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Se protéger, être protégé

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Michel Dreyfus
, 
Michèle Ruffat
, 
Vincent Viet
, 
et al.

Troisième partie. L’avènement de la Sécurité sociale (1944-1948)

Chapitre XII. Le cas des risques professionnels

Entrées d'index

Géographique :

France

Texte intégral

1En 1945, l’assurance des accidents du travail, qui était du domaine des compagnies d’assurances, donc du secteur privé, depuis presque un demi-siècle, est devenue obligatoire et a été incluse dans le champ nouvellement créé de la Sécurité sociale. Pour saisir le sens et la portée de cette décision, il faut d’abord revenir aux grands principes en matière de faute et de responsabilité établis en 1898, qui avaient entraîné le développement du rôle des compagnies d’assurance dans la couverture de ce risque.

  • 1 Art 1382 : « Tout fait quelconque de l’homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la fau (...)

2L’assurance des accidents du travail et des maladies professionnelles est née de la révolution industrielle. Elle s’est alors coulée dans le cadre législatif et réglementaire existant. Aux termes de l’article 1382 du Code civil de 18041, la réparation des accidents du travail dépendait de l’établissement de la responsabilité civile de l’employeur : la preuve devait être faite d’une faute commise par l’employeur et d’un lien de causalité entre cette faute et l’accident lui-même. Si cette preuve était apportée par la victime et reconnue par les tribunaux, la réparation devait être « intégrale ». Dans la réalité, la responsabilité patronale ne pouvait être prouvée que dans 25 % des accidents, la responsabilité ouvrière démontrée dans un autre quart, la moitié des accidents étant considérée comme relevant d’une cause fortuite sans qu’il soit possible d’attribuer des responsabilités claires. Les accidents du travail étaient donc fort mal couverts sous ce régime.

La loi de 1898 et la notion de risque professionnel

3C’est la loi du 9 avril 1898 qui a donné à ce type de risque un statut particulier. Sa grande innovation fut d’instaurer la réparation automatique des accidents du travail, indépendamment de toute recherche de responsabilité et de tout partage de ces responsabilités. Dorénavant, l’entreprise sera considérée comme responsable parce qu’elle est à l’origine du risque, en dehors de toute faute : le risque est en effet inhérent à l’activité professionnelle elle-même : c’est l’apparition de la notion de risque professionnel.

  • 2 Tout employé du commerce et ouvrier de l’industrie devait recevoir à partir du cinquième jour d’in (...)

4Les conséquences de la nouvelle loi étaient considérables pour le salarié (ou pour ses ayants droit en cas de décès) : il était désormais certain d’obtenir une indemnisation, sans avoir à engager un procès, et même si l’accident lui était imputable. Pour l’employeur, la réparation qui était due à l’employé était désormais forfaitaire et non plus intégrale2, et surtout sa responsabilité pénale n’était plus engagée. Ce système prévoyait une exception : si la faute intentionnelle et inexcusable de l’employé pouvait être prouvée, la responsabilité de l’employeur se trouvait réduite ou exclue. Si la faute intentionnelle et inexcusable de l’employeur était établie, le principe de l’indemnisation totale ou intégrale de l’employé était rétabli.

5Les grands principes établis par cette loi il y a un siècle, qui n’ont plus été remis en cause par la suite, étaient donc ceux de la responsabilité financière de l’employeur en raison du risque créé par lui, et de l’abandon du lien entre faute et indemnisation. Il était désormais admis que le travailleur ne pouvait être rendu responsable des conséquences du machinisme et des accidents qui lui étaient dus.

6Les employeurs, dont la responsabilité financière était désormais systématique, bien que limitée, eurent un réflexe : s’assurer, pour en limiter les conséquences. L’assurance contre les accidents du travail – ou plutôt destinée à couvrir les conséquences financières des accidents du travail, se développa si rapidement, et si manifestement en réponse aux dispositions de la loi de 1898, qu’on l’appela « l’assurance-loi ». En 1919, la couverture du risque fut étendue aux maladies professionnelles (loi du 25 octobre 1919), ou du moins à certaines d’entre elles, dont l’origine professionnelle (intoxication par le plomb et le mercure) était incontestable. La liste fut élargie par la suite, et l’est encore aujourd’hui.

  • 3 « Des compagnies d’assurances contre les accidents, dès leur création, sous l’impulsion et d’après (...)
  • 4 La Caisse nationale d’assurances en cas d’accidents existait depuis 1868. La loi du 24 mai 1899 ét (...)
  • 5 Ceux-ci fonctionnent selon les principes mutualistes classiques, c’est-à-dire en faisant appel, en (...)

7Le régime de couverture des accidents du travail instauré par la loi de 18983 fit donc de l’assurance le moyen normal – mais non obligatoire – auquel les employeurs pouvaient avoir recours pour faire face à leurs obligations en la matière. Ils restaient cependant libres d’assumer eux-mêmes leurs responsabilités financières ou de s’adresser à des organismes publics comme la Caisse nationale d’assurances en cas d’accidents4 ou privés comme les syndicats de garantie, associations d’employeurs solidaires5, les sociétés mutuelles d’assurance, ou les compagnies d’assurances. Un fonds de garantie alimenté par une contribution versée par tous les employeurs et géré par la Caisse des Dépôts avait été institué pour faire face aux situations d’insolvabilité des employeurs non assurés ou des assureurs eux-mêmes.

  • 6 Loi du 14 juin 1938 sur l’unification du contrôle de l’État sur les entreprises d’assurance et de (...)
  • 7 Initialement réservée aux employés des entreprises industrielles, son champ d’application sera pro (...)

8En outre, les sociétés assurant contre les accidents du travail étaient soumises au contrôle de l’État. La loi de 1898 fut complétée par un décret du 28 février 1899 qui disposait que les compagnies devaient verser un cautionnement, constituer des réserves et fournir des états de leurs comptes, avant que ce contrôle soit étendu aux assurances-vie et capitalisation en 1905 et 1907. Toutes les branches d’assurance, dont celle des accidents du travail, furent placées sous le contrôle de l’État en 19386. La loi du 9 avril 1898, modifiée et étendue à plusieurs reprises depuis cette date7, fit donc l’objet en 1938 d’une nouvelle rédaction. Pas plus que la version primitive, celle-ci ne comportait pour les entreprises l’obligation de s’assurer contre le risque accidents du travail.

  • 8 Pierre Joseph Richard, Histoire des institutions d’assurance en France, op. cit., p. 155.

9S’assurer contre ce risque fut donc, pendant presque un demi-siècle, un acte banal de bonne gestion pour les entreprises, avec des résultats éminemment variables selon les branches d’activité et les types de contrats souscrits. « Les industriels, en général, se souciaient peu de rester leurs propres assureurs, bien qu’ils en eussent la liberté. Désireux d’éviter la création du service spécial qui leur aurait été nécessaire, et aussi toute nouvelle source de conflits avec leur personnel, ils préféraient s’en remettre à une compagnie d’assurances, ce qui leur permettait également d’établir avec précision leur budget annuel en y faisant figurer les primes d’assurances, facilement évaluables, au lieu d’une provision incertaine pour sinistres éventuels, la plupart du temps insuffisante8. » La loi exigeait en effet le versement du capital constitutif de la rente. Devant cette nouvelle donne, les employeurs se tournèrent en masse vers les compagnies d’assurances pour couvrir ce risque.

  • 9 Rapport du Service du Contrôle au ministère du Commerce, puis au ministère du Travail (Direction d (...)
  • 10 Pierre Joseph Richard, Histoire des institutions d’assurance en France, op. cit., p. 151. Ce fut l (...)

10La mise au point de ce nouveau type d’assurance n’alla pas sans difficultés, la principale étant la mise au point d’une tarification adaptée. Au cours des premiers exercices, les compagnies connurent des exercices déficitaires en assurance accidents du travail, compensés par les bénéfices réalisés dans les autres branches de l’assurance-accidents (chevaux et voitures, individuelles, droit commun). En 1902 par exemple, le rapport des sinistres aux primes atteignit 88 % pour les sociétés anonymes et 99 % pour les mutuelles9. Des compagnies qui « avaient cru pouvoir s’engager à fond sans précautions spéciales, avec des tarifs trop bas, se virent retirer l’autorisation après deux années de fonctionnement et durent cesser leurs opérations10 ». Ces incidents donnent une idée de la vive concurrence qui s’instaura entre compagnies sur ce nouveau créneau.

11Les compagnies les plus anciennes et expérimentées créèrent, en 1903, la Réunion des assureurs contre les accidents du travail, où elles mirent au point un tarif élaboré en commun, fondé sur des statistiques établies sur des bases élargies et par conséquent plus fiables. Après 1910, la branche trouva son équilibre et, quand la guerre éclata, l’assurance française contre les accidents du travail était techniquement au point.

  • 11 Pierre Joseph Richard, ibid. « Ces employés éprouvaient de grandes difficultés à se plier à la con (...)

12Les difficultés de gestion de cette assurance furent néanmoins considérables pour leur personnel habitué à la gestion d’un portefeuille de contrats collectifs relevant du droit commun. « Les employés des bureaux des sinistres et du contentieux, habitués à discuter l’application des articles 1382 et 1384 du Code civil, paraissaient déroutés par l’apparition de ces textes précis fixant la procédure à suivre, les formalités administratives à remplir, donnant les éléments des calculs à effectuer, les règles comptables à observer, ne laissant aux juges que le soin de fixer le degré d’incapacité de travail en cas de désaccord des parties11. »

Les nouvelles obligations de 1945

  • 12 Exposé des motifs de la loi du 30 octobre 1946.

13L’assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles franchit une étape majeure en 1945. L’ordonnance du 19 octobre 1945 la rendit obligatoire (sauf pour l’agriculture et dans les départements algériens) et l’intégra dans l’organisation générale de la Sécurité sociale. La loi du 30 octobre 1946 modifia la structure même du régime des accidents du travail et des maladies professionnelles. « Le régime des accidents du travail ainsi conçu ne faisait intervenir l’assurance qu’à titre secondaire… aussi l’assurance accidents du travail présentait-elle un caractère facultatif12. » Désormais, la législation va faire de ces risques des risques sociaux à part entière.

  • 13 Exposé des motifs de la loi du 30 octobre 1946.
  • 14 Débats de l’Assemblée nationale constituante, 3e séance du 4 octobre 1946, cité dans Alain Barjot (...)

14Il s’ensuit une série de conséquences. N’étant plus fondée uniquement sur l’idée de responsabilité, elle n’est plus seulement « une législation de réparation ». Elle doit tendre d’abord à prévenir l’accident ou la maladie. Elle doit tendre, ensuite, lorsque la maladie ou l’accident est survenu, à restituer à la victime sa capacité de travail par des soins appropriés, par une réadaptation fonctionnelle et une rééducation professionnelle. « La réparation, sous forme d’indemnité ou de rente, ne doit donc être considérée que comme subsidiaire, comme un pis-aller lorsqu’il n’est pas possible de faire mieux13. » Le rapporteur indique que cette orientation de prise en charge totale du risque par la prévention et les soins visant à la réparation du dommage physique autant qu’à la réparation financière représente une véritable « révolution dans la loi14 ».

  • 15 Id., p. 68.
  • 16 Elles sont chargées de l’action sanitaire et sociale et dirigent également le contrôle médical.

15Pour atteindre cet objectif, le législateur met en place un dispositif original au sein des organismes de Sécurité sociale : ce sont les caisses régionales qui sont chargées de la prévention, en « véritables pivots de l’action à mener suivant les directives et la politique définies par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale15 ». C’est à elles qu’incombe la gestion des risques les plus graves, l’incapacité permanente et la mort16, les incapacités temporaires relevant des caisses primaires. Un fonds de prévention est par ailleurs constitué et géré par la caisse nationale.

16L’originalité du système, c’est que le conseil d’administration des caisses régionales peut déléguer ses attributions, en matière de prévention, à des comités techniques constitués par branches professionnelles qui sont – et ce sont les seuls parmi les autres instances de décision de la Sécurité sociale – paritaires. Or ces caisses régionales sont chargées de fixer le taux de cotisation due par chaque employeur. Elles recueillent tous les renseignements nécessaires à l’établissement de statistiques qui leur permettent d’apprécier les efforts des entreprises en matière de prévention. La loi du 30 octobre 1946 introduit donc une méthode de tarification incitative en faisant varier les cotisations en fonction des efforts de prévention et de la fréquence des accidents. Les caisses régionales peuvent ainsi faire procéder à des enquêtes sur place, dans les usines et les chantiers, par des ingénieurs-conseil et des contrôleurs de sécurité agréés par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale, qui doivent apporter aux entreprises leur concours pour la mise en œuvre de la prévention. Les caisses primaires, quant à elles, sont chargées d’encaisser les cotisations qui sont versées par les employeurs en même temps que les autres cotisations correspondant aux autres Assurances sociales. Un décret du 15 mars 1948 fixera le mode de liquidation des opérations d’assurance d’accidents du travail et des maladies professionnelles auparavant réalisées et gérées par l’assurance privée.

17Dans la genèse et l’application de ces mesures législatives et réglementaires, le contexte politique est décisif.

  • 17 La loi du 25 avril 1946 nationalisa 9 groupes réunissant 34 sociétés, représentant 60 % des primes (...)

18L’assurance des risques professionnels sort du champ de l’assurance privée – en octobre 1945 – au moment où un processus de nationalisation de plusieurs branches de l’économie nationale est en cours. C’est donc une logique de branche qui est appliquée. Quelques mois plus tard (avril 1946), toutes les compagnies d’assurance françaises qui font plus de 1 milliard de chiffre d’affaires, soit 60 % du volume de l’assurance française, sont nationalisées à leur tour : la logique n’est plus la même : le critère n’est plus celui de la branche d’activité mais celui de la taille des compagnies17.

19Comment interpréter la succession de ces deux décisions dans un laps de temps très court et que peut-on présumer de leurs rapports ?

  • 18 Voir les définitions établies par Jean-Louis Robert : « La nationalisation est une collectivisatio (...)
  • 19 Le thème des avantages financiers du monopole d’État, sans cesse repoussé au Parlement jusqu’en 19 (...)
  • 20 Ferdinand Gros, L’Assurance, son sens historique et social, Paris, Bureau d’organisation économiqu (...)
  • 21 Le Congrès radical-socialiste de Nancy de 1907 réclame « la substitution générale des monopoles d’ (...)

20La question de la reprise par l’État – ou du « retour à la collectivité », sous des formes diverses 18 – de ce champ d’activité était agitée depuis un siècle : Louis Blanc avait déposé aussitôt après la Révolution de 1848 un projet de loi confiant à l’État le champ de l’assurance dans son intégralité, (excepté l’assurance maritime)19. La notion d’assurance obligatoire était liée à ces projets de monopole. On y voyait « une œuvre de vulgarisation, suppléant à l’ignorance des bienfaits de l’assurance par la foule20 ». Ces projets sont relancés régulièrement21. Ce thème réapparaît au fil des congrès du Parti radical et radical-socialiste au début du siècle, où il est d’ailleurs régulièrement rejeté, puis inscrit au programme du congrès de Nîmes en 1910. L’article 20 de ce programme voyait surtout le monopole comme un moyen de fournir à l’État, sans charges nouvelles imposées au contribuable, les ressources exigées par les retraites ouvrières de 1910.

21Les partisans du monopole affirmaient déjà que l’assurance préventive devait s’unir à l’assurance réparatrice et que le monopole était seul capable de réaliser leur union, ce que contestaient fortement les compagnies, engagées dans des associations de prévention menées en concertation avec les entreprises. Ils accusaient par ailleurs les compagnies privées de gaspillage et d’insécurité pour les assurés, alors que les critiques du monopole dénonçaient habituellement la hausse constante des contributions sociales, la démagogie parlementaire et la prolifération des fonctionnaires.

  • 22 Claire Andrieu, « Les assurances. Pourquoi faire », dans Claire Andrieu, Lucette Le Van, Antoine P (...)

22Quoi qu’il en soit, à la Libération, d’autres considérations que ces arguments classiques des uns et des autres semblent avoir prévalu. La logique de revanche, sur le plan politique, qui s’inscrivait dans le processus des nationalisations d’après guerre, n’épargnait pas les compagnies d’assurances, qui étaient descendues dans l’arène politique dans l’entre-deux-guerres, par exemple en participant au financement des candidats conservateurs aux élections législatives de 1924. Elles avaient aussi fait preuve d’une hostilité non déguisée au Front populaire. La logique de sanction de certaines attitudes sous l’occupation n’y était sans doute pas étrangère non plus, même si « la relative discrétion observée par les compagnies d’assurances et leur comité d’organisation pendant la guerre » a pu être soulignée22.

  • 23 32 des sociétés nationalisées auraient accusé un déficit de l’ordre de 1 milliard au cours des 6 p (...)
  • 24 Jean Fourastié, « Les Assurances », dans La France économique de 1939 à 1946, Annuaire de la vie é (...)

23Ce qui avait disparu, par rapport aux projets antérieurs de monopole d’État sur les assurances, c’était les espoirs de renflouer les caisses de l’État en mettant la main sur le capital social des compagnies d’assurances. D’ailleurs, la situation de l’assurance n’était globalement pas brillante au sortir de la guerre23, même si l’assurance Accidents avait mieux résisté que les autres. En effet, malgré la chute considérable de l’assurance-automobile, l’assurance Accidents était soutenue par la revalorisation automatique des affaires d’accidents du travail et par la demande accrue d’assurances sur les risques exceptionnels (guerre, occupation, vols, sabotages). Au total, estimait Jean Fourastié en 194824, les compagnies françaises se trouvaient en 1945 dans une situation considérablement dégradée par l’inflation et la croissance des frais de gestion.

  • 25 Étienne Antonelli, « Assurance sociale et Sécurité sociale », dans La France économique de 1939 à (...)
  • 26 Ibid., p. 835.
  • 27 C’est l’estimation d’Étienne Antonelli. Jean Fourastié, quant à lui, estimait ces frais de gestion (...)

24Cependant, l’espoir que la gestion des risques professionnels par la Sécurité sociale allait être une source d’économies pour la nation était assez répandu, même pour Jean Fourastié qui n’était pas partisan de ce rattachement. « Il est à prévoir, écrivait-il en 1948, que l’Administration de la Sécurité sociale obtiendra des prix de revient très inférieurs, grâce à l’application rationnelle de concentrations. » L’optimisme sur l’avenir financier de la Sécurité sociale était d’ailleurs général. « D’après les prévisions officielles, les recettes globales du régime général de la Sécurité sociale pour l’année 1947 représenteront environ 160 milliards, soit 37 milliards pour l’assurance maladie maternité, invalidité, décès, 49 milliards pour l’assurance vieillesse, 20 milliards pour l’assurance accidents du travail, 55 milliards pour les allocations familiales », analysait Étienne Antonelli en 194825. « Les Assurances sociales n’ont pas eu plus de 5 à 6 % de frais de gestion, il n’y a pas de raison pour que la Sécurité sociale en ait davantage. En 1946, malgré les dépenses exceptionnelles nécessitées par la mise en place de l’organisation nouvelle, le total des frais de gestion n’a pas été supérieur à 6 %26. » Par comparaison, les frais de gestion des assurances accidents du travail et maladies professionnelles représentaient auparavant pour les compagnies 26 à 29 % du montant des primes encaissées27.

25Au vu de ces chiffres, l’assurance des risques professionnels gérée par la Sécurité sociale ne pouvait qu’être moins chère que lorsqu’elle était gérée par le secteur privé. Il était d’ailleurs considéré comme immoral de fonder une activité économique rentable, c’est-à-dire de faire des bénéfices, sur les accidents du travail. Les arguments des socialistes et de leur porte-parole André Philip en faveur des nationalisations dans le secteur de l’assurance avaient trait au comportement politique des sociétés et à l’inutilité de leur capital social. Mais le principal argument était moral et mettait notamment en avant, par exemple, les trop faibles pensions délivrées aux mutilés du travail eu égard aux dividendes encaissés par les actionnaires des compagnies. Elle devait aussi être financièrement moins lourde car la prévention serait mise au premier plan, diminuant par là même le nombre et la gravité des accidents, donc leur coût pour la collectivité.

  • 28 Claire Andrieu, art. cité, p. 340.
  • 29 Jean Fourastié, art. cité, p. 386.

26La séquence des décisions prises – rattachement des accidents du travail à la Sécurité sociale, puis nationalisation de la moitié de l’assurance française six mois plus tard – a été diversement interprétée. Tantôt on a considéré que « la prise en charge très large du risque social par un organisme dépourvu de but lucratif désamorça, dans une certaine mesure, la revendication nationalisatrice28 ». Le passage de l’assurance des AT/MP (accidents du travail et des maladies professionnelles), sous le contrôle de la collectivité, aurait en quelque sorte réduit l’envergure de la nationalisation de ce champ d’activité. Tantôt au contraire, on a spéculé sur le calendrier, considérant que « les accidents du travail auraient été laissés aux entreprises d’assurance-dommages si les sociétés d’assurance avaient été nationalisées avant la réorganisation de la Sécurité sociale. Mais c’est en réalité six mois plus tard qu’est intervenue la loi de nationalisation29 ».

27En réalité, il semble que les deux décisions apparemment jumelles de retrait de l’assurance des risques professionnels du champ du secteur privé et de nationalisation de la moitié de l’assurance française ne relèvent pas de la même logique. Le rattachement de l’assurance AT/MP à la Sécurité sociale relève beaucoup plus de la logique de création de celle-ci que de celle des nationalisations.

  • 30 Étienne Antonelli, art. cité.

28L’argument de fond qui paraît avoir entraîné la décision de confier la gestion de l’assurance accidents à la Sécurité sociale, c’est que cette démarche était profondément cohérente avec les objectifs de redistribution du revenu qui en font un pilier de l’État-providence. En outre, elle repose sur le principe de la répartition, contrairement aux compagnies d’assurance qui sont soumises à l’obligation de constituer des réserves et de fonctionner selon le principe de capitalisation. C’est ainsi que « la Sécurité sociale devient l’instrument le plus sûr, le plus commode pour réaliser une redistribution du revenu social au plus grand profit de la nation tout entière30 ». Or, il s’agit de pratiquer la redistribution à l’avantage des accidentés du travail. Les accidents du travail seront mieux remboursés que les autres risques, n’exigeront pas de débours initial (le remboursement intégral pour les autres frais viendra plus tard). La volonté d’en faire un instrument du relèvement de la France en favorisant la classe ouvrière est évidente et énoncée par Pierre Laroque lui-même.

29Le rassemblement de tous les risques sociaux dans une même institution est aussi profondément conforme à la logique unitaire de création de la Sécurité sociale. La volonté de l’assurer dans de meilleures conditions, et d’abord en la rendant obligatoire et universelle, est aussi une des raisons fondamentales de l’inclusion des AT/MP dans l’ensemble des risques sociaux.

30Comme en 1898, il s’agit d’un changement de paradigme : la notion de risque professionnel introduite par la loi de 1898 a été absorbée par l’idée plus large de risque social. Dans son exposé des motifs, la loi du 30 octobre 1946 envisage les risques d’AT/MP comme « des risques sociaux analogues à ceux qui sont couverts par l’ensemble de la législation des Assurances sociales ». D’ailleurs l’intégration de l’assurance des accidents du travail dans l’organisation générale de la Sécurité sociale correspondait aux recommandations de l’Organisation internationale du travail.

31La législation antérieure n’avait d’autre but que la réparation par l’employeur du dommage causé à l’ouvrier. Du jour où le risque n’est plus considéré seulement comme un risque professionnel mais comme un risque social, la réparation pécuniaire n’est plus qu’un des aspects du traitement du risque. Celui-ci doit d’abord être prévenu : les techniques de prévention passent au premier plan. Il s’agit aussi de restituer à la victime la pleine possession de ses moyens et de ses capacités de travail par une réadaptation fonctionnelle et une rééducation professionnelle qui viseront à faire disparaître, autant que faire se peut, les conséquences sociales de l’accident ou de la maladie. L’assimilation des AT/MP aux autres risques sociaux entraîne donc logiquement leur inclusion dans les assurances obligatoires confiées à la Sécurité sociale

  • 31 Michèle Ruffat, Vincent Viet, Le Choix de la prévention, Paris, Economica, 2000.

32L’importance primordiale accordée à la prévention inscrit donc de façon indiscutable l’assurance AT/MP dans la sphère des risques sociaux. La loi de 1898 avait négligé d’associer l’idée de prévention à celle de réparation. La loi de 1945, en prenant le parti inverse, innove dans les pratiques et les institutions. La création d’une association constituée auprès de la Caisse nationale de Sécurité sociale sous le nom d’Institut national de recherche et sécurité pour la prévention des AT/MP (INRS) témoigne de l’importance nouvelle attachée à la prévention. Cet Institut a pour but de rassembler une documentation française et étrangère, de tenir et d’exploiter les statistiques des accidents, de favoriser les recherches techniques et de concourir à la formation des ingénieurs et contrôleurs de sécurité31.

33Surtout, l’effort de prévention des employeurs devait être soutenu par la mise en place d’un mécanisme incitatif de ristournes ou de cotisations supplémentaires en fonction de la fréquence et de la gravité des accidents par arrêté du 18 février 1948. Un arrêté du 12 juin 1946 a déterminé, pour chaque région, le nombre des comités techniques et les activités professionnelles relevant de chacun, la tâche essentielle des comités techniques nationaux consistant à déterminer les taux de cotisations correspondant à l’importance du risque dans différentes catégories professionnelles, l’application de tarifs bien adaptés aux risques étant la condition nécessaire d’une saine gestion.

34L’instauration d’une structure paritaire dans les comités techniques régionaux et nationaux qui regroupent les diverses activités professionnelles a pu par la suite faire figure de ballon d’essai dans ce domaine. Elle témoigne en tout cas de la reconnaissance de l’indispensable coopération patronat/syndicats en matière d’accidents du travail et de maladies professionnelles alors que le patronat était marginalisé par ailleurs dans le fonctionnement de la Sécurité sociale.

35Toute imprégnée qu’elle soit des principes qui ont inspiré la création de la Sécurité sociale, l’assurance AT/MP s’inscrit dans la continuité par rapport à la loi de 1898 sur le plan technique. Le principe du financement exclusif par l’employeur est retenu : à cet égard, l’esprit de la loi de 1898 perdure. Outre les règlements d’hygiène et de sécurité pris en application du Code du Travail, les comités d’hygiène et de sécurité rendus obligatoires dans les entreprises ont pour rôle de chercher à développer à tous les échelons l’esprit de sécurité. Les inspecteurs du travail conservaient toutes leurs attributions en matière d’hygiène et de sécurité des travailleurs. De même les associations industrielles pour la prévention des accidents du travail continuent à fonctionner et complètent les nouveaux mécanismes mis en place.

36Autre facteur de continuité, le reclassement du personnel des compagnies spécialisées assure la récupération des compétences, désamorce les revendications sociales. Les caisses devaient constituer un service spécialisé dans la gestion des risques professionnels et donc s’assurer le concours d’un personnel compétent. Le titre II de l’ordonnance du 2 novembre 1945 avait fixé de façon précise les règles suivant lesquelles le personnel chargé du traitement de ces dossiers dans les compagnies d’assurance ainsi que les agents et courtiers d’assurances spécialistes des AT/PM pourraient être reclassés dans les organismes de Sécurité sociale. Alors que l’on comptait en 1945 dans cette branche un effectif de 5 850 personnes employées au siège des compagnies privées (sociétés anonymes, sociétés mutuelles et syndicats de garantie) les caisses de Sécurité sociale employaient en 1948 moins de 4 000 employés dans cette même branche. Les compagnies et certaines mutuelles employaient au total 25 000 agents et courtiers dont le portefeuille contenait une partie plus ou moins grande de contrats d’assurance contre les accidents du travail. Ils se reconvertiront en grande partie dans l’assurance-automobile en plein essor après la guerre.

  • 32 « Le bilan de la première année d’application de la nouvelle législation sur les accidents du trav (...)
  • 33 Id., p. 184.

37De même, la reconduction des taux pratiqués par les compagnies était une mesure de prudence. En attendant l’établissement d’une nouvelle tarification, qui devait résulter de statistiques portant sur plusieurs années, il fut décidé que pour l’année 1947, la tarification des risques serait effectuée par reconduction des taux appliqués aux primes d’assurance en 1945-1946, étant entendu qu’à l’avenir, « une gestion désintéressée permettra l’adaptation des cotisations au coût réel des risques32 ». Les cotisations de 1948 subirent un abattement de 15 % pour tenir compte de la substitution du système de la répartition à celui de la capitalisation dans la gestion des rentes, qui eut pour effet d’alléger les charges des premières années. Le taux moyen des cotisations s’élevait alors à 3,5 % des salaires, soit 20,4 millions pour l’année 1948. Cependant, « un accroissement des charges (était) normalement à prévoir pour les années à venir au fur et à mesure de la survenance des accidents donnant lieu à liquidation de rentes. Toutefois on (pouvait) espérer que les résultats des efforts faits en vue de la prévention (iraient) en s’amplifiant et (compenseraient) cet accroissement normal des charges33 ».

  • 34 C’est ainsi qu’à Moulins se créa dans l’Allier en 1947 un service centralisé des accidents du trav (...)
  • 35 Ibid. p. 196.

38La gestion de l’assurance AT/MP par les caisses de Sécurité sociale a eu une autre conséquence : sa technicité a entraîné assez rapidement une centralisation accrue des tâches, en dépit de leur répartition initiale entre caisses primaires (incapacités temporaires) et caisses régionales (incapacités permanentes et décès). L’éclatement de la gestion des prestations nouvelles et le recours à un personnel insuffisamment formé créaient des risques de dérapage certains et entraînaient des coûts plus élevés34. « Les préoccupations de bonne gestion et de qualité du service prévalurent au détriment du principe de décentralisation de l’administration au plus près des assurés35. »

39Le passage de l’assurance AT/MP des compagnies d’assurance à la Sécurité sociale s’est fait de façon parfaitement pragmatique, en conservant les paramètres de base du système précédent (responsabilité financière exclusive des employeurs, niveaux de cotisations entérinés par l’expérience, indexation sur les salaires) tout en améliorant le niveau des prestations et en donnant à la prévention un cadre institutionnel plus large. Mais le véritable changement de perspective, c’est celui du passage des AT/MP du statut de risque professionnel tel que l’avait établi la loi de 1898 à celui de risque social.

40Il y a malgré tout quelque paradoxe à voir perdurer, à travers la refonte de l’assurance des AT/MP en 1945-1946, une forme d’assurance plus proche, dans son fonctionnement, de la logique assurantielle que les autres branches de l’assurance sociale. Cependant, le devenir de cette branche fournira une illustration des obstacles à ce type de logique dans la nouvelle institution. C’est ainsi que la tentative d’introduction partielle d’une tarification en fonction des risques fit long feu : ni le patronat – opposé à une majoration des cotisations en cas de sinistralité aggravée – ni les syndicats – peu enclins à faire des « cadeaux » aux employeurs en matière tarifaire n’en étaient réellement partisans. Les difficultés d’appréciation de la performance des entreprises en matière de maîtrise des risques firent le reste. L’amplitude des variations de cotisations en fonction de la sinistralité, elle-même censée refléter l’intensité de l’effort de prévention, resta modeste.

Notes

1 Art 1382 : « Tout fait quelconque de l’homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer. » Il en découle qu’il ne saurait y avoir réparation que si l’ouvrier a été blessé par la faute du patron ; en outre, la charge de la preuve incombe au travailleur blessé.

2 Tout employé du commerce et ouvrier de l’industrie devait recevoir à partir du cinquième jour d’incapacité une indemnité égale à la moitié de son salaire quotidien. Les frais médicaux et pharmaceutiques étaient à la charge de l’employeur.

3 « Des compagnies d’assurances contre les accidents, dès leur création, sous l’impulsion et d’après les idées d’Hippolyte Marestaing, avaient émis, dans la seconde moitié du xixe siècle, des polices collectives pour la réparation forfaitaire des accidents survenus au cours du travail, suivant les bases fixées par contrat [L’étendue de la couverture variait donc au gré des contrats souscrits ndlr]. Au moment de la mise en vigueur de la loi (de 1898), on estimait que la moitié du personnel industriel total de la France était garanti par des contrats de cette nature […]. Le principe du risque professionnel n’était plus discuté par personne. » Pierre Joseph Richard, Histoire des institutions d’assurance en France, Paris, L’Argus, 1956, p. 107. Sur la « police combinée » lancée par Hippolyte Marestaing, Bernard Laguerre, « L’Assurance sera-t-elle sociale », dans Michèle Ruffat, Édouard- Vincent Caloni, Bernard Laguerre, L’UAP et l’histoire de l’Assurance, Paris, Maison des sciences de l’homme/Jean-Claude Lattès, 1990, p. 92.

4 La Caisse nationale d’assurances en cas d’accidents existait depuis 1868. La loi du 24 mai 1899 étendit son champ d’action aux risques visés par la loi du 9 avril 1898, mais seulement en cas d’accidents ayant entraîné la mort ou une incapacité permanente absolue ou partielle. Dans l’esprit du législateur, cette caisse d’État, en opérant sans bénéfice ni perte, devait réserver un refuge aux risques que rejetterait l’assurance libre et empêcher, par le moyen normal de la concurrence, les assureurs d’appliquer des tarifs excessifs. « Cette concurrence, commente Pierre Joseph Richard, ne se fit jamais véritablement sentir. » Pierre Joseph Richard, Histoire des institutions d’assurance en France, op. cit., p. 155.

5 Ceux-ci fonctionnent selon les principes mutualistes classiques, c’est-à-dire en faisant appel, en cas de besoin, non à des réserves mathématiques comme les compagnies, mais à des créances sur les assurés eux-mêmes.

6 Loi du 14 juin 1938 sur l’unification du contrôle de l’État sur les entreprises d’assurance et de capitalisation.

7 Initialement réservée aux employés des entreprises industrielles, son champ d’application sera progressivement étendu à d’autres secteurs : accidents dus à l’emploi de moteurs en agriculture (30 juin 1899) ; entreprises commerciales (12 avril 1906) ; exploitations forestières (15 juillet 1914) ; extension de la loi à un certain nombre de maladies professionnelles (25 octobre 1919) ; exploitations agricoles (15 décembre 1922) ; gens de maison (2 août 1923) ; enfin le bénéfice de la loi est étendu à tous les subordonnés, quelle que soit leur profession (1er juillet 1938).

8 Pierre Joseph Richard, Histoire des institutions d’assurance en France, op. cit., p. 155.

9 Rapport du Service du Contrôle au ministère du Commerce, puis au ministère du Travail (Direction de l’Assurance et de la Prévoyance sociale). Le montant global des frais généraux et commissions était alors estimé à 25 % des primes, soit 15 % de frais généraux et 10 % pour la rémunération des agents généraux et courtiers. Il faut noter que ce niveau de rémunération était considéré à l’époque comme assez bas, la norme pour les anciens contrats de droit commun étant de l’ordre de 20 %. En compensation, la loi de 1898 leur ouvrait un vaste champ d’opérations.

10 Pierre Joseph Richard, Histoire des institutions d’assurance en France, op. cit., p. 151. Ce fut le cas par exemple de la Société générale des Assurances agricoles et industrielles et de l’Éternelle Industrie française.

11 Pierre Joseph Richard, ibid. « Ces employés éprouvaient de grandes difficultés à se plier à la conception du risque professionnel défini par la loi de 1898. Celle-ci ne s’appliquait encore qu’aux salariés de l’industrie ; elle venait de faire l’objet d’une série de circulaires de divers ministères, assez mal coordonnées entre elles, et elle allait être modifiée à plusieurs reprises (lois des 22 mars 1902 et 31 mars 1905) en attendant d’être étendue aux entreprises commerciales par la loi du 17 avril 1906, qui entraîna une nouvelle et considérable extension des affaires dites “affaires-loi”. »

12 Exposé des motifs de la loi du 30 octobre 1946.

13 Exposé des motifs de la loi du 30 octobre 1946.

14 Débats de l’Assemblée nationale constituante, 3e séance du 4 octobre 1946, cité dans Alain Barjot (dir.), La Sécurité sociale, son histoire à travers les textes, tome 3 : 1945-1981, Paris, Comité d’histoire de la Sécurité sociale, 1988, p. 67.

15 Id., p. 68.

16 Elles sont chargées de l’action sanitaire et sociale et dirigent également le contrôle médical.

17 La loi du 25 avril 1946 nationalisa 9 groupes réunissant 34 sociétés, représentant 60 % des primes en 1946.

18 Voir les définitions établies par Jean-Louis Robert : « La nationalisation est une collectivisation qui s’accomplit dans le cadre du régime capitaliste. Elle est appropriation collective par la nation. Les forces productrices, les consommateurs doivent intervenir dans la gestion de l’entreprise nationalisée au même titre que l’État. La socialisation est une collectivisation qui transgresse le régime capitaliste et qui est réalisée par les travailleurs organisés exerçant le pouvoir. L’étatisation est la prise en mains directe par l’État. » Jean-Louis Robert, « Une idée qui vient de loin, les nationalisations dans l’histoire du mouvement ouvrier français », dans Claire Andrieu, Lucette Le Van, Antoine Prost (dir.), Les Nationalisations de la Libération, Paris, Presses de la FNSP, 1987.

19 Le thème des avantages financiers du monopole d’État, sans cesse repoussé au Parlement jusqu’en 1945, est récurrent : Paul Ronin, Une solution à la crise financière. Le monopole des assurances à l’État, ce qu’il pourra rapporter au budget national, Paris, Impr. De L. Clercx, 1926.

20 Ferdinand Gros, L’Assurance, son sens historique et social, Paris, Bureau d’organisation économique, 1920, p. 140.

21 Le Congrès radical-socialiste de Nancy de 1907 réclame « la substitution générale des monopoles d’État aux grandes sociétés d’exploitation privées […]. Il est d’intérêt général de transformer un monopole de fait (celui des compagnies d’assurance) en un monopole de droit exploité, non plus au profit exclusif de quelques-uns, mais au profit de tous », M. Debierre, Congrès de Nancy, octobre 1907.

22 Claire Andrieu, « Les assurances. Pourquoi faire », dans Claire Andrieu, Lucette Le Van, Antoine Prost (dir.), Les Nationalisations de la Libération, op. cit., p. 339.

23 32 des sociétés nationalisées auraient accusé un déficit de l’ordre de 1 milliard au cours des 6 premiers mois de 1946.

24 Jean Fourastié, « Les Assurances », dans La France économique de 1939 à 1946, Annuaire de la vie économique française, Paris, Recueil Sirey, 1948, p. 383.

25 Étienne Antonelli, « Assurance sociale et Sécurité sociale », dans La France économique de 1939 à 1946…, op. cit.

26 Ibid., p. 835.

27 C’est l’estimation d’Étienne Antonelli. Jean Fourastié, quant à lui, estimait ces frais de gestion à 23 % du montant des primes.

28 Claire Andrieu, art. cité, p. 340.

29 Jean Fourastié, art. cité, p. 386.

30 Étienne Antonelli, art. cité.

31 Michèle Ruffat, Vincent Viet, Le Choix de la prévention, Paris, Economica, 2000.

32 « Le bilan de la première année d’application de la nouvelle législation sur les accidents du travail », s. a., Revue française du travail, n° 4-5-6, avril-mai-juin 1948, p. 180.

33 Id., p. 184.

34 C’est ainsi qu’à Moulins se créa dans l’Allier en 1947 un service centralisé des accidents du travail auparavant traités à Vichy, Montluçon et Commentry. Le conseil d’administration de la Caisse avait cependant fait observer que cette orientation – recommandée par la caisse régionale, le ministère du Travail, l’Inspection du travail et la direction de la caisse de l’Allier – remettrait en cause le principe de gestion de proximité voulu par les auteurs français du plan français de Sécurité sociale et entraînerait la suppression de 4 emplois. Finalement le Conseil décida en 1952 de suivre les recommandations de son tuteur. Pierre Bordes, Des Assurances sociales à la Caisse primaire d’assurance maladie de l’Allier, 1930-1995, Charroux-en-Bourbonnais, Éditions des Cahiers bourbonnais, 1996, p. 196-200.

35 Ibid. p. 196.

© Presses universitaires de Rennes, 2006

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