurs et les emboîtements de réseaux. Ainsi le réseau Démocratiser Radicalement la Démocratie est lui-même membre du réseau de villes URB-AL no 9, tout comme le réseau AITEC cité précédemment. Ce système de « réseaux dans le réseau » n’est a priori pas surprenant car il permet de multiplier l’accès à certaines ressources, notamment en matière d’informations. Plus complexe est la présence des intellectuels dans certains de ces réseaux. S’il est aisément compréhensible que certains journalistes de l’Humanité ou du Monde Diplomatique aient joué un rôle dans la diffusion de l’expérience de Porto Alegre en France, la présence des universitaires dans les réseaux de transfert politique mérite d’être explicitée dans la mesure où leur travail d’analyse est alors associé à celui de diffusion, en rupture avec l’objectivation nécessaire à toute analyse scientifique. Mais est-ce si étonnant pour un objet politique empreint d’une forte connotation idéologique ? De plus, les réseaux du transfert politique s’appuient de plus en plus sur le discours des experts, fréquemment choisis ici parmi des spécialistes universitaires de la démocratie participative. Le cas du sociologue Yves Sintomer, co-auteur du premier ouvrage scientifique paru en France sur le budget participatif de Porto Alegre, est particulièrement représentatif. Ce sociologue produit des études sur la démocratie participative en France et en Europe, dirige des séminaires sur le sujet dans des institutions telles le Centre Marc Bloch de Berlin ou l’université Paris 8, et travaille en tant qu’expert dans le cadre du réseau URB-AL 9 pendant plusieurs années. Est-ce donc au titre d’expert ou d’universitaire qu’il anime divers débats sur le budget participatif en France, et qu’il est présenté comme l’un de ceux qui auraient soufflé l’idée de participation à Ségolène Royal durant la campagne présidentielle de 2007 ? (Quino, 26-10-2006) La coloration participative donnée à la campagne de la candidate est en tout cas fortement inspirée de l’expérience brésilienne, dont l’utilisation politique doit beaucoup à l’une de ses plus proches conseillères, Sophie Bouchet-Petersen, ancienne trotskiste qui avait assisté en 2001 au Forum Social de Porto Alegre (Le Monde, 11-05-2006).

  • 5 De la même façon, Marion Gret, l’autre co-auteur de l’ouvrage, Porto Alegre, l’Espoir d’une autre (...)
  • 6 L’ouvrage d’Estelle Granet, Porto Alegre, les voix de la démocratie, a été publié avec le soutien (...)

15La frontière entre divulgation et engagement politique est ici bien floue, et concerne un grand nombre d’intellectuels latino-américains et européens qui, au titre de leurs travaux sur le budget participatif, sont appelés en qualité d’experts dans nombre de séminaires ou de rencontres non scientifiques5. Les interventions orales, comme les ouvrages, de ces « intellectuels-experts » sont des instruments privilégiés du transfert du budget participatif en France6, et confirment le rôle majeur joué par les enseignants dans les transferts culturels et déjà évoqué par Michel Espagne dans son étude (Espagne, 1999, 25).

Paradoxes

16Ces croisements et superpositions aboutissent inévitablement à des paradoxes dont le plus surprenant est la rencontre sur le même terrain participatif de réseaux issus de la mouvance altermondialiste et de ceux créés à l’initiative d’institutions internationales souvent vilipendées par les premiers.

17La notion de communauté épistémique de Peter Haas nous est ici d’une grande utilité pour résoudre ces paradoxes. Elle permet en effet d’analyser la circulation des idées dans le domaine des relations internationales en identifiant « un réseau de professionnels disposant d’une compétence reconnue dans un domaine particulier et qui revendiquent leur connaissance dans ce domaine » (Haas, 1992). Les caractéristiques principales en sont le partage par ses membres d’une même croyance dans un ensemble de normes et de principes, les mêmes croyances causales qui découlent de l’observation des pratiques, la même notion de validité et un recours aux experts afin de réduire les risques et l’incertitude. Nous nous attacherons ici à la seule analyse de la première qui nous apporte un éclairage sur la construction qui est faite dans les deux types de réseaux des « valeurs » du budget participatif de Porto Alegre.

18Réseaux militants et réseaux par le haut élaborent en effet chacun un ensemble de normes et de principes relativement différent du même processus d’origine, l’expérience participative de Porto Alegre, et le font voyager avec le modèle. Pour les institutions internationales telles que la Banque Mondiale ou le PNUD, le budget participatif arrive à point nommé pour pallier les déficiences des politiques d’aide au développement menées dans les années 1990 qui n’avaient pas permis la réduction de la pauvreté. L’expérience menée à Porto Alegre apporte à ces institutions les recettes qu’elles attendaient pour matérialiser un concept né à la fin des années 1980, la « bonne gouvernance », déclinaison directe des principes du « consensus de Washington » et qui devient un principe communément accepté par les grandes organisations internationales (Von Haldenwag, 2005). Les critères retenus dans le cas de Porto Alegre par ces institutions sont donc la transparence, l’efficacité, le pluralisme et la participation, qui sont également les principales caractéristiques du concept de bonne gouvernance (Osmont, 2005). Dès lors, l’expérience de Porto Alegre est érigée en modèle de bonne pratique urbaine dont le PNUD et le programme de gestion urbaine de l’ONU deviennent les principaux promoteurs. Le programme URBAL de la Communauté européenne retient ces mêmes principes, et adhère au concept désormais incontournable dans le domaine de l’aide au développement, de bonne gouvernance. Il y ajoute cependant la nécessité d’une modernisation de l’administration locale dont l’une des modalités est la participation des administrateurs concernés à des réseaux sur la gestion urbaine locale.

19En ce qui concerne les réseaux militants, l’ensemble de normes et de principes retenu pour le transfert sont tout autres. Pour eux, le message de Porto Alegre à retenir et à faire circuler est loin d’être celui d’une simple technique de gouvernance. Les valeurs qui sont reprises par ces réseaux sont la victoire du peuple sur des représentants qui ne le représentaient pas et érigent le budget participatif en alternative politique à un modèle dominant qui écarte les citoyens de la sphère politique. C’est pourquoi « l’idée » du budget participatif est directement liée à la transformation de l’État, comme le rappellent Martine Toulotte et Jean-Blaise Picheral, fondateurs de DRD :

« Le budget participatif doit permettre à la société civile de construire son autonomie et sa conscience de la nécessité d’un État qui soit à son service, l’État de la société civile tout entière, son émanation directe, contrôlé en permanence. » (Toulotte et Picheral, 2004.)

20Transparence, efficacité et participation sont dérisoires au regard d’une expérience qui dessine un nouveau modèle de société, modèle qui bénéficie en France d’une réception d’autant plus positive qu’elle se déroule dans un contexte de discrédit des partis politiques et de forte abstention électorale dans les villes qui choisiront d’importer le message de Porto Alegre.

21Ainsi analysée, la convergence des réseaux militants et des réseaux portés par les organisations internationales ne constitue plus un paradoxe, mais une construction rationnelle de normes par des acteurs qui y trouvent un intérêt différent et qui sont mus par des stratégies tout aussi diverses. Cette convergence de réseaux a priori très distincts constitue, en tout état de cause, l’une des clefs pour comprendre le succès international du modèle de Porto Alegre.

Les réseaux, ressources politiques et lieux de pouvoir

22Pourquoi les réseaux sont-ils choisis par les acteurs du transfert au détriment d’autres formes d’action collective (associations, fédérations…) et dans quelle mesure sont-ils utilisés pour le transfert en lui-même ? L’analyse de l’appropriation et de l’utilisation qui sont faites du budget participatif dans le cadre des réseaux permet en effet d’entrevoir des objectifs qui dépassent largement le seul souci de diffusion ou d’échanges d’informations.

Le choix du réseau

23Les études sur les réseaux laissent apparaître un certain nombre d’avantages liés à cette forme d’organisation. La souplesse, l’horizontalité, la rapidité, l’efficacité, l’adaptabilité, l’informalité, ne sont que les caractéristiques le plus souvent avancées pour expliquer la multiplication des réseaux dans de nombreux secteurs de la vie sociale, politique ou économique (Dumoulin, 2006).

24En ce qui concerne le transfert du budget participatif, les motivations des acteurs qui font le choix de cette forme d’action sont bien évidemment différentes selon le type de réseau. Dans le cas du transfert du budget participatif, « réseaux par le haut » et « réseaux par le bas » ne peuvent répondre à une grille d’analyse commune dans la mesure où le statut même des membres est différent. Il s’agit en effet principalement d’individus dans le cas de réseaux militants, alors que les membres des réseaux de villes du type URB-AL sont des gouvernements locaux ou autres collectivités territoriales. Nous nous attacherons ici aux motivations ou raisons qui nous paraissent plus spécifiques dans des réseaux de transfert politique.

25Le discours officiel tenus par les acteurs des réseaux donne une place de choix à la notion d’horizontalité. Les réseaux du budget participatif de Porto Alegre font en effet reposer leur action sur une aspiration, qui est celle de mettre les acteurs concernés sur un même pied d’égalité. Qu’il s’agisse ou non d’une illusion ne change pas les effets sur les stratégies mises en place. Dans le cadre des réseaux militants, le discours utilisé révèle le souhait de mettre fin à la domination d’un monde (l’Occident nanti et colonisateur) sur un autre (le Sud, exclu et exploité). Les réseaux de villes créés dans le cadre de la coopération décentralisée reprennent, quant à eux, le discours dominant dans ce champ qui repose sur l’idée de réciprocité et d’échanges, de dialogues entre partenaires égaux. La notion d’échange ou de réciprocité est omniprésente dans les discours officiels, associée étroitement à l’autre notion clef, l’efficacité : « trabajamos en red porque las administraciones del Norte y del Sur compartimos preocupaciones y también métodos y convicciones políticas » (Corbacho, 2006, p. 9). Cependant, les stratégies utilisées par les acteurs des réseaux, relèguent bien souvent les prétentions égalitaires à l’arrière-plan. L’une d’entre elles est l’aspiration à une action collective détachée de tout contrôle étatique, ou pour le moins écartée du cadre de l’État-Nation.

Le contournement de l’État

26L’un des principaux atouts des réseaux, ou de ce que François Constantin appelle « l’informel internationalisé » (Cultures et Conflits, 1996, p. 311-345), est le contournement des structures étatiques qu’ils rendent possible, abattant ainsi nombre de contraintes et d’obstacles institutionnels. Si la notion de trans-nationalité contient déjà en elle-même le dépassement du cadre étatique, celle de réseau y ajoute un objectif plus affirmé qui est de développer une action dont l’État n’est plus le destinataire, encore moins l’acteur principal. Bertrand Badie voit dans la multiplication des réseaux

« des stratégies de contournement des États et des frontières, utiles pour ceux qui s’y prêtent […] échapper aux pesanteurs stato-nationales se révèle efficace dans un contexte de mondialisation économique et de dissociation croissante entre le domaine de l’État et la sphère des activités privées » (Badie, 1995, p. 133).

27Ariel Colonomos va encore plus loin lorsqu’il affirme que « toute une vision du monde résolument anti-étatiste est en jeu » (Colonomos, in Smouts, 1998). C’est ici que la théorie des réseaux se heurte aux théories classiques de l’action collective qui font de l’État un acteur central, ou du moins un destinataire privilégié, dans la mesure où les mobilisations se développent contre lui, directement ou indirectement, et évoluent également en fonction de la relation qu’entretiennent avec lui les acteurs sociaux en conflit. Les réseaux contredisent le déterminisme d’une confrontation ou d’un dialogue avec l’État, du moins en ce qui concerne les étapes liées à la circulation en elle-même. Les réseaux qui portent le budget participatif le font en effet par des espaces politiques qui leur sont propres. Ils s’inscrivent principalement dans l’une des directions que décrit Ariel Colonomos qui est l’investissement dans des « logiques de mobilisations de ressources en parallèle des sphères officielles et publiques » (Colonomos, in Smouts, 1998, p. 224). C’est aussi bien le cas des réseaux militants dont les lieux de prédilection sont les forums sociaux ou rencontres parallèles, que celui des réseaux de villes qui échangent leurs expériences lors de réunions organisées en dehors des structures étatiques (coordonnées en ce qui concerne le réseau URB-AL 9 par la ville de Porto Alegre), ou sur des sites internet non contrôlés par l’État. Dès lors, les réseaux de villes donnent lieu à une « paradiplomatie » (Aldecoa et Keating, 1999), nourrie par de nouveaux espaces d’expression et d’échanges qui permettent aux membres d’avoir accès à de nouvelles ressources, notamment cognitives, mais également d’acquérir une plus grande visibilité internationale. Cette paradiplomatie crée cependant de nouvelles inégalités entre villes, dans l’accès aux ressources tout comme dans leur exploitation.

Expertises

28Les motivations qui amènent les acteurs à choisir de contourner l’État par le biais du réseau sont également variées selon les stratégies mises en place. En ce qui concerne le transfert du budget participatif de Porto Alegre, elles dépendent notamment de la position de l’acteur dans les étapes du transfert (émetteur, porteur ou récepteur du transfert).

  • 7 Il est d’ailleurs intéressant de noter que certaines villes européennes s’inspirent d’autres modèl (...)

29Ainsi les conditions qui amènent le Parti des Travailleurs brésilien à exporter un modèl s’inscrivent dans ce que Marion Gret appelle « la stratégie fédérale d’extension do modo petista de governar » (Gret in Monclaire et Deluchey, 2006). Elle démontre que le consensus de nombreux réseaux transnationaux sur le transfert du budget participatif de Porto Alegre n’est en aucun cas le reflet d’une politique commune du PT en ce domaine, et qu’il existe au contraire une compétition entre différentes villes pétistes pour imposer et baptiser leur propre modèle de démocratie participative (« budget participatif », « Congrès de la Ville », « planification participative7 »…). Cette compétition entre les villes semble également être la toile de fond des stratégies de mises en réseaux.

30En effet, si les réseaux se présentent comme des formes de sociabilité exemptes de hiérarchie, il existe cependant des positions dominantes en leur sein. C’est notamment le cas des réseaux URB-AL qui donnent un rôle clef aux villes coordinatrices. Les appels d’offres lancés par la Communauté européenne provoquent inévitablement la mise en concurrence de plusieurs projets portés par des gouvernements locaux en quête de reconnaissance interne et internationale. Le réseau thématique permet de décerner un rang d’expert en la matière à la ville choisie pour coordonner. C’est par exemple le cas de Barcelone en ce qui concerne « la promotion des femmes dans les instances décisionnelles » (réseau 12), de Valparaiso pour la « sécurité citoyenne » (réseau 14), ou encore de Montevideo pour les « politiques sociales urbaines » (réseau 5). Par le biais du réseau 9, Porto Alegre acquière une notoriété « qui la distingue des autres et la projette dans le monde avec un tampon qualité dans ce domaine » (Cardarello et Rodrigues, 2007). Ainsi se crée un quasi « label Porto Alegre » qui permet d’une certaine manière de légitimer toute construction participative qui s’en inspire. Cependant, s’il donne un statut d’experte en démocratie à Porto Alegre, le transfert du budget participatif provoque un processus d’autonomisation du modèle. Il finit en effet par échapper aux mains de son « créateur », le Parti des Travailleurs, non seulement parce qu’il survit au changement de majorité politique à Porto Alegre, mais surtout parce que les représentations qui lui sont désormais associées dépassent largement le cadre partisan

Concurrences

31La concurrence au sein des réseaux entre les villes est même institutionnalisée dans certains cas par l’élaboration de classements ou par la remise de prix. Ainsi l’ONU établit une liste de « bonnes pratiques » depuis le sommet ONU-Habitat II de 1996, suivant des critères de notation relevant de la bonne gouvernance et de ses principes fondateurs. D’autres institutions s’érigent également en véritables agences de notation démocratique, à l’instar de l’OIDP, Observatoire International de la Démocratie Participative, autre lieu de transfert du budget participatif, qui suit le même modèle en accordant chaque année des prix aux meilleurs élèves en termes de participation locale. Ces distinctions ont une valeur symbolique forte qui élève certaines villes au rang de « ville modèle ». La ville de Rosario en Argentine en est l’un des cas emblématiques, par sa participation dans différents réseaux, et la reconnaissance internationale acquise au sein de ces agences de notation (Legrand in Le Monde, 31-08-1997).

32Les réseaux de villes accentuent encore cet effet de concurrence par le phénomène de multi-appartenance qui concerne ici les stratégies des gouvernements locaux. Certaines villes font de la mise en réseau une véritable politique de communication externe qui leur permet de gagner en visibilité et en légitimité sur une scène internationale de plus en plus diversifiée. Ainsi, dans le seul cadre d’URB-AL, un certain nombre de villes sont intégrées dans plusieurs réseaux à la fois : Barcelone, Belo Horizonte, Montevideo, Malaga, Valparaiso, Medellin, totalisent chacune 7 participations en réseaux. Lima, Sao Paulo, Madrid, Rosario, Donostia-San Sebastián, Santo André, San Salvador, sont chacune membres de 6 réseaux URB-AL (Cardarello et Rodrigues, 2007).

33La multi-appartenance est révélatrice de l’appropriation des ressources en réseaux par certaines villes, qui peuvent ainsi décupler leur visibilité par l’accès privilégié aux informations. Se crée ainsi un cercle vertueux pour les heureuses élues qui accroît encore l’écart entre les villes, notamment en Amérique latine où les petites et moyennes municipalités sont très peu représentées dans les réseaux de villes transnationaux.

Légitimations

34Mais l’appartenance aux réseaux, si elle produit un effet de légitimation indéniable sur la scène internationale, contribue également à un gain de légitimité au niveau municipal fortement recherché par les acteurs politiques locaux. Le transfert du budget participatif en France est à cet égard particulièrement riche en enseignements. Il éclaire en effet les motivations qui incitent certaines municipalités en France à importer le budget participatif de Porto Alegre, ou plus exactement « l’idée » du budget participatif. Car, comme le souligne Michel Espagne, « un transfert culturel n’est pas déterminé principalement par un souci d’exportation. Au contraire, c’est la conjoncture d’accueil qui définit largement ce qui peut être importé » (Espagne, 1999, p. 23). Cette conjoncture d’accueil est marquée, dans les villes françaises qui participent au transfert, par un discrédit des partis politiques, et notamment du parti communiste, majoritaire dans les municipalités concernées, et par une forte abstention électorale. Ce contexte de perte de légitimité de la classe politique locale est d’ailleurs aussi l’un des facteurs qui poussent plusieurs villes d’Amérique du Sud à transférer le budget participatif de Porto Alegre (Burgos-Vigna, 2003). La volonté de changer d’image par l’appropriation de nouvelles références, qu’elles soient idéologiques (pour les réseaux militants) ou plus techniques (pour les réseaux par le haut, de type URB-AL) est clairement exprimée dans des villes comme Bobigny ou Morsang sur Orge, touchées par une forte abstention électorale. Dans d’autres villes, comme Saint-Denis, le transfert est plus personnalisé dans la mesure où il s’inscrit dans une stratégie spécifique du maire, Patrick Braouezec, au sein même de son parti, le PCF.

35L’évolution politique de la petite municipalité de Brou sur Chantereine, en Seine et Marne, reflète la stratégie de mise en réseaux suivie par le maire, qui se traduit par le transfert du budget participatif de Porto Alegre. Après avoir été gouvernée de 1977 à 1999 par le Parti Communiste, cette commune passe en 2001 aux mains d’une alliance PC et PS. Mais aux dernières élections municipales de 2008, la liste se présente hors partis politiques, avec une forte identité participative. Suite à des contacts noués avec des représentants de la société civile de Porto Alegre (les représentants de l’ONG Solidariedade) lors de la Rencontre sur la Démocratie Participative organisée à Bobigny en 2003, la ville de Brou s’engage dans le réseau 9 d’URB-AL, et organise par la suite des rencontres régulières avec les représentants de Porto Alegre (Burgos, Deschamps, 2006, 2008). Se croisent ici différents acteurs du transfert du budget participatif, les réseaux militants (Solidariedade) dans le cadre d’un réseau par le haut (URB-AL 9), dans un contexte politique local marqué par la perte de popularité du parti communiste. Ce cas est particulièrement représentatif de l’imbrication étroite des relations transnationales et de l’espace politique local. L’action transnationale menée par la municipalité est en effet indissociable de la stratégie de légitimation locale.

36Les dispositifs participatifs mis en place dans les villes françaises sont loin d’être des copies conformes de Porto Alegre. Les processus élaborés par les acteurs politiques locaux, en partenariat avec les réseaux et les habitants des communes, sont, d’une part, fort différents les uns des autres, et de plus, n’ont pas tous donné lieu à la construction d’un budget participatif comparable à celui de la ville brésilienne. Sur l’échelle d’intensité des transferts élaborée par Dolowitz et Marsh, le transfert du budget participatif du Brésil vers la France se rapproche donc plus du « modèle d’inspiration ».

37L’écart entre les pratiques mises en place dans les villes françaises et le modèle brésilien révèle aussi que le résultat semble être devenu moins important que le processus en lui-même. Le danger est dès lors tout autre, le réseau pouvant étouffer le message transmis pour ne privilégier que la forme de l’action et les intérêts stratégiques qu’en retirent certains membres. Ce danger d’absorption du fond par la forme a été pris en compte par la Communauté européenne qui n’a pas souhaité prolonger la plupart des réseaux du programme URB-AL. Des partenariats plus concentrés, bilatéraux ou en petits groupes sont désormais privilégiés dans le cadre de la coopération décentralisée (Burgos, Melina, 2008).

38La question de la permanence des réseaux est donc loin d’être élucidée. Certains exemples ont déjà montré que le changement de majorité politique dans les communes françaises avait mis fin à des participations à ces réseaux. La pérennité des réseaux participatifs est pourtant un enjeu de taille, car c’est d’elle que dépend le développement de ces formes d’action non plus comme de simples instruments au service d’un objectif politique ou technique, mais comme de véritables espaces publics transnationaux.

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Notes

1 [http://aitec.reseau-ipam.org].

2 [www.reseauxcitoyens-st-etienne.org].

3 Charte de DRD.

4 Charte de Réseaux Citoyens de Saint-Étienne.

5 De la même façon, Marion Gret, l’autre co-auteur de l’ouvrage, Porto Alegre, l’Espoir d’une autre démocratie, et docteur en science politique, réalise différentes missions d’expertise sur le budget participatif, ou plus largement, la démocratie participative, en France ou en Amérique latine.

6 L’ouvrage d’Estelle Granet, Porto Alegre, les voix de la démocratie, a été publié avec le soutien de DRD et de Solidariedade.

7 Il est d’ailleurs intéressant de noter que certaines villes européennes s’inspirent d’autres modèles participatifs latino-américains. L’une des villes françaises les plus actives en matière de participation locale, Bobigny, optera par exemple pour le modèle de Belém.

Auteur

Maître de conférences en civilisation latinoaméricaine à l’université de Cergy-Pontoise. Membre du CICC, elle travaille sur les formes de gouvernance locale en Amérique latine ainsi que sur les transferts politiques entre l’Amérique latine et l’Europe. Elle a récemment publié « Démocratie participative et attractivité des villes en Amérique latine », Mondes en Développement, no 149, 2010/1, et a co-dirigé l’ouvrage Femmes sans frontières, Stratégies transnationales féminines face à la mondialisation, aux éditions Peter Lang en 2011. (Diana.Burgos@u-cergy.fr)

© Presses universitaires de Rennes, 2012

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