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Se protéger, être protégé

 | 
Michel Dreyfus
, 
Michèle Ruffat
, 
Vincent Viet
, 
et al.

Conclusion

Entrées d'index

Géographique :

France

Texte intégral

1Qui s’intéresse à la protection sociale dans la durée est amené à travailler sur ses formes existantes et potentielles, à tenir compte de l’agencement évolutif de ses différentes composantes, sans négliger l’état des relations sociales ni le fonctionnement politico-administratif local et national dont dépend la gouvernance des systèmes de protection. C’est en connaissance de cause que nous avons voulu retracer la genèse et le fonctionnement des Assurances sociales en conciliant les apports de l’histoire économique et sociale avec les données d’une enquête menée par les correspondants départementaux de l’Institut d’histoire du temps présent.

2Les résultats sont surprenants. Ni la fin des années 1920 ni les années 1945-1948 ne constituèrent, pour la protection sociale, des événements fondateurs. Ces deux moments de création institutionnelle entérinèrent et confirmèrent la rationalité administrative que le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale (1906) avait développée bien avant 1914 autour de la protection légale des travailleurs salariés, liés à leur employeur par un contrat de travail. Par leurs répercussions sur la structure sociale, la répartition des revenus et la valeur de la monnaie, les trois grandes crises du xxe siècle firent ressortir les limites de la prévoyance libre et rendirent nécessaire l’organisation d’une protection sociale, ciblée sur une main-d’œuvre salariée en extension, qui n’avait pas la capacité d’épargne suffisante pour se protéger elle-même. En accordant cette faveur à une main-d’œuvre salariée dont l’utilité publique avait crû pendant la guerre, on réaffectait, sans création d’impôt supplémentaire, les ressources mobilisées jusque-là par l’autre rationalité administrative du ministère du Travail, l’encouragement à la prévoyance libre. Rien d’étonnant donc si les Assurances sociales furent appréhendées, conçues et pensées par l’administration du Travail comme le prolongement et le complément naturels du « droit ouvrier » d’origine publique, la protection légale des travailleurs.

  • 1 Les débats actuels autour de la responsabilité individuelle ou collective des risques portent la t (...)

3Pour autant, le dessein – clairement exprimé en 1944-1945 – d’étendre la protection sociale à l’ensemble de la population ou celui, encore plus audacieux, de créer un système universel et unique était encore, dans les années 1920, iconoclaste. Il était contraire au principe de la prévoyance libre, que tous les régimes chérissaient depuis les débuts de la révolution industrielle, un siècle plus tôt. L’idée prévalait, en effet qu’il fallait seulement protéger les plus pauvres et les salariés les plus modestes ; la population restante était réputée capable, nonobstant les populations affiliées à des régimes spéciaux, de se protéger elle-même. Il était, en d’autres termes, préférable que les individus protègent d’autres personnes – notamment les leurs – et se protègent eux-mêmes, plutôt que d’avoir à les protéger1. Cependant, d’une protection sociale par procuration, l’on glissait, avec les Assurances sociales, vers une protection par ou sans procuration. La capacité à reconduire, selon des équilibres variables entre protection directe et autoprotection, les termes de ce choix distinguerait d’ailleurs, depuis leurs origines, les ministères dits sociaux des autres administrations ayant vocation à protéger directement.

4Ainsi, la Police, la Défense ou la Justice participeraient à l’effort global de protection, mais de façon unilatérale ; elles chercheraient même à éviter que les individus se fassent eux-mêmes justice, pratiquent l’autodéfense ou s’arment individuellement ou collectivement. Aussi, est-ce en creux, en direction des populations non protégées ou incapables d’assurer ou de négocier elles-mêmes leur protection, que des avancées furent possibles. Jamais, à vrai dire, les inconnues de l’équation entre la structure socio-économique de la population française et les formes de protection sociale qu’il convenait de privilégier ne furent aussi nombreuses que dans les années 1930. C’est qu’un chassé-croisé, gros de bouleversements dans les représentations sociales, se dessinait entre l’amélioration objective de la condition sociale des salariés, toujours plus nombreux à bénéficier des Assurances sociales, et la mobilité sociale descendante des rentiers, indépendants, exploitants agricoles et petits propriétaires. Le salariat se parait d’attraits inédits, au moment même où la dépréciation de la monnaie et la chute de rentabilité des placements mobiliers et immobiliers lui attiraient les prévoyants d’hier qui l’avaient tant réprouvé. Les Assurances sociales contribuèrent ainsi à façonner et homogénéiser la structure socio-économique de la population active, de même qu’elles démocratisèrent et simplifièrent le recours à la médecine reconnue, préparant les esprits à l’idée d’une extension d’une protection sociale obligatoire à une population de plus en plus nombreuse. En ce sens, les statistiques produites par le ministère du Travail sont éloquentes : alors que les ROP avaient concerné au mieux 3,5 millions de personnes, les Assurances sociales, en couvrirent près de 10 millions en 1930 et 15 millions en 1945.

5L’adhésion de la haute administration à ce choix de société s’opéra dans les années 1930 à la faveur d’une crise économique dont l’effet le plus tangible fut d’élargir considérablement le champ de l’assistance que les fondateurs des Assurances sociales avaient, de façon fort optimiste, vouées à une fin prochaine. Mais cette conversion à une conception technocratique et nationale de la protection sociale, de nature à brider l’autonomie locale des politiques sociales et sanitaires, ne put se faire sans une réévaluation du compromis institutionnel de 1930 entre les pouvoirs publics et les deux acteurs majeurs du nouveau système, la Mutualité en tant que principal gestionnaire, et la médecine libérale en tant qu’opérateur central de soins. La mutation vint au milieu des années 1930, de la transformation du système politico-administratif et de l’organisation des relations sociales dans un cadre national. Ce furent, en effet, la déterritorialisation des politiques sociales – que la Mutualité avait contribué à enraciner – et l’émergence concomitante d’un véritable système de relations industrielles entre l’État et les syndicats ouvriers et patronaux organisés au plan national, qui permirent conjointement d’envisager l’universalisation et l’unification, sur des bases bismarckiennes, des Assurances sociales.

6Il faut cependant insister sur les éléments de continuité dont le système des Assurances sociales se fit le semeur. Alors que l’expérience des ROP avait révélé l’incapacité des acteurs, État, mutualistes, organisations patronales et ouvrières, à coopérer, les Assurances sociales catalysèrent l’apprentissage d’une gestion, conjointement assumée par ces différents groupes sociaux. Un signe ne trompe pas : l’affirmation, sous le Front populaire, d’un syndicalisme de masse enfin unifié s’est traduite par une harmonisation des positions syndicales à l’égard des questions de santé et de protection sociale, mettant fin notamment aux positions naguère très hostiles des ex-unitaires. Sur un autre plan, les deux réformes diffèrent, dans la mesure où celle de 1930 vit jour au terme de laborieuses négociations, alors que la Sécurité sociale fut mise en place tambour battant dans le cadre d’un projet plus général de reconstruction du pays. De là sans doute une inégale portée mémorielle : l’instauration de la Sécurité sociale fut vécue comme un moment fondateur, alors que les Assurances sociales sombrèrent dans l’oubli.

7Les deux moments marquent, en outre, le point de départ d’évolutions analogues, qui tirent leur force de la volonté politique de revenir au rêve originel d’une rationalité administrative, contrariée par les oppositions catégorielles ou corporatives. Tout s’est passé comme si la « Providence » avait été chassée, à deux reprises, d’un « état » théoriquement parfait mais jamais expérimenté, un « paradis » gagné en temps de guerre (Warfare State) et perdu en temps de paix (Welfare State). La première fois advint lorsque le projet gouvernemental d’essence clairement bismarckienne, conçu au lendemain de la Première Guerre mondiale, dut reculer devant des oppositions aussi virulentes qu’hétérogènes, au point d’aboutir au compromis institutionnel de 1928-1930 qui faisait la part belle à la Mutualité. La gestion administrative de ce compromis n’empêcha alors nullement la haute fonction publique de caresser l’espoir de revenir à la solution intégrée de 1921, fondée sur un exercice de la médecine contrôlé par des caisses publiques.

8Mais comment revenir à cette « solution », sans l’adhésion d’une médecine libérale qui avait tout fait pour la naufrager ? Interrogation lancinante promise à un grand avenir.

9Un deuxième recul en forme de compromis se produisit en 1948 lorsqu’il fut désormais acquis que la généralisation de la protection sociale se ferait sans porter atteinte aux anciens régimes spéciaux et par la juxtaposition de nouveaux régimes autonomes, avec – ce qui paraissait inimaginable en 1945 – une large intervention des organismes privés d’assurance ! C’était tourner le dos aux grands principes du Plan français de Sécurité sociale de 1945 et sacrifier, comme dans l’entre-deux-guerres, aux tendances centrifuges et corporatistes.

10Mais si l’ambition universaliste et unitaire du Plan français de Sécurité sociale fut ainsi contrariée sans être ultérieurement remise en cause, c’est aussi parce que ses concepteurs avaient choisi, dans le droit fil des Assurances sociales des années 1930 et contrairement aux orientations de certains pays (Grande-Bretagne et pays nordiques), de doter la Sécurité sociale d’un fondement non pas résidentiel mais professionnel. Jointe au plafonnement des prestations, l’adoption du critère d’activité professionnelle eut des répercussions sur l’ensemble de la protection sociale, tout en participant au maintien du secteur assistantiel. Furent d’abord exclues du régime général les personnes dont le lien au travail était distendu ou inexistant, en raison de leur handicap, d’une durée du travail insuffisante (jeunes, femmes isolées) ou de la conjoncture économique (chômage). De leur côté, les catégories les plus aisées se tournèrent vers des protections complémentaires, contribuant ainsi à accentuer la disparité générale des couvertures sociales.

  • 2 Au moins jusqu’à la création de la Couverture maladie universelle, lancée le 1er janvier 2000, en (...)

11On comprend mieux dans ces conditions pourquoi l’extension de la protection sociale s’opéra, dès la fin des années 1940, en direction de la population active (y compris les actifs non salariés) et, de manière inédite, vers les catégories ayant peu ou pas contribué. Seule cette double extension permettait, compte tenu de la multiplication des régimes autonomes (122 au total !), de généraliser la Sécurité sociale en préservant son fondement essentiellement professionnel ; en clair, d’éluder son ambiguïté originelle à défaut de la résoudre. Tout s’est ainsi passé comme si la volonté politique et administrative de créer un système unique et universel avait, en dépit de son enfouissement contraint en 1945, continué de cheminer. Sans doute la Sécurité sociale éclata-t-elle sous la pression des intérêts catégoriels, faisant reculer, comme dans les années 1930, les pouvoirs publics, mais ces derniers ne renoncèrent jamais à l’ambition des origines. Reste que l’adoption de la condition d’activité professionnelle aux dépens du critère de résidence ne garantissait guère l’exhaustivité de cette généralisation : il pouvait théoriquement subsister, au fil des mutations de la société française, une population interstitielle échappant à la vigilance du législateur. La généralisation par voie légale ou réglementaire était en somme condamnée à rester indéfiniment un processus tendanciel ou asymptotique2.

12Une telle transformation du paysage de la protection sociale depuis la Grande Guerre ne s’est évidemment pas faite sans un bouleversement des représentations culturelles, liées aux différences techniques de protection et à leur poids relatif. Il suffit pour s’en convaincre de rappeler le double attachement des républicains de la Belle Époque à l’assistance publique, régie par des principes solidaristes, et à la prévoyance libre, sésame obligé de la promotion sociale. Quoi de plus surprenant que la justification synchrone de ces deux formes antithétiques de la protection sociale ? Pourquoi avoir consacré tant d’énergie, de place et de légitimité à l’assistance, alors même que la prévoyance libre était présentée comme la panacée, le remède individuel aux inégalités sociales ? C’est que la première, à la différence de la seconde, s’inscrivait dans la filiation des nombreuses œuvres inabouties de la Révolution française, que les républicains, à la recherche constante d’une cohésion nationale, entendaient parachever. Le combat pour la laïcité, par exemple, était loin de laisser indifférente l’opposition libérale qui souhaitait, comme les autres composantes du « parti républicain », faire reculer l’influence encore très grande de l’Église catholique sur les pratiques des bureaux de bienfaisance, les asiles, les hospices, les hôpitaux et les communautés de base. Si de nombreux garde-fous (intervention sur certaines populations) furent dressés pour éviter son extension incontrôlée, l’assistance fut la forme la plus historiquement républicaine d’une protection sociale obligée, c’est-à-dire répondant à une obligation que l’État-nation et les collectivités territoriales se reconnaissaient à l’égard de certaines populations.

13Qu’elle ait été républicaine ne signifie pourtant pas qu’elle ait été en phase avec la représentation sociétale dominante de la protection sociale. Certes, les républicains au pouvoir y trouvaient leur compte, dans la mesure où elle incarnait par ses fondements solidaristes la recherche d’un consensus dont la IIIe République avait tant besoin depuis ses origines ; en ce sens, l’assistance fut bien une culture républicaine de la solidarité. Mais elle dut surtout son dynamisme aux insuffisances d’une prévoyance libre, incapable de résorber les inégalités sociales d’une société postulant l’égalité de tous les citoyens de sexe masculin devant la loi : en 1914, la mutualité, en dépit de ses rapides progrès depuis deux décennies, couvrait seulement un dixième de la population de l’Hexagone. Le succès de l’assistance avant la Première Guerre mondiale vient, en outre, de la remarquable adéquation entre son organisation territoriale et le système politique et administratif de la IIIe République, qui, dans le domaine social et sanitaire, conférait aux élus locaux des pouvoirs très importants.

14Faut-il le redire ? La préférence des républicains et de la population en général allait à la prévoyance libre, fondée sur l’épargne, la mutualité et les assurances privées. L’idée d’une protection sociale obligatoire, organisée dans le cadre de l’État, fut rejetée par la majorité des groupes sociaux jusqu’à la Première Guerre mondiale comme le montrent de façon éloquente les réactions d’hostilité généralisée suscitée par la loi sur les Retraites ouvrière et paysannes. Encore doit-on préciser que cette forme de protection n’a jamais ressorti à une culture authentiquement républicaine. Il s’agit, en effet, d’une culture d’appropriation dont les fondements avaient été posés bien avant l’avènement de la IIIe République, au tout début de l’industrialisation française. La Mutualité, séparée depuis 1852 du mouvement ouvrier, en est sans nul doute la meilleure illustration. Les républicains s’en étaient, dans l’opposition, longtemps méfiés, quand elle fleurait encore la flicaille impériale. Leur hostilité de principe disparut peu à peu devant les avantages que pouvait comporter cette « solidarité libre », qui dispensait l’État de prendre en charge des individus a priori sains et aptes au travail. Mais une telle mutation culturelle fut longue à s’imposer. La Charte libérale de la mutualité (1898) ne fut votée après de longs débats que quatorze années après la loi Waldeck-Rousseau sur les syndicats : comme si l’État s’était davantage méfié des mutualistes que des syndicalistes ! Telles furent les conditions dans lesquelles put s’épanouir une culture républicaine d’adoption, qui, à la différence de la plupart des autres pays d’Europe, n’eut pas à souffrir de la concurrence d’une protection sociale d’origine syndicale.

15Si l’on s’intéresse maintenant à la protection sociale fondée sur l’assurance obligatoire, le diagnostic est évidemment tout autre. Cette forme de protection – dite aussi prévoyance obligatoire – ne parvint jamais, au moins jusqu’à la création de la Sécurité sociale, à rallier tous les suffrages. Les oppositions hétérogènes qu’elle suscita constamment depuis son élaboration – de la part des milieux agricoles, du corps médical, de la mutualité, du patronat et de certaines organisations syndicales ouvrières – jusqu’à sa mise en œuvre témoignent, sinon d’un véritable rejet de l’État, du moins d’une nette divergence de vues entre celui-ci et les attentes contradictoires des groupes sociaux en cause. Ces derniers restèrent en effet, au moins jusqu’à la « stabilisation Poincaré » de 1926, partagés entre la nostalgie d’une époque révolue où l’épargne était le sésame obligé de la promotion sociale et la recherche de remèdes corporatifs à l’érosion par l’inflation de leur pouvoir d’achat. De là une extrême fragmentation des oppositions, unies malgré tout dans le même rejet d’un État aux allures de Léviathan protecteur. Tout le confirme : un corps médical, échaudé par la « gigantesque pagaille » de la guerre et fermement attaché depuis la fin du xixe siècle aux principes de la médecine libérale (libre choix du médecin reconnu aux malades et liberté des honoraires) ; un patronat et des notables ruraux, soucieux de conserver le contrôle social sur la main-d’œuvre ; une Mutualité toujours critique, même si l’État avait besoin de ses services pour bâtir le nouveau système d’Assurances sociales, etc. Signe que de très fortes tensions ou conflits de légitimité, exacerbés par la guerre, continuaient de se manifester entre l’État et les groupes sociaux, gestionnaires potentiels des Assurances sociales. La lutte était particulièrement âpre entre une logique de protection sociale référée au local, d’autant plus légitime qu’elle était au fondement même de la culture politique républicaine, et une logique technocratique référée à l’activité salariée, d’autant plus délicate à faire prévaloir qu’elle ne pouvait s’appuyer sur un système organisé de relations sociales.

  • 3 Philippe Bernard, La Fin d’un monde, Paris, Seuil, coll. : « Points », 1975.

16Cette hostilité frondeuse, si caractéristique du « retard sociologique français » – c’est-à-dire du retard des mentalités sur la structure sociale bouleversée par la guerre – fit place, dans les années 1930, à une certaine résignation devant le fait accompli, avant de déboucher sur un attachement sans faille à l’assurance publique obligatoire dans le cadre de la nouvelle Sécurité sociale. De ce point de vue, les Assurances sociales ont fait œuvre de pédagogie au bénéfice du système qui les ont remplacées. Elles représentent une étape capitale dans la construction d’une protection sociale obligatoire à la française qui s’étend sur un demi-siècle de la Belle Époque à la Libération. Les Assurances sociales auront ainsi acclimaté, pour reprendre l’heureuse expression de Philippe Bernard, la « fin d’un monde3 », c’est-à-dire la fin d’une société alvéolaire qui se représentait elle-même comme un ensemble hiérarchisé de classes sociales distinctes. Comprenons qu’il devenait possible, en devenant salarié, de ne plus se sentir prisonnier de ses origines sociales et d’avoir des droits sociaux et sanitaires. C’est l’extension continue du salariat depuis la Première Guerre mondiale, qui a constitué le trait d’union sociologique entre les Assurances sociales et la Sécurité sociale, dont l’organisation en 1945 a totalement éclipsé ce qu’elle devait au système de protection sociale des années 1930. Le salariat fut bien, en définitive, le témoin improvisé (par la Grande Guerre) et apprivoisé (par les Assurances sociales) d’un legs masqué, celui des Assurances sociales à la Sécurité sociale.

Notes

1 Les débats actuels autour de la responsabilité individuelle ou collective des risques portent la trace de cette ambiguïté historique et fonctionnelle, imprégnée du libéralisme du xixe siècle.

2 Au moins jusqu’à la création de la Couverture maladie universelle, lancée le 1er janvier 2000, en vue d’offrir aux personnes non affiliées à la Sécurité sociale la possibilité de bénéficier automatiquement d’une couverture maladie équivalente à celle de tous les travailleurs salariés et d’accorder une couverture maladie complémentaire aux personnes en difficulté. Auparavant, « des populations inconnues des services sociaux et qui étaient exclues, de fait ou de droit, de toute forme de protection sociale », RMI : le pari de l’insertion, Rapport de la commission présidée par Pierre Vanlerenberghe, Paris, La Documentation française, 1992, tome 1, p. 19.

3 Philippe Bernard, La Fin d’un monde, Paris, Seuil, coll. : « Points », 1975.

© Presses universitaires de Rennes, 2006

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