1Étudier le régime des Assurances sociales à partir des principes et des règles qui le régissent ou des organismes qui l’animent est insuffisant. Il faut, en effet, prendre la mesure des inerties induites par son fonctionnement1, et apprécier les effets exogènes de la crise économique des années 1930 sur son évolution. Pareil dessein invite à conjuguer deux postures d’observation. D’un côté, entrer dans les arcanes du système pour en cerner l’autonomie fonctionnelle et, de l’autre, observer le système de l’extérieur pour apprécier sa sensibilité à la conjoncture ainsi que sa position relative par rapport aux autres composantes de la protection sociale, la prévoyance libre et l’assistance. Ces deux focales sont nécessaires pour éviter le double écueil de la décontextualisation et de l’analyse purement endogène du système. De leur complémentarité se dégage une hypothèse médiane : la crise économique a eu un impact sur le système des Assurances sociales, puisqu’elle a modifié les périmètres respectifs de l’assurance obligatoire et de l’assistance et obligé les pouvoirs publics à prendre des mesures de restriction budgétaire. Mais les efforts de l’État visant à renforcer l’efficacité du système sans toucher à ses principes libéraux ont, d’abord et surtout, été motivés par des considérations étrangères à ses causes et effets.

2Ce sont en réalité les « vices » d’organisation du système et sa rétivité à toute forme d’encadrement ou de gouvernement qui ont amené les fonctionnaires, chargés du dossier des Assurances sociales, à envisager, dès avant la Seconde Guerre mondiale, une réforme globale du système. Tout l’esprit des années 1930, empreint d’idées planificatrices et corporatistes, s’y est prêté. Mais la transformation du système français des relations sociales, liée pour une part aux événements politiques et sociaux du milieu des années 1930 et pour une autre à la brève émergence d’un syndicalisme de masse dans les années 1936-1938, a permis d’envisager des solutions jusque-là confisquées par le poids prépondérant de la Mutualité. Ces solutions ont, dans les circonstances très particulières de l’Occupation, d’abord pris la forme d’une organisation dirigiste de la protection sociale à prétention corporatiste2. À la Libération, elles ont emprunté la voie d’une organisation néo-corporatiste3 – mais, du moins jusqu’en 1967, essentiellement ouvrière et donc non paritaire –, la Sécurité sociale, qui a de fait entériné l’évolution du système des relations sociales depuis le milieu des années 1930.

Une conjoncture imprévue

3Il est délicat d’apprécier l’impact réel de la dépression des années 1930 sur les Assurances sociales, car leur mise en œuvre a coïncidé, dès l’automne 1931, avec les premiers signes de dégradation de l’activité économique. En outre, les effets de la crise économique semblent avoir été provisoirement amortis par les réserves financières que les organismes d’Assurances sociales avaient accumulées pendant les trois premiers mois de l’application de la loi de 1930, quand ils n’avaient aucune dépense à couvrir ; leurs charges étaient alors très réduites, en « raison de l’ignorance même des assurés sur leurs droits effectifs4 ». C’est l’extension soudaine et rapide du chômage qui hypothéqua – sans réellement le menacer – ce douillet matelas.

4En dépit des différences très importantes d’une source à l’autre5, toutes les statistiques confirment une forte hausse du nombre des chômeurs jusqu’au milieu de l’année 1935. Celles du recensement quinquennal de 1931 font état, au 8 mars 1931, de 452 815 chômeurs, alors que les demandes d’emploi dans les Offices de placement ne s’élevaient qu’à 71 500 ; en mars 1936, les chiffres correspondants étaient de 863 303 et de 465 000. Si de tels écarts sont difficiles à interpréter, les chiffres produits par le ministère du Travail sont sans équivoque : la progression du nombre des chômeurs s’est montrée suffisamment forte pour ébranler l’assise financière des caisses de répartition dont les recettes étaient, sauf dans l’agriculture, calculées en pourcentages des salaires. De 1930 à 1935, celles-ci ont ainsi diminué d’un cinquième. Or, cette baisse significative ne s’est pas accompagnée d’une réduction correspondante des dépenses, sur lesquelles la crise économique n’avait du reste aucune emprise. Bien au contraire, les dépenses de santé se sont envolées de près de 41 %, alors que les recettes diminuaient de 20 % ! Si l’on tient compte de la réduction de 8 à 7 % du taux de la double contribution patronale et ouvrière pour l’année 1936, destinée à alléger les charges de la production, et du prélèvement de 300 millions de francs, opéré en 1935, au profit des nouvelles Unions régionales chargées d’assurer le risque invalidité, on voit combien la situation financière des caisses s’est dégradée sous l’effet conjoint de la crise économique, de l’augmentation non prévue des dépenses de santé et des mesures de restriction budgétaire. À la fin de 1936, les excédents des caisses maladie-maternité ne représentaient guère plus que six mois de dépenses. Ils devaient repartir à la hausse grâce à l’augmentation des salaires provoquée par l’accord Matignon de juin 1936.

Recettes et dépenses des organismes non agricoles de 1930 à 19356

5La crise a, en outre, convoqué et développé une assistance chômage qui s’est pour ainsi dire intercalée entre les Assurances sociales et l’assistance publique. Elle a, plus exactement, remis en cause les relations de substitution que le législateur avait voulues et cru établir entre l’assurance obligatoire et l’assistance, mais sans les remplacer par des relations de franche complémentarité. Il en fut d’ailleurs de même entre l’assurance obligatoire et la prévoyance libre, dans la mesure où le relèvement à plusieurs reprises du plafond d’assujettissement a fait basculer dans le champ des Assurances sociales des salariés plus aisés, dont la propension à se tourner vers la prévoyance libre était plus élevée. Mais c’est évidemment aux frontières de l’assistance et des Assurances sociales que les choses ont le plus bougé.

6Si la démarcation restait très nette entre l’assurance maladie et l’assistance militaire7, la frontière était beaucoup plus floue entre l’assurance maladie et l’Assistance médicale gratuite (AMG). En témoigne la création fort curieuse de catégories hybrides de bénéficiaires, dictées par l’extension d’un chômage total ou partiel : les « assurés assistés » (1930) puis les « assurés indigents8 » (1935) recouvrant sans doute les chômeurs de longue durée9 –, et les « chômeurs assistés ayant droit aux assurances » (1935). Les caisses devaient, en principe, entrer en contact avec les services départementaux et municipaux de l’assistance et jouer le rôle de « participant principal dans les dépenses de maladie des assistés qui sont en même temps assurés10 ». Il était logique de leur donner le rôle le plus important dans le cadre d’un régime que l’on voulait général, c’est-à-dire prépondérant dans le paysage de la protection sociale. Mais l’administration se rendit vite compte que les assurés sociaux inscrits sur une liste d’assistance, « toujours certains d’être soignés [au titre de l’AMG] sans aucun débours personnel » étaient enclins « à se désintéresser, pour une large part, de l’observation des prescriptions auxquelles l’octroi des prestations est subordonné ». De là des instructions extrêmement précises pour éviter que l’assistance ne coure le risque de « supporter intégralement la charge de la maladie lorsque l’assuré ne remplit pas les conditions requises pour bénéficier des Assurances sociales11 ». Ainsi se découvraient, dans un contexte économique de plus en plus favorable à la vérification des droits, voire au renforcement du contrôle social, des « trappes » à assistance. Le régime des Assurances sociales avait désormais à composer avec des profils d’actifs très divers, de plus en plus justiciables de l’assistance12, alors que sa vocation était de faire reculer celle-ci et de structurer autour de lui l’ensemble de la protection sociale.

7Dans la mesure où elle a complexifié, pour un temps, le paysage de la protection sociale tout en soulevant des problèmes de coordination avec les Assurances sociales, la protection contre le risque de chômage mérite un développement à part. L’idée d’inclure le chômage parmi les risques couverts par les Assurances sociales avait largement été abordée lors des débats parlementaires. Cette disposition, très contestée par l’économiste libéral Jacques Rueff13, avait été écartée à la demande du Gouvernement, « en raison de la difficulté de faire des calculs actuariels sérieux en la matière14 ». On préféra, en définitive, se contenter de la « garantie contre le chômage » qui constituait une participation ponctuelle (quatre mois par an) de l’État aux charges de chômage involontaire. Cette garantie était accordée aux travailleurs de nationalité française en situation de chômage involontaire, qui avaient continûment cotisé pendant un an aux Assurances sociales ; elle assurait, pour une durée de quatre mois par période de douze mois, le versement pour son compte de la double contribution patronale et ouvrière.

8Si elle permettait aux chômeurs régulièrement inscrits de conserver leur qualité d’assurés sociaux, la garantie contre le chômage ne couvrait nullement le risque de chômage involontaire. Seuls les anciens régimes d’assurance et d’assistance chômage, en veilleuse depuis la Première Guerre mondiale, étaient encore susceptibles de distribuer à des chômeurs régulièrement inscrits des secours en nature ou en espèces. C’est la recrudescence du chômage qui devait inciter les pouvoirs publics, à se tourner faute d’une assurance publique contre le chômage, vers ces institutions assoupies par les années de prospérité.

9Des deux systèmes existants, le régime d’assurance facultative était le plus ancien : mis en œuvre, à la fin du xix^e siècle, par certains syndicats – moins du dixième avant 1914 –, il avait rapidement été subventionné par les municipalités et, depuis 1905, par l’État15. Il reposait, conformément à l’organisation duale des syndicats (bourses et unions) sur le principe d’une solidarité professionnelle ou territoriale : des salariés appartenant à une même profession ou ayant des attaches géographiques communes (quartier, commune, bassin d’emploi, etc.) s’assuraient mutuellement contre le risque de se trouver sans travail. « Les cotisations versées par eux dans les jours heureux leur étaient ainsi une garantie pour les jours de malheur16. » Reste que la culture majoritairement contestataire des syndicats français ne pouvait que limiter de telles réalisations. L’État avait néanmoins encouragé cette « manifestation de l’esprit de prévoyance » par des subsides proportionnés aux allocations versées par les caisses, sous réserve que celles-ci fussent accordées à des chômeurs involontaires et membres des caisses depuis un certain temps. Lorsque la crise se manifesta, seuls 175 000 salariés étaient affiliés à des caisses d’assurance chômage ; par la suite, leur nombre resta inférieur à 200 000, répartis entre 150 caisses environ. En 1934, le nombre de chômeurs secourus par ce système s’élevait à 35 000 ; les caisses leur versaient 14 millions de francs et la contribution de l’État atteignait 5 500 000 francs. Sans être négligeable, l’assurance chômage est donc restée stationnaire pendant toute la durée de la crise.

10L’assistance aux chômeurs connut, au contraire, un essor sans précédent, sur la base des institutions créées, depuis 1914 à l’initiative des départements et des communes : les fonds de chômage départementaux et municipaux. Le nombre de ces structures, subventionnées par un Fonds national de chômage, accusa une progression spectaculaire : 27 en juillet 1930, 73 à la fin de l’année 1930, 273 en 1934, 630 en décembre 1932, 677 en décembre 1933, 779 en décembre 1934 et, enfin, 909 en décembre 1935. La participation financière de l’État au régime même des allocations de chômage ne fut pas en reste, qui passa de 33 % en 1926, à 50 % en février 1931, avant d’osciller entre 60 et 90 % suivant la densité des chômeurs dans les localités considérées. On peut ainsi estimer que l’État assumait près des deux tiers du total des allocations, tandis que les communes les plus éprouvées par le chômage voyaient leur participation se réduire souvent à moins de 5 % ! « Il y avait dès lors un sérieux danger à faire prononcer l’admission aux secours de chômage par des organismes dépendant des collectivités qui ne supportaient qu’une partie souvent très faible des frais17. » Cette situation devait inciter les pouvoirs publics à durcir les conditions d’attribution des secours18, et à exercer un contrôle plus strict sur l’octroi des subventions du Fonds national de chômage aux municipalités.

L’assistance aux chômeurs19

11La crise a donc, d’une part, distendu le lien entre assuré social et actif et, d’autre part, remis en cause le principe – jusque-là consubstantiel à l’assistance – suivant lequel les collectivités ayant créé des institutions de secours devaient en assumer principalement la charge financière. Elle a, enfin, réduit le poids relatif des Assurances sociales par rapport à une assistance chômage qui était, en 1930, quasiment inexistante : au 31 décembre 1935, celle-ci représentait 1,618 milliards de francs, tandis que les prestations pour l’ensemble des assurances maladie-maternité s’élevaient à 5,316 milliards de francs, soit un rapport de 1 à 3,2. Il faut cependant préciser que le chômage, dans la mesure où il était recensé dans les zones les plus industrielles et les plus urbaines20, était géographiquement circonscrit : les départements les plus atteints étaient, après la Seine21, et par ordre décroissant, le Nord, la Seine-et-Oise, les Bouches-du-Rhône, la Seine-Inférieure, le Rhône, le Pas-de-Calais et le Haut-Rhin. Or, c’est précisément dans ces départements, où se trouvaient les plus grandes proportions d’assurés sociaux immatriculés, que l’impact de la crise économique sur les Assurances sociales se fit le plus sentir.

12La dépression économique des années 1930 rendit les cotisations ouvrières plus douloureuses qu’elles ne l’eussent été en temps normal, même si les dépenses des caisses (prestations légales et avantages supplémentaires22) en faveur des assurés augmentaient parallèlement. Pour les malades, ces cotisations s’ajoutaient aux dépenses pour frais médicaux qui, compte tenu de la différence entre les honoraires demandés par les médecins et le tarif de responsabilité des caisses et du rajout du ticket modérateur de 15 à 20 %, pouvaient être évaluées, au milieu des années 1930, à 60 % des dépenses individuelles de santé. De là, une certaine perte de pouvoir d’achat qui prend tout son sens, si l’on compare le sort exposé des salariés du secteur privé à celui, non menacé par le chômage, des fonctionnaires. Ces deux grands groupes professionnels ne subirent pas, en effet, avec la même intensité, ni aux mêmes moments les effets de l’inflation sur leur pouvoir d’achat. Tout d’abord, l’inflation de la Première Guerre mondiale (comme celle de la Seconde) provoqua une forte compression des hiérarchies salariales dans le secteur privé et entraîna des revalorisations plus marquées pour les salaires faibles et moyens que pour les salaires élevés. Les écarts de salaires entre ouvriers, entre ouvriers et « non ouvriers » (par exemple, entre les ouvriers et les ingénieurs), et parmi les « non ouvriers » se resserrèrent, grâce à la politique d’harmonisation volontaire des salaires, menée pendant la guerre par Albert Thomas23.

13Si le pouvoir d’achat des ouvriers baissa d’environ 5 % entre 1913 et 1919, celui des fonctionnaires dont les traitements furent bloqués jusqu’au début des années 1920, soit pendant six années, s’effondra littéralement. Par la suite, les grandes revalorisations des salaires des fonctionnaires en 1922-1923, puis durant les années 1927-1931 (après la stabilisation Poincaré) provoquèrent d’abord un rattrapage des salaires de la fonction publique. Enfin, avec la crise des années 1930, la tendance s’inversa de nouveau : les inégalités de salaires s’aggravèrent fortement aux dépens des salariés du secteur privé, bien plus exposés que les fonctionnaires aux effets de la crise. C’est ainsi que l’ensemble des salaires nominaux (ouvriers de l’industrie, ouvriers agricoles et domestiques) accusa une baisse de 15 % entre 1930 et 1935, masquant sans doute des chutes encore plus brutales dans les départements les plus touchés par le chômage, notamment dans la région parisienne. Si l’on tient compte du chômage partiel, induit par la crise économique, le salaire nominal moyen des ouvriers aurait même baissé de près de 40 % entre 1930 et 1935. Les « non ouvriers » souffrirent en réalité davantage de la déflation que les fonctionnaires de rang correspondant. Une ultime inversion de tendance s’opéra, en 1936, quand seuls les salaires ouvriers furent relevés par l’accord Matignon, tandis que les cadres et les fonctionnaires faisaient les frais de l’inflation.

14Ces évolutions générales masquent des écarts de salaire très importants entre la région parisienne et la province. Vers 1930, le salaire journalier moyen non agricole était, dans la Seine et la Seine-et-Oise, de 30,18 francs ; le salaire le plus bas se rencontrait dans le Lot, avec 17,19 francs. Près des deux tiers des assurés relevant de la tranche de salaire la plus élevée se trouvaient à Paris et ses environs. Or, le poids numérique des assurés sociaux était particulièrement important dans la région parisienne – Seine, Seine-et-Oise, Seine-et-Marne, Oise et Eure-et-Loir – avec près du tiers des immatriculés, à la fin de l’année 1936 (44 %, en incluant les professions agricoles). Si l’on tient compte par ailleurs de l’âge moyen de la population assurée (32 ans), on voit ainsi que l’assuré « moyen » avait de fortes chances – en l’absence d’indication officielle sur son sexe – d’être un ouvrier dans la trentaine, travaillant dans la région parisienne, avec un salaire de l’ordre de 27 à 28 francs par jour24. Mais il pouvait aussi avoir la malchance d’être un chômeur de sexe masculin – la proportion des chômeuses pendant la crise n’a jamais dépassé 27 % de l’ensemble des chômeurs –, bénéficiaire de la garantie contre le chômage et relativement âgé (la population des travailleurs masculins de plus de 40 ans ayant été la plus touchée).

15Toujours est-il que la reconstitution des hiérarchies et des inégalités salariales (l’écart entre les plus bas salaires et les plus hauts salaires se rétablissant dans un rapport, très stable dans la longue durée, de 1 à 7) s’est faite avant la création des Assurances sociales. Lorsque celles-ci ont été mises en place, les ouvriers de l’industrie et de l’agriculture ne ressentaient pas encore les effets de la crise sur leur pouvoir d’achat. Si l’on considère que les salaires réels des ouvriers venaient à peine de rattraper, en 1930, leur niveau de 1911, la dénonciation fréquente d’un manque à gagner, via la cotisation ouvrière, résultant de l’application des Assurances sociales n’est pas dénuée de fondement. Elle s’est du reste traduite par de nombreux conflits sociaux, durant l’été 1930, motivés, semble-t-il, moins par la volonté de faire échouer la loi que par les difficultés matérielles entraînées par le précompte25.

La rationalisation empêchée

16En revanche, la crise ne saurait être tenue responsable des disparités constatées dans le fonctionnement des caisses, d’abord entre la région parisienne et la province, ensuite entre les départements agricoles et les départements plus urbains ou industrialisés et, enfin, entre les caisses agricoles et les caisses non agricoles.

17Que les Assurances sociales aient été d’abord un phénomène parisien26 ne fait aucun doute. Les deux départements de la Seine et de la Seine-et-Oise comptaient, à eux seuls, 25 % des assurés sociaux des professions non agricoles. Si, par ailleurs, la carte des assurés sociaux des secteurs non agricoles reflétait grosso modo la répartition des salariés des secteurs secondaire et tertiaire, celle des assurés sociaux de l’agriculture était, nonobstant de fortes disparités, bien plus erratique. Logiquement, les plus grandes densités d’assurés sociaux se rencontraient dans les régions de grande culture du Bassin parisien, où les salariés agricoles étaient particulièrement nombreux ; mais certaines régions, comme celles de Montpellier, Lille, Orléans, Limoges et Bordeaux n’étaient pas en reste, soit parce que les cultures dominantes y mobilisaient une main-d’œuvre salariée nombreuse (vigne, cultures maraîchères), soit parce que la tradition mutualiste y était, comme à Lille, solidement ancrée.

Pourcentage des assurés sociaux immatriculés dans chacune des 15 régions au 31 décembre 193627

18Ces disparités se conjuguaient avec des différences très importantes dans l’étendue et la structure des dépenses des caisses. L’effort financier des caisses, que l’administration du Travail s’efforçait de mesurer en calculant la moyenne des dépenses maladie par assuré cotisant28, variait considérablement d’un point à l’autre du territoire sans que la taille des caisses fût toujours en cause ; il pouvait, dans certains cas, et sur plusieurs années consécutives, dépasser la moyenne nationale de 50 % ou, au contraire, se situer très en deçà de celle-ci29, tout en continuant d’augmenter. Dans tous les cas, la charge la plus lourde était représentée, pour l’assurance-maladie, par le remboursement des frais pharmaceutiques et, pour l’assurance-maternité, par les visites des médecins à domicile. Sans être négligeables, les frais d’hospitalisation restèrent mesurés. Sans doute en raison de l’obligation d’hospitaliser les assurés sociaux dans les établissements publics qui étaient tenus de leur appliquer le tarif le plus bas des malades payants. Mais aussi parce que nombre d’accouchements se faisaient à domicile.

19L’examen de l’évolution de la structure des dépenses des caisses (l’année de démarrage n’étant pas probante) montre que les prestations en espèces demeurèrent remarquablement stables, alors que les autres prestations, qui pesaient déjà lourd (frais médicaux, frais pharmaceutiques, frais d’hospitalisation, frais chirurgicaux), progressèrent jusqu’à l’inflexion provoquée par le décret-loi déflationniste du 28 octobre 1935. Il reste que la structure des dépenses des caisses non agricoles était différente de celle des caisses agricoles. Si les frais médicaux, traitement, chirurgie et soins dentaires représentaient grosso modo la même proportion dans les dépenses moyennes des deux types de caisses, les frais d’hospitalisation et les frais pharmaceutiques étaient nettement moins élevés dans les zones rurales.

Dépense moyenne des caisses non agricoles par cotisant30

20Enfin, tout porte à croire que le niveau des prestations et le taux de couverture de l’assurance-maladie diminuèrent dans la durée (1928-1944), alors même que s’élargissait, sous l’effet du relèvement du plafond, la population assujettie. Même en tenant compte de l’inflation et des dévaluations à répétition, les relèvements furent suffisamment accentués pour que des catégories aisées de la population salariée soient englobées. La tendance à l’affiliation obligatoire de tout le salariat ne s’est, en réalité, jamais démentie ; elle se confirma aux dépens non pas de l’assistance mais de la prévoyance libre dont le poids était encore très important à la fin des années 1920. Il y a tout lieu de penser que la baisse des salaires jusqu’en 1937 s’est traduite par le renoncement à certaines réformes de prévoyance libre ; a contrario, le succès rencontré par l’assurance-groupe proposée par les compagnies d’assurances privées à partir de l’augmentation des salaires de 1937 atteste une certaine embellie de la prévoyance libre, bientôt emportée par la Seconde Guerre mondiale.

21Reste que l’extension du nombre des bénéficiaires des Assurances sociales ne s’est pas accompagnée d’un relèvement des tarifs de responsabilité, qui « sont demeurés très éloignés du montant réel des frais médicaux31 ». En 1942, la consultation demeurait remboursée à 15 ou 18 francs, selon les localités, tandis que le tarif syndical oscillait entre 25 et 40 francs. Le tarif de responsabilité pour les interventions chirurgicales variait toujours entre 8,50 francs et 15 francs selon l’établissement où était effectuée l’intervention, alors que le tarif minimum de ville correspondait à un chiffre clef minimum de l’ordre de 25 francs. Quant aux prestations en espèces, leur montant resta jusqu’en 1942 dérisoire : un assuré touchant normalement un salaire journalier de 50 francs se voyait, en cas de maladie, allouer une indemnité de 25 francs. En fait, l’assurance couvrait en moyenne à peine 50 % des dépenses et du manque à gagner, supportés par le malade.

22Du point de vue des pouvoirs publics, quatre grandes zones d’ombre défiaient la volonté de rationalisation dont la crise économique était bonne inspiratrice : l’hétérogénéité structurelle du système, son défaut de lisibilité, la difficulté à en contrôler le fonctionnement, et l’impuissance à articuler efficacement protection sociale et protection sanitaire de la population.

23L’hybridation structurelle des Assurances sociales, « où services publics et privés se trouvent étrangement mêlés32 », obnubila assez vite plus d’un responsable chargé du dossier. Issue d’un compromis entre l’État et les acteurs sociaux – mutualité, syndicats, et patronat –, elle était une source intarissable de complications. Pierre Laroque, qui avait été chef de cabinet d’Adolphe Landry, ministre du Travail et de la Prévoyance sociale du 27 janvier 1931 au 19 février 1932, la commentait en ces termes : « Le compromis réalisé par la législation française entre l’intervention nécessaire de l’État et la gestion mutualiste n’a pas toujours donné des résultats très heureux. Peut-être eût-il mieux valu donner plus d’autonomie aux organismes là où il existe un véritable esprit mutualiste et accentuer l’emprise de l’État partout où cet esprit ne peut pas exister33. » Plus incisif dans son diagnostic formulé en 1943, le chef de cabinet du secrétaire à la Famille et à la Santé, le Docteur Pierre Theil, considérait que les organismes d’Assurances sociales s’étaient « constitués de façon disparate. Pour un certain nombre d’entre eux, les assurances sont un moyen de propagande, plutôt qu’un but : mutuelles transformées, caisses confessionnelles, syndicales, patronales : certains même se concurrencent sourdement auprès des assurés ». Si, en particulier, « le versement des prestations a été confié à des organismes privés, […] c’est en raison du souci du législateur de ménager les organisations mutualistes […]. Il y a bien longtemps que nous avons condamné ce système hybride, mais les intérêts privés ne veulent pas lâcher prise […]. À chaque fois qu’il est question de réforme des Assurances sociales, de sages personnalités […] insinuent que l’unification, la simplification et les améliorations dont il est question risquent de se traduire dans la réalité par des résultats à contresens […]. C’est de cette conception : les Assurances sociales chasse gardée et propriété de quelques centaines de dirigeants de caisses, que l’institution est en train de mourir34 ».

24Voilà bien décrite l’impasse où se trouvaient les pouvoirs publics : la solution technique au problème des Assurances sociales était connue depuis le début des années 1920, mais elle était impossible à mettre en œuvre dans le cadre d’un système qui était le produit de luttes corporatives et, par bien des côtés, la citadelle inexpugnable des notables de la Mutualité.

25Quant au défaut de lisibilité, il est attesté autant par les instructions aux services régionaux des Assurances sociales, destinées à en atténuer les effets (demandes de statistiques, d’enquêtes, etc.), que par le traitement des données chiffrées dont disposaient les services de la Direction générale des Assurances sociales. Les statistiques financières des caisses étaient d’ailleurs construites autour d’une incertitude majeure dont les ministères du Travail et des Finances étaient conscients. Elle tenait à l’écart – estimé avec beaucoup d’approximation – entre le nombre d’immatriculés et le nombre des cotisants réels, établis tous les deux à l’échelle départementale et régionale. Or cet écart, dont dépendaient le nombre réel des bénéficiaires et l’évaluation des recettes et dépenses des caisses, était d’autant plus difficile à mesurer que la dépression économique avait tendance à renforcer la mobilité des actifs (entre deux recensements de la population) et donc les migrations interdépartementales. Si des chômeurs étaient tentés de quitter leur département pour aller s’embaucher ailleurs, d’autres, ayant gardé des attaches rurales – même lointaines –, préféraient, en cette période de crise, fuir la ville et revenir à la terre. Confirmée en partie35 par la réduction très sensible du nombre des ouvriers entre 1931 et 1936, ce retour vers des solidarités rurales encore vivaces put se faire d’autant plus facilement que le lien entre la terre et la ville n’avait pas eu le temps de se distendre depuis l’accélération de l’exode rural au début des années 1920.

26La relative opacité du système gênait considérablement son contrôle. Celui-ci comportait plusieurs dimensions, puisqu’il s’agissait, pour un même service régional d’Assurances sociales, d’assurer l’immatriculation des assurés, le recouvrement des cotisations et leur ventilation entre les diverses caisses, le contrôle de l’application de la loi par les employeurs avec l’aide des inspecteurs des Assurances sociales. À quoi s’ajoutaient, avec de fâcheuses interférences, le contrôle financier des services extérieurs du ministère des Finances et celui des caisses sur les assurés sociaux eux-mêmes. La coordination et surtout l’unité de ces contrôles polyvalents étaient rendues malaisées par la dispersion des caisses rurales, la concentration des assurés sociaux dans la région parisienne, ainsi que les différences de taille entre les très grandes caisses, les moyennes et les petites. Ainsi, les services de contrôle, dont l’expérience était encore très courte, avaient à s’adapter à la taille des caisses et à des configurations locales très contrastées d’un département à l’autre. On peut, enfin, se demander si l’aisance financière des caisses durant l’entre-deux-guerres, confortée par le relèvement des salaires consécutif à l’accord Matignon, n’a pas entretenu une certaine tendance à la self gouvernance ou à une autonomie fonctionnelle assez proche de celle que connaissaient les caisses d’épargne. Jusqu’au décret du 15 mai 1934, les caisses de capitalisation eurent la possibilité de placer jusqu’à 50 % de leurs disponibilités ; après quoi, cette proportion fut réduite à 25 %, les trois quarts étant destinés à un fonds commun des grands travaux, sous forme de prêts, au financement des opérations prévues dans le cadre du plan Marquet. Cette restriction faite, le volume des placements réalisés par les caisses restait suffisamment élevé pour leur conférer une marge appréciable de manœuvre.

Placements des caisses de capitalisation du 1^er juillet 1930 au 31 décembre 193536

27La même remarque vaut pour les caisses de répartition qui avaient la possibilité de « créer ou subventionner […] en vue de réduire les dépenses ultérieures de l’assuré et notamment de l’assurance invalidité », des œuvres d’intérêt commun, telles qu’œuvres de maternité et d’enfance, dispensaires et autres institutions ou établissements d’hygiène sociale et de prophylaxie générale, colonies de vacances, établissements de prévention et de cure, sanatoriums, maisons de convalescence et de retraite, œuvres de placements dans les établissements de cure ou de prévention. Les dépenses engagées à ce titre, même lorsqu’elles comportaient des acquisitions immobilières n’étaient pas considérées comme des placements. Les Unions pouvaient également consentir des prêts à des collectivités ou établissements (départements, communes et syndicats). Étant donné l’ampleur de leurs boni, qu’elles utilisèrent surtout à des subventions ou à la création d’œuvres37, les caisses furent en mesure de peser, selon la formule de l’époque, sur la « protection de la santé publique ». Mais elles n’avaient ni les instruments d’observation, ni la position surplombante nécessaires pour identifier les besoins structurels, coordonner et planifier les efforts dispersés de tous les organismes à vocation sociale et sanitaire. C’est sans doute pourquoi elles se refusèrent, dans le silence de la loi, à choisir entre la participation aux frais de prévention pour éviter le versement ultérieur de rentes considérables et l’action directe dans des établissements leur appartenant en propre38. Elles préférèrent déployer leurs efforts dans ces deux directions, quitte, en s’engageant dans la seconde, à s’attirer les foudres des syndicats de médecins qui pensaient avoir rendu caduque la question de la « médecine sociale ». La puissance et l’autonomie financière des caisses les plus importantes étaient, en réalité, porteuse d’une dérive – souhaitable ou non – vers une médecine sociale intégrée, dont le Syndicat des médecins de la Seine n’était pas dupe : « Les Caisses d’assurance-maladie qui, comme leur nom l’indique, devraient se borner à assurer contre la maladie, se transforment peu à peu, et de façon plus ou moins déguisée, en organisations de soins. Elles détournent des médecins, spécialistes et praticiens, les malades qui nous permettaient de vivre honorablement de notre profession39. » Loin d’apaiser les oppositions qui avaient précédé les lois de 1928-1930, la gestion du système par les organismes d’Assurances sociales les entretenait, les légitimait a posteriori et même les envenimait, dévoilant du même coup la fragilité d’une « victoire » remportée à la fin des années 1920 par le syndicalisme médical.

28C’est bien du reste dans l’action sanitaire et sociale, à l’articulation des politiques locales de la santé et de la protection sociale, que la rationalité administrative se trouva le plus en porte-à-faux avec l’action des organismes d’Assurances sociales. Dans ce champ sursaturé d’œuvres, d’établissements, ligues, associations et centres en tous genres, « la suppression des superfétations et doubles emplois », pour reprendre les propos du ministre de la Santé publique du Front populaire, Henri Sellier, était plus qu’une nécessité : un devoir salutaire ! C’est qu’« à côté d’œuvres animées d’un véritable esprit philanthropique et dont on ne saurait trop désirer la collaboration, nombre de formations parasitaires, onéreuses pour les budgets publics plus que pour les ressources personnelles des fondateurs ou dirigeants, s’installent dans les espaces défrichés, suivent sans effort les sillons laborieusement tracés par d’autres, et satisfont ainsi sans labeur ni sacrifices au désir de gloire et de distinctions honorifiques de leurs animateurs, sinon à leur souci de prosélytisme politique ou religieux40 ». Comment coordonner, dans ces conditions, les organismes assurant la « protection de la Santé publique et la lutte contre les fléaux sociaux, qu’ils relèvent des collectivités publiques, des Caisses d’Assurances sociales, des Commissions hospitalières ou des œuvres privées » ?

29Des tentatives de coordination avaient pourtant vu le jour, dans les années 1924-1925, quand le ministre du Travail, de l’Hygiène, de l’Assistance et de la Prévoyance sociales, Justin Godart, s’était, entendu avec la Fondation Rockefeller pour créer l’Office national d’Hygiène sociale (ONHS). Cet organe interministériel avait alors été chargé « d’assurer la liaison entre les pouvoirs publics et les œuvres privées, afin de coordonner tous les efforts faits en vue de protéger la santé publique41 ». Sans être négligeable42, son action, inégalement relayée au plan local par quelques offices départementaux, avait été bridée par l’impossibilité juridique et politique de « tailler dans le vif » ou de séparer le bon grain de l’ivraie dans un champ où pullulaient les organismes privés. Fort logiquement, la mise en œuvre des Assurances sociales redoubla la nécessité d’articuler l’action préventive des caisses à celle des œuvres de protection de la maternité et de l’enfance, de dispensaires antituberculeux et antivénériens, de centres anticancéreux, etc. Quelle ligne de conduite les caisses devaient-elles adopter vis-à-vis de tous ces organismes, sachant, d’une part, qu’elles avaient les moyens financiers de peser sur la structuration du champ sanitaire par leurs subventions ou acquisitions, d’autre part, qu’elles avaient un rôle préventif majeur à jouer pour réduire leurs coûts d’assurance ? L’enjeu était crucial pour les pouvoirs publics qui voulaient moderniser et rendre plus performant un appareil sanitaire dont la vétusté avait été dévoilée par la Grande Guerre. Il l’était tout autant pour les caisses, qui voyaient dans la prévention le seul moyen d’agir sur « la protection de la santé publique », toute ingérence de leur part dans les actes médicaux (y compris leur rémunération directe) étant formellement proscrite depuis la « victoire » du syndicalisme médical de 1930.

30On comprend mieux dans ces conditions pourquoi le discours sur la prévention s’est fait d’emblée mobilisateur. À commencer par celui des pouvoirs publics qui n’avaient pas attendu l’enracinement de la crise pour retrouver les accents d’une rationalisation contrariée par le compromis de 1930 : « Rationnellement organisée, la prévention doit “payer” : elle paye les institutions d’assurance-maladie et invalidité, c’est-à-dire qu’elle leur permet des économies de prestations en espèces et en nature ; elle “paye” aussi, du point de vue individuel, par la diminution de la souffrance humaine qu’elle détermine ; elle “paye”, enfin, du point de vue national, c’est-à-dire qu’elle se traduit pour le pays par un accroissement du capital santé d’une partie considérable de la population […]. Dire que la prévention doit “payer”, c’est souligner que son organisation doit être rationnelle, ou pour mieux dire, économique et efficace. Tâche difficile, d’ordre technique et d’une technicité spéciale, à la fois médicale, administrative et sociale, à laquelle les administrations des caisses sont jusqu’ici peu préparées43. » En réalité, la marge de manœuvre des pouvoirs publics était réduite, compte tenu de l’autonomie administrative et même financière des caisses. De leur côté, celles-ci percevaient bien la prévention comme un devoir – celui-ci était du reste inscrit dans la loi –, mais elles s’interrogeaient à bon droit sur la nature et les formes de leur collaboration avec les autres institutions, privées ou publiques, de prévention et d’hygiène sociale. Rapporteur au congrès des caisses départementales d’août 1934, Jacques Parisot était partisan d’une « collaboration avec participation active, c’est-à-dire, non point limitée à l’octroi de subventions ; avec influence directe, c’est-à-dire une part de direction, de contrôle correspondant à l’importance de l’action que les caisses exercent, à celle de la population qu’elles assurent et à l’appui matériel fourni ». Il s’agissait, dans son esprit, de transformer les caisses, plus exactement les unions régionales, en organes de liaison dans le cadre d’un ensemble coordonné au plan national, garantissant « l’unité de méthode et la sauvegarde de l’autonomie de chacun des participants44 ».

31Confirmé par le décret-loi du 30 octobre 1935, le devoir de prévention des caisses ne déboucha pourtant pas sur une réorganisation rationnelle et concertée du champ sanitaire et social. Les efforts parallèles de Jacques Parisot45 et du docteur Forestier, rapporteur au congrès des caisses Le Travail, en octobre 1934, en vue d’organiser une prévention méthodique, fondée sur l’observation des forces et des besoins existants, furent, en effet, naufragés par la décision des pouvoirs publics de puiser dans les réserves des caisses pour financer les plans de grands travaux contre le chômage, puis par l’intransigeance du ministère des Finances, en juillet 1935. Pis, c’est tout le « plan d’équipement national », conçu par Jacques Parisot pour préparer les bases d’un projet de coordination générale de l’action sociale et sanitaire, qui fut écarté : avec lui sombraient les 975 projets locaux d’équipement préparés sous l’impulsion des caisses, dont le coût total de réalisation était évalué à 1 300 millions de francs. Enfin, le prélèvement de 300 millions de francs, opéré en 1935, au profit des nouvelles unions régionales chargées d’assurer le risque invalidité, acheva de dilapider « le trésor destiné, dans l’esprit de tous, à l’étude d’un plan d’armement sanitaire et à la création des œuvres médico-sociales qui font tant défaut à notre pays46 ».

32Si l’on tient compte par ailleurs de la suppression, pour raison d’économie budgétaire, du seul organe de liaison alors existant, l’Office national d’Hygiène sociale, on aura une idée plus exacte de l’univers d’incertitude dans lequel opéraient les caisses, pourtant soucieuses de contribuer à la protection de la santé publique. Tout aussi grave, la ventilation financière de leur effort sanitaire et social (environ 45 à 50 millions de francs par an) n’était d’aucune lisibilité pour les pouvoirs publics, « en raison de la diversité infinie et regrettable, des organisations bénéficiaires, de leurs buts et des inégalités des sommes reçues, tantôt énormes pour une destination accessoire, tantôt minimes pour une fondation primordiale47 ». Tant et si bien que la coordination des services et institutions d’hygiène et d’assistance sociales resta, au moins jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, l’un des défis majeurs des administrations du ministère du Travail et de la Santé publique, en dépit des efforts déployés par Henri Sellier pour créer, sous l’égide des services départementaux de la Santé, des « unions départementales » regroupant l’ensemble des institutions privées de protection de la santé publique et d’assistance sociale, et des comités départementaux de coordination sanitaire et sociale48. Du reste, ces problèmes n’avaient pas échappé à Pierre Laroque qui s’était, dès 1930, penché sur la question de la tutelle administrative appliquée à la décentralisation. Si ce fonctionnaire se prononçait notamment pour une décentralisation des services de l’État, aboutissant à confier la gestion des œuvres de service publics à des organismes autonomes, c’était aussitôt pour lui opposer, dans un souci d’équilibre et dans l’intérêt des citoyens, une tutelle forte de l’État49 : « La tutelle ne va pas sans décentralisation, ni la décentralisation sans tutelle50. »

La tentation corporatiste

33Que, dans ces conditions, la rationalisation de la protection sociale soit devenue, à partir du milieu des années 1930, le mot d’ordre des hauts fonctionnaires des administrations ou institutions à vocation sociale, n’est guère surprenant. Le contexte économique tendait à disqualifier les formes libérales de la protection sociale et, tout particulièrement, la prévoyance libre fondée sur l’épargne. Il donnait indirectement une prime à l’État qui apparaissait comme la seule instance modernisatrice, capable de limiter les effets délétères de la crise économique et de remettre de l’ordre dans le champ des protections sanitaire et sociale. Non seulement les « réformes de structure », pour reprendre le vocabulaire de l’époque, étaient à l’ordre du jour51, mais il devenait urgent de « venir en aide à toute couche sociale atteinte par la crise ; il fallait la défendre contre l’insécurité économique et la baisse de son niveau de vie52 ». Or, avec ses deux volets, assistantiel et assurantiel, la protection sociale participait, à coup sûr, d’une nécessaire « sécurité sociale ». Ressentie par les forces politiques de gauche comme le signe avant-coureur d’un péril fasciste en France, la manifestation du 6 février 1934 ne fit que redoubler cette conviction, en y ajoutant l’idée que les classes moyennes, malmenées par la crise économique, représentaient une proie facile pour le fascisme.

34La gestation de la Sécurité sociale s’est ainsi amorcée au milieu des années 1930 ; elle est inséparable d’une réflexion plus générale sur les régulations politiques, économiques et sociales qu’il paraissait urgent d’organiser au niveau national pour remédier non seulement aux effets négatifs du libéralisme économique, mais aussi à des problèmes structurels, tels que l’absence d’un véritable système de relations sociales. Mais cette réflexion, notamment menée au sein du Conseil national économique où se formaient les futurs promoteurs de la Sécurité sociale, Pierre Laroque ou Alexandre Parodi53, n’a jamais débouché, du moins jusqu’à la formation du régime de Vichy, sur des projets, programmes ou mesures politiques. Elle s’est plutôt laissée porter par une véritable mystique du plan et par les deux mouvements de pensée du moment, réfractaires aux dogmes libéraux, le courant corporatiste et le courant planiste, dont « les vues sur la reconstruction de la société libérale se chevauchèrent souvent54 ». S’il convient d’en parler, c’est parce que cette réflexion a permis, au-delà des circonstances très particulières de la Seconde Guerre mondiale, de faire mûrir des « alternatives à l’ordre libéral » selon l’expression de Richard Kuisel, en substituant notamment l’idée d’une protection sociale, intégrée dans un nouveau – mais encore indéfini – système de relations sociales, à celle d’une self gouvernance jalousement préservée par la Mutualité.

35La mystique du plan est attestée par une multitude de plans économiques et constitutionnels, émanant de milieux très divers, dont certains, à l’image du Plan du 9 juillet 193455, avaient de quoi séduire des hauts fonctionnaires, partisans d’un État arbitre ou, pour reprendre le titre d’un ancien ouvrage de Georges Cahen-Salvador, d’un Gouvernement législateur56. C’est d’ailleurs la peur du désordre politique et social, consécutive à la manifestation du 6 février 1934, qui devait pousser Pierre Laroque à se rapprocher du groupe signataire du Plan du 9 juillet dont la composition était très hétérogène. Le souci commun des hauts fonctionnaires, épris d’un État guide et garant de l’intérêt général, était alors de désamorcer la lutte des classes afin d’organiser rationnellement les rapports sociaux.

36Réciproquement, l’absence d’un système de relations sociales était ressentie comme un obstacle majeur au règlement d’une crise économique déstructurante et semblait signifier l’échec d’une République, incapable d’ouvrir la démocratie politique sur la démocratie sociale.

37Un tel dessein pacificateur se retrouvait dans le courant corporatiste des années 1930, dont les linéaments républicains datent du début du xx^e siècle, quand les Républicains au pouvoir s’étaient efforcés en vain d’organiser les relations industrielles et de les rendre compatibles avec les règles du jeu démocratique. Fallait-il alors les construire avec ou sans les syndicats, sachant qu’ils ne regroupaient que 10 % de la seule population salariée de l’industrie et des services (3 % à la seule CGT) ? Se passer d’eux fut aller à contre-courant d’une évolution historique favorable aux groupements organisés57 ; c’était aussi leur dénier le droit de défendre les intérêts professionnels des ouvriers syndiqués, que la loi du 21 mars 1884 leur avait reconnu en voulant dissocier les deux champs du syndical et du politique. N’encourageaiton pas surtout la radicalisation politique du mouvement syndical qui, fortement influencé par le syndicalisme révolutionnaire, s’était construit contre la démocratie élective représentative58 et tendait alors, dans sa composante la plus active, à se définir contre l’État, les partis et même la société ? Mais si l’on s’avisait, au contraire, de leur confier un rôle moteur dans les relations sociales (c’est-à-dire surdimensionné par rapport à leur poids sociologique réel), avec le secret espoir qu’ils adoptent une pratique réformiste compatible avec leur phraséologie révolutionnaire, ne risquait-on pas de radicaliser les relations professionnelles et de multiplier par là même les conflits sociaux ou les lock-out ? Comment donc faire en sorte que les syndicats ouvriers ne soient pas antagonistes mais protagonistes d’un processus de pacification sociale, moins acteurs qu’actants59des relations sociales ?

38C’est bien pour lever ce dilemme que des tentations corporatistes visant à intégrer les syndicats dans l’État (puisque ceux-ci ne voulaient pas être inféodés à des partis) avaient alors vu le jour. Dans sa thèse publiée en 1901 sur Le Fédéralisme économique. Étude sur le syndicalisme obligatoire, le jeune socialiste Joseph Paul-Boncour avait, par exemple, estimé que l’État avait le droit et même le devoir de favoriser la constitution d’une « fédération nationale de groupements similaires exerçant une souveraineté sur les professions similaires ainsi fédérées ». D’où la nécessité, que l’on trouve aussi exprimée dans les écrits de Léon Duguit, de conférer aux groupements professionnels nés juridiquement avec les lois de 1864 et de 1884, une représentation professionnelle au Parlement. À l’encontre de Georges Sorel, adversaire résolu des doctrines solidaristes et des syndicats « organes de droit public60 », Joseph Paul-Boncour se rapprochait, dans ses conclusions, de Léon Duguit qui imaginait la société future comme une société étatisée où les syndicats professionnels s’intégreraient dans un ordre défini « comme une coopération de services publics et contrôlés par les gouvernants61 ».

39Au milieu des années 1930, juste avant le gonflement en 1936 des effectifs syndicaux, les enjeux étaient d’une autre nature. À l’exception de la CGT unitaire, tous les syndicats ouvriers réclamaient, nonobstant leur phraséologie révolutionnaire ou confessionnelle, un droit de regard et même de contrôle sur les décisions de politique économique et sociale. Leur intégration à tous les niveaux des relations industrielles (le métier, l’entreprise, la branche) était, du moins en ce qui concerne la jeune CFTC et la CGT acquise depuis la Grande Guerre à la « politique de présence », suffisamment avancée pour que l’administration du Travail, très attentive aux recommandations de l’OIT, les considère comme des interlocuteurs obligés. Mais l’extrême faiblesse de leurs effectifs et leurs divisions intestines, face à un patronat mieux organisé depuis la fin de la guerre62, leur ôtaient toute crédibilité dans le débat social, minoraient leur rôle dans la gestion des Assurances sociales, et les pénalisaient gravement dans la négociation collective. Cette dernière situation n’avait pas échappé aux responsables du ministère du Travail, qui avaient favorisé le développement d’une réglementation à base contractuelle, dont le principe consistait à donner une portée nationale à des accords conclus localement entre employeurs et ouvriers, si du moins la loi le prévoyait (en 1936, cette procédure devait être étendue à toutes les lois)63. De cette façon, la faiblesse numérique des conventions collectives librement consenties était, dans certains cas prévus par la loi, compensée ; et les organisations syndicales voyaient se démultiplier leur capacité réelle à obtenir des droits collectifs dans le cadre national ou au niveau des branches industrielles. Mais cela voulait dire aussi que les pouvoirs publics pouvaient à l’occasion se passer d’elles pour généraliser des droits ou des avantages validés par des accords conclus localement. Avec ou sans les syndicats, mais toujours en atténuant les effets négatifs de leur faible audience, voilà qui résume, dans les années 1930, la philosophie de l’administration du Travail dans le domaine de la négociation collective.

40La sur-représentativité ainsi « fabriquée » des organisations syndicales, et leur absence relative du jeu stratégique des relations sociales, permettent de mieux comprendre pourquoi le courant corporatiste français s’est révélé incapable, dans les années 1930, de se prononcer explicitement sur les relations entre l’État corporatiste imaginé et les syndicats ouvriers. Voulait-on transformer ces derniers en organes publics, investis d’un pouvoir réglementaire et fermement encadrés par l’État, ou souhaitait-on organiser les professions en s’appuyant sur des associations professionnelles nées de la volonté des « producteurs » eux-mêmes ? « La question de savoir si le syndicalisme pourrait ou non coexister avec la “profession organisée” traçait une frontière entre corporatistes et syndicalistes64 », tout en confortant certains milieux syndicalistes, proches du planisme, dans l’idée qu’il fallait donner aux syndicats une place centrale dans les relations sociales. Ce dilemme allait perdurer jusqu’en 1945 sans être véritablement tranché par les Chartes du travail et de la corporation paysanne, élaborées et mises en œuvre sous le régime de Vichy65.

41Du corporatisme au planisme, les passerelles ou connexions étaient d’autant plus nombreuses que ces deux courants se retrouvaient dans une commune méfiance à l’égard d’un libéralisme dont la crise avait dévoilé les limites. Avec, au sein du planisme dont l’inspiration venait du socialiste belge Henri de Man, des divergences de vues entre un pôle néo-libéral désireux de sauver par la planification le capitalisme, et un autre, socialo-syndicaliste, qui s’en prenait ouvertement au régime de marché. Or, ces divergences, difficilement réductibles entre des personnalités comme Jean Coutrot, Auguste Detoeuf et des syndicalistes non communistes comme René Belin ou Georges Lefranc, voire Léon Jouhaux, se résorbaient dans le milieu très particulier de la haute fonction publique chargée des questions sociales, qui faisait du dialogue social l’une des conditions du progrès économique. De manière significative, Pierre Laroque, qui s’était déjà rapproché des signataires du Plan du 9 juillet, entretenait d’excellentes relations aussi bien avec le groupe d’études, X-Crise, animé par de jeunes planistes néo-libéraux66, qu’avec les milieux syndicalistes non communistes convaincus d’avoir enfin trouvé la panacée dans un plan dit de « rénovation économique et sociale67 ».

42Sa confiance dans les vertus d’un dialogue social, organisé dans un cadre juridique et institutionnel lui-même contrôlé par l’État, transparaît tout particulièrement à travers son rapport sur les conventions collectives de travail (1934), qui prend acte du déclin de la réglementation à base contractuelle, faute de nouvelles lois prenant explicitement appui sur les conventions collectives pour prévoir leur extension. Ce rapport constitue l’une des toutes premières représentations systémique des relations collectives du travail. Celles-ci sont, en effet, référées à un système (bien que le terme ne soit pas utilisé) qui comporte des acteurs collectifs – et non plus individuels, comme la loi du 25 mars 1919 en prévoyait la possibilité – et des règles du jeu communes. Les acteurs y sont clairement désignés : les groupements organisés, patronaux et ouvriers, quelle que soit d’ailleurs leur position à l’égard des conventions collectives, et cette instance « collectivisée », l’État – plus précisément, l’administration du Travail –, qui dispose, pour certaines lois, du levier de la réglementation à base contractuelle. S’il met volontiers en relief l’hostilité patronale aux conventions collectives, très vive en cette période de crise économique, à aucun moment Pierre Laroque ne s’en prend directement au comportement des syndicats ouvriers qui défendent leurs intérêts et dont les fédérations nationales ont « qualité pour conclure des conventions collectives de travail liant l’ensemble des syndicats de la corporation ». La pluralité syndicale n’est pas analysée comme une division, mais comme une donnée à prendre en compte pour réorganiser un système qui existe déjà mais dont les règles du jeu doivent être modifiées. Significativement, Pierre Laroque propose de donner une portée générale à la réglementation à base contractuelle – ce qui devait être réalisé par le gouvernement du Front populaire – qui aurait, selon lui, l’avantage de respecter la personnalité des syndicats, tout en généralisant les conventions collectives. Avec cette conviction que « l’extension effective des conventions collectives de travail donnerait aux syndicats ouvriers une autorité qui leur permettrait d’exercer une influence heureuse sur la corporation tout entière du fait qu’ils auraient une possibilité réelle de contracter en son nom ». L’idée était donc bien de faire bénéficier les syndicats des effets induits d’une procédure dont l’État garderait le contrôle.

43La tentation corporatiste n’épargnait pas non plus l’épineuse question des salaires, qui, à l’exception de la loi du 10 juillet 1915 prescrivant la fixation du salaire minimum des travailleurs à domicile par des commissions mixtes, était restée jusque-là en dehors de toute réglementation, même à base contractuelle. Pierre Laroque estimait que sa résolution était une condition préalable à l’organisation des relations collectives du travail, mais qu’elle impliquait un changement de société : « Cela suffit, disait-il, à montrer que si la généralisation du procédé de la réglementation du travail à base contractuelle est théoriquement concevable, elle implique une extension considérable de l’emprise de l’État sur la vie économique et sociale, une transformation profonde qui ne saurait être préconisée qu’après mûre réflexion68. » De mise dans un rapport officiel, la prudence du propos est, dans des articles publiés en 1934 dans des revues non conformistes, contrebalancée par des propositions plus radicales, comme celle consistant à « constituer les syndicats en institutions d’État et [à] rendre l’adhésion obligatoire69 » ou à instaurer un arbitrage par « un État fort jouissant d’une indépendance et d’une autorité suffisantes pour pouvoir résister aux pressions dont il sera l’objet, pour pouvoir s’élever au-dessus des intérêts particuliers70 ». Spécialiste de la « protection de la faiblesse physique et sociale71 », Pierre Laroque n’en oubliait pas les Assurances sociales qui devaient, selon lui, être étendues à tous les salariés sans condition de revenus, et organisées sous la forme d’une institution corporatiste associant syndicats ouvriers et patronaux dans un cadre législatif défini par l’État72.

44C’est donc bien en vertu d’un certain « techno-corporatisme » qu’un nouveau système de relations sociales est imaginé, au milieu des années 1930, dont la finalité est de réaliser une grande réforme sociale, capable d’unifier et de relier entre elles les différentes formes de protection sociale. La primauté est donnée, dans ce système, au collectif organisé sur la protection individualisée. Il s’agit en effet de conférer aux syndicats ouvriers et patronaux, reconnus comme représentatifs, les moyens légaux et réglementaires de participer directement, en tant qu’acteurs collectifs, mais sous le contrôle de l’État, à la gestion des Assurances sociales et à l’élaboration de la législation du travail73. Toutefois, une telle démarche se heurtait à la culture cégétiste dominante même si, en mettant sur pied leurs caisses d’assurance sociales Le Travail, les confédérés avaient commencé à rompre avec cette attitude fondamentalement contestataire. L’explosion imprévue des grèves ouvrières de mai-juin 1936 et les conséquences politiques et sociales qui en résultèrent allaient profondément modifier la donne. En un an, à partir de mars 1936, la CGT réunifiée vit le nombre de ses adhérents augmenter de 750 000 à 4 millions. La conjonction de cette évolution majeure et d’une vision sociétale des rapports sociaux ainsi que de la protection sociale permit de fixer, dans l’esprit des organisateurs des Assurances sociales et des futurs fondateurs de la Sécurité sociale, les termes d’une alternative au modèle social républicain, prônée depuis les années 1920 par l’Organisation internationale du travail. Dans l’esprit d’un Georges Cahen-Salvador, d’un René Belin, d’un Pierre Laroque, et sans doute même d’Alexandre Parodi, le travail salarié devait devenir le pivot unificateur d’une protection physique et sociale articulant des volets juridiques (protection de l’intégrité physique des travailleurs avec la réglementation sur l’hygiène et la sécurité ; protection des droits individuels et collectifs des travailleurs), sociaux (les Assurances sociales devant entraîner la disparition définitive de l’assistance, et les conventions collectives) et sanitaires avec l’organisation d’une médecine sociale, contrôlée et collective, affranchie de la médecine libérale. Quant aux Assurances sociales reliées à cette organisation médicale, elles auraient constitué la clef de voûte du système, géré par l’État et les organisations syndicales. Contemporain des réflexions sur le « statut moderne du travailleur » (Jules Moch) et accompagné d’un nouveau débat sur la représentation professionnelle dans et hors de l’entreprise74, le système imaginé était, à l’évidence, corporatiste, puisqu’il s’agissait d’intégrer les syndicats dans un État arbitre75 et fort qui puisse résister aux groupes de pression ou d’en finir avec les dérives corporatives de la société française par l’organisation d’un système… corporatiste. S’inspirant d’une logique sectorielle, il court-circuitait délibérément la démocratie élective représentative ou le « modèle social républicain » qui faisait dépendre la protection sociale – mais non la protection légale des travailleurs – du bon vouloir et de la compétence des élus locaux76.

45Ce n’est pourtant pas cette solution qui fut retenue sous le Front populaire, après la réunification syndicale de mars 1936, puis l’envolée syndicale qui s’ensuivit. Bien des réflexes, hérités d’une longue période de divisions internes au syndicalisme ouvrier, et des dynamiques propres à cette envolée s’y opposèrent. Non seulement le gonflement des effectifs profita davantage aux unitaires qu’aux confédérés, mais ces derniers se divisèrent, dès l’automne 1936, en deux camps rivaux : celui de Léon Jouhaux, secrétaire général de la CGT, et celui de René Belin – syndicaliste de la fonction publique –, regroupé autour du journal Syndicats, pacifiste et anti-communiste. Désormais, Léon Jouhaux dût diriger la CGT en jouant d’un subtil équilibre entre unitaires, confédérés et tenants de Syndicats. Par ailleurs, les grandes grèves de mai-juin 1936 et la politique sociale du Front populaire, plus axée sur le travail que sur la protection sociale, prirent à contre-pied l’ex-CGT confédérée qui, à l’opposé du Parti communiste et de la CGTU, s’était résolument engagée dans le planisme en défendant un « plan de rénovation économique et sociale ». Ce furent désormais les avantages sociaux, les salaires, la durée du travail et les congés payés qui mobilisèrent toute l’énergie du mouvement syndical français. Ainsi, à l’heure où celui-ci voyait soudainement croître son influence, le Plan perdait de son attrait77.

46Une autre hypothèque fut levée sous le Front populaire, qui allait faciliter, à la Libération, l’adhésion de la mouvance communiste à l’organisation d’une Sécurité sociale gérée par les partenaires sociaux et encadrée par l’État. Le Parti communiste et les unitaires, qui avaient jusqu’alors combattu avec la même énergie les Assurances sociales et tout projet de nationalisation, s’y rallièrent à la mi-1937. Connu en ce qui concerne les nationalisations78, ce ralliement se fit de façon bien plus discrète pour les Assurances sociales, sans recevoir, semble-t-il, l’onction d’un texte rédigé sur le moment, ni même après la guerre79. Il n’empêche ! Les unitaires qui progressaient numériquement dans la CGT – ils allaient être majoritaires à 80 % en 1946, – renoncèrent à s’opposer aux Assurances sociales et se convertirent insensiblement à l’idée d’une gestion partenariale de la protection sociale.

47À partir des années 1936-1937, le système des relations sociales fut certes réorganisé dans un cadre national – l’accord Matignon est un accord interprofessionnel de portée nationale –, avec pour conséquence immédiate la restructuration de la Confédération générale du patronat français (CGPF) et la reconnaissance par cette confédération et les autres associations patronales des organisations ouvrières comme interlocuteurs à part entière80. Mais sans que s’opère, dans le cadre d’une grande réforme sociale, cette fameuse jonction entre les différentes formes de protection sociale qui eût d’ailleurs impliqué le sacrifice d’une institution très puissante, emblématique de la philosophie républicaine non socialiste : la Mutualité.

48Le grand gagnant de ces réformes, « anticipées » par le patronat de la métallurgie parisienne81, est en réalité le droit collectif qui peut enfin s’exercer dans un système – jusque-là introuvable – de relations sociales. D’une part, la délégation patronale présente à Matignon « admet l’établissement immédiat de contrats collectifs de travail » qui devront comprendre des dispositions sur les libertés syndicales et sur l’élection des délégués ouvriers. D’autre part, la proposition du rapport Pierre Laroque d’étendre la réglementation à base contractuelle est reprise par la loi du 24 juin 1936 qui dispose qu’un arrêté du ministre du Travail peut rendre les dispositions d’une convention obligatoires pour tous les employeurs et employés des professions et régions comprises dans son champ d’application. Cette extension restait valable jusqu’à ce que les parties contractantes décident de dénoncer, réviser ou modifier la convention. C’est donc la systématisation d’une procédure d’extension qui ne pouvait jusque-là être mise en œuvre que dans le cadre de lois particulières : la dimension réglementaire de droit public se substitue par conséquent au cadre contractuel traditionnel du droit privé pour donner naissance à une nouvelle catégorie de conventions collectives à valeur normative, alors même que le système de 1919 est maintenu82. On assiste, en définitive, à la constitution d’un système multipolaire des relations collectives du travail qui supplée, par le nombre des niveaux de négociation (interprofessionnel, branche, entreprise, région) et de contractants possibles, à la faiblesse de l’activité conventionnelle (en maximisant celle-ci) et à « l’inconstance » syndicale, tout en garantissant les libertés individuelles, notamment celle de se syndiquer ou non.

49S’agissant des salariés dont les revenus dépassaient le plafond des Assurances sociales (cadres, ingénieurs, agents de maîtrise), les résultats ne se firent pas attendre83. Dès la fin du mois de novembre 1936, les organisations commencèrent d’élaborer des conventions collectives par branches, secteurs et régions. La première application pratique de ces accords s’opéra dans la métallurgie, à travers l’accord du 14 mai 1937 conclu entre, d’un côté, l’Union des industries métallurgiques, de la construction métallique et mécanique et des industries qui s’y rattachent, et, de l’autre, les représentants de la Fédération nationale des syndicats d’ingénieurs84. Des accords similaires furent conclus dans d’autres branches professionnelles : l’industrie chimique, le secteur de l’énergie électrique, les entreprises de travaux publics, l’industrie aéronautique, etc. Ainsi, avec le développement des conventions collectives, la retraite – mais aussi les allocations familiales – « passe du stade de slogan syndical au stade de construction collective85 », au point d’imposer l’idée – reprise à la Libération – que les bénéficiaires ou intéressés ne peuvent plus être écartés de la gestion directe de leurs intérêts. De là de nombreux régimes de protection, librement institués, et soumis au contrôle financier de l’administration, qui vérifiait l’existence de ressources suffisantes. La compatibilité de ces nouveaux régimes avec l’assurance obligatoire fut assurée par une reconnaissance d’équivalence entre les deux : les régimes assurant aux bénéficiaires des prestations de même niveau que celles des Assurances sociales obligatoires furent déclarés équivalents aux Assurances sociales, l’affiliation à ces régimes dispensant d’assujettissement aux assurances obligatoires. Comme le notent Gilles Pollet et Didier Renard, « le principe de la gestion paritaire était [par ce biais] introduit dans le régime de droit commun des Assurances sociales, au bénéfice cependant des seuls cadres et ingénieurs, qui échappent ainsi au cadre de gestion mutualiste fixé par la loi de 1930. La reconnaissance de l’équivalence des régimes conventionnels permet donc aux syndicats professionnels représentatifs et aux employeurs de prendre le pas sur la mutualité dans la gestion de l’assurance sociale86 ». Un coin décisif était ainsi enfoncé dans la gestion mutualiste de la protection sociale.

50La lenteur avec laquelle s’est formé le système français des relations sociales, dont la stabilisation date de 1945 avec la création de la Sécurité sociale, illustre de manière frappante les tensions qui n’ont cessé de se manifester entre un « modèle social républicain » légitimé par le suffrage universel et une « introuvable démocratie salariale87 » en quête de légitimité ; entre une logique de protection sociale référée au local, d’autant plus légitime qu’elle était au fondement même de la culture politique républicaine, et une rationalité administrative référée à l’activité salariée d’autant plus délicate à faire prévaloir qu’elle ne pouvait s’appuyer sur un système régulé de relations sociales. Si ces tensions ont été si vives, c’est parce que les syndicats ouvriers ont originellement défini leur identité en dehors du système politico-administratif républicain. Non sans trouver des points d’entente avec un État qui jouait, en tant « qu’acteur collectivisé », sur plusieurs registres : un ministère du Travail qui recherchait leur appui et d’autres ministères qui se préoccupaient avant tout de la santé du capitalisme français88. Il en est résulté une oscillation permanente entre un corporatisme inavoué dont la réglementation à base contractuelle est une illustration topique, et le refus des syndicats ouvriers de s’intégrer à un État identifié au pouvoir et à la domination. La création de la Sécurité sociale doit donc beaucoup à l’organisation, sous le Front populaire, d’un système de relations collectives du travail qui faisait des syndicats de « véritables partenaires sociaux » et du ministère du Travail, un levier amplificateur des accords collectifs. Mais le développement par la négociation collective d’une protection sociale en dehors de l’assurance obligatoire et sous le signe d’un strict paritarisme était aussi de nature à flatter les particularismes et à lézarder le rêve d’une protection sociale unifiée.