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Se protéger, être protégé

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Michel Dreyfus
, 
Michèle Ruffat
, 
Vincent Viet
, 
et al.

Deuxième partie. Les Assurances au quotidien (1930-1944)

Chapitre VI. Les assurés face à leur administration

Entrées d'index

Géographique :

France

Texte intégral

1Au moment de leur mise en place, les Assurances sociales présentent des situations fort différentes aux quatre coins du pays. D’une région et d’un département à l’autre, le nombre des assurés et leur progression varient en fonction du poids des différentes catégories socioprofessionnelles, de leurs organisations représentatives, du paysage social dans lequel s’insère la nouvelle législation et de l’engagement différencié des acteurs sociaux en sa faveur.

Assurés et cotisants

  • 1 Ces rapports, publiés au Journal officiel, ont été présentés par Eugène Frot (1er juillet 1930-31 (...)

2Entre 1932 et 1947, six Rapports sur l’application de la loi du 30 avril 1930 sur les Assurances sociales présentés par le ministère du Travail à la présidence de la République brossent un tableau de la marche de la réforme1. Tous insistent sur l’écart important entre le nombre d’immatriculés aux Assurances sociales et ceux qui cotisent effectivement ; il va pourtant de soi qu’il faut cotiser pour pouvoir bénéficier des prestations. Ce problème méconnu mais essentiel pose la question fondamentale de leur validité. Compte tenu d’un tel écart, quelle est la réalité de la réforme ? Les chiffres fournis par le ministère du Travail, souvent imprécis voire contradictoires, montrent combien l’administration éprouve de difficultés à mesurer avec précision la situation.

  • 2 Le Cri populaire de l’Oise, 5 octobre 1930, AD Oise, Xp 2348, recherche de Jean-Pierre Besse.

3Avec 11,5 % d’inscrits – 48 000 assurés sur 410 000 habitants – en septembre 1930, la Charente-Inférieure figure parmi le peloton de tête des départements français ; en juillet 1933, l’immatriculation des 18 % des assurés de ce département est quasiment terminée. Cette diligence, à mettre au crédit des services préfectoraux, doit aussi à l’effort pédagogique du Conseil général. 75 % des immatriculés sont des ouvriers et employés, 20 % des ouvriers agricoles et 5 % des assurés facultatifs, parmi lesquels 4 % d’agriculteurs. Dans l’Oise, le Service départemental reçoit, au 30 septembre 1930, près de 110 000 déclarations de salariés, y compris agricoles. La totalité des déclarations étant initialement prévue à 120 000 personnes, ce résultat est jugé « remarquable » par le Cri populaire de l’Oise. Cette appréciation, émise par un journal socialiste favorable à la réforme, était optimiste, car 95 000 personnes y furent effectivement immatriculées2.

4Dans neuf départements, l’augmentation du nombre d’immatriculés a été particulièrement rapide durant les cinq premières années.

5Durant la même période, la douzaine de départements qui ont vu stagner et parfois même diminuer le nombre de leurs immatriculés, jusqu’à la fin 1934, connaissent à leur tour un décollage à partir de 1935.

  • 3 Pierre Bordes, Des Assurances sociales à la Caisse primaire d’assurance maladie de l’Allier, 1930- (...)
  • 4 AD Eure-et-Loir, 1J 867-868 et 5 X 3, recherche de Pierre Martin.
  • 5 Recherche de Gilles Emprin.

6L’évolution générale concerne donc aussi bien les départements à forte activité agricole que les plus industrialisés et urbanisés. La progression du nombre d’assurés, régulière ou non, ne dépend pas de l’activité principale du département : on a plutôt affaire à une multiplicité de situations locales. En revanche, après l’impulsion initiale, un tassement se produit de 1932 à 1934, suivi d’un nouvel élan à partir de l’année suivante. Vers la fin de la décennie, la progression du nombre d’assurés s’accélère à nouveau. Les effectifs de la Caisse départementale de l’Allier augmentent de 9,5 % de 1937 à 1939 : ils passent de 56 088 assurés (52 871 pour l’industrie et le commerce, 3 217 pour la section agricole) à 61 430 (respectivement 57 367 et 4 063)3. Dans l’Eure-et-Loir, la progression est également sensible : 36 000assurés (19 600 ouvriers et employés et 16 100 agricoles) en 1935, près de 56 000 six ans plus tard (respectivement 37 300 et 18 500)4. Dans la Sarthe agricole, l’effectif total triple pratiquement en quinze ans : il passe de 23 300 assurés en 1931 à 39 200 en 1936, 46 400 en 1939, 56 000 en 1940 et 70 000 en 1945. Dans l’Isère, le paysage social antérieur aux Assurances sociales reposait sur une forte tradition mutualiste appuyée par une implantation patronale – mines de La Mure depuis 1840, papeteries… – issue de la mouvance hygiéniste portée par la Mutualité maternelle et les jardins ouvriers. De plus, il existait déjà en 1930 dans ce département un réseau d’allocations familiales dense puisque de telles prestations y avaient été versées pour la première fois par les employeurs en 1916. Enfin, l’Isère comptait 121 000 cotisants « obligatoires » et 27 500 « facultatifs » aux ROP, sur une population de 500 000 personnes5. L’engagement du responsable mutualiste Marcel Porte en faveur des ROP fut pour beaucoup dans ce succès, qui facilita l’adhésion à la réforme.

  • 6 Rapport Frossard, p. 20 et 21.
  • 7 Rapport Lebas, p. 6.
  • 8 Véronique Lefebvre, Histoire de Caisses. L’assurance maladie de la CIAS à la CPAM de Paris, Paris, (...)

7À la fin de 1934, la Seine et la Seine-et-Oise comptent 2 802 000 immatriculés non agricoles et près de 50 000 agricoles6 ; un an plus tard, toujours selon les chiffres du ministère, ils sont 3 215 0007. Mais le nombre réel de cotisants peut être estimé à 60 % de ce chiffre, soit environ 1,5 à 1,6 millions de personnes. Au début de 1931, la Caisse interdépartementale des Assurances sociales de la Seine (CIAS) regroupe, à elle seule, 1 532 000 assurés 8 et deux ans plus tard 1 400 000. En 1942, la CIAS couvre 2 500 000 assurés. De façon générale, elle verse un tiers du total des prestations fournies par les Assurances sociales. Pour mesurer cette population toujours plus nombreuse, la CIAS crée des sections distinctes par années de naissance des assurés ainsi qu’un fichier central, le Kardex.

  • 9 AD Eure-et-Loir, 5 X3, recherche de Pierre Martin.
  • 10 AD Hérault, 10 W 390, recherche d’Hélène Chaubin.
  • 11 Rapport Lebas, p. 16.
  • 12 Bruno Ducos, Aux origines de la Sécurité sociale : Les Assurances sociales dans la Haute-Garonne, (...)

8La question du rapport entre villes et campagne se pose dans la plupart des départements, nonobstant la nature des différentes caisses et leurs relations respectives. Dans l’Eure, il y a en 1941 deux fois plus d’assurés du commerce et de l’industrie que de l’agriculture : 37 300 et 18 5009. En 1930, la Caisse départementale de l’Hérault recense 65 000 adhérents et en 1934, 81 000 ; trois ans plus tard, elle rassemble 15 000 salariés agricoles dont les cotisations rentrent mal. La progression se poursuit avec un total de 96 000 assurés en mars 1939 et fin 1940, cette caisse revendique 30 000 assurés agricoles obligatoires, ce qui en ferait la première du pays dans ce secteur. Elle demande alors au ministre du Travail « d’unifier les deux régimes agricole et commerce/industrie en ce qui concerne l’octroi des prestations pour que les assurés agricoles soient au moins aussi bien traités que leurs camarades du commerce et de l’industrie10 ». Avec 121 000 assurés en 1941, les effectifs de cette caisse ont pratiquement doublé en 10 ans. La situation est différente dans l’Orne où la population totale, 269 000 personnes, est aux trois quart rurale et où l’agriculture emploie 44 % des actifs dans les années 1931-1936 : fin 1935, le nombre total des immatriculés ne dépasse pas 57 300 personnes11. La Haute-Garonne possède un nombre d’assurés proportionnellement plus élevé que celui des départements voisins, en raison du poids de la métropole toulousaine : sur les 95 000 assurés de ce département en 1930, 66 000, soit près de 70 %, sont originaires de Toulouse12.

  • 13 Rapport Croizat, p. 5. Selon ce même rapport l’AVTS couvre alors 1 699 000 personnes.

9La tendance générale – mise en route du régime, stagnation voire ralentissement de 1932 à 1935, accélération ultérieure du nombre des assurés, tout particulièrement à partir de 1941-1942 – se traduit par des différences sensibles. Depuis 1935, on l’a vu, les Assurances sociales ont été réorganisées sur la base de 15 régions. Fin décembre 1945, sur un total de 15 528 000 immatriculés relevant du régime général, la répartition entre ces 15 régions se présente ainsi sur l’ensemble du territoire13 :

10À elles seules, les aires régionales de Paris, Lille, Lyon et Marseille couvrent la moitié des assurés. Cela confirme que les Assurances sociales s’adressent en priorité au monde du travail qui, de plus en plus, vit dans les villes. De façon logique, les régions les plus industrialisées et les plus urbanisées tendent à l’emporter. Les Assurances sociales reflètent la poursuite de la salarisation du pays, tout en s’élargissant peu à peu à de nouvelles catégories.

11Deux données relativisent la progression du nombre des assurés : beaucoup d’entre eux s’acquittent fort mal ou pas du tout de leurs cotisations, et un grand nombre d’employeurs rechignent à remplir leurs obligations.

  • 14 Rapport Jacquier, p. 4.

12De l’aveu même du ministère, les statistiques d’immatriculation des deux premières années restent « purement théoriques » pour plusieurs raisons. Tout d’abord, il n’existe pas de définition précise de la qualité de salarié « en raison de divergences entre la doctrine administrative et la jurisprudence ». Rien de solide ne pourra être établi tant que la définition du salarié n’aura pas été « légalement et juridiquement établie ». Ensuite, la mobilité de la main-d’œuvre rend les vérifications particulièrement difficiles. De très nombreux salariés ont fait l’objet de plusieurs déclarations d’employeurs successifs, entraînant des immatriculations multiples dans des départements différents, voire dans le même. La négligence des employeurs, qui oublient trop souvent d’avertir les services des changements survenus, fausse les chiffres. Enfin, le manque de personnel et de moyens de contrôle empêche une tenue à jour satisfaisante des mouvements des assurés14.

  • 15 Rapport Jacquier, p. 28.

13En dépit de ces incertitudes, le rapport des chiffres entre immatriculés et cotisants laisse apparaître sur toute la période de grandes différences. Fin 1933, sur un total de 9 670 000 immatriculés, 6 400 000 assurés seulement auraient effectué « au moins un versement par an ». À ces 6 400 000 personnes, s’ajoute le nombre de cotisants agricoles pour lequel il n’est pas donné de chiffre mais qui, estimé sensiblement égal un an plus tard, serait de 675 000 : on aboutirait ainsi à un chiffre proche de celui également avancé pour la fin 1933, de 80 %. L’administration cherche à expliquer les raisons d’un tel décalage : 34 rapports évoquent la crise économique qui, entraînant fermetures d’usines, licenciements et chômage, provoque une réduction du nombre de cotisants. 19 rapports insistent sur l’insuffisance des moyens de contrôle ; 16 rapports signalent de nombreux retards dans l’envoi des documents, dus à l’indifférence des employeurs et à la négligence des uns et des autres pour se procurer les timbres indispensables aux procédures administratives. Plusieurs rapports évoquent l’ignorance des étrangers qui omettent de renvoyer leurs cartes et feuillets, avant de rentrer dans leurs pays d’origine. Huit rapports s’interrogent sur les effets de la mobilité de la main-d’œuvre saisonnière ou intermittente ; six rapports signalent les difficultés qu’apporte à la loi la jurisprudence relative à la définition du salarié. Enfin, le service départemental de Corse signale avec sérieux que « les chiffres qu’il a fournis sont inférieurs à la réalité par suite du non-renvoi des documents détruits par des assurés qui en détachent les timbres pour les revendre15 ».

  • 16 Calculé différemment mais qui arrive à peu près au même résultat : 8 millions non agricoles, 800 0 (...)
  • 17 Rapport Frossard, p. 1, 5 et 31.
  • 18 Rapport Lebas, notamment p. 1 et 25.
  • 19 Rapport Ramadier et Pomaret, p. 1 et 19.
  • 20 Rapport Croizat, p. 2.

14À la fin de l’année 1934, alors que le nombre d’immatriculés augmente légèrement – 9 855 000 16 – celui des cotisants reste le même : 6 400 000 pour les non agricoles, 675 000 pour les agricoles. Il y a donc stagnation voire recul. L’administration explique le phénomène, on l’a dit, par la crise économique ainsi que par l’incertitude de la loi sur la définition du salarié, qui laisse en suspens la question pour environ 1 million de travailleurs occasionnels ou à domicile17. Si, un an plus tard, le nombre d’immatriculés continue de progresser – 10 099 000 personnes – celui des cotisants reste pratiquement le même : 6 400 000 non agricoles 700 000 cotisants agricoles. La rentrée des cotisations se dégrade. Le Rapport officiel explique à nouveau cette tendance par la crise économique et le chômage qui accroissent la mobilité de la main-d’œuvre et le nombre de personnes parties sans laisser d’adresse18. Le recul se poursuit puisque fin 1936, alors que l’on compte 10 456 000 immatriculés, le nombre de cotisants réguliers n’est plus que de 5 850 000 pour les non agricoles et de 575 000 pour les professions agricoles. Pourtant, toujours selon le ministère, ces 5840 000 représenteraient « en comparaison avec l’année 1935 une augmentation de l’ordre de 350 000 environ19 ». À travers ces évaluations, on mesure le flou dans lequel travaille l’administration. En tenant compte de ces derniers chiffres – 5 840 000 personnes + 575 000, soit 6 415 000 – le rapport entre immatriculés et cotisants s’établirait entre 55 et 60 %. Cette proportion est assez proche de celle avancée en décembre 1945 où, après neuf ans de silence sont fournies des statistiques. Le total – 15 682 000 immatriculés – « ne correspond pas au nombre réel d’assurés. Le nombre des immatriculations se trouve être de beaucoup supérieur au nombre des assurés cotisants. Comparé à l’effectif de ces derniers obtenu approximativement à partir des documents de cotisations, il ressort sensiblement au double20 ». Toute histoire des Assurances sociales doit tenir compte de cette négligence des assurés à s’acquitter de leurs cotisations, qu’il s’agisse d’une forme de refus ou d’une incompréhension devant cette pratique nouvelle. Par ailleurs, du propre aveu de l’administration, il faut tenir compte de la fragilité des statistiques.

  • 21 Rapport Jacquier, p. 54.
  • 22 Marc Auffret, Histoire d’un groupe d’assurances : les Mutuelles du Mans, 1826-1946, thèse pour le (...)

15Ces dysfonctionnements apparaissent bien évidemment sur le terrain, avec des différences sensibles entre les caisses départementales et les caisses d’affinité. En 1933, les immatriculés des caisses départementales comprennent proportionnellement davantage de non cotisants que les caisses d’affinité. Ces dernières couvrent en effet un public plus sensible aux arguments mutualistes, syndicalistes et patronaux qui expliquent le dispositif et le bien-fondé de la cotisation. À cette date, selon l’administration, « les affiliés cotisants des caisses départementales versent ou travaillent moins régulièrement que ceux des autres caisses21 ». Ce phénomène est relevé par la suite à plusieurs reprises. Dans le Loiret, le service départemental procède, le 1er juillet 1930, à l’inscription effective de 45 000 personnes alors que 60 000 devraient être couvertes. Dans la Sarthe, l’inquiétude, manifestée en mai 1932, par la Caisse départementale devant l’insuffisance des rentrées tranche avec la relative sérénité des administrateurs de la Caisse interprofessionnelle des Mutuelles assurances du Mans22. Cette dernière se félicite « d’avoir des assurés groupés autour d’employeurs qui remplissent leurs obligations », ce qui ne l’empêche d’ailleurs pas de subir peu après un déficit. Le président de la Caisse départementale de la Manche déplore également l’insuffisance des cotisations en juin 1936. Le problème se pose dans tous les départements de l’Ouest, comme l’affirment en octobre 1933, le directeur de la Caisse départementale d’Ille-et-Vilaine puis, en octobre 1934 et en mai 1943, André Garczynski, président de la Caisse départementale de la Sarthe et de la Fédération régionale des caisses départementales de l’Ouest (FRCDO).

16La rentrée des cotisations est évoquée à maintes reprises au sein de la FRCDO où sont également discutés les problèmes récurrents des frais de gestion et du montant des prestations. Sous Vichy, la couverture de nouveaux risques et la menace de leur déficit due à l’instauration de l’Allocation aux vieux travailleurs salariés raviveront le problème. Au cours des 24 séances du conseil d’administration de la FRCDO, tenues de la fin 1931 à décembre 1945, la rentrée des cotisations est abordée à 19 reprises. Les responsables de la FRCDO ne sont pas seulement des administrateurs obnubilés par l’équilibre financier de leurs caisses : ils se soucient également de l’intérêt des assurés, « victimes d’un préjudice » et des patrons « honnêtes ». Ils reconnaissent qu’en période de crise, les charges pénalisent les entreprises qui jouent loyalement le jeu des assurances Pourtant, cette loi reste trop souvent inappliquée à leurs yeux. Ils décident donc de mesurer le nombre de ceux qui ne cotisent pas, dans le cadre des services départementaux puis à partir de 1935 dans les structures régionales.

17La mauvaise rentrée des cotisations ne concerne pas seulement les départements de l’Ouest. Georges Yung, qui, à partir de 1933, seconde André Garczynski à la Fédération nationale des caisses départementales (FNCD), rend compte des initiatives prises par la Caisse interdépartementale des Assurances sociales de la Seine (CIAS), pour faire face à ce mal. La maîtrise financière de la CIAS est compromise par des incertitudes persistantes sur le nombre de ses affiliés. Fin 1930, ces derniers sont estimés à 1,4 million, mais de nombreuses radiations surviennent après leur affiliation à d’autres caisses, en particulier mutualistes. En 1930-1931, la Fédération mutualiste de la Seine (FMS) aurait vu le tiers de ses affiliés affectés par erreur à la CIAS ; aussi en octobre 1936, cette dernière est obligée de reverser à la FMS un excédent de 10 millions de francs. En 1932, le Contrôle départemental déplore une vérification insuffisante des affiliations qui favorise le remboursement des non cotisants. En 1933, la CIAS s’insurge contre les circulaires du 17 juillet 1931 et du 29 juin 1932 par lesquelles le ministère du Travail autorise les assurés à changer de caisse « à tout moment », mais le problème continue de se poser dans les années suivantes. En 1934, cette caisse impute au Service interdépartemental de nouvelles erreurs d’affiliation. La même année, la caisse Citroën refuse de rembourser les cotisations indues et il faut l’intervention de Léon Heller pour trouver une solution. Une partie de ces erreurs viendrait des fiches Kardex utilisées par la CIAS depuis sa création. En décembre 1936, elle estime que 30 % de fiches sont encore « entachées d’erreurs ». Ne plus les utiliser, comme le suggère le ministère du Travail, permettrait de faire l’économie de 30 agents, mais ce serait aux dépens du recouvrement des cotisations.

  • 23 AD Réunions des 26 octobre 1933 et 25 octobre 1934, recherche de Gérard Boëldieu.

18Les responsables des caisses départementales évaluent les rentrées financières en comparant le nombre des non cotisants et des immatriculés. Selon la Caisse d’Ille-et-Vilaine, la différence entre les deux chiffres ne peut descendre en dessous du taux incompressible de 20 %. Un déchet de 30 %, voire 40 %, permettrait de boucler le budget23. En 1932, on constate en Loire-Inférieure un taux de « déchet de cotisants » de 48 % et deux ans plus tard, seuls 40 à 45 % des assurés de la Caisse d’Ille-et-Vilaine cotiseraient à peu près régulièrement. Ces chiffres correspondent grosso modo aux estimations de la moyenne nationale faites par les Rapports au Président de la République. D’une caisse à l’autre, le taux de non cotisants, comparé à celui des immatriculés, se situe entre 40 et 60 %, le plus souvent près de 50 %.

19La réalité semble moins sombre pour la Caisse de la Sarthe : plutôt que de partir du total des immatriculés, mieux vaut, selon elle, comptabiliser le nombre d’assurés en mesure de cotiser et retrancher les inscrits dont la trace est perdue pour diverses raisons, notamment les déménagements sans laisser d’adresse. Il faut en outre tenir compte des radiations, des appelés au service militaire qui n’ont pas prévenu les Services départementaux, des assurées qui cessent d’être salariées après leur mariage, de la masse flottante des ouvriers de passage ainsi que des ouvriers devenus patrons ou artisans. Toujours selon cette Caisse, pour l’exercice 1932, on obtient avec le premier mode de calcul une perte de 50 %, mais elle chute à 38 % si on intègre toutes ces données. Ce seraient donc divers épisodes de la vie des salariés – changements d’emploi, licenciements, service militaire, mariage pour les femmes – qui entraîneraient la déperdition. Il ne semble pas que le nombre relativement limité de chômeurs – estimé entre 500 000 et 800 000 personnes – ait pu avoir de si fortes incidences. En revanche, l’impact du service militaire, qui touche en principe tous les jeunes gens et la mobilité de la main-d’œuvre ont pu jouer davantage. Par ailleurs, la Caisse de la Sarthe note une plus grande stabilité des assurés du commerce et de l’industrie que des assurés agricoles.

  • 24 AD Réunion du 26 novembre 1932, recherche de Gérard Boëldieu.

20Le problème est d’autant plus complexe que cotiser régulièrement ne signifie pas disposer ipso facto d’une attestation de versements. Au début des années 1930, sur une moyenne de quatre assurés se présentant à la Caisse départementale de la Sarthe pour obtenir le règlement de leurs prestations, trois seulement sont en règle. Il arrive que des feuillets périmés portent les timbres requis24. Ces fluctuations numériques montrent la complexité du fonctionnement des Assurances sociales, en raison de la nouveauté des pratiques et des comportements qu’elles engendrent ou qu’elles doivent surmonter.

  • 25 La description de ce corps est faite dans l’Annuaire du ministère du Travail et de la Prévoyance s (...)

21Le système ne peut fonctionner sans cotisations régulières. Or dès ses débuts, de nombreux employeurs ayant procédé au précompte s’acquittent peu ou pas du tout de leurs obligations, provoquant un manque à gagner pour les caisses. Cette question, qui reste cruciale durant quinze ans, affecte plus encore l’équilibre financier des Assurances sociales que la crise économique. Les enjeux financiers de la loi rendent son contrôle indispensable. Confié à des fonctionnaires relevant du ministère du Travail, il comprend deux catégories d’agents. Les contrôleurs généraux et contrôleurs adjoints, résidant à Paris, constituent le « contrôle central » ; dans les départements, des inspecteurs, souvent issus des services des ROP, exercent un contrôle local25.

  • 26 Rapport Frossard, p. 121.
  • 27 Rapport Lebas, p. 94.

22Les résultats obtenus par les inspecteurs pour les premières années montrent la gravité du problème. Fin 1933, les cotisations récupérées par chacun d’eux – environ 500 000 francs annuels – représentent 2,5 % du montant des cotisations encaissées. La comparaison des statistiques montre que « si les inspecteurs ont provoqué moins d’immatriculations en 1933 qu’en 1932, les infractions constatées sont plus graves en 1933 : le nombre d’assujettis pour lequel le précompte ayant été effectué et les versements non opérés est plus élevé pour 1933 ». Même si cette affirmation tient du plaidoyer pro domo, il reste que l’Inspection exerce « une surveillance indispensable », malgré des moyens limités. À la fin de 1934, les services départementaux ont recensé 1 291 000 employeurs non agricoles et 279 000 employeurs agricoles, soit « en moyenne 10 000 employeurs » par inspecteur. Dans ces conditions, ces derniers doivent concentrer leurs efforts sur les employeurs en situation irrégulière, ce qui explique pourquoi « la statistique marque un nombre de visites décroissant chez les employeurs dont la situation est régulière26 ». Un an plus tard, les inspecteurs font rentrer une moyenne de 15 à 20 millions de francs de cotisations par trimestre27.

23Au plan national, on obtient les chiffres suivants :

  • 28 Rapport Lebas, p. 95.

24Note28

25L’apparente diminution du nombre d’employeurs en situation régulière est trompeuse car leur nombre, comme celui des assurés, va en augmentant. De plus, l’administration, de son propre aveu, ne dispose pas d’un nombre suffisant d’inspecteurs. Plus significatif encore, le nombre d’assujettis ayant cotisé mais ne bénéficiant pas de cotisation patronale tend à se réduire en valeur absolue puisque de 1932 à 1935, il n’augmente que de 10 000 personnes alors que le nombre global d’immatriculés et d’assurés progresse sensiblement. De fait, les employeurs, s’habituant peu à peu à la loi, s’acquittent mieux – ou moins mal – de leurs obligations. Hypothèse optimiste qui correspond pourtant à une évolution générale lente, sans aucun doute, mais réelle.

26Au jour le jour, le recouvrement des cotisations des employeurs est une source de soucis constants. Dès 1931, la CIAS demande au ministère d’intervenir : tous ses administrateurs et pas seulement les syndicalistes, ne cessent de dénoncer les employeurs qui ne règlent pas leurs cotisations. En 1934, à la suite d’un accord passé avec le Service interdépartemental, qui n’a plus les moyens d’exercer un contrôle avec ses principaux inspecteurs, la CIAS entreprend des visites chez les employeurs défaillants. Elle récupère directement 50 % des cotisations arriérées et fait rentrer 500 000 francs ; 20 000 assurés sociaux ont reçu des prestations au vu de leur seul bulletin de paie.

  • 29 Archives de la CIAS, recherche d’Alain Montchablon et Odile Zvenigorodsky.

27767 employeurs, parmi lesquels 300 attaqués par la CIAS, sont poursuivis. La première condamnation en justice d’un employeur en situation irrégulière est rendue publique en 1934. En 1937, la CIAS emploie un commissaire de police, détaché du ministère du Travail ; en sept mois, il obtient la rentrée de 7 millions de francs d’arriérés. L’année suivante, la CIAS qui signale au Service régional le retard de 700 employeurs n’obtient que 200 réponses. En décembre 1939, elle publie un communiqué rappelant aux employeurs que l’état de guerre ne met pas fin au versement des cotisations29.

28Ces manquements amènent les responsables de la FRCDO à définir une typologie des employeurs défaillants. Tout d’abord, les victimes, réelles ou prétendues, de la crise : il semble que dans les départements essentiellement agricoles de l’Ouest, elles soient en assez petit nombre. Viennent ensuite les négligents, ceux qui oublient de renvoyer leurs feuillets justificatifs aux services départementaux. L’État, notamment en région parisienne, rejoint parfois cette catégorie, comme le remarque Georges Yung en octobre 1933, sans préciser de quel personnel il s’agit, les enseignants et les fonctionnaires étant exclus du système. Ils viennent enfin de ceux qui, consciemment ou non, interprètent mal les nouvelles instructions administratives. En 1932, la « grande majorité des employeurs » n’aurait pas apprécié le nouveau système décidé par le ministère consistant à envoyer des feuillets trimestriels au Service départemental.

  • 30 Recherche de Gérard Boëldieu.
  • 31 25 octobre 1934, recherche de Gérard Boëldieu.

29Les Services départementaux ont ainsi fort à faire pour obtenir le recouvrement normal des cotisations. S’il s’avère qu’un assuré, en retard sur ses cotisations, est toujours salarié, son employeur est mis en demeure de payer. Après avoir épuisé tous les expédients possibles, comme la déclaration de successions ou de faillites, il finit généralement par le faire, souvent après des mois de pourparlers30. Dans la Sarthe, des employeurs récalcitrants du commerce et de l’industrie finissent par verser 20 3421 francs, augmentés de 7 800 francs d’intérêts de retard pour un seul trimestre en 1934 ; pour la même période, la Caisse départementale arrive à récupérer 10 057 francs augmentés de 592 francs d’intérêts, provenant du secteur agricole. Dans le Morbihan, 2 507 employeurs, visités entre 1931 et 1934, doivent rembourser 2 846 257 francs de cotisations, augmentés de 53 762 francs d’intérêt de retard. Vingt-deux employeurs sont traduits en simple police et un en correctionnelle. L’action des inspecteurs est diversement appréciée par les caisses départementales. Si la situation semble maîtrisée dans la Sarthe, un responsable du Calvados affirme en octobre 1934 ne pas avoir le temps de s’occuper des employeurs défaillants. Dans les Côtes-du-Nord, les inspecteurs visitent « les employeurs qui paient…, mais jamais ceux qui ne paient pas. Il en découle un certain malaise : ceux qui paient se trouvent choqués et eux qui ne paient pas se moquent des autres ». En Ille-et-Vilaine, « les employeurs ne sont pas contrôlés et les fraudeurs, quand ils sont découverts, ne font jamais l’objet de poursuites31 ».

  • 32 Vincent Viet, Les Voltigeurs de la République. L’Inspection du travail en France jusqu’en 1914, Pa (...)

30Ces dysfonctionnements s’expliquent avant tout par les mauvaises conditions de travail des inspecteurs. Trop peu nombreux, insuffisamment formés, débordés par des tâches annexes – comptabilité, rédaction de rapports, contrôle des caisses –, ils n’ont pas les moyens de transport nécessaires pour couvrir une région d’habitat dispersé, auprès des petits employeurs et des agriculteurs disséminés dans la campagne. Ils travaillent avec des moyens rudimentaires et, au début au moins, ne disposent même pas, pour la plupart, d’un répertoire complet des employeurs de leur département. En 1934, le vice-président de la Caisse départementale de Montpellier signale que « la Caisse ne possède pas encore un fichier des assurés classés, commune par commune » : on imagine les difficultés qui découlent de cette situation. Les inspecteurs se trouvent dans une situation analogue à celle des inspecteurs du travail, au tournant du siècle32. La nouveauté de leur mission, leur trop petit nombre et l’insuffisance des moyens mis à leur disposition ne leur permettent pas de répondre correctement aux objectifs qui leur sont assignés. Les difficultés que rencontrent, à leurs débuts la plupart des caisses – caisses départementales et d’affinité – aggravent cette situation.

Le personnel au travail

31L’ampleur du dispositif appelé à couvrir une partie importante de la population dans chaque département constitue une des grandes nouveautés de la réforme. Les moyens humains et financiers fournis initialement par l’État vont se révéler insuffisants. Sur un autre plan, l’apprentissage d’une gestion commune entre les représentants de l’État et des responsables venus de milieux divers (mutualistes, patronaux et syndicalistes) marquent des points. Les premiers pas des Assurances sociales sont donc incertains en dépit des efforts faits par quelques hauts fonctionnaires pour les populariser et les mettre sur les bons rails. Il faut quelques années pour que le système trouve sa vitesse de croisière.

  • 33 AD Sarthe, série M, recherche de Gérard Boëldieu.

32Plusieurs hauts fonctionnaires s’impliquent activement dans le démarrage concret des Assurances sociales. Selon le texte de 1928, la gestion de ces dernières aurait dû être confiée à des offices départementaux groupés sous le contrôle d’un service national mais la loi de 1930 les place sous l’autorité du préfet et du ministère du Travail. Le 28 octobre 1935, un décret loi remplace les services départementaux par 15 services régionaux, placés sous l’autorité directe du ministère du Travail. Aussi les préfets ont-ils d’abord un rôle important dans leur circonscription : ayant la responsabilité des services départementaux chargés de mettre en œuvre la réforme, certains la popularisent et contribuent à son succès. Relais efficaces des pouvoirs publics, ils mènent une propagande active en faveur du système et en deviennent les acteurs, aux côtés des mutualistes et des syndicalistes. Cet engagement varie sensiblement d’un département à l’autre. Dans la Sarthe, le préfet joue un rôle discret mais efficace alors que dans le Morbihan, le préfet est plus réservé. À l’inverse, dans l’Oise et dans les Ardennes, les préfets s’impliquent activement en faveur des Assurances sociales33. Ici, jouent inévitablement les questions de personnes, rendant tout tableau général difficile à dresser.

  • 34 « La conférence de Montdidier », Le Journal d’Amiens, 20 février 1931.
  • 35 « Conférence de Péronne » Le Progrès de la Somme, 7 mars 1931.
  • 36 Le Journal d’Amiens, 26 février 1931, recherche d’Alain Trogneux.

33Marcel Bernard est l’un des meilleurs défenseurs de la réforme. Préfet depuis 1920, il arrive dans la Somme en mai 1930 et organise son action dans deux directions : popularisation de la loi et défense de cette dernière face à ses opposants. Il vante les mérites de la réforme lors d’un cycle de conférences dans les principales villes du département, à Abbeville, Montdidier, Péronne, Albert et Doullens. Il est généralement accompagné du sous-préfet et du directeur du service des Assurances sociales. Salles des fêtes ou hôtels de ville sont réquisitionnées pour l’accueillir et sa venue est largement annoncée. La presse relate abondamment l’événement qui rassemble les principales notabilités : députés, maires, conseillers municipaux, conseillers d’arrondissement et généraux. Marcel Bernard s’y révèle un habile vulgarisateur d’une loi « encore mal connue, qu’il détaille par son mécanisme, tant par ses bienfaits que pour ses conséquences…, tout en prévenant les employeurs que des sanctions seront prises et qu’après l’avertissement jouera l’article 64 de la loi avec toutes ses conséquences34 ». Il n’esquive pas les questions délicates. D’abord, la très grande dispersion des caisses : certes, « c’est une complication, mais cela montre bien dans quel esprit le législateur a conçu la loi, il a voulu assurer à tous la plus grande liberté pour le choix de l’organisme auquel on s’adresse35 ». Il ne nie pas « le travail fort compliqué » que doivent faire les caisses primaires, le fait qu’il y a « beaucoup de réclamations » dans la mesure où toutes les dépenses faites par l’assuré au cours d’une maladie ne lui sont pas remboursées. Celles-ci ont en effet, « dû être calculées d’après le tarif de responsabilité fixé par la caisse à laquelle il appartient […] il faut retenir compte des assurés qui ne peuvent prendre à leur charge les 15 à 20 % du montant des frais médicaux que la loi laisse à leur charge36 ».

34Parallèlement à ce travail de terrain, Marcel Bernard reçoit en février 1931 à Amiens, le ministre du Travail, Adolphe Landry, désireux de se rendre compte de visu du fonctionnement général des services des Assurances sociales « et notamment des efforts […] faits pour permettre aux assurés de toucher rapidement les prestations qui leur étaient dues ». C’est sans doute à la suite de cette visite et pour le récompenser de son action que Marcel Bernard est nommé, en mars 1931, à la commission qui, au ministère du Travail, étudie les rapports entre assistance et assurance sociale.

  • 37 AD Somme, KZ 853, recherche d’Alain Trogneux.

35Les hauts fonctionnaires protagonistes de la réforme doivent également composer avec l’opposition des milieux ouvriers et agricoles. Notion nouvelle, la cotisation obligatoire, est souvent ressentie au sein du monde du travail comme une ponction sur le salaire immédiat dont les avantages lointains et aléatoires (maladie et retraite) ne sont nullement prouvés. La notion de retraite est encore très confuse. Hostile à la loi comme à toute politique réformiste, la CGTU joue sur cette méfiance ouvrière spontanée en dénonçant le principe de la cotisation ouvrière obligatoire et en demandant une cotisation intégralement versée par l’employeur. Cette dénonciation rencontre un certain écho en milieu ouvrier en 1930 et 1931. La loi déclenche notamment le mouvement de grèves le plus puissant qu’aient jamais connu les usines Saint, spécialisées dans l’industrie du jute, qui emploient alors une dizaine de milliers d’ouvriers. En 1930, la Somme arrive en seconde position derrière le Nord pour le nombre de jours de chômage (1 116 682 contre 4 250 245) et en sixième pour le nombre de grévistes hostiles à la loi, derrière le Nord, la Seine, le Lot-et-Garonne, le Rhône et le Haut-Rhin. Face à la loi, le patronat de la Somme présente un front désuni. Le Consortium du Textile serait prêt à payer une prime correspondant au montant de la cotisation, alors que d’autres entreprises – Saint est du nombre – veulent appliquer la loi, rien que la loi, sans augmentation de salaires. Après quelques grèves sporadiques, une étude menée à la demande de Marcel Bernard, par la Chambre patronale de la Somme « estime que toutes les maisons consentiront une augmentation égale à la cotisation37 ». Saint s’y refuse, provoquant un mouvement de grève à partir du 15 juillet. Marcel Bernard tente en vain une médiation auprès de la direction de l’entreprise pour qu’elle assouplisse son point de vue.

  • 38 Robert O. Paxton, Le Temps des chemises vertes. Révoltes paysannes et fascisme rural, 1929-1939, P (...)

36En juin 1933, Marcel Bernard doit à nouveau intervenir sur un dossier qui, touchant cette fois-ci le monde rural, défraie la chronique sous le nom de « vente Salvaudon ». Exploitant agricole de la Somme, Valentin Salvaudon refuse de payer les cotisations d’Assurances sociales de son personnel, ce qui suscite la vente forcée de ses biens par l’État. D’incident local, l’affaire devient nationale et donne lieu à une forte agitation paysanne menée autour d’Henry Dorgères. À partir de l’été 1933, une campagne pour réviser la loi secoue le pays. Le Matin revient à maintes reprises sur l’affaire Salvaudon qui, écrit-il, « tiendra une place de choix dans l’histoire qu’il faudra écrire un jour de l’incohérence des Assurances sociales ». Chef d’une nouvelle jacquerie, Salvaudon devient une vedette de la lutte contre la « loi folle38 » et Marcel Bernard, champion du gouvernement.

  • 39 Le Progrès de la Somme, 2 décembre 1933.

37Après avoir fait la Une de la presse parisienne en avril 1933 pour avoir su limiter le nombre de fonctionnaires dans la Somme, Marcel Bernard est nommé en novembre 1933 directeur général de la Caisse de garantie des Assurances sociales. À son départ, il est présenté par la presse locale comme « l’homme qui a donné un essor nouveau à l’hygiène sociale, le sanatorium de Péronne, l’inspection médicale sociale, la maison maternelle d’Albert39 ». En décembre 1935, il sera directeur général des Assurances sociales puis, à partir de 1937, directeur général du Travail et de la Main-d’œuvre, au ministère du Travail. Son successeur Alexandre Parodi sera un des artisans de la Sécurité sociale.

  • 40 Patricia Toucas, sous la direction de Michel Dreyfus, Les Coopérateurs. Deux siècles de pratiques (...)
  • 41 Didier Renard, Initiative des politiques et contrôle des dispositifs décentralisés. La protection (...)

38Conséquence de la régionalisation des Assurances sociales, les préfets sont moins amenés à s’y investir à partir de 1935 mais d’autres hauts fonctionnaires y jouent aussi leur rôle. Successeur de Marcel Bernard à la direction du ministère du Travail, Jacques Ferdinand-Dreyfus a un parcours différent : actuaire au ministère du Travail, il a été associé à l’application de la loi sur les ROP. Il est aussi un des rares militants de la SFIO qui, avec Albert Thomas et Eugène Poisson, secrétaire de la Fédération nationale des coopératives de consommation (FNCC)40, s’est mobilisé en faveur de cette loi. À la fin de 1918, il a été chargé d’organiser l’Office général des Assurances sociales à Strasbourg puis a participé à l’élaboration de la loi. Avec Paul Jourdain et Georges Cahen-Salvador, il a été de ceux qui ont participé à « l’effet Alsace-Lorraine » si important dans sa genèse41. Directeur de cabinet de Jean Lebas, ministre du Travail du gouvernement Léon Blum puis directeur général des Assurances sociales, Jacques Ferdinand-Dreyfus incarne la continuité entre les Retraites ouvrières et paysannes et les Assurances sociales. D’autres responsables plus jeunes assureront le lien entre ces dernières et la Sécurité sociale, notamment Pierre Laroque au Conseil d’État, l’actuaire Francis Netter et Clément Michel.

Mise en place des services

  • 42 AD Oise, Xp 3242, et Annuaires de l’Oise, 1934, recherche de Jean-Pierre Besse.

39La plupart des services départementaux des Assurances sociales succèdent à ceux des Retraites ouvrières et paysannes, en les étoffant ; certains bénéficient d’un surplus de personnel provenant de l’administration des Régions libérées. Ainsi, le 9 juin 1931, le préfet de l’Oise signale les candidatures de « neuf excellents employés des régions libérées de Compiègne pour le service des Assurances sociales (rédacteurs, commis) ». L’un d’eux, après avoir travaillé aux ROP avant 1914 puis les avoir réorganisés à partir de 1918 dans l’Oise, dirige alors les services de la caisse de ce département42.

  • 43 Rapport Frossard, p. 61.
  • 44 Rapport Jacquier, p. 57.

40Peu à peu ces services se renforcent. Selon plusieurs enquêtes menées à l’échelon national, à la fin de 1934, 7 000 personnes seraient occupées toute la journée43, auxquelles s’ajoute un nombre important de correspondants locaux. Un an plus tard, le personnel rétribué par 1 017 organismes d’Assurances sociales – 1 088, si l’on intègre l’ensemble des sections agricoles des caisses départementales prises séparément – s’élèverait à 7 765 employés dont 6 089 à temps plein, 346 à mi temps et 1330, « plusieurs fois par semaine ». S’y ajoutent 910 infirmiers ou agents des services sanitaires et du contrôle médical. 632 organismes disposent alors d’un service médical et rétribuent 1 228 médecins ou pharmaciens, dont 408 recevant un traitement fixe. Enfin, 203 organismes bénéficieraient du travail de plus de 2 500 bénévoles. En ne prenant en compte que le personnel régulier – employés, agents, infirmiers – les organismes d’Assurances sociales emploient alors approximativement 1 agent pour 1 000 cotisants44.

  • 45 Rapport Frossard, p. 61.
  • 46 AD Hérault, 10 W 390, recherche d’Hélène Chaubin.

41Par ailleurs, les caisses départementales et les caisses d’affinité disposent de correspondants locaux. Estimés, fin 1934, à un total de 35 000 personnes ils « assurent la diffusion de la loi, veillent à son exécution et procèdent au contrôle médical et au règlement des prestations ». Si la plupart sont rémunérés, à la même date, près de 6 000 bénévoles collaborent également à l’application de la loi45. Ces correspondants ont pour tâche de distribuer des feuilles de soins et de renseigner les malades. Ce dispositif, indispensable à la bonne marche du système, ressemble à celui des visiteurs existant depuis le Second Empire au sein des sociétés de secours mutuel. Durant plusieurs années, dans de nombreux départements, il n’existe pas de sections locales des Assurances sociales, les correspondants départementaux pallient cette lacune. Désignés par les maires, ils sont jusqu’en 1933-1934 souvent bénévoles. Beaucoup sont des secrétaires de mairie, comme à Sète ou à Bédarieux (Hérault). À Béziers, un retraité des chemins de fer est payé 500 francs par la municipalité pour ce travail. En février 1932, la Caisse départementale décide de rétribuer les correspondants en fonction du nombre d’habitants, sur la base d’une échelle variant de 100 à 600 francs, prélevés pour les trois quart sur le compte Prestation et pour le reste sur le compte Gestion. Un administrateur de la Caisse départementale, Charles Warnery, également responsable mutualiste, déplore le manque d’efficacité de ces correspondants, occasion de mettre en avant la supériorité des mutualistes en ce domaine. En février 1939 sont installées, à Béziers et à Sète, deux sections, ouvertes 40 heures par semaine et placées sous la responsabilité des correspondants locaux. Depuis septembre 1932, toutes les prestations ont été payées par chèques postaux à la satisfaction des assurés, comme en témoigne une baisse significative de leurs réclamations46.

42Dès leur mise en service, les Assurances sociales se sont largement inspirées du mode de fonctionnement des sociétés de secours mutuels qui reposait sur des correspondants. Elles ont intégré la plupart du personnel de l’administration des ROP et fait appel à du personnel nouveau.

43Les salaires des directeurs des caisses départementales sont généralement calculés de façon proportionnelle aux ressources présumées de ces dernières, donc à partir du nombre de leurs assurés. Nominations et salaires sont soumis à l’agrément du ministère du Travail.

  • 47 Ibidem.

44En 1930, la Caisse départementale maladie/maternité de l’Hérault doit engager un directeur et un trésorier. Comme il lui est alors impossible de prévoir le nombre d’assurés, le directeur ne peut percevoir plus de 20 000 francs par an. Le budget de cette Caisse est limité à 150 000 francs empruntés sur 15 ans à la Caisse générale de garantie, au taux de 4,5 %. Cinq employés titulaires (4 dactylos, 1 rédacteur) assurent son démarrage. Fin 1930, elle avait 65 000 assurés et en 1939, 96 000. Cette augmentation entraîne celle du personnel. En 1934, 78 % des frais de gestion de la Caisse servent à le payer et en 1938, ce poste représente 73 % de son budget. Les agents titulaires, rémunérés 500 francs par mois, ont droit à 21 jours de congé. En dépit de la crise économique, les salaires sont maintenus puis augmentés de 10 % le 1er avril 1937 pour une semaine de travail de 40 heures. De leur côté, les salaires des personnels de l’Union régionale sont augmentés de 15 %, à partir du 1er décembre 193747.

  • 48 AD Sarthe, série N, et 5X 1, recherche de Gérard Boëldieu.

45Dans la Sarthe, un instituteur retraité est sollicité à titre provisoire et bénévole par le préfet pour adapter les ROP aux Assurances sociales, jusqu’à l’arrivée d’un directeur titulaire. À son entrée en fonctions, le 1er septembre 1930, ce dernier a sous ses ordres 4 employés provenant des ROP et plusieurs auxiliaires à la journée. En avril 1931, un chef de section et un inspecteur arrivent de l’administration des Régions libérées. On assiste ensuite à une progression numérique du personnel d’exécution : 10 titulaires et 17 auxiliaires, fin 1931 ; 1 directeur, 1 chef de section, 1 inspecteur, 3 rédacteurs vérificateurs, 6 commis, 1 mécanographe, 19 auxiliaires, à la veille de la réorganisation de 1935. Durant ces trois premières années, le service fonctionne dans des locaux dispersés : bureaux des ROP, du service vicinal et du Conseil général. En 1931, ce dernier met en chantier un bâtiment propre à la Caisse qui sera inauguré en mars 193448.

46Directeurs, administrateurs, agents comptables ont-ils le temps de prendre la mesure de leurs responsabilités ou assiste-t-on au contraire à une valse du personnel administratif ? Les débuts sont souvent chaotiques. Dans l’Hérault, le premier agent comptable, nommé le 23 juin 1930, est contraint de démissionner un an plus tard pour faute grave, en fait un contrôle insuffisant. Son successeur est congédié en septembre 1933 pour détournement de fonds au bénéfice d’une assurée et fait l’objet d’un procès. Un concours est alors organisé auquel s’inscrivent 73 candidats. L’heureux élu reste en poste jusqu’en 1938, son successeur jusqu’en septembre 1943. De son côté, le premier directeur de la Caisse départementale a démissionné en 1934, ce qui a suscité une remarque acerbe de son vice-président : un directeur n’était pas indispensable et un chef du personnel, moins onéreux pour la Caisse, aurait suffi. Le premier directeur de la Caisse régionale de Montpellier, créée en 1935, est un docteur en droit, rémunéré mensuellement 2 000 francs. Il est prévu d’engager un agent comptable qui percevra 2 500 francs par mois ; les autres employés sont payés 25 francs par jour. En mars 1937, a lieu sur concours le recrutement d’un chef de service pour la section Invalidité. L’épreuve porte sur le fonctionnement de l’assurance invalidité et comporte la rédaction d’une lettre à un invalide réclamant l’augmentation de sa pension ; les émoluments proposés s’élèvent à 2 000 francs par an.

  • 49 Pierre Bordes, Des Assurances sociales à la caisse primaire…, op. cit., p. 97-98.

47La formation professionnelle de la majorité des agents, en particulier ceux des caisses départementales, est faible, voire inexistante, au moins dans les premiers temps. Chacun se débrouille pour apprendre son métier en demandant conseil aux anciens et en s’inspirant des circulaires ministérielles qui se multiplient. Certains responsables éprouvent parfois la nécessité d’un minimum de formation collective. Dans l’Allier, la directrice de la Caisse départementale organise des séances d’information auxquelles participent les administrateurs. Une prime de 500 francs est octroyée aux employés volontaires pour exposer à leurs collègues une question technique : comptabilité des caisses ; immatriculation, radiation et affiliation ; rôle des Assurances sociales dans la prévention de la maladie ; l’assistante sociale49… Malgré ces initiatives, jusqu’en 1940, la formation du personnel reste notoirement insuffisante, en province comme à Paris et en région parisienne.

48La région capitale est le plus grand centre d’assurance du territoire. Les problèmes rencontrés à travers le pays y sont démultipliés car le personnel, comme on le verra à propos des locaux, doit se répartir entre le siège de Paris et les succursales de banlieue.

  • 50 Véronique Lefebvre, Histoire de Caisses…, op. cit. p. 12.

49La Caisse interdépartementale des Assurances sociales de la Seine (CIAS), comme ses homologues provinciales, commence par improviser pour répondre à la demande des nouveaux assurés. À son ouverture, elle emploie 19 fonctionnaires retraités qui ne suffisent pas à la tâche. Elle embauche immédiatement des instituteurs, des militaires et des employés de banque50 : à la fin de la première année de la réforme, 576 employés gèrent les dossiers. Ils sont 886 en juin 1932 pour retomber à 708 en 1935. L’application des décrets-lois entraîne l’embauche de 115 employés temporaires en mars 1936 et de 859 à la fin de l’année. La croissance se poursuit avec 1 014 employés en 1937 et s’accentue sous l’Occupation : 1 106 agents en octobre 1941, 1 630 en janvier 1944, et, dernier chiffre connu, 2 125 en décembre 1945. En banlieue, une partie du personnel provient des municipalités. En 1932, la CIAS signe un contrat de travail avec le syndicat CGT des Employés de la région parisienne et trois syndicats CFTC. Ce contrat, qui exclut la possibilité du recours à la grève, est reconduit le 1er janvier 1935. Il est jugé avantageux par l’autorité de contrôle : trois semaines de congés payés, restaurant subventionné par la CIAS, conseil de discipline paritaire, caisses maladie et vieillesse.

50À la différence de beaucoup de caisses provinciales, la CIAS connaît une féminisation de son personnel. Avec deux tiers d’employées, le Conseil d’administration craint des absences fréquentes et s’inquiète en juin 1934 pour les finances de la société de secours mutuels du personnel, L’Aide fraternelle. Constituée en 1932 grâce à une aide financière de la caisse, elle indemnise le ou la sociétaire dès son premier jour d’absence. C’est pourquoi la direction envisage, en décembre 1933, le licenciement de tout employé(e) totalisant plus de quarante jours de maladie par an. Cette proposition suscite l’indignation du secrétaire de la Fédération CGT des Employés, Oreste Capocci. Après une « vive discussion » au sein du Conseil d’administration, aucune décision n’est prise. Cela n’empêche pas L’Aide fraternelle d’être liquidée en 1937. Les prestations maladie sont désormais directement versées par la CIAS au personnel.

51La question des « incapables », des « insuffisants au travail » est récurrente. En février et avril 1935, 11 licenciements sont envisagés pour cette raison, à la suite d’inspections du ministère du Travail. Le directeur de la CIAS, Marcel Martin, admet qu’il y a pléthore de personnel insuffisamment qualifié et les licenciements sont entérinés. En juin 1939, des employés « improductifs », âgés ou absentéistes, sont licenciés et en 1946, des absences injustifiées et des congés trop fréquents sont à nouveau évoqués par les administrateurs. L’effectif de la CIAS serait de 29 % supérieur aux besoins théoriques et les journées de maladie représenteraient 12 % des journées travaillées. Si des embauches supplémentaires ont eu lieu pour répondre à l’augmentation du volume de travail, il reste à améliorer productivité et discipline. Le rendement – 12 dossiers traités quotidiennement par agent – aurait pratiquement baissé de moitié, depuis l’avant-guerre. Pour le directeur qui estime néanmoins le rendement en progrès, cette productivité insuffisante est d’abord due à un manque d’autorité et à la jeunesse générale du personnel. Évoquant également le cas du personnel des succursales, ce directeur ajoute qu’il « faut d’autres employés que les employés municipaux, si on veut un travail effectif ».

  • 51 Archives de la CIAS, recherche d’Alain Monchablon et Odile Zvenigorodsky.

52D’autant que les demandes de remboursement s’accumulent et que le personnel débordé n’est toujours pas correctement formé. En février 1934, des plaintes sont émises contre l’attitude du personnel envers les assurés. La CIAS les rejette, tout en prenant la défense de deux employés, mis en cause à l’automne, par un contrôle du ministère du Travail. En 1935, elle cherche à recruter « des agents d’un degré d’instruction supérieur, capables de donner satisfaction dans n’importe quel poste ». Depuis 1934, elle verse une indemnité de 500 francs aux employés qui, après avoir suivi le cours sur les Assurances sociales, donné par Étienne Antonelli au Conservatoire national des arts et métiers, se présentent à des examens et les réussissent. C’est sans doute l’origine de l’école de perfectionnement, mentionnée dans un rapport de l’Inspection des Finances en 1936. Étienne Antonelli fait également allusion à un cours, donné depuis 1932 par un médecin de la CIAS aux guichetiers. Il aurait rencontré des réticences de la part des administrateurs syndicaux, méfiants devant l’embauche de diplômés. La question de la qualification du personnel est à nouveau débattue en janvier 1936. En mars, la tenue d’examens, décidés en juin 1935, entraîne des rétrogradations ; d’où la protestation de certains administrateurs syndicalistes confédérés (Oreste Capocci) et unitaires (Édouard Finck)51.

53L’âge d’une partie du personnel, recruté dans les premiers mois parmi des retraités, fait également problème. Certains administrateurs syndicaux, dont Oreste Capocci, se prononcent pour leur licenciement. Une décision partielle est prise en ce sens en février 1934, avec application progressive pour ceux dont la pension annuelle est supérieure 12 000 francs. En juin 1936 le conseil d’administration approuve le renvoi d’une employée de 71 ans. Désormais, la CIAS refuse d’embaucher des employés dont la pension dépasserait 6 000 francs. En janvier 1936, ses administrateurs syndicalistes s’opposent à des propositions de recrutement fixant l’âge d’embauche à moins de 50 ans et imposant un âge limite de 65 ans ; ils sont soutenus par deux administrateurs, l’un mutualiste, l’autre président de la Caisse du bâtiment. Fin 1938, la convention collective nationale des caisses départementales autorise le licenciement de 25 agents, âgés de plus de 65 ans : plusieurs rapports de contrôle du ministère du Travail jugent ce personnel en surnombre.

54Si, en 1932, on estimait qu’un employé était suffisant pour 1 000 assurés, en 1937, une « politique très stricte d’économies » semble d’autant plus nécessaire que les dépenses de personnel représentent 79 % des frais de gestion.

  • 52 Ibidem.

55Dans les premières années, la Caisse recrute aussi parmi les chômeurs (1/10 au 1er mai 1934). Heureux d’avoir trouvé une embauche, les nouveaux employés sont peu revendicatifs. Il faut attendre juin 1936, dans la grande espérance du Front populaire, pour voir, à la CIAS, la constitution d’un syndicat CGT. Contrairement à ses traditions, il affirme dès sa constitution qu’il respectera la circulaire ministérielle du 18 juin enjoignant de « s’abstenir de toute cessation de service ». En septembre, Léon Heller, président de la CIAS, évoque « une atmosphère confiante et apaisée » avec le personnel, dont la plupart des revendications auraient été satisfaites. Le nouveau syndicat, qui ne rencontre d’ailleurs guère la sympathie des administrateurs syndicalistes, s’organise définitivement en février 1937. La direction de la CIAS lui demande alors l’engagement par écrit « de rester à l’écart de toute action politique », tout en l’encourageant à formuler ses revendications. La principale – l’application des 40 heures – est réalisée en mars 1937, avant même le décret du ministère du Travail, grâce à la fermeture des locaux le lundi. Seuls deux administrateurs Romain Lavielle de la Fédération mutualiste de la Seine et Lemaître, des usines Citroën – s’opposent à cette « intolérable pression du personnel52 ».

56Le contrat de travail étant remis en cause par ce syndicat à l’automne 1936, un nouveau texte aboutit en septembre 1937, après de longues négociations. L’engagement de ne pas recourir à la grève y est renouvelé, avec approbation du responsable unitaire, Julien Racamond. Les salaires s’échelonnent de 1 000 à 1 500 francs mensuels : les plus bas correspondent à peu près au plafond d’affiliation des Assurances sociales. Le principe d’un tableau d’avancement du personnel est difficilement admis, par 13 voix contre 12 et une abstention. Au même moment, le projet d’une convention collective pour l’ensemble du personnel des caisses départementales secoue la Fédération nationale des caisses départementales (FNCD). Plusieurs directeurs en refusent le principe et certains vont même jusqu’à démissionner de cette organisation, lors de l’entrée en vigueur de la convention, à la fin de 1938. Malgré les déclarations liminaires, la paix sociale est laborieuse à la CIAS. Mais les combats sont feutrés. Après une première grève de deux heures pour obtenir une prime de vie chère en octobre 1937, les administrateurs y donnent partiellement satisfaction.

57Le personnel est concerné par le décret-loi du 12 novembre 1938 remettant en cause les 40 heures. La Caisse est contrainte d’ouvrir ses bureaux le lundi après-midi. Cette décision entraîne la mobilisation de 246 employés du siège et 6 des succursales dans la fameuse grève générale du 30 novembre. Contre l’avis des administrateurs syndicalistes mais à la demande du ministère du Travail, la CIAS prend des sanctions : par 16 voix contre 16 – celle du président, favorable aux sanctions étant prépondérante – et 7 abstentions, son conseil d’administration décide des retenues sur salaires et des mises à pied. Secrétaire général de la CIAS, Georges Yung se prononce pour des sanctions modérées et graduées. Ce vote provoque des remous à la CGT : l’un des administrateurs de la CIAS, Jules Bled, qui a voté pour les sanctions, se voit peu après retirer son mandat pour manque de discipline, par l’Union des syndicats CGT de la Seine. Aussi en février 1939, il démissionne du conseil d’administration où il est replacé par l’unitaire Henri Fradin. Jules Bled ne disparaît pas pour autant de la CIAS : en juin 1939, il est désigné pour en gérer les immeubles. Finalement, au printemps 1939, les règles d’avancement du personnel sont établies, sans consultation du syndicat.

  • 53 Pierre Guillaume, Le Rôle social du médecin depuis deux siècles (1800-1945), Paris, Association po (...)

58La caisse parisienne peut-elle engager des étrangers ? En mai 1933, Georges Yung propose l’embauche de médecins allemands réfugiés en France, sous réserve de l’accord du Syndicat des médecins de la Seine, obtenu à titre officieux. En décembre, le docteur Marx, ancien spécialiste des statistiques à la Caisse d’Assurances sociales de Berlin est engagé pour traiter les 600 000 fiches médicales stockées dans les services de la Caisse. Ce médecin doit être employé « comme auxiliaire », avec un traitement inférieur à celui de ses collègues français et ne pas être en contact avec le public. De plus, on lui adjoint un confrère français. Mais le docteur Marx est licencié le 30 juin 1934 à la suite du refus d’autorisation de travail par le ministère du Travail, en application, de la loi du 10 août 1932 sur les pourcentages de main-d’œuvre étrangère. Des démarches faites par la CIAS permettent sa nouvelle embauche en mai 1936. Le docteur Marx représente sans doute un cas exceptionnel. D’autres caisses d’affinité, notamment syndicales, ont peut-être également employé des médecins étrangers. Mais dans ces années 1930, le milieu médical étant soumis aux « tentations de l’extrême droite » et de la xénophobie53, ils ne sont pas nombreux. Quant aux employés étrangers non diplômés, ils ont plus de mal à trouver de quoi subsister. En juin 1939, le ministère du Travail exige le licenciement de 6 étrangers, dont 2 femmes de ménage.

Trouver des locaux

59La France des années 1930 connaît une crise généralisée du logement qui affecte les particuliers comme les administrations. Les nouvelles assurances doivent donc trouver à se loger.

  • 54 Archives de la FNMF.

60En province, à cause de la diversité des caisses, les locaux qui accueillent leurs services se trouvent dans les bâtiments les plus divers : mairies, sièges du Conseil général et des Unions mutualistes départementales. Parfois, il arrive que les locaux soient loués à ces dernières : tel est le cas dans l’Ain, le Calvados, le Cher, la Dordogne, le Doubs, l’Indre-et-Loire, la Marne, la Nièvre, l’Oise, le Rhône, la Haute-Vienne54. Bourses du travail et locaux patronaux sont également utilisés. Certains de ces bâtiments, comme tous les autres édifices, connaîtront des moments difficiles durant la Seconde Guerre mondiale. En 1943, l’immeuble de la Caisse départementale de l’Oise est bombardé, provoquant la mort du directeur de la Caisse et de plusieurs employés.

  • 55 Les locaux actuels du ministère du Travail seront construits grâce aux réserves provenant des Assu (...)

61À Paris, où les loyers sont plus élevés et les terrains plus chers, la situation n’est pas meilleure. Le 1er juillet 1930, la CIAS ouvre ses portes dans un bâtiment loué par le ministère du Travail, rue d’Estrées et avenue de Lowendal dans le 7e arrondissement55. Le 1er octobre, à l’issue des trois mois de cotisation nécessaires, elle y accueille le public. Personne n’a prévu que dans ces premières semaines, un aussi grand nombre d’assurés se présenterait aux guichets : tous les services étant centralisés, l’ensemble des assurés sociaux de la région parisienne se concentre au même endroit. Cet afflux suscite engorgement et récriminations – y compris du personnel qui se plaint de faire des heures supplémentaires – et oblige à ouvrir les bureaux le samedi et même le dimanche matin, le lundi étant jour de fermeture. Aussi, le nombre de guichets est porté de 10 à 24 puis à 40. Il devient rapidement nécessaire de soulager le siège par l’ouverture d’agences locales d’avance qui procèdent au décompte des dossiers les plus simples et envoient à la Caisse centrale les plus complexes. La première agence ouvre à Montreuil en mars 1931. Un an plus tard, elles sont 25 dans 21 communes importantes de la Seine et de la Seine-et-Oise, y compris à Versailles. En 1936, il y en a 36. La plupart de leurs locaux sont fournis par les municipalités de la Seine et de la Seine-et-Oise. Seize agences sont dotées d’un service médical. Le nombre des dossiers qu’elles y règlent est égal puis devient supérieur à ceux opérés au siège. Toutefois, leur montant global reste inférieur : en 1936 les succursales comme on les appelle, versent le tiers des prestations fournies par la CIAS.

  • 56 Archives de la CIAS, recherche d’Alain Montchablon et Odile Zvenigorodsky ; Véronique Lefebvre, Hi (...)

62En juillet 1931, un bâtiment situé rue de Dunkerque dans le 10e arrondissement de Paris est acheté par la CIAS, réaménagé – l’architecte se serait inspiré de ce qu’il a vu lors d’un voyage en Allemagne en 1931 – puis inauguré en juin 1933. Aucun officiel ne s’est déplacé, à la déception des administrateurs. Ce bâtiment abrite également l’Union parisienne des caisses et la Fédération nationale des caisses départementales (FNCD). En février 1937, l’achat d’un immeuble, dans la rue Rochechouart voisine, fournit des locaux supplémentaires, suscitant les critiques de l’inspecteur général des Finances sur les dépenses somptuaires entraînées par cette opération, engagée avec la permission du ministère du Travail mais sans l’aval de la Caisse générale de garantie56.

63Personnel et locaux posent la question des frais de gestion. Ils augmentent avec la croissance du système, en particulier dans ses dernières années. La forte inflation de l’époque accentue cette tendance :

  • 57 Caisses primaires de répartition.

64Note57

  • 58 Unions régionales.

65Note58

  • 59 Caisses primaires d’assurance vieillesse décès invalidité.

66Note59

  • 60 Sommes exprimées en millions de francs. Rapport Croizat, p. 45.

67Note60

  • 61 Rapports Parrain, (15 janvier 1932), rapport des inspecteurs des Finances Montarnal (octobre 1936) (...)

68Les autorités de tutelle et de contrôle déplorent, avec régularité, le montant trop élevé des frais de gestion. À la CIAS par exemple, ils sont de 12 millions en 1931, 13,9 millions en 1932, 14,3 millions en 1933. À ces critiques, celle-ci répond que le taux de 3,5 % des cotisations alloué pour la gestion, est nettement insuffisant. Elle se satisfait donc du nouveau taux – 6 % – fixé en juin 1936, porté, de façon exceptionnelle à 8 % pour l’ensemble de l’année. Mais il ne suffit pas à rétablir l’équilibre financier : en 1935, le déficit gestionnaire s’est élevé à 8,5 millions ce qui, additionné à celui des années précédentes, totalise 27,9 millions de francs en octobre 1936. En 1938, un nouveau rapport évalue les frais de gestion à 23 millions de francs ; le déficit serait alors proche d’1 million de francs. En 1943, les frais de gestion se montent à 77 millions, en 1944 à 125 et en 1945 à 146, soit 11 % des cotisations. Pour faire face au déficit, la CIAS réduit une part substantielle de ses réserves, de 435 à 316 millions de francs. En revanche, tous les rapports consacrés à la gestion de cette caisse 61 s’accordent à en louer sa saine gestion, bien qu’ils déplorent le montant des frais, imputés à un personnel pléthorique.

69La gestion imparfaite s’ajoute aux causes déjà évoquées (décalage entre le nombre des immatriculés et celui des cotisants réguliers ; non-paiement des cotisations par les employeurs) pour expliquer les difficultés financières des caisses. Leur nombre et la complexité de leur organisation et de leur répartition a commencé par décourager les tentatives de rationaliser l’utilisation de leurs ressources. La variété des Caisses n’a cessé de compliquer la gestion du système durant ces quinze ans.

Notes

1 Ces rapports, publiés au Journal officiel, ont été présentés par Eugène Frot (1er juillet 1930-31 décembre 1932), Paul Jacquier (1er janvier 1932-31 décembre 1933, JO du 12 mars 1935), Ludovic-Oscar Frossard (1er janvier 1933-31 décembre 1934, JO du 1er mars 1936), Jean Lebas (1er janvier 1934-31 décembre 1935, JO du 18 avril 1937), Paul Ramadier et Charles Pommaret (1er janvier 1935-31 décembre 1936, JO du 2 décembre 1938), et Ambroise Croizat (1er janvier 1943-31 décembre 1945, JO du 24 juin 1947). Ils ne fournissent plus de statistiques département par département après décembre 1935.

2 Le Cri populaire de l’Oise, 5 octobre 1930, AD Oise, Xp 2348, recherche de Jean-Pierre Besse.

3 Pierre Bordes, Des Assurances sociales à la Caisse primaire d’assurance maladie de l’Allier, 1930-1995, Charroux en Bourbonnais, Éditions des Cahiers Bourbonnais, 1996, p. 46.

4 AD Eure-et-Loir, 1J 867-868 et 5 X 3, recherche de Pierre Martin.

5 Recherche de Gilles Emprin.

6 Rapport Frossard, p. 20 et 21.

7 Rapport Lebas, p. 6.

8 Véronique Lefebvre, Histoire de Caisses. L’assurance maladie de la CIAS à la CPAM de Paris, Paris, CPAM de Paris/Public Histoire, 2001.

9 AD Eure-et-Loir, 5 X3, recherche de Pierre Martin.

10 AD Hérault, 10 W 390, recherche d’Hélène Chaubin.

11 Rapport Lebas, p. 16.

12 Bruno Ducos, Aux origines de la Sécurité sociale : Les Assurances sociales dans la Haute-Garonne, 1928-1936, Paris, Comité d’histoire de la Sécurité sociale, 1985, p. 43.

13 Rapport Croizat, p. 5. Selon ce même rapport l’AVTS couvre alors 1 699 000 personnes.

14 Rapport Jacquier, p. 4.

15 Rapport Jacquier, p. 28.

16 Calculé différemment mais qui arrive à peu près au même résultat : 8 millions non agricoles, 800 000 agricoles, près d’un 1 million de « flottants », salariés occasionnels, chômeurs, etc., rapport Frossard, p. 5.

17 Rapport Frossard, p. 1, 5 et 31.

18 Rapport Lebas, notamment p. 1 et 25.

19 Rapport Ramadier et Pomaret, p. 1 et 19.

20 Rapport Croizat, p. 2.

21 Rapport Jacquier, p. 54.

22 Marc Auffret, Histoire d’un groupe d’assurances : les Mutuelles du Mans, 1826-1946, thèse pour le doctorat d’État, université Paris 10-Nanterre, 1991.

23 AD Réunions des 26 octobre 1933 et 25 octobre 1934, recherche de Gérard Boëldieu.

24 AD Réunion du 26 novembre 1932, recherche de Gérard Boëldieu.

25 La description de ce corps est faite dans l’Annuaire du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, 1933, p. 136-148.

26 Rapport Frossard, p. 121.

27 Rapport Lebas, p. 94.

28 Rapport Lebas, p. 95.

29 Archives de la CIAS, recherche d’Alain Montchablon et Odile Zvenigorodsky.

30 Recherche de Gérard Boëldieu.

31 25 octobre 1934, recherche de Gérard Boëldieu.

32 Vincent Viet, Les Voltigeurs de la République. L’Inspection du travail en France jusqu’en 1914, Paris, CNRS Éditions, 1994 ; Jean-Louis Robert (dir.), Inspecteurs et Inspection du travail sous la IIIe et la IVe République, Paris, ministère de l’Emploi, La Documentation française, 1998.

33 AD Sarthe, série M, recherche de Gérard Boëldieu.

34 « La conférence de Montdidier », Le Journal d’Amiens, 20 février 1931.

35 « Conférence de Péronne » Le Progrès de la Somme, 7 mars 1931.

36 Le Journal d’Amiens, 26 février 1931, recherche d’Alain Trogneux.

37 AD Somme, KZ 853, recherche d’Alain Trogneux.

38 Robert O. Paxton, Le Temps des chemises vertes. Révoltes paysannes et fascisme rural, 1929-1939, Paris, Seuil, 1996, p. 134-138.

39 Le Progrès de la Somme, 2 décembre 1933.

40 Patricia Toucas, sous la direction de Michel Dreyfus, Les Coopérateurs. Deux siècles de pratiques coopératives, Paris, Éditions de l’Atelier, 2005.

41 Didier Renard, Initiative des politiques et contrôle des dispositifs décentralisés. La protection sociale et l’État sous la IIIe République (1885-1935), Rapport pour la MIRE, 2000, p. 240. Voir également p. 44-45.

42 AD Oise, Xp 3242, et Annuaires de l’Oise, 1934, recherche de Jean-Pierre Besse.

43 Rapport Frossard, p. 61.

44 Rapport Jacquier, p. 57.

45 Rapport Frossard, p. 61.

46 AD Hérault, 10 W 390, recherche d’Hélène Chaubin.

47 Ibidem.

48 AD Sarthe, série N, et 5X 1, recherche de Gérard Boëldieu.

49 Pierre Bordes, Des Assurances sociales à la caisse primaire…, op. cit., p. 97-98.

50 Véronique Lefebvre, Histoire de Caisses…, op. cit. p. 12.

51 Archives de la CIAS, recherche d’Alain Monchablon et Odile Zvenigorodsky.

52 Ibidem.

53 Pierre Guillaume, Le Rôle social du médecin depuis deux siècles (1800-1945), Paris, Association pour l’étude de l’histoire de la Sécurité sociale, 1996, p. 256.

54 Archives de la FNMF.

55 Les locaux actuels du ministère du Travail seront construits grâce aux réserves provenant des Assurances sociales.

56 Archives de la CIAS, recherche d’Alain Montchablon et Odile Zvenigorodsky ; Véronique Lefebvre, Histoire de Caisses…, op. cit.

57 Caisses primaires de répartition.

58 Unions régionales.

59 Caisses primaires d’assurance vieillesse décès invalidité.

60 Sommes exprimées en millions de francs. Rapport Croizat, p. 45.

61 Rapports Parrain, (15 janvier 1932), rapport des inspecteurs des Finances Montarnal (octobre 1936) et Dobler (20 mai 1937), rapport des contrôleurs généraux Forest et Simonpieri (10 juin 1938). Archives CIAS, recherche d’Alain Monchablon.

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