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Se protéger, être protégé

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Michel Dreyfus
, 
Michèle Ruffat
, 
Vincent Viet
, 
et al.

Troisième partie. L’avènement de la Sécurité sociale (1944-1948)

Chapitre XIII. Autonomie de l’institution ou contrôle de l’État ?

Entrées d'index

Géographique :

France

Texte intégral

  • 1 Pierre Laroque, « Le plan français de Sécurité sociale », Revue française du travail n° 1, avril 1 (...)
  • 2 Bruno Valat, Histoire de la Sécurité sociale, 1945-1967, L’État, l’institution et la santé, Paris, (...)
  • 3 Michel Lagrave, Projet, n° 133, 1979.

1Les attentes de Pierre Laroque concernant la nouvelle Sécurité sociale étaient claires : « Ce système, écrivait-il en 1946, doit permettre un allègement considérable de la tâche de l’administration et conduire à une réduction sensible du nombre des agents de l’État. En effet, à l’heure actuelle, c’est l’administration qui assure l’encaissement des cotisations des Assurances sociales, leur ventilation, le contrôle des employeurs. Désormais, tout cela pourra être fait et sera fait par les caisses elles-mêmes. L’administration ne conservera que le rôle qui lui incombe normalement, c’est-à-dire le contrôle de la gestion des organismes dans l’intérêt de la collectivité tout entière1. » Ce projet déboucha en réalité sur une période de renforcement du rôle de l’État2. « Les vingt années qui suivirent le plan de 1945 sont celles d’une forte tutelle étatique, véritable détentrice du pouvoir, maîtresse des cotisations, des prestations et, même, du détail de la gestion. C’est la période réglementaire de la Sécurité sociale, avec une puissante Direction générale subsistant à travers des ministères sociaux aux contours flous3. »

2Comment une telle dérive a-t-elle pu se produire par rapport au projet initial ?

La tradition du contrôle : le poids de la Mutualité4

  • 4 Michel Dreyfus, Liberté, égalité, mutualité, Paris, Éditions de l’Atelier, 2001.
  • 5 Les Assurances sociales en France, Exposition internationale de Paris, 1937, Pavillon de la Solida (...)
  • 6 Id., p. 69.

3Si Pierre Laroque souhaitait, en 1945, alléger les contraintes administratives qui pesaient sur les caisses d’Assurances sociales, c’est qu’en effet, elles étaient lourdes. La loi du 5 avril 1928 avait confié l’administration générale de la loi et le contrôle des caisses d’assurances à des offices départementaux ou interdépartementaux, coiffés par un office national des Assurances sociales. Celle du 30 avril 1930 avait supprimé ces offices et disposé que « la besogne administrative serait désormais accomplie par des services fonctionnant dans le cadre normal de l’administration5 ». Le décret-loi du 28 octobre 1935 avait maintenu cette réforme mais en groupant les services départementaux en un certain nombre de services régionaux. Ces services assuraient, outre l’immatriculation des assurés, le recouvrement des cotisations et leur ventilation entre les diverses caisses, « le contrôle de l’exacte application de la loi par les employeurs avec l’aide des inspecteurs des Assurances sociales6 ». Le contrôle était donc d’abord et avant tout celui qui s’exerçait sur les employeurs, responsables de la transmission des fonds : tout le système reposait sur cette fonction de collecte, qui avait été si mal assumée dans le cadre des Retraites ouvrières et paysannes.

  • 7 Francis Netter, « Évolution des contrôles s’exerçant sur des institutions de prévoyance libre, les (...)
  • 8 Le nombre total des fonctionnaires, non compris l’armée, était alors en France de 787 000.

4Le contrôle des organismes d’Assurances sociales fut d’abord conçu comme une extension des tâches des services de contrôle des ROP. « Les modalités du contrôle financier mis en place par la loi du 5 avril 1910 se retrouveront exprimées dans des textes rédigés de façon presque identique dans les lois et décrets instituant les régimes d’Assurances sociales, puis de Sécurité sociale », observait Francis Netter. « Contrôler, ajoutait-il, c’est vérifier, surveiller, critiquer une action, ou bien avoir sous sa surveillance, et parfois sa domination, celui qui mène l’action7. » L’ampleur de la tâche n’était pas à la mesure du nombre réduit des fonctionnaires employés dans l’administration générale et dans les services régionaux des Assurances sociales : au 1er juillet 1936, l’administration centrale occupait 137 fonctionnaires titulaires, dont 29 pour le contrôle général, et 134 employés auxiliaires. Les services régionaux employaient 1 360 fonctionnaires titulaires et 3 564 auxiliaires8. Le coût de ces services était couvert par une fraction des cotisations des assurés.

  • 9 JO, 1er mai 1930.

5Le développement du contrôle était d’abord lié à l’obligation d’assurance et à la nécessité de la faire respecter. À un premier niveau, pour alimenter le système, il s’agissait de faire en sorte que les cotisations fussent versées. Alors qu’aucun texte n’avait prévu, en 1910, de confier à un corps de fonctionnaires le soin de vérifier sur place si les employeurs respectaient leurs obligations, l’article 65 (paragraphe 2) de la loi du 30 avril 1930 précisait que « les employeurs [étaient] tenus de recevoir à toute époque les inspecteurs mandatés par le ministre du Travail […] pour vérifier l’affiliation de leur personnel aux Assurances sociales, le montant des salaires payés par eux et l’application régulière des dispositions concernant le versement des cotisations9 ». Le service d’inspection relevant dans un premier temps des services départementaux des Assurances sociales, puis des services régionaux à partir de 1935 s’acquitta de cette tâche. Cette inspection fut également chargée de vérifier le fonctionnement des caisses d’Assurances sociales ; mais on se doute que le recouvrement des cotisations absorba l’essentiel de son temps.

6Entre le système des Assurances sociales et celui de la Sécurité sociale, la conception du contrôle différait sur un point fondamental, la place faite à l’autocontrôle. Les règles mêmes de constitution des caisses d’Assurances sociales, calquées sur les statuts des sociétés mutuelles, visaient à garantir pleinement cet autocontrôle. C’est ce principe cardinal de la mutualité, l’autocontrôle au sein de groupes à taille humaine, qui devait s’avérer, avec celle de la cooptation des assurés, incompatible avec le projet universaliste d’après guerre. La contradiction, dans le système mis en place en 1945, entre la forme mutualiste proclamée et l’abandon du principe de l’autocontrôle devait avoir comme corollaire, en dépit de la volonté affichée d’autonomie des caisses, le nécessaire renforcement de l’autorité de l’État.

  • 10 Les Assurances sociales en France…, Exposition internationale de Paris, 1937…, op. cit., p. 71.

7Celui-ci faisait en sorte que le jeu des grands nombres – commun à toutes les opérations d’assurance – assure la sécurité des opérations. C’est pourquoi la loi de 1930 imposait des effectifs minima pour risques dits « de capitalisation » : 3 000 membres pour les caisses vieillesse-décès et 50 000 membres pour les caisses invalidité. Pour les risques dits de répartition, la loi des grands nombres se heurtait cependant « à la nécessité de grouper les assurés dans des cadres assez restreints pour que le contrôle puisse se faire d’une manière satisfaisante et que la gestion (notamment pour le risque maladie) donne lieu au minimum d’abus10 ».

  • 11 Ibid.

8Cependant, le législateur s’était bien gardé de tout sacrifier, en 1930, aux exigences de la loi des grands nombres. « [Il] n’a pas voulu interdire aux petites caisses de répartition la possibilité de se fonder. Toutes les caisses qui justifient pouvoir faire face à leurs obligations ont le droit d’exister11. » Pour mettre en œuvre la loi de 1930, la puissance publique sélectionna les mutuelles existantes, jugées capables de se transformer en caisses d’Assurances sociales, et fixa les règles de création de nouvelles caisses.

9De son côté, le Comité d’entente de la Mutualité et des Unions nationales de caisses d’Assurances sociales admit le principe que « celles qui ne peuvent assumer correctement leur rôle cèdent la place à d’autres », non sans se réjouir de ce que « depuis cinq ans le nombre des caisses se soit déjà assez sensiblement réduit » (de 15 %). La loi des grands nombres ne devait intervenir qu’en dernier recours, au niveau de l’Union régionale, chargée de la compensation et de la garantie des caisses, la Caisse générale de garantie réassurant à son tour les Unions régionales.

10Une fois les règles de fonctionnement fixées, il s’agissait d’en organiser le contrôle. Selon la tradition mutualiste, le contrôle de l’État devait se borner à vérifier que l’activité des caisses était conforme aux règles définies par la loi et que l’état de leurs finances leur permettait de faire face à leurs engagements. Ce mode d’exercice de la tutelle visait également à éviter les écueils que la loi sur les ROP avait rencontrés.

  • 12 Pierre Laroque, « De l’assurance sociale à la Sécurité sociale, l’expérience française », Revue in (...)

11Le contrôle mis en place en 1945 ne fut guère différent de celui mis en œuvre dans le système des Assurances sociales, qui ressortissait à deux traditions : celle du contrôle des compagnies d’assurances et celle du contrôle de la surveillance des sociétés mutuelles. Sur le plan de l’exercice de la tutelle, l’expérience acquise en matière de contrôle des compagnies d’assurances par le ministère du Travail – il l’exerçait depuis 1906 et devait la céder au ministère des Finances en 1940 – pouvait comporter quelques enseignements. Selon Pierre Laroque, les Assurances sociales avaient pour but « d’étendre sur le plan social les techniques de l’assurance, déjà pratiquées dans le domaine économique et social12 ». Le contrôle des compagnies d’assurances était la contrepartie de leur autorisation, accordée après bien des réticences. La préoccupation essentielle des pouvoirs publics était alors d’ordre public : il s’agissait de faire en sorte que le contrat d’assurance, qui avait un caractère de promesse, fût respecté, que les fonds destinés à s’acquitter de cette promesse fussent réellement disponibles dans les coffres des compagnies en proportion des risques à couvrir et que des mécanismes de réassurance garantissent la solvabilité des compagnies.

12Les mutuelles, qui avaient reçu les faveurs du pouvoir impérial et des gouvernements de la Troisième République, posaient moins de problèmes. Le mécanisme qui consistait à lancer des rappels de cotisations pour combler les éventuels trous de trésorerie en fin d’année, la surveillance que les sociétaires étaient censés exercer les uns sur les autres et le principe de la cooptation pour les recrutements assuraient en principe la régularité des opérations. Aussi le contrôle pouvait-il, en définitive, se faire relativement léger, les responsabilités étant largement assumées par les caisses au niveau local.

  • 13 830 235 003 CAC. Le Centre des Archives contemporaines de Fontainebleau possède un fonds du Contrô (...)
  • 14 J. Pérès, « Le contrôle général de la Sécurité sociale 1948-1959 », Bulletin d’histoire de la Sécu (...)

13Si le décret du 25 novembre 1935 avait fixé avec précision les attributions de la Direction du contrôle général des Assurances sociales, son champ d’investigation, strictement comptable et financier en début de période s’était rapidement élargi aux problèmes de fonctionnement, voire de productivité des organismes. Un rapport d’activité en date de 1945 indique que « le rôle du contrôle ne se limite pas aux vérifications d’ordre comptable. Son activité s’étend à bien d’autres objets […], qu’il s’agisse de questions immobilières ou de personnel, du fonctionnement d’œuvres ou d’œuvres projetées, les enquêtes sont aussi nombreuses que les contrôles comptables13 ». Un ancien inspecteur général en définissait toute la gamme « du décompte des espèces chez l’agent comptable jusqu’aux avis donnés au ministre sur les projets de réforme de la Sécurité sociale14 ».

14En 1945, la Direction générale de la Sécurité sociale remplaça la Direction générale des Assurances sociales et de la Mutualité. Néanmoins, le champ de son activité s’élargit encore à la collaboration aux modifications et à l’extension de la législation, mission que n’avaient pas connue ses prédécesseurs, notamment par application du décret du 21 février 1949 fixant le statut du corps des contrôleurs généraux.

15En définitive, le contrôle de l’État s’est continûment resserré sans changer fondamentalement depuis le premier projet jacobin de 1921. Dans la mesure où un contrôle total, avec fiscalisation et mise sur pied d’une administration ad hoc financée sur fonds publics, était politiquement irréaliste, le mieux était encore de laisser les acteurs traditionnels occuper le terrain au moindre coût pour la collectivité, tant que l’équilibre financier était respecté. Le poids de la réglementation s’alourdit cependant au fil des années 1930, essentiellement du fait de la crise économique. Le recours à l’État, tant pour alléger les charges des entreprises que pour effectuer les contrôles avec rigueur, s’imposa alors. Mais les ponctions opérées dans les réserves des Assurances sociales, même pour une bonne cause telle que le lancement de grands travaux pour réduire le chômage, ne furent pas pour rassurer les adversaires de l’intervention de l’État ou les partisans d’une stricte orthodoxie financière dans la gestion des caisses.

Les fondements législatifs et juridiques du contrôle mis en place en 1945

  • 15 Georges Bénar, « Le contrôle de l’État sur les organismes de Sécurité sociale », Droit social, (...)

16Le champ d’intervention de l’État fut défini par l’article 25 de l’ordonnance du 4 octobre 1945. Aux termes du paragraphe 4 de cet article, les décisions des Conseils d’administration des Caisses devaient être communiquées au directeur régional qui pouvait saisir le ministre dans un délai de huit jours. Ce dernier avait à son tour le pouvoir de les annuler si ces décisions lui paraissaient « contraires à la loi ou de nature à compromettre l’équilibre financier de la caisse ». Le pouvoir d’annuler des décisions « contraires à la loi » relève des attributions classiques de la puissance publique. La première responsabilité de l’administration est bien en effet de faire en sorte que la loi soit respectée. Il s’agit d’un contrôle a posteriori non moins classique, où l’interprétation n’a guère de place. Il s’agit d’une vérification de conformité à une règle préétablie. L’instauration du pouvoir d’annuler des décisions « de nature à compromettre l’équilibre financier de la Caisse » introduisait, quant à elle, une logique de nature radicalement différente : il y avait là une « compétence discrétionnaire mettant en cause une appréciation de l’opportunité d’une dépense15 ». De plus, entendue au sens strict, cette disposition semblait concerner chaque caisse prise séparément, le mot étant employé au singulier.

  • 16 « Jamais une caisse de Sécurité sociale ne peut être individuellement en déséquilibre car elle n’a (...)
  • 17 Georges Bénar, « Le contrôle de l’État… », art. cité, p. 571.

17S’agissait-t-il donc d’apprécier l’équilibre financier de telle caisse, ce qui, compte tenu de l’existence d’une caisse de compensation au niveau national16, n’avait guère de sens ou bien fallait-il tenir compte des répercussions financières possibles sur l’ensemble du système ? Dans l’impossibilité où se trouvait la tutelle d’appliquer ces textes à la lettre, c’est cette seconde définition – extensive – qui fut retenue en 1954 par le Conseil d’État. « La politique du Conseil d’État est donc, il faut le reconnaître, en dépit des textes mais dans un but très louable de protection des finances de la Sécurité sociale, de considérer que la mesure individuelle d’une seule caisse pourra déséquilibrer l’ensemble du système. Ne pouvant envisager l’équilibre financier de “la Caisse”, il envisageait celui “des Caisses”, ou encore mieux celui de la Caisse nationale qui était, ne l’oublions pas, un établissement public (donc soumis aux règles de la comptabilité publique)17. »

  • 18 Id., p. 565.

18Mais n’était-on pas alors plus proche d’un pouvoir de cogestion que d’un pouvoir de vérification ? Si l’exercice de ce contrôle donna lieu à des interprétations contradictoires de la notion d’autonomie, c’est que les textes étaient peu précis sur la nature et les objectifs du contrôle. Ce flou juridique n’était d’ailleurs pas particulier à l’intervention des pouvoirs publics dans le domaine de la toute jeune Sécurité sociale. « Jamais, sans doute, observait un juriste à l’époque, autant de contrôles n’ont été mis en place et organisés par le législateur dans tous les domaines de la vie sociale. Jamais, non plus, la notion de contrôle n’a été aussi peu claire. Au moment même où elle serait la plus utile, cette notion se révèle comme l’une des plus inconsistantes de notre droit administratif18. »

  • 19 Ibid.
  • 20 Arrêt du Conseil d’État du 13 mai 1938, Caisse primaire Aide et Protection et décret de 1939, 3, 6 (...)

19La question du statut des organismes de Sécurité sociale n’était pas faite pour éclairer les choses. Si la Sécurité sociale était à l’évidence chargée d’un service public, c’est-à-dire d’« une mission d’intérêt général destinée à satisfaire certains besoins du public sur l’initiative et sous la dépendance des gouvernants19 », il ne faisait guère de doute que cette mission était dévolue à des organismes qui avaient la forme juridique de mutuelles de droit privé. Cette forme de gestion n’avait été pleinement reconnue qu’en 193820 par la jurisprudence, après une longue évolution marquée par une série d’arrêts remontant à 1913 qui avait abouti à la reconnaissance légale et jurisprudentielle de la gestion de services publics par des organismes privés.

  • 21 « [S’agissant de la Sécurité sociale], il y a toujours, d’une part, un service public fonctionnant (...)

20Alors que les fondements légaux du contrôle et de la tutelle sur les organismes de Sécurité sociale furent, à partir de 1945, mis en adéquation avec cette forme de gestion, le terme même de service public resta longtemps tabou. Absent des ordonnances de 1945, on le trouve néanmoins sous la plume de Pierre Laroque dès 194821. En 1960 encore, lors de la préparation des décrets qui devaient modifier les règles de gestion des organismes dans le sens d’un contrôle accru de l’État au détriment des principes mutualistes, il apparut dans le projet initial, mais disparut dans la version politiquement plus correcte qui fut finalement adoptée.

La mise en œuvre

  • 22 Notes et études documentaires, 25 octobre 1946.
  • 23 Pierre Laroque, « De l’assurance sociale à la Sécurité sociale… », art. cité, p. 645.

21En 1946, Pierre Laroque n’aborda pas le sujet de la tutelle administrative de la Sécurité sociale. Tout en rappelant que « le plan français de Sécurité sociale repose tout entier sur les principes de large démocratie sociale », il affirma que « les travailleurs français ne veulent pas plus d’une tutelle étatique que d’une tutelle patronale22 ». Ce n’est qu’en 1948 qu’il concéda comme à regret qu’« à côté de ces caisses subsiste [l’usage de ce terme souligne le caractère de survivance qu’avaient pour lui ces institutions par rapport au nouvel ordre institué] une administration dont le rôle est d’orientation et de contrôle, qui comprend des Directions régionales de la Sécurité sociale et une Direction nationale rattachée au ministère du Travail. Ces services ont pour rôle d’assurer la coordination des efforts accomplis, de veiller aussi au respect de la loi et des règles essentielles de bonne gestion administrative et financière23 ».

  • 24 Pierre Laroque, « Allocution à Toulouse le 18 octobre 1985 lors de la réunion des organismes du ré (...)

22Mais il apparaît clairement que les priorités n’étaient pas là. « Le plus urgent était d’une part de redresser la natalité, d’autre part de favoriser les travailleurs appelés à reconstruire le pays. Il fallait leur donner des garanties de santé, des garanties contre les accidents24. » Autant dire qu’il s’agissait moins de fixer des modalités de fonctionnement que d’établir des principes. D’ailleurs, la continuité paraissait acquise par rapport à un système qui avait fait ses preuves dans le fonctionnement quotidien. On changeait simplement d’acteur principal. Pourquoi le fonctionnement aurait-il posé des problèmes, alors que grosso modo les acteurs restaient les mêmes, bien que dans des proportions fort différentes ?

23Au départ donc, l’administration publique de la Sécurité sociale, sous la direction d’un ministre, devait prendre la forme d’une tutelle extrêmement légère sur les caisses et, plus classiquement, sur la Caisse nationale à laquelle la loi avait conféré le caractère d’établissement public. La tutelle de l’État sur les premières devait porter sur deux aspects de leur fonctionnement : tout d’abord, la conformité de leur action quotidienne à la législation (s’acquittaient-elles des tâches qui leur étaient dévolues dans les conditions fixées par la loi ?) ; ensuite, les domaines d’action où elles jouissaient d’un certain pouvoir de décision : organisation administrative et des bureaux, gestion du personnel, action sanitaire et sociale, gestion du capital immobilier et du portefeuille mobilier.

24À tous les échelons de responsabilité, de la base au sommet, la notion d’autonomie se dilua progressivement pour finir par disparaître. Si les caisses primaires étaient théoriquement autonomes, comme le répétaient à l’envi tous les textes, le contenu de cette autonomie n’était pas précisé, et aucune définition n’en était donnée. Il faut donc se référer à la tradition mutualiste et à son vocabulaire pour tenter d’en comprendre le sens. De quelle nature était cette autonomie que les caisses ne cessaient de réclamer à corps et à cri, tout en protestant contre leur mise sous tutelle progressive ? Il semble bien que son premier fondement ait trouvé, au départ, sa justification théorique et pratique dans l’élection des responsables, notion cardinale dans le statut des mutuelles, dont les promoteurs d’une « démocratie sociale » à la Libération allaient faire leur credo. Entorse à ce principe, la nomination devait toujours être présentée comme une mesure imposée par des circonstances exceptionnelles et par conséquent provisoires.

  • 25 Pol Virton, « Vingt ans de Sécurité sociale », Revue de l’Action populaire, septembre-octobre 1965
  • 26 Véronique Lefebvre, Histoire de Caisses, L’assurance maladie de la CIAS à la CPAM de Paris, Paris, (...)
  • 27 Bruno Valat, Histoire de la Sécurité sociale, op. cit. p. 315.

25La seconde source de légitimité tenait à l’autonomie financière. C’est à cette notion que se référaient le plus souvent les textes administratifs, avec une fréquence telle que les deux termes paraissent indissociables. L’autonomie théorique de la Caisse nationale « ne signifie pas que la Caisse nationale n’a aucun lien avec l’administration publique, puisqu’elle est un établissement public dirigé par un haut fonctionnaire. Il signifie que sa comptabilité est totalement indépendante du budget de l’État25 ». Les caisses de Sécurité sociale ne l’ignoraient pas non plus. En 1950, le Conseil d’administration de la Caisse primaire centrale de Sécurité sociale de la région parisienne qui avait succédé à la CIAS, admettait toujours que « l’autonomie financière est la condition indispensable à une autonomie véritable26 ». Mais les caisses comprirent aussi que son absence ouvrait la voie à l’intervention des pouvoirs publics : « Si la pratique des virements “internes” entre fonds est tolérée dans un premier temps, à titre d’expédient temporaire, les administrateurs la rejettent catégoriquement dès lors qu’elle prend l’aspect d’un moyen de financement permanent27. » Or, la jurisprudence comme les spécialistes de droit administratif qui distillaient leurs conclusions, article après article dans la revue Droit social, devaient se rendre à l’évidence : les caisses de Sécurité sociale ne jouissaient d’aucune autonomie financière.

26Dans le système mis en place en 1945, cette autonomie théoriquement octroyée par les uns et néanmoins revendiquée sans cesse par les autres, était limitée d’un côté par les caisses régionales qui regroupaient les caisses primaires et de l’autre par les structures administratives chargées de leur tutelle. Outre leur rôle de gestion de l’invalidité et de l’incapacité permanente en matière d’accidents du travail, de tarification des cotisations d’accidents du travail ainsi que de direction et de mise en œuvre de la politique sanitaire et sociale, les caisses régionales avaient en effet un rôle de supervision, de coordination et de compensation des charges : en dépit de leur identité de nature privée, ce rôle leur donnait une fonction de contrôle des caisses primaires.

  • 28 Georges Bénar, « Le contrôle de l’État… », art. cité, p. 567.

27Mais la Caisse nationale de Sécurité sociale créée par l’article 16 de l’ordonnance du 4 octobre 1945 était un établissement public. Elle assurait la compensation entre les différentes caisses de Sécurité sociale et d’allocations familiales, gérait le Fonds national d’action sanitaire et sociale ainsi que le Fonds national de prévention des accidents du travail. Elle donnait l’agrément préalable aux placements, aux travaux d’aménagements ou de construction, aux opérations immobilières. Dans l’accomplissement de toutes ces missions, elle relevait des règles généralement applicables aux établissements publics. D’une manière générale, et en sus des règles particulières à l’institution, « tous les procédés de contrôle et de tutelle déjà connus en matière de décentralisation territoriale ou en matière d’établissements publics ou d’entreprise nationale allaient trouver ici [dans le domaine de la Sécurité sociale] leur application28 » et limiter d’autant la marge de manœuvre des caisses.

28Le ministre du Travail et de la Sécurité sociale était représenté dans chaque région par un directeur régional, cheville ouvrière du système ; un corps de contrôleurs généraux avait été créé par l’article 27 de l’ordonnance du 4 octobre 1945. Les incertitudes sur l’exercice respectif du « contrôle de légalité » et du « contrôle de gestion » n’étaient pas pour faciliter la tâche des fonctionnaires chargés de les mettre en œuvre.

  • 29 Ibid.
  • 30 Rapport de la Cour des Comptes 1955-1956, JO, n° 1050, p. 90.
  • 31 Alain Barjot (dir.), La Sécurité sociale, son histoire à travers les textes, tome 3 : 1945-1981, P (...)
  • 32 Réponse du ministère du Travail au rapport de la Cour des Comptes 1955-1956, JO, n° 1050, p. 90.

29C’est dire combien l’appareil de contrôle était lourd. Était-il au moins efficace ? « Il ne faut pas, reconnaissait un contemporain, être effrayé par le nombre des interventions. Certes, si elles devaient toutes jouer, le service pourrait en être paralysé. Seulement, elles ont plus le rôle d’un épouvantail que celui d’un frein29. » En 1955, la Cour des Comptes s’étonnait « des contradictions et de la faiblesse des interventions de l’autorité de tutelle30 ». En 1958, selon le ministère du Travail, on comptait depuis l’origine une vingtaine de retraits d’agrément, principalement prononcés entre 1944 et 1954, une dizaine de révocations d’administrateurs entre 1950 et 1954, et quelques dissolutions de conseils d’administration31. Selon le ministère du Travail, il s’agissait là « de sanctions très sévères qui ne peuvent être appliquées que dans des cas particulièrement graves32 ».

30Comment expliquer le décalage entre le déploiement sur le terrain d’un luxe de mécanismes de contrôle en tous genres, et l’incapacité de la tutelle à maîtriser l’emballement de la machine ?

31« Le caractère des fonds et l’importance des sommes prélevées exigent impérieusement un contrôle de l’État destiné à veiller à la fois à la sincérité de la gestion et à l’utilisation des fonds au mieux des intérêts généraux du pays », rappelait Daniel Mayer, ministre du Travail et de la Sécurité sociale, à la tribune de l’Assemblée nationale le 11 juillet 1949. Les interventions de l’Administration concernaient les structures (élections, agrément du personnel, pouvoirs disciplinaires) ou les actes des caisses : recouvrement des cotisations, service des prestations, action sanitaire et sociale, gestion administrative. Dans le registre le plus lourd, ces interventions visaient à substituer l’action du directeur régional des Assurances sociales à celle des caisses en cas de défaillance ou de carence de l’une d’elles. Pourtant, ajoutait le ministre, « si l’administration dispose de moyens de contrôle qui lui permettent de suivre d’une manière exacte et permanente l’activité des caisses, ses moyens d’action officielle demeurent, par contre, fort limités ». De certaines irrégularités, il paraissait prendre assez aisément son parti. « Il n’est pas toujours certain qu’une opération irrégulière en la forme soit, en elle-même, une opération mauvaise. L’expérience montre que souvent des opérations opportunes du point de vue de l’intérêt général et financièrement heureuses ont cependant donné lieu à des irrégularités. »

  • 33 Francis Netter, « Pouvoir de décision et intervention de l’État en matière de protection sociale » (...)

32En fait, qu’il s’agisse de l’administration ou des conseils d’administration des caisses, chacune des parties en présence s’ingéniait à élargir sa marge de manœuvre au détriment de l’autre et à utiliser pour ce faire toutes les ressources ou lacunes de la loi et de la réglementation. De là « une lutte confuse entre l’Administration et les organismes qui correspond aux difficultés rencontrées par les unes et les autres pour affirmer leur autorité et définir l’étendue de leur pouvoir d’intervention et de décision33 ». Il en résultait un certain nombre de dysfonctionnements dont l’Inspection générale des Finances et la Cour des Comptes prirent tôt la mesure. En 1950, l’Inspection des Finances relevait un grand nombre de fautes et d’irrégularités relatives au paiement des cotisations ou à l’attribution des prestations. Les frais de gestion variaient, en pourcentage des dépenses totales, dans des proportions de un à quatre pour les caisses d’allocations familiales et de un à sept pour les caisses primaires. Beaucoup d’employeurs se dérobaient à leurs obligations. L’assurance maladie donnait lieu à de nombreux abus. Aussi l’Inspection suggérait-elle qu’un lien fût établi entre le montant des cotisations et le celui des prestations, ce qui allait évidemment à l’encontre du principe de solidarité sous-jacent à la protection sociale.

33Le rapport de la Cour des Comptes de 1952 allait plus loin : « Les dirigeants des caisses peuvent pratiquement, sans encourir de risques, refuser de suivre les conseils et les injonctions de l’administration de tutelle ou s’opposer à la stricte application des dispositions légales. » Quant à l’administration, elle pouvait « empêcher d’agir, mais non contraindre à agir ». La Cour renvoyait les divers acteurs dos à dos en soulignant « l’esprit de fraude et l’esprit de facilité, dont ont fait preuve, chacun pour sa part, les affiliés, les organismes et l’autorité de tutelle ». Tout en stigmatisant « un système où le pouvoir et les responsabilités sont dissociés » et la fuite en avant qui en résultait sur le plan financier, elle relevait que « dans certains cas, des considérations extérieures à l’Administration ont conduit le pouvoir central à revenir sur le veto des directeurs régionaux, à désavouer ses corps de contrôle, voire à se désavouer soi-même. De tels faits risquent de miner l’esprit d’initiative des agents qui sont en contact permanent avec les caisses et qui voient leur action privée d’effet à la suite d’interventions d’ordre politique ou syndical ».

  • 34 Voir Bruno Valat, Histoire de la Sécurité sociale, op. cit.
  • 35 Georges Bénar, « Le contrôle de l’État… », art. cité, p. 572.
  • 36 Jean Moitrier, « La tutelle sur les organismes de Sécurité sociale », Droit social, mars 1973, p. (...)

34Une série de mesures législatives et réglementaires devait, à partir des années 1950, tenter d’enrayer ces dysfonctionnements, pour aboutir à la réforme de 196734. L’ingérence croissante de l’intervention de l’État n’avait pas les mêmes causes dans le système des Assurances sociales et dans celui de la Sécurité sociale. Après guerre, ce furent les déficits croissants qui contraignirent les pouvoirs publics à intervenir, tant la notion de l’autonomie de gestion, corollaire de l’autonomie financière, était un passage obligé du droit. Dans les années 1950, on soulignait déjà « un point de la plus haute importance, et sur lequel on n’insistera jamais assez : l’influence des considérations financières en matière de Sécurité sociale, influence qui tend à étatiser en fait, et bon gré mal gré, un système d’apparence privée35 ». On peut aussi considérer que la mise en œuvre de la protection sociale illustrait les difficultés plus générales de l’administration française à s’engager dans un double mouvement de décentralisation et de déconcentration, dont la nécessité était pourtant bien perçue : « Tout semble se passer dans notre pays comme si nous étions dans l’incapacité quasi totale de concevoir et de mettre en œuvre une gestion décentralisée qui permette à des organes locaux de gérer dans un climat d’autonomie et de responsabilité tel secteur administratif ou technique36 ». La progressive reconquête de la Sécurité sociale par l’administration serait dès lors une manifestation supplémentaire du jacobinisme français, rétif à toute tentative de décentralisation.

35Mais dans le cas de la Sécurité sociale, le projet initial de gestion décentralisée, s’il était clairement lisible sur le plan politique, l’était beaucoup moins sur le plan des modalités de sa mise en œuvre. Il en était d’ailleurs de même pour les nationalisations. Ce qui frappe dans l’action de l’administration depuis les origines, c’est-à-dire depuis le lancement du premier projet de loi en 1921, c’est la continuité remarquable de l’action de la haute administration, grâce à la continuité des carrières dans un domaine technique, où on entrait par conviction et où la part des choix idéologiques était importante. C’est ainsi qu’une grande idée a fini par s’incarner, sans éviter les pièges d’une bureaucratisation redoutée par ses promoteurs. Mais comment aurait-il pu en être autrement, s’agissant d’une organisation d’envergure nationale, appelée à brasser des capitaux d’un montant comparable à celui du budget national ?

  • 37 Pol Virton, « Vingt ans de sécurité sociale », art. cité.
  • 38 J. Pérès, « Le contrôle général de la Sécurité sociale 1948-1959 », art. cité, p. 69.

36Pour ceux qui avaient pris à la lettre le projet de gestion par les intéressés, la déception fut grande : « Depuis 1945, la tutelle administrative s’est constamment renforcée. Tout se passe comme si tantôt le Parlement, tantôt le gouvernement et l’administration elle-même saisissaient le moindre prétexte, la moindre occasion fournie par un de ces “scandales” réels ou largement orchestrés par la presse d’opposition pour accroître, tantôt sur un point et tantôt sur un autre, des pouvoirs de contrôle et de domination théoriquement accordés au départ mais sans qu’on ait eu alors l’intention de s’en servir. La conception primitive ne s’est certainement pas maintenue37. » L’efficacité du contrôle, quant à elle, était assez variable et dépendait en fait de la personnalité ou des conceptions des responsables administrateurs des caisses, selon qu’ils acceptaient plus ou moins volontiers de reconnaître le principe de la tutelle38.

  • 39 Ibid.

37Dans les quinze années qui suivirent les ordonnances de 1945, une cascade de dispositions législatives et réglementaires allait encadrer le fonctionnement de la Sécurité sociale et alourdir d’autant le poids de la tutelle. En 1949, ses comptes furent soumis au contrôle a posteriori de la Cour des comptes selon la règle commune à toutes les administrations publiques. En 1950, toute caisse dont les frais de gestion dépassaient le taux fixé par arrêté ministériel fut tenue, pour les exercices suivants, de présenter un budget prévisionnel de dépenses strictement limitatif, qui devait être agréé par le ministre et permettre la résorption du déficit antérieur. En 1953, l’administration prit le contrôle de la rémunération du personnel des caisses et des marchés passés avec les fournisseurs et entrepreneurs de travaux. En 1954, le directeur régional acquit le droit de se substituer aux caisses en matière de recours contentieux et de recouvrement des cotisations puis, en 1955, en matière d’engagement des dépenses obligatoires. Enfin, en 1967, une réforme administrative d’ensemble intervint, dont « l’intention manifeste était d’organiser la Sécurité sociale en service public39 ».

  • 40 Antoinette Catrice-Lorey, « La Sécurité sociale et l’État en France, quelle autonomie de gestion p (...)
  • 41 Pierre Laroque, « Le plan français de Sécurité sociale », art. cité.

38L’État, qui avait reculé devant la prise en mains directe des opérations, regagnait peu à peu du terrain40. En principe son contrôle devait se borner à faire respecter la loi et la réglementation. Dans la pratique, ses interventions se développèrent au fur et à mesure que les déficits imposèrent le recours aux finances publiques. Elles étaient motivées par le souci d’en limiter la fréquence, en contrôlant ce qui pouvait l’être, à défaut d’agir sur leurs causes. Mais pour les concepteurs du système, là n’était pas l’essentiel : sur les méthodes, Pierre Laroque n’était pas un doctrinaire. Peu lui importait, par exemple, que la répartition fût préférée à la capitalisation, pourvu que les financements nécessaires fussent assurés. Seuls comptaient à ses yeux les objectifs : « Le plan français de Sécurité sociale n’a eu, au fond, d’autre but que d’introduire un peu de justice dans la répartition du revenu national. » Dans les rapports des assurés avec l’administration, peu de chose devait changer. « Le défaut fondamental de l’organisation actuelle des Assurances sociales est que les assurés ne considèrent en aucune manière les caisses comme leur chose. Pour eux, les Assurances sociales sont une administration comme une autre, peut-être un peu plus bureaucratique et paperassière que beaucoup d’autres, qui prend beaucoup d’argent et en rend peu et n’est pas très populaire41. » La popularité croissante de l’institution dépassa cependant très largement les difficultés de fonctionnement d’une administration qui, tout en en développant les caractéristiques, a toujours refusé cette étiquette. Elle est d’abord et avant tout liée aux succès obtenus dans la lutte contre la pire des injustices, celle de la maladie et de l’invalidité et contre les inégalités qui avaient jusqu’alors frappé les plus démunis face au vieillissement et à la perte d’autonomie.

  • 42 Francis Netter, « La Sécurité sociale a 40 ans », Actes du Colloque du Comité d’histoire de la Séc (...)
  • 43 Rémy Roure, « Au lendemain des élections cantonales », Le Monde, 1949.

39Le regard quelque peu désenchanté posé par Francis Netter sur l’institution après quarante années de fonctionnement42 n’en est pas moins pertinent : « La politique en matière de Sécurité sociale a été presque toujours une politique subie et non une politique voulue ». Son analyse conduit à relativiser du même coup les enjeux de pouvoir entre l’administration et les caisses de Sécurité sociale et les querelles de territoire perdent de leur relief. En clair, tout se serait passé comme si les pouvoirs publics et leurs partenaires n’avaient fait qu’accompagner une demande de soins exponentielle en masquant les véritables enjeux, les uns comme les autres essayant de regagner du terrain par rapport à des règles du jeu insuffisamment précisées au départ. C’est sur ces bases que le modèle français de Sécurité sociale, sur sa lancée de 1945, devait du reste poursuivre sans relâche « la conciliation indispensable entre la justice sociale et la liberté43 ».

Notes

1 Pierre Laroque, « Le plan français de Sécurité sociale », Revue française du travail n° 1, avril 1946, p. 14.

2 Bruno Valat, Histoire de la Sécurité sociale, 1945-1967, L’État, l’institution et la santé, Paris, Economica, 2001, chapitres I à III et VI. Voir aussi, pour une analyse contemporaine des faits, Charles Bonifay, Les Problèmes d’autorité et de personnel dans la structure de la Sécurité sociale, Dynamique administrative et stratégie sociale, 1e éd. UNCAF 1960, 2e éd. AEHSS, 2003.

3 Michel Lagrave, Projet, n° 133, 1979.

4 Michel Dreyfus, Liberté, égalité, mutualité, Paris, Éditions de l’Atelier, 2001.

5 Les Assurances sociales en France, Exposition internationale de Paris, 1937, Pavillon de la Solidarité, Comité général d’entente de la Mutualité et des Unions nationales de caisses d’Assurances sociales, Imprimerie spéciale du Comité général d’entente, p 66.

6 Id., p. 69.

7 Francis Netter, « Évolution des contrôles s’exerçant sur des institutions de prévoyance libre, les caisses d’Assurances sociales et les organismes de Sécurité sociale », dans Actes du Colloque du Comité d’Histoire de la Sécurité sociale, Paris, Association pour l’étude de l’histoire de la sécurité sociale (AEHSS), 1984, (Grenoble, 1983).

8 Le nombre total des fonctionnaires, non compris l’armée, était alors en France de 787 000.

9 JO, 1er mai 1930.

10 Les Assurances sociales en France…, Exposition internationale de Paris, 1937…, op. cit., p. 71.

11 Ibid.

12 Pierre Laroque, « De l’assurance sociale à la Sécurité sociale, l’expérience française », Revue internationale du travail, vol. LVII- n° 6, juin 1948, p. 625.

13 830 235 003 CAC. Le Centre des Archives contemporaines de Fontainebleau possède un fonds du Contrôle général pour la période 1930-1950 qui n’est pas accessible actuellement. Ces données sont extraites de la note de Pascal Demoulin du 20 juin 1993 sur le contenu de ce fonds, publiée dans le Bulletin d’histoire de la Sécurité sociale, n° 30, juillet 1994, p. 56-57.

14 J. Pérès, « Le contrôle général de la Sécurité sociale 1948-1959 », Bulletin d’histoire de la Sécurité sociale, n° 30, juillet 1994, p. 73.

15 Georges Bénar, « Le contrôle de l’État sur les organismes de Sécurité sociale », Droit social, n° 11, novembre 1957, p. 570.

16 « Jamais une caisse de Sécurité sociale ne peut être individuellement en déséquilibre car elle n’a, en fait, aucune autonomie financière ». Conclusions du Commissaire du Gouvernement Letourneur, arrêts Ménard et Rommel, Droit social, n° 4, avril 1954, p. 248.

17 Georges Bénar, « Le contrôle de l’État… », art. cité, p. 571.

18 Id., p. 565.

19 Ibid.

20 Arrêt du Conseil d’État du 13 mai 1938, Caisse primaire Aide et Protection et décret de 1939, 3, 65, Conclusion Latournerie, p. 417.

21 « [S’agissant de la Sécurité sociale], il y a toujours, d’une part, un service public fonctionnant au profit de la collectivité tout entière et dont la collectivité assume les frais, et, d’autre part et surtout, une répartition par voie d’autorité d’une fraction du revenu national », Pierre Laroque, « De l’assurance sociale à la Sécurité sociale… », art. cité, p. 627.

22 Notes et études documentaires, 25 octobre 1946.

23 Pierre Laroque, « De l’assurance sociale à la Sécurité sociale… », art. cité, p. 645.

24 Pierre Laroque, « Allocution à Toulouse le 18 octobre 1985 lors de la réunion des organismes du régime général de la Sécurité sociale de la région Midi-Pyrénées », Bulletin d’histoire de la Sécurité sociale, n° 42, juillet 2000, p. 23.

25 Pol Virton, « Vingt ans de Sécurité sociale », Revue de l’Action populaire, septembre-octobre 1965.

26 Véronique Lefebvre, Histoire de Caisses, L’assurance maladie de la CIAS à la CPAM de Paris, Paris, Éditions Public Histoire, 2001, p. 41.

27 Bruno Valat, Histoire de la Sécurité sociale, op. cit. p. 315.

28 Georges Bénar, « Le contrôle de l’État… », art. cité, p. 567.

29 Ibid.

30 Rapport de la Cour des Comptes 1955-1956, JO, n° 1050, p. 90.

31 Alain Barjot (dir.), La Sécurité sociale, son histoire à travers les textes, tome 3 : 1945-1981, Paris, Comité d’histoire de la Sécurité sociale, 1988, p. 278.

32 Réponse du ministère du Travail au rapport de la Cour des Comptes 1955-1956, JO, n° 1050, p. 90.

33 Francis Netter, « Pouvoir de décision et intervention de l’État en matière de protection sociale », Actes du Colloque du Comité d’histoire de la Sécurité sociale, Paris, AEHSS, 1982, (colloque de Perpignan, 1981), p. 118.

34 Voir Bruno Valat, Histoire de la Sécurité sociale, op. cit.

35 Georges Bénar, « Le contrôle de l’État… », art. cité, p. 572.

36 Jean Moitrier, « La tutelle sur les organismes de Sécurité sociale », Droit social, mars 1973, p. 186.

37 Pol Virton, « Vingt ans de sécurité sociale », art. cité.

38 J. Pérès, « Le contrôle général de la Sécurité sociale 1948-1959 », art. cité, p. 69.

39 Ibid.

40 Antoinette Catrice-Lorey, « La Sécurité sociale et l’État en France, quelle autonomie de gestion pour l’institution ? », Revue belge de Sécurité sociale, octobre-décembre 1983.

41 Pierre Laroque, « Le plan français de Sécurité sociale », art. cité.

42 Francis Netter, « La Sécurité sociale a 40 ans », Actes du Colloque du Comité d’histoire de la Sécurité sociale, Paris, AEHSS, 1986 (Montpellier, 1985).

43 Rémy Roure, « Au lendemain des élections cantonales », Le Monde, 1949.

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