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Se protéger, être protégé

 | 
Michel Dreyfus
, 
Michèle Ruffat
, 
Vincent Viet
, 
et al.

Première partie. Genèse des assurances sociales (1890-1939)

Chapitre II. Les conséquences de la guerre et les prémices d’un Warfare State

Entrées d'index

Géographique :

France

Texte intégral

1Affirmer que la Première Guerre mondiale fut, en France, « l’événement fondateur » des assurances sociales a de quoi surprendre. Ne vient-on pas de montrer que toutes les techniques de protection sociale aujourd’hui connues existaient dès avant 1914 ? Et n’a-t-on pas répété à l’envi que les assurances sociales avaient été instituées par les lois de 1928 et de 1930 ? La contradiction s’évanouit bien vite, si l’on reconnaît l’existence d’un différentiel d’explication entre un événement fondateur dont les effets furent aussi durables qu’importants, et une date de création située dans un contexte précis.

  • 1 Gilles Pollet, Bruno Dumons, L’État et les retraites. Genèse d’une politique, Paris, Belin, 1994. (...)

2Qu’il y ait eu, avant 1914, des techniques de protection préfigurant par certains aspects les assurances sociales des années 1930 ne fait aucun doute. L’assurance vieillesse obligatoire pour les ouvriers salariés de l’industrie et de l’agriculture, créée par la loi sur les ROP de 1910 en est la meilleure illustration. C’est du reste ce précédent, si souvent invoqué dans les débats parlementaires des années 1920, que les pouvoirs publics se sont efforcés d’élargir et d’amender. Mais cette filiation, constamment rappelée dans les travaux historiques1, est en réalité le produit circonstancié des conséquences de la guerre. Avant le conflit et dans le contexte économique de la Belle Époque, aucun élément ne permettait de parier sur le développement ultérieur de la prévoyance obligatoire ; rien n’autorisait non plus à penser que celle-ci l’emporterait progressivement sur les autres formes de protection sociale, au point de constituer le pôle majeur d’une « protection de la faiblesse physique et sociale » pour utiliser le titre de L’Encyclopédie française de 1937, régulée et contrôlée par l’État. Bien au contraire, la société française restait attachée à une prévoyance libre qui, dans un climat de forte stabilité monétaire, représentait un moyen sûr – mais inégalitaire – de promotion sociale. Les autres formes de protection sociale (la prévoyance obligatoire à l’usage des salariés de l’industrie et de l’agriculture, ainsi que l’assistance publique) n’avaient pas vocation à se développer dans une société républicaine qui idéalisait volontiers le travailleur indépendant non salarié et couvait jalousement ses petits et grands rentiers.

  • 2 En témoigne notamment la mise en œuvre de trois principes fondamentaux, destinés à créer de toutes (...)

3C’est en fait la Grande Guerre qui, dans ce domaine comme dans tant d’autres, a fait comprendre que des initiatives antérieures, jusque-là prudemment contenues, pouvaient être systématiquement organisées et développées pour répondre à des situations, des besoins et des problèmes qui ne se présentaient auparavant ni dans les mêmes termes, ni avec la même intensité. Il faut y voir un événement fondateur, car ses répercussions sur les structures sociales, la répartition des revenus tirés du travail et du capital, l’organisation administrative et les relations sociales, créèrent les conditions favorables à l’émergence d’un système d’assurances sociales. Au prix, doit-on préciser aussitôt, d’un glissement qui devait laisser indemne l’assistance publique : celui d’une protection sociale reposant sur l’épargne et le capital vers une protection fondée sur l’activité salariée. Comment ne pas discerner dans ce mouvement, achevé en 1945, la fin d’un certain « modèle social républicain », fondé sur une forte autonomie locale, une totale confiance dans les vertus de l’épargne et une autoprotection indexée sur une capacité d’épargne très variable d’un individu à l’autre ? Avec la protection sociale du salariat, c’est assurément une nouvelle rationalité 2 qui s’affirme, dont les signes avant-coureurs datent de la création du ministère du Travail, mais qui se trouve renforcée par le courant organisateur issu de l’administration de guerre et par les réflexions technocratiques ou planificatrices de l’entre-deux-guerres.

  • 3 Serge Berstein, « Le contexte politique de l’année 1928 », Vie sociale, n° 3-4, 1999, p. 11-251 à (...)

4Si la guerre constitue un événement fondateur pour les assurances sociales, leur date d’apparition est aussi riche de sens. Elle s’inscrit, en effet, dans une période de transition entre les années de l’immédiat après-guerre, « marquées du sceau de l’illusion d’un possible retour à l’âge d’or de la Belle Époque, et les années 1930 où les effets cumulés de la crise économique, de la poussée fasciste et de la menace d’une nouvelle guerre créent un contexte de crise et exacerbent les données conflictuelles3 ». L’écart d’une décennie entre le projet gouvernemental de créer un système d’assurances sociales couvrant plusieurs risques et son organisation dans les années 1930 témoignerait, dans le même esprit, d’une nette divergence de vues entre l’État et les attentes contradictoires des groupes sociaux en cause – médecins, milieux agricoles, mutualistes, patrons, syndicats –, dont les intérêts étaient représentés à la Chambre des députés et au Sénat. Ces derniers restèrent en effet, au moins jusqu’à la « stabilisation Poincaré » de 1926, partagés entre la nostalgie d’une époque révolue où l’épargne était le sésame obligé de la promotion sociale et la recherche de remèdes corporatifs à l’érosion par l’inflation de leur pouvoir d’achat. Quant aux pouvoirs publics, ils s’efforcèrent d’unifier et rationaliser une protection sociale à la fois lacunaire et protéiforme. Enfin, alors que le nouveau système avait été conçu pour faire reculer les limites de l’assistance publique, les politiques d’assistance durent être relancées au plus fort de la crise économique. Tant et si bien qu’il est légitime de se demander si les assurances sociales sont bien parvenues à confirmer l’espoir résigné que l’opinion publique avait fini par placer en elles.

5Analyser les origines historiques des assurances sociales, c’est donc tenter de démêler l’écheveau de leur institutionnalisation en les reliant au choc exogène que le premier conflit mondial a représenté pour la société française ; c’est aussi élucider le sens des nombreuses oppositions que leur élaboration a pu susciter ; c’est enfin montrer comment et pourquoi la protection sociale dans son ensemble a fait l’objet de tentatives, limitées ou contrariées, de rationalisation.

L’assistance militaire

  • 4 Sur les débats relatifs à l’impact de la guerre sur la santé des populations, voir notamment Lion (...)
  • 5 Michel Huber, La Population française pendant la guerre, Fondation Carnegie, New York, 1926. Sur l (...)

6Sitôt terminée, la Première Guerre mondiale a fait l’objet, en France comme dans d’autres pays, d’un bilan systématique, dans le cadre des publications de la Dotation Carnegie pour la paix internationale – forcément lacunaires et controversées 4 – qui n’a fait que renforcer la conscience collective d’avoir vécu une irréparable saignée. Selon les chiffres produits, dès le milieu des années 1920, par le démographe Michel Huber5, le conflit aurait fait, en France, près de 1 400 000 morts, hommes jeunes dans leur immense majorité, 3 600 000 blessés et plus d’un million d’invalides permanents d’au moins 10 % (65 000 mutilés fonctionnels, 56 000 amputés) ; sans qu’il soit d’ailleurs facile de faire le départ entre les victimes des combats et celles dues aux épidémies (typhoïde, tuberculose, grippe). La guerre aurait aussi laissé derrière elle 680 000 veuves, 76 000 orphelins de père et quelque 630 000 ascendants privés de soutien.

  • 6 Nous laissons ici délibérément de côté les mesures d’urgence qui ont pu compléter la protection so (...)

7Rien d’étonnant, au vu de ces chiffres, si la question de l’extension de la protection sociale s’est posée avec acuité dès avant la fin des hostilités6.

  • 7 Harriet Jackson, « L’impact de la guerre 1914-1918 sur la protection sociale » dans André Gueslin, (...)
  • 8 Les orphelins sont les enfants des militaires tués à la guerre ou morts ultérieurement des suites (...)
  • 9 Loi du 31 mars 1919, art. 1.

8Un signe ne trompe pas : la création d’un régime d’assistance militaire qui puise sa légitimité dans l’idée d’une dette sociale contractée par la patrie envers tous ceux qui l’ont servie7. Car la guerre est devenue, aux côtés des risques traditionnellement reconnus, ce nouveau risque social majeur qui impose des responsabilités nouvelles à l’État-nation, « débiteur principal » du sang sacrifié à sa préservation. La loi sur les pupilles de la Nation du 24 juillet 19178 et celle sur les pensions du 31 mars 1919 (qui révisait celle de 1831 sur le même objet en s’inspirant des doctrines solidaristes) reconnaissent sans ambiguïté cette dette, fondée sur le principe d’une responsabilité collective sans faute, celle d’un État-nation qui doit garantir un droit à réparation aux « héros morts pour la France » et à leurs ayants droits : « La République, reconnaissante envers ceux qui ont assuré le salut de la patrie, proclame et détermine, conformément aux disposition de la présente loi, le droit à la réparation due : 1°) aux militaires des armées de terre et de mer affectés d’infirmités résultant de la guerre ; 2°) aux veuves, aux orphelins et aux ascendants de ceux qui sont morts pour la France9. » Ces avantages devaient être étendus aux blessures ou maladies contractées, en temps de paix, par les citoyens appelés sous les drapeaux.

  • 10 La veuve ou le mutilé n’auraient pas pu autrement apporter la preuve que le décès ou l’infirmité é (...)
  • 11 Le développement du chômage au tout début des hostilités, dans un pays qui manquait traditionnelle (...)
  • 12 Qui auront servi, au cours du conflit, de relayeurs entre les réformateurs sociaux de l’avant-guer (...)
  • 13 D’où le transfert au ministère des Pensions de l’Office national des mutilés jusque-là rattaché au (...)

9Le principe de responsabilité collective n’était pas sans présenter quelque analogie avec la théorie du risque professionnel, sous-jacente à la loi de 1898 sur la réparation des accidents du travail. Dans les deux cas, en effet, la réparation excluait la notion de prévention d’un risque ou de protection contre un risque ; dans les deux cas, également, les victimes bénéficiaient d’une présomption d’origine10. Mais surtout, cette réparation, qui assurait à ses bénéficiaires la gratuité des soins médicaux et pharmaceutiques, était garantie par la collectivité sans l’ombre d’une imputation de faute. Comment d’ailleurs aurait-on pu tenir l’État pour responsable des morts civiles ou militaires, ni même des blessures ou mutilations, quand ces sacrifices pour la patrie étaient parés d’une incontestable légitimité ? Les ressemblances s’arrêtaient toutefois au niveau du choix des techniques de réparation. Car le risque social de guerre, que l’État-nation était fondé à faire courir à la population (pourvu que la guerre fût « légitime »), ne pouvait, contrairement au risque professionnel des accidents du travail, faire l’objet d’aucune évaluation financière sérieuse : comment provisionner un tel risque dont la fréquence était plus qu’incertaine et dont le coût total pouvait dépendre d’une multitude de paramètres11 ? L’assurance écartée, restait, comme seule technique de réparation ayant fait ses preuves, l’assistance, dont le principe fut défendu dès 1915 par Léon Bourgeois et Paul Strauss12, au nom d’une antienne solidariste parfaitement rodée. Cette assistance « militaire » fut justifiée par le double souci de réinsérer les blessés et les mutilés dans l’économie13 et de leur épargner, ainsi qu’aux veuves, ascendants et orphelins bénéficiaires d’une présomption d’origine, la honte d’avoir à se tourner vers les bureaux de l’assistance publique. On ne voulait pas faire l’aumône à ces 2 300 000 personnes, mais réparer le préjudice qu’elles avaient subi au nom de la défense de la patrie.

  • 14 Sur la création du premier, Antoine Prost, Les Anciens Combattants et la société française 1914-19 (...)
  • 15 Pour un montant de près de 16 milliards en francs courants (contre 500 000 francs en 1913), soit 3 (...)
  • 16 D’après Jean-Charles Asselain, Histoire économique de la France du xviiie siècle à nos jours, tome (...)

10Le dédoublement de l’assistance publique, dont l’administration allait désormais être partagée entre deux nouveaux ministères14 – celui des Pensions, confié à André Maginot, et celui de l’Hygiène, de l’Assurance et de la Prévoyances sociales, confié à Jules-Louis Breton – fut par conséquent l’un des effets immédiats du premier conflit mondial. Le contraste avec la situation de l’avant-guerre est, à cet égard, d’autant plus net que la part des retraites et des pensions dans les revenus privés était alors très réduite : elle se limitait aux allocations que les fonctionnaires ou les agents de l’État, des collectivités locales et de quelques grandes entreprises percevaient après avoir cessé de travailler. Or, dès les premiers cas de réforme dus aux combats, cette part a connu un développement régulier puis, à partir de l’entrée en vigueur de la loi des pensions de 1919, une très forte progression. Vers 1930, l’État venait ainsi en aide à 800 000 mutilés, 600 000 veuves, 300 000 ascendants15, et la part des retraites et pensions dans les revenus privés atteignait près de 7,5 % (contre 1,5 % en 1913). En 1939, les pensions concernaient 10 % de la population française, représentaient 16 % des impôts et 2 % du revenu national16.

Bénéficiaires de la loi du 31 mars 1919 sur les pensions de guerre

Bénéficiaires de la loi du 31 mars 1919 sur les pensions de guerre
  • 17 Pierre Theil, Le Corps médical devant la médecine sociale, Paris, J.-Baillière et Fils, 1943, p. 1 (...)

Prestations versées au titre de l’article 64 de la loi du 31 mars 1919 (en millions de francs)17

Prestations versées au titre de l’article 64 de la loi du 31 mars 1919 (en millions de francs)17

L’impact de la guerre sur la répartition des revenus et sur la structure sociale

  • 18 Y compris dans la durée (1914-années 1990), si l’on suit Thomas Piketty dans son raisonnement : le (...)

11Non moins important fut le double impact de la guerre sur la structure sociale et la structure des revenus, dont dépendaient les frontières entre l’autoprotection et la protection, la prévoyance libre et la prévoyance obligatoire, l’assurance et l’assistance, l’assurance privée et l’assurance publique. À vrai dire, la Première Guerre mondiale n’est pas la seule grande crise du premier vingtième siècle qui ait, par ses conséquences, contribué à transformer et la structure des revenus et celle de la population active. Mais elle a précipité, sans retour possible18, des évolutions qui ont ensuite été amplifiées par la crise économique des années 1930 et la Seconde Guerre mondiale. Elle a aussi soulevé la nécessité de réguler des risques qui, du fait même de leur extension à des populations acquises avant guerre à l’autoprotection, sont devenus sociaux, voire sociétaux. Où l’on retrouve une idée qui n’a pas cessé de sous-tendre notre réflexion : l’histoire de la protection sociale en général et celle des assurances sociales en particulier, ne sauraient s’écrire seulement en partant des marges dont elle est issue – la population des salariés et des indigents –, car celles-ci ne reflétaient nullement la structure de la société française. Pour corriger l’effet de prisme qui en résulte, il faut aussi s’intéresser, de part et d’autre de l’événement pivot que fut la Première Guerre mondiale, au cœur même de cette société : les classes moyennes non salariées qui s’étaient octroyées, dès avant 1914, une prévoyance libre, dont le caractère inégalitaire était patent. Cela suppose d’avoir une vision très large de la protection sociale, dont l’histoire ne doit pas se limiter à l’étude de ses formes obligatoires. Cela implique, enfin, d’être particulièrement attentif aux mutations qui ont pu affecter la structure de la société française.

  • 19 Thomas Piketty, Les Hauts Revenus en France au xxe siècle. Inégalités et redistributions 1901-1998(...)
  • 20 Thomas Piketty, « Les inégalités dans le long terme » dans Inégalités économiques, Conseil d’analy (...)

12Quoique discrets sur l’incidence des revenus de transfert sur la structure générale des revenus, les travaux de Thomas Piketty 19 montrent clairement que les détenteurs des patrimoines, dont la concentration était au sommet de la hiérarchie des revenus très forte avant 1914, ont subi des chocs d’une ampleur considérable tout au long du premier vingtième siècle. Les très fortes poussées inflationnistes qui ont accompagné et suivi les deux guerres mondiales et la crise économique des années 1930 – les prix ont été multipliés par 100 entre 1914 et 1945 – ont, en effet, réduit à néant la valeur du patrimoine des détenteurs de valeurs non indexées sur l’inflation (les rentes sur l’État en font partie). Encore celles-ci ne sont-elles pas les seules à avoir été affectées : compte tenu du blocage des loyers, le capital foncier a, lui aussi, connu une très forte érosion, le ratio – indice des loyers/indice général des prix – tombant au sortir de la Seconde Guerre mondiale à 10 % de son niveau de 191420. L’effondrement de la valeur du patrimoine mobilier et du capital foncier a été d’autant plus marqué dans les couches sociales les plus aisées – celles-là mêmes qui imposaient culturellement leur sens de la prévoyance –, que la part des revenus du travail y était bien moindre.

13Qu’un tel séisme, même étalé sur plusieurs décennies, ait mis à mal l’ensemble du système français de prévoyance sociale d’avant 1914, dans sa double dimension publique et privée, est évident. L’inflation a sapé les ressorts d’une prévoyance libre ou volontaire dont l’attrait reposait sur la certitude de pouvoir transformer avantageusement ses revenus excédentaires en rentes. En d’autres termes, le rentier, mais aussi l’artisan, le propriétaire, l’exploitant agricole, le travailleur indépendant, le commerçant qui tous appartenaient aux couches moyennes non salariées ou à la moyenne bourgeoisie de la Belle Époque, ont perdu l’intime certitude que leur épargne, leurs placements extérieurs ou les revenus tirés de leur capital mobilier ou immobilier pouvaient suffire à faire face aux impondérables, accompagner les aléas indésirables de l’existence, assurer leurs vieux jours ou aider sans contrecoup leurs proches. Ils ont vu leurs économies fondre comme neige au soleil jusqu’à la stabilisation Poincaré de 1926 qui consacrait rien de moins qu’une dépréciation des 4/5 par rapport à la valeur-or du franc d’avant-guerre ! Avec la disparition de ce confortable matelas, c’est la prévoyance libre qui, pour la première fois, s’est lézardée (et non pas effondrée, si l’on considère que l’inflation ne sera véritablement intégrée dans les comportements individuels qu’au milieu des années 1950). S’est aussi déchiré l’idéal commun au bourgeois et au paysan, de se suffire à soi-même, de ne pas dépendre d’un patron ni de se salir les mains. C’est enfin une crise morale qui s’est installée, nourrie du spectacle des nouveaux riches ayant fait fortune, loin du long chemin austère de l’épargne.

  • 21 Olivier Marchand et Claude Thélot, se sont employés à tourner cette difficulté dans Le Travail en (...)

14Bien que l’on manque de données statistiques fiables ou du moins comparables sur ce point 21 (les nomenclatures socioprofessionnelles datent des années 1950), il est vraisemblable que la compression des revenus du capital, accentuée par les nouvelles mesures fiscales, a entraîné des déclassements sociaux et des reclassements professionnels. Directement, dans la mesure où nombre de « rentiers » ont dû se procurer de nouvelles ressources en prenant une activité salariée ou non. Les effets de la Seconde Guerre mondiale s’ajouteront d’ailleurs à ceux de la Première pour consommer définitivement la disparition de ce groupe social, au demeurant fort hétérogène. Mais aussi indirectement, si l’on considère que le groupe social numériquement important des domestiques (1 100 000 personnes dont 800 000 femmes, hors agriculture) a vu ses effectifs diminuer de manière significative en raison de la baisse du standing bourgeois.

  • 22 Comme le note Thomas Piketty, « L’impôt sur le revenu de l’entre-deux-guerres était conçu pour tax (...)
  • 23 Si leurs ressources, provenant des fondations ou des libéralités, de la participation éventuelle d (...)

15Les années 1914-1930 ont ainsi vu s’opérer une véritable transformation de la structure sociale avec une progression de 20 % du nombre des salariés. Les effectifs des « employés » (fonctionnaires et employés du secteur privé) et des « ouvriers » (ouvriers de l’industrie, ouvriers agricoles et domestiques) sont respectivement passés de 2,5 millions et de 7,5 millions au début du siècle à 3 millions et 9 millions à la veille de la crise des années 1930. Une telle progression masque toutefois des évolutions internes de grande ampleur. D’une part, le poids relatif des fonctionnaires parmi les employés a diminué au profit des employés du secteur privé, passant de 50 % au début du siècle à 33 % dans l’entre-deux-guerres ; d’autre part, les ouvriers de l’industrie sont devenus majoritaires au sein de la catégorie des ouvriers. Mais tandis que le nombre des ouvriers occupant un emploi a fortement chuté pendant la crise des années 1930, celui des employés s’est maintenu. Si contrastée soit-elle, l’affirmation d’une société salariale dans un climat inflationniste a certainement contribué à renforcer l’attrait des Assurances sociales, fondées sur l’assiette très large des salaires modestes par rapport à l’assistance, publique et militaire, qui sollicitait déjà fortement un nombre très limité de riches contribuables 22 tout en obligeant les collectivités locales à accentuer leur pression fiscale par le mécanisme des centimes additionnels23.

  • 24 Catherine Omnès, Anne-Sophie Bruno (dir.), Les Mains inutiles. Inaptitude au travail et emploi en (...)
  • 25 Gerd Hardach, « La mobilisation industrielle en 1914-1918 : production, planification et idéologie (...)
  • 26 À la fin du conflit, le ministère de l’Armement regroupait dans les établissements publics et priv (...)
  • 27 C’est-à-dire étrangères à la protection légale des travailleurs (laquelle tenait lieu de droit du (...)

16La progression numérique du salariat au cours des années 1914-1945 est allée de pair avec sa légitimation. Par ce dernier terme, il faut entendre une banalisation de la condition salariale, favorisée à la fois par le renchérissement de la main-d’œuvre (toutes catégories confondues, y compris les personnes qui étaient traditionnellement considérées comme « inaptes24 ») et par l’harmonisation juridique du statut du salarié à l’échelle nationale. Un tel processus s’est amorcé dans le cadre d’une économie de guerre, tenue de composer avec les besoins des armées et d’utiliser rationnellement la main-d’œuvre non mobilisée. Il doit sa dynamique à l’importance cruciale que la main-d’œuvre – masculine civile, mobilisée, coloniale, étrangère, « exotique », c’est-à-dire chinoise, féminine, mutilée – a revêtue dès l’été 1915 25 sur le « front » de l’économie de guerre, où se fabriquaient les armes et les munitions pour les troupes militaires. Celle-ci est, en effet, devenue, pour la première fois dans l’histoire du capitalisme français, un bien d’utilité publique dont l’encadrement stratégique ne pouvait qu’échoir à l’État, dans le cas des usines de guerre, ou être, à tout le moins, contrôlée par ses fonctionnaires dans les établissements privés travaillant pour la Défense nationale26. Or, même si ce bien, jusque-là « privé », fut administré selon des règles juridiques particulières et provisoires27, la politique ouvrière d’Albert Thomas et plus encore celle du ministère du Travail n’ont pas peu contribué à développer publiquement le droit du travail dans un cadre national et, par là même, à consolider et unifier le statut jusque-là très précaire et hétérogène du salarié.

17Un signe ne trompe pas : l’émergence et l’affirmation d’un droit conventionnel du travail dont on sait qu’il était quasi inexistant avant 1914.

  • 28 Vincent Viet, « L’organisation par défaut des relations sociales : éléments de réflexion sur le rô (...)
  • 29 Huguette Bouzonnie, « L’évolution des effectifs syndicaux depuis 1912 : essai d’interprétation », (...)
  • 30 « Les conventions collectives de travail en France », Revue internationale du travail, vol. XXXI, (...)

18Le recours systématique, pendant les hostilités, au décret Millerand du 10 août 1899 sur les conditions du travail dans les marchés passés au nom de l’État, des départements et des communes a permis, à cet égard, de créer un espace de négociation collective dont le périmètre est très vite devenu national grâce à la procédure d’extension des accords sur décision du ministre du Travail, qui sera systématisée en 1936. Mais cette négociation collective ne s’est pas inscrite dans un système organisé de relations industrielles entre l’État, les organisations patronales et les syndicats ouvriers, non plus que dans le cadre de relations professionnelles fonctionnant, comme l’avaient souhaité les républicains de la Belle Époque, sur des bases autonomes28. Compte tenu de la division syndicale, aggravée par l’émergence d’un pôle communiste et d’un syndicalisme confessionnel, et des fluctuations fort importantes des effectifs syndicaux29, les pouvoirs publics ont en fait préféré favoriser le développement d’un droit contractuel issu d’une confrontation locale entre employeurs et travailleurs. L’idée était bien de conférer à ces accords, conclus localement avec ou sans les syndicats et donc dotés d’une légitimité locale, une portée nationale, en les soumettant, dans le cadre de lois particulières (puis, à partir de 1936, quels que soient les accords collectifs), à une procédure d’extension enclenchée par simple arrêté du ministre du Travail. La réglementation à base contractuelle est ainsi devenue la « forme spécifiquement française de la convention collective de travail30 », conçue pour compenser la faiblesse numérique des conventions collectives librement consenties, maximiser (compte tenu de la division syndicale) la portée des accords conclus et pallier les effets de la division syndicale.

  • 31 Loi du 12 mars 1920 sur l’extension de la capacité civile des syndicats professionnels.
  • 32 Jacques Le Goff, Du silence à la parole. Une histoire du droit du travail des années 1830 à nos jo (...)

19Si l’on considère par ailleurs que la protection légale (et physique) des travailleurs s’est étoffée dans l’entre-deux-guerres et que le droit syndical s’est élargi dès 192031, on peut estimer que la protection juridique des salariés s’est globalement accrue malgré les faiblesses internes du mouvement syndical. Mais cette consolidation du statut du salarié, soldée par un recul très sensible des usages professionnels locaux, résulte bien davantage du rôle supplétif de l’État dans l’organisation des relations collectives du travail (celui-ci légiférant, réglementant et généralisant en lieu et place des organisations professionnelles) que des luttes syndicales, alors très dispersées et surtout bridées, comme à la fin des années 1920, par le manque criant d’adhésions. Les faiblesses du mouvement syndical auront plutôt nourri des tentations corporatistes en vue de les supprimer définitivement, ou flatté, au gré des conflits sociaux, des revendications syndicales qui avaient peu de chances d’aboutir. Elles auront aussi dissuadé les pouvoirs publics, soumis aux fortes pressions de la Mutualité, de confier la gestion des assurances sociales aux seules centrales syndicales, dont la représentativité, c’est-à-dire la capacité à représenter l’ensemble de la profession, restait encore juridiquement indéterminée et sociologiquement compromise32. Tant et si bien que la gestion des caisses d’assurances sociales devait être dévolue par la loi, aux sociétés de secours mutuels, aux syndicats professionnels, ou encore, pour les caisses départementales, destinées à recueillir tous les assurés qui n’avaient fait choix d’aucun autre organisme, à un conseil désigné par le ministre du Travail, parmi les représentants des organisations mutualistes et des syndicats professionnels.

La rationalisation de la protection sociale et l’effet Alsace-Moselle

  • 33 Richard F. Kuisel, Le Capitalisme et l’État en France. Modernisation et dirigisme au xxe siècle, P (...)

20La « rationalisation », dont la réglementation du travail à base contractuelle fut la manifestation juridique la plus topique, est l’un des legs majeurs de la Première Guerre mondiale. On sait, par de nombreux travaux spécialisés, que l’expression renvoie « à toute une concoction d’idées et de techniques. La concentration industrielle, le travail à la chaîne, la standardisation des produits, la commercialisation en grande masse, l’“organisation scientifique”, les ententes de producteurs, la réforme organisationnelle, l’“État technique”, une conception rationnelle des rapports avec les syndicats ouvriers, ces questions n’étaient que quelques-unes entre toutes celles qu’évoquait le mot33 ».

  • 34 Cette particularité pouvait d’ailleurs se justifier juridiquement par le fait que les employeurs é (...)
  • 35 Qui ressemblait à un « général sans troupes » ou à une coquille vidée de sa substance (Lion Murard(...)

21Appliquée à la protection sociale, la notion de rationalisation recouvre un certain nombre de réflexions, d’opérations : jonctions ou connexions, regroupement des risques sociaux garantis, optimisation du partage entre l’assistance et l’assurance, articulation entre la protection sociale et l’accès aux soins. Elle renvoie également à des tentatives de réformes, visant à simplifier et garantir plus efficacement la protection de la population française contre les risques sociaux traditionnellement identifiés et les conséquences sociales et sanitaires de la guerre. Dans ce domaine, tout restait à faire, car les logiques protectrices en vigueur depuis la fin du xixe siècle avaient été mises en œuvre sans le moindre souci d’articulation ni même de complémentarité. Leur juxtaposition, plus que leur sédimentation, venait du fait qu’elles avaient été impulsées et développées par des administrations distinctes, selon un processus toujours identique : une loi relevant d’une technique de protection particulière – plus rarement, quelques lois fondamentales – avait suffi à cadrer une politique sociale protectrice – autonome – dont la mise en œuvre avait été confiée à des acteurs à chaque fois différents, l’État se réservant le droit d’exercer son contrôle sur les obligations légales et sur les mouvements financiers correspondants. C’est ainsi que l’assistance avait été logiquement confiée au ministère de l’Intérieur qui exerçait sa tutelle sur les collectivités locales. La protection légale des travailleurs et la législation assurantielle sur les retraites ouvrières et paysannes, la protection physique des salariés incombaient au ministère du Travail. De même, la loi du 9 avril 1898 sur la réparation des accidents du travail, qui reconnaissait le caractère social de l’accident du travail en assurant dans tous les cas sa réparation (celle-ci étant désormais garantie par l’État, devenu par là même l’assureur du risque social), avait créé une protection sociale à part qui allait, de la fin des années 1920 jusqu’en 1947, fonctionner parallèlement au régime général des assurances sociales34. En revanche, et sans doute parce qu’elle faisait intervenir à la fois des acteurs et des établissements publics et privés, la protection sanitaire de la population (plus communément appelée « hygiène » ou santé publique) n’avait toujours pas trouvé une organisation autonome et efficace. D’abord, de très nombreuses administrations avaient des compétences dans ce domaine et ce, même après la création en 1920 d’un ministère de l’Hygiène, de l’Assistance et de la Prévoyance sociales35 ; de plus, la gestion de la santé publique était répartie entre les collectivités locales, l’État, la Mutualité et un corps médical, très majoritairement acquis à la médecine libérale. Autant dire que les divisions juridico-institutionnelles, confortées par la segmentation des populations protégées et l’existence de régimes spéciaux, opposaient une sourde inertie à la constitution d’un régime général, et par conséquent transversal, de protection sociale.

  • 36 Né en Alsace, sous occupation allemande, Paul Jourdain connaissait bien les assurances sociales al (...)
  • 37 Alexandre Millerand, Le Retour de l’Alsace-Lorraine à la France, cité par Bernard Gibaud, De la mu (...)

22La première tentative de rationalisation de l’ensemble de la protection sociale fut initiée par le président du Conseil, ancien haut commissaire en Alsace-Lorraine et futur président de la République, Alexandre Millerand. Ce dernier avait chargé son ministre du Travail et député républicain de gauche du Haut-Rhin, Paul Jourdain36, de maintenir « intégralement les avantages sociaux assurés aux ouvriers et employés d’Alsace-Lorraine par la législation existante », d’y « puiser les éléments susceptibles d’améliorer les lois [de la France républicaine] et de procurer ainsi des avantages nouveaux à l’ensemble des travailleurs français37 ». Le premier projet de loi sur les assurances sociales fut préparé par le nouveau directeur des Retraites ouvrières et paysannes, Georges Cahen-Salvador, assisté de deux hauts fonctionnaires, Edmond Laurent et Jacques Ferdinand-Dreyfus. Le texte fut finalement déposé sur le bureau de la Chambre des députés, le 22 mars 1921, alors qu’Aristide Briand était président du Conseil et Charles Daniel Vincent, ministre du Travail.

  • 38 Une première fois, au ministère du Commerce, de l’Industrie et des P & T de juin 1899 à 1902 ; une (...)
  • 39 Et de l’impossibilité où se trouvaient les républicains de toutes tendances d’obtenir l’adhésion d (...)
  • 40 Isabelle Lespinet-Moret, « Arthur Fontaine, de l’Office du travail au Bureau international du trav (...)
  • 41 Vincent Viet, Les Voltigeurs de la République. Naissance de l’Inspection du travail, Paris, Éditio (...)
  • 42 Proche des milieux industriels, Alexandre Millerand a présidé, en 1918, le Congrès général du Géni (...)
  • 43 Georges Cahen-Salvador, Le Gouvernement législateur : la loi et le règlement, Paris, Arthur Rousse (...)
  • 44 Didier Renard, Initiative des politiques et contrôle des dispositifs décentralisés. La protection (...)
  • 45 Bertus Willem Schaper, Albert Thomas, trente ans de réformisme social, Paris, PUF, 1953, p. 64.

23Qu’il y ait eu conjonction historique entre le retour de l’Alsace-Moselle et l’affirmation d’un courant organisateur incarné par l’ancien socialiste « ministérialiste » et Georges Cahen-Salvador, n’est guère fortuit. En réformateur avisé, Alexandre Millerand était fort conscient des difficultés pouvant naître d’une comparaison – peu flatteuse pour la France – entre la protection sociale dont jouissaient les ouvriers d’Alsace-Moselle et celle, bien plus limitée (car essentiellement juridique à travers le droit du travail), dont les salariés français bénéficiaient. Son souci de créer une protection sociale obligatoire à l’usage des salariés était motivé par l’exemple alsacien-mosellan, dont certains esprits se plaisaient à souligner – non sans acrobatie – l’antériorité par rapport au modèle bismarckien. L’homme avait surtout un goût très net pour l’organisation administrative ; cette inclination l’avait conduit, à trois reprises (la dernière fois, au ministère de la Guerre, de janvier 1912 à janvier 1913 où il s’était payé le luxe de réorganiser l’État-major de la Grande Muette), à refondre l’ensemble des services placés sous sa responsabilité38. Mais c’est au ministère du Commerce, de l’Industrie et des P & T (1899-1902), dans le gouvernement Waldeck-Rousseau, que son sens aigu de l’efficacité administrative avait le plus brillé. Il avait créé de toutes pièces, en août 1899, l’épine dorsale du futur ministère du Travail et de la Prévoyance sociale : une direction du Travail compétente pour toutes les questions relatives au droit du travail et à la surveillance des lois sur le travail, et une division, future direction, de l’assurance et de la prévoyance sociales. Et n’avait-il pas inventé et organisé, au sein du Conseil supérieur du Travail et des commissions départementales du Travail, un paritarisme de confrontation, destiné à régler, en présence de représentants de l’État, des problèmes qu’il eût été impossible de résoudre dans l’entreprise, compte tenu des conflits d’intérêt en cause39 ? C’est, enfin, sous son autorité directe que le directeur du Travail, Arthur Fontaine40, avait développé la réglementation, voire la législation du travail, et amené les organisations syndicales à collaborer avec l’Inspection du travail41. Nul doute que la rationalité du futur ministère du Travail, fondée, on l’a vu, sur le pari d’une protection sociale référée au contrat de travail, avait trouvé en Alexandre Millerand 42 l’un de ses meilleurs artisans. Plus ! Un homme « d’État-providentiel », capable de jeter pour la première fois un pont entre la protection légale du travail et la prévoyance sociale obligatoire, au fondement même d’un droit social qui cherchait confusément son assise. Quant à Georges Cahen-Salvador, il était l’auteur d’un ouvrage paru en 190343, dont la teneur reflétait une croyance quasi « mystique » dans les vertus organisationnelles et législatives de l’État44. L’interventionnisme de guerre d’un Étienne Clémentel, d’un Albert Thomas 45 ou d’un Louis Loucheur avait à coup sûr flatté sa conception élitaire d’un État souverain, « donneur d’ordres » et capable, sans l’ombre d’une hésitation, de montrer le chemin à suivre. À l’évidence, tous ces hommes passés par l’administration de guerre et bons connaisseurs des législations étrangères partageaient le même souci de maintenir l’État dans l’autorité qu’il avait (aux yeux de beaucoup de contemporains, indûment) acquise pendant la guerre, sans nullement croire à sa pérennité.

  • 46 Selon l’appellation du ministère récemment confié à Louis Loucheur.
  • 47 Devaient être ainsi couverts les risques maladie, invalidité, vieillesse et décès. Le projet disti (...)
  • 48 Paul Pic, « Revue des questions ouvrières », Revue politique et parlementaire, octobre 1926, p. 12 (...)
  • 49 Cité par François-Xavier Merrien, Politiques publiques et structures sociales. Étude comparative d (...)

24L’empreinte du courant organisateur sur le projet gouvernemental de 1921 se lisait à plusieurs niveaux. D’abord dans la justification qui en était faite : l’objectif était bien, aux yeux de Georges Cahen-Salvador et du président de la commission d’assurance et de prévoyance sociales, le docteur Grinda, de contribuer à la « reconstitution industrielle46 » en améliorant, par le développement de l’équipement sanitaire du pays, l’état de santé de la population des travailleurs. Un tel dessein prolongeait par certains côtés la politique ouvrière d’Albert Thomas qui s’était ingénié, dès 1915, à compenser l’assouplissement du droit du travail par des institutions informelles, destinées à entretenir coûte que coûte la force du travail : inspection médicale du travail, médecine du travail, chambres d’allaitement, restauration collective, salubrité des logements ouvriers, etc. Le souci de rationalisation s’exprimait, qui plus est, dans la volonté de garantir (à la différence des lois anglaises, italiennes et allemandes qui prévoyaient des régimes distincts pour le risque maladie et pour les risques invalidité et vieillesse) d’emblée et d’un seul tenant l’ensemble des travailleurs contre tous les risques sociaux identifiés47, à l’exception du chômage. D’une part, il paraissait « impossible qu’en présence de l’adhésion presque unanime des lois étrangères récentes au principe de l’assurance obligatoire, la France demeurât impuissante à réaliser une réforme sociale que la masse des travailleurs envisage non sans raison comme une inévitable dette de la collectivité48 ». D’autre part, l’équilibre financier du système n’était envisageable qu’à la double condition, martelée par Georges Cahen-Salvador, d’imposer l’obligation « sans distinction d’âge, de sexe, de santé49 », et de créer une Caisse de garantie assurant la péréquation entre les différents groupements régionaux prévus par la loi. Trois grands principes en découlaient, qui n’allaient plus être remis en cause en dépit des oppositions ultérieures : le principe de l’obligation, le principe de l’unité d’assurance et celui, déjà en usage dans les Retraites ouvrières et paysannes, de la double contribution de l’assuré et de l’employeur.

L’amorce d’une opposition : les médecins contre l’État

  • 50 Émile Antonelli, Guide pratique des Assurances sociales, Paris, Payot, 1928, p. 20.

25Mais c’est dans l’organisation des relations entre les caisses et le corps médical que la rationalisation était la plus sophistiquée. Pour conjurer le « risque médical », c’est-à-dire parer aux éventuels abus d’honoraires, les rédacteurs du projet avaient prévu que les caisses passeraient des contrats individuels avec les médecins et les pharmaciens ; elles traiteraient à forfait, par tête d’ayant droit, avec le groupement professionnel, qui rémunérerait les médecins, sur cette masse globale, au prorata du nombre de leurs consultations50. Aucune précision n’était néanmoins donnée sur les tarifs médicaux, le choix du médecin (par les patients ou les caisses ?) et les traitements : les caisses allaient-elles contrôler les pratiques médicales ? Celles-ci allaient-elles être standardisées ? Les rédacteurs du projet avaient-ils fait preuve de prudence ou de calcul ? Des deux sans doute. Mais leur volonté de s’orienter vers une médecine contrôlée par les caisses, fût-ce sur la base de tarifs négociés entre l’État et les groupements professionnels, ne demandait qu’à s’exprimer. Du reste, le texte gouvernemental, dont l’exposé des motifs ignorait quasiment l’organisation antérieure de la protection sociale, donnait fort peu de place aux caisses mutualistes ou aux caisses patronales appelées à participer au fonctionnement de système, alors qu’il faisait la part belle aux institutions créées ad hoc : caisses régionales et offices régionaux administrés par des conseils élus. La commission gouvernementale s’était, sur ce point, inspirée du modèle allemand, dont les réalisations en matière d’œuvres de soins et d’hygiène avaient discrètement suscité son admiration.

26Or, c’est bien la menace d’une « médecine de caisses » qui mit le feu aux poudres. Sans doute la Fédération des syndicats médicaux d’Alsace avait-elle cru bon se rallier au projet gouvernemental ; mais il se trouva suffisamment de praticiens alsaciens mécontents de leur sort pour motiver une nouvelle croisade. La puissante Union des syndicats médicaux de France, créée à l’initiative des médecins de province et forte de 15 000 adhérents sur les 20 000 médecins français existants, en prit aussitôt et naturellement la tête. Cette organisation se fit d’autant plus vindicative que les négociations avec les pouvoirs publics achoppaient au même moment sur les tarifs médicaux visés par la loi du 2 avril 1919 sur les pensions militaires. Et de dénoncer la duplicité de l’État qui, d’un côté, se pliait – non sans réticence – à l’obligation de négocier, prévue par la loi de 1919 et, de l’autre, s’apprêtait à contrôler l’exercice de la médecine et à encadrer les tarifs médicaux dans le cadre du nouveau régime.

27Le premier acte de rationalisation, qui visait à fonder un régime général de protection sociale en faveur des salariés et de leurs familles, s’achevait ainsi sur l’ouverture d’une opposition frontale et corporative à l’État. Or, cette toute première opposition allait se transformer en nébuleuse hostile, bien décidée, sinon à faire échouer, du moins à obtenir la refonte d’un projet, dont la finalité – tactiquement non reconnue – était d’améliorer le sort d’une grande partie de la population française.

Notes

1 Gilles Pollet, Bruno Dumons, L’État et les retraites. Genèse d’une politique, Paris, Belin, 1994. La genèse parlementaire des assurances sociales a été étudiée par Dominique Simon dans sa thèse d’histoire : Les Origines des assurances sociales au début des années 1930, thèse de 3e cycle dirigée par Jean Bouvier, université Paris-1, 1983.

2 En témoigne notamment la mise en œuvre de trois principes fondamentaux, destinés à créer de toutes pièces un régime général de protection pour les salariés : l’obligation (principe emprunté à la législation sur les ROP), l’unité d’assurance (l’ensemble des risques étant couverts par une cotisation unique répartie entre chaque risque) et la double contribution de l’assuré et de l’employeur.

3 Serge Berstein, « Le contexte politique de l’année 1928 », Vie sociale, n° 3-4, 1999, p. 11-251 à 20-260.

4 Sur les débats relatifs à l’impact de la guerre sur la santé des populations, voir notamment Lion Murard, Patrick Zylberman, L’Administration sanitaire en France dans l’entre-deux-guerres. Le ministère de l’Hygiène : création et action, Convention MiRe-CERMES, 1996, p. 562-563.

5 Michel Huber, La Population française pendant la guerre, Fondation Carnegie, New York, 1926. Sur le projet de la Dotation Carnegie pour la paix internationale, Antoine Prost et Jay Winter, Penser la Grande Guerre. Un essai d’historiographie, Paris, Seuil, 2004, p. 146-151.

6 Nous laissons ici délibérément de côté les mesures d’urgence qui ont pu compléter la protection sociale existante : aides ponctuelles aux réfugiés, fort nombreux au début des hostilités ; assistance aux chômeurs, délivrée par les 74 fonds de chômage qui ont fonctionné. L’État a financé, pendant toute la durée du chômage (septembre 1914-septembre 1915), 33 % de l’aide aux chômeurs pour un montant de 100 millions de francs.

7 Harriet Jackson, « L’impact de la guerre 1914-1918 sur la protection sociale » dans André Gueslin, Pierre Guillaume (dir.), De la charité médiévale à la Sécurité sociale, Paris, Les Éditions ouvrières, 1992, p. 117-122.

8 Les orphelins sont les enfants des militaires tués à la guerre ou morts ultérieurement des suites de leurs blessures, tandis que les pupilles sont des enfants dont le père, la mère ou le soutien de famille ont été mis dans l’incapacité de gagner leur vie par des blessures ou des maladies contractées ou aggravées par suite de la guerre (Olivier Faron, Les Enfants du deuil. Orphelins et pupilles de la nation de la Première Guerre mondiale, 1914-1941, Paris, La Découverte, 2001).

9 Loi du 31 mars 1919, art. 1.

10 La veuve ou le mutilé n’auraient pas pu autrement apporter la preuve que le décès ou l’infirmité étaient imputables au service sous les drapeaux. Notons que cette présomption d’origine sera également sous-jacente à la loi du 25 octobre 1919 sur la réparation des maladies professionnelles.

11 Le développement du chômage au tout début des hostilités, dans un pays qui manquait traditionnellement de main-d'œuvre, avait soulevé les mêmes difficultés. Les pouvoirs publics avaient alors inventé de toutes pièces un dispositif assistantiel.

12 Qui auront servi, au cours du conflit, de relayeurs entre les réformateurs sociaux de l’avant-guerre et ceux de l’entre-deux-guerres : les deux hommes furent, avec Georges Clemenceau, les auteurs d’une proposition de loi relative aux pupilles de la nation, ainsi justifiée par son rapporteur : « C’est à l’État qu’incombe la dette contractée par la nation : que l’État associe à son oeuvre les initiatives privées, cela va de soi mais c’est à lui – débiteur principal – à donner l’exemple, à indiquer les solutions, à servir de guide et de conseil » (Harriet Jackson, art. cité).

13 D’où le transfert au ministère des Pensions de l’Office national des mutilés jusque-là rattaché au ministère du Travail.

14 Sur la création du premier, Antoine Prost, Les Anciens Combattants et la société française 1914-1939, Paris, Presses de la FNSP, 1977, tome 1, p. 77-80 ; sur la formation du second, Didier Renard, Initiative des politiques et contrôle des dispositifs centralisés. La protection sociale de l’État sous la Troisième République 1885-1935, Rapport de recherche, Convention GAPP-MiRe n° 13/96, février 2000 ; Lion Murard, Patrick Zylberman, L’Administration sanitaire en France dans l’entre-deux-guerres. Le ministère de l’Hygiène : création et action, Convention MiRe-INSERM, 5 septembre 1996.

15 Pour un montant de près de 16 milliards en francs courants (contre 500 000 francs en 1913), soit 3,2 milliards de francs 1914. En 1968, l’État versait encore 600 000 pensions aux victimes de la Première Guerre mondiale.

16 D’après Jean-Charles Asselain, Histoire économique de la France du xviiie siècle à nos jours, tome 2, De 1919 à la fin des années 1970, Paris, Seuil, 1984, p. 13-14.

17 Pierre Theil, Le Corps médical devant la médecine sociale, Paris, J.-Baillière et Fils, 1943, p. 17.

18 Y compris dans la durée (1914-années 1990), si l’on suit Thomas Piketty dans son raisonnement : les grandes fortunes n’ont jamais pu, pendant les Trente Glorieuses et même après, retrouver leur niveau de concentration d’avant 1914, parce qu’elles ont dû faire face, dans leur phase de reconstitution, à une importante ponction fiscale, prélevée chaque année sur leurs revenus du fait de l’impôt sur le revenu.

19 Thomas Piketty, Les Hauts Revenus en France au xxe siècle. Inégalités et redistributions 1901-1998, Paris, Grasset, 2001.

20 Thomas Piketty, « Les inégalités dans le long terme » dans Inégalités économiques, Conseil d’analyse économique, Paris, La Documentation française, juin 2001, p. 33.

21 Olivier Marchand et Claude Thélot, se sont employés à tourner cette difficulté dans Le Travail en France 1800-2000, Paris, Nathan, coll. « Essais et Recherches », 1998.

22 Comme le note Thomas Piketty, « L’impôt sur le revenu de l’entre-deux-guerres était conçu pour taxer les “200 familles” (correspondant aux revenus les plus élevés) et pour épargner le reste de la population, y compris l’immense majorité des foyers du centile supérieur » (Thomas Piketty, Les Hauts Revenus en France au xxe siècle…, op. cit., p. 348).

23 Si leurs ressources, provenant des fondations ou des libéralités, de la participation éventuelle du bureau de bienfaisance et de l’hospice, et des recettes ordinaires étaient insuffisantes, les communes pouvaient prétendre à une subvention du département et d’une subvention directe et complémentaire de l’État selon des barèmes prédéfinis. On ne tenait compte pour le calcul des subventions que de la portion de dépense couverte au moyen de ressources provenant de l’impôt, d’impositions ou de taxes dont la perception était autorisée par la loi.

24 Catherine Omnès, Anne-Sophie Bruno (dir.), Les Mains inutiles. Inaptitude au travail et emploi en Europe, Paris, Belin, coll. « Temps présents », 2004.

25 Gerd Hardach, « La mobilisation industrielle en 1914-1918 : production, planification et idéologie » dans Patrick Fridenson (dir.), 1914-1918 : l’autre front, Paris, Les Éditions ouvrières, Cahier du Mouvement social, n° 2, 1977, p. 81-109.

26 À la fin du conflit, le ministère de l’Armement regroupait dans les établissements publics et privés concourant à l’effort de guerre près de 1 700 000 salariés contre 50 000 en 1914. Cf. William Oualid, Charles Picquenard, Salaires et tarifs. Conventions collectives et grèves. La politique du ministère de l’Armement et du ministère du Travail, Paris, PUF/Publications de la Dotation Carnegie, 1928.

27 C’est-à-dire étrangères à la protection légale des travailleurs (laquelle tenait lieu de droit du travail avant 1914), qui était applicable aux établissements industriels. C’est le recours au décret Millerand du 10 août 1899 qui a permis de fixer les conditions de travail du personnel des établissements industriels concourant à l’effort de guerre (Vincent Viet, « Le droit du travail s’en va-t-en guerre [1914-1918] », Revue française des affaires sociales, n° 1, janvier-mars 2002, p. 155-167).

28 Vincent Viet, « L’organisation par défaut des relations sociales : éléments de réflexion sur le rôle et la place de l’État dans le système français des relations sociales (1880-1939) » dans Jean-Pierre Le Crom (dir.), Les Acteurs de l’histoire du droit du travail, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2004, p. 189-211.

29 Huguette Bouzonnie, « L’évolution des effectifs syndicaux depuis 1912 : essai d’interprétation », Revue française des affaires sociales, n° 4, octobre-décembre 1987, p. 59-82.

30 « Les conventions collectives de travail en France », Revue internationale du travail, vol. XXXI, janvier- juin 1935, p. 747-761. Tandis que le nombre des conventions collectives conclues chaque année a connu un certain essoufflement sur la période 1919-1933, passant de 557 à 17, la réglementation à base contractuelle est restée très dynamique : en 1934, 283 règlements avaient ainsi visé, pour la seule loi du 28 avril 1919 sur la journée de huit heures, 520 000 établissements industriels occupant 4 800 000 salariés et 120 000 établissements occupant 1 200 000 salariés dans le commerce et les transports, soit la quasi-totalité des travailleurs de l’industrie et une proportion un peu plus faible des travailleurs du commerce.

31 Loi du 12 mars 1920 sur l’extension de la capacité civile des syndicats professionnels.

32 Jacques Le Goff, Du silence à la parole. Une histoire du droit du travail des années 1830 à nos jours, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2004, p. 420.

33 Richard F. Kuisel, Le Capitalisme et l’État en France. Modernisation et dirigisme au xxe siècle, Paris, Gallimard, 1984, p. 145-146.

34 Cette particularité pouvait d’ailleurs se justifier juridiquement par le fait que les employeurs étaient, en vertu de la théorie du risque professionnel, les seuls responsables des accidents dont étaient victimes leurs ouvriers (sauf en cas de faute intentionnelle ou inexcusable, soit de la victime, soit de l’employeur, qui entraînait alors une indemnisation « totale » du préjudice subi). Ils étaient, à ce titre, les seuls contributeurs d’une assurance accident, au demeurant facultative. Le « risque professionnel » encouru par le travailleur dans l’exercice de sa profession lui donnait droit, en cas d’accident, à une indemnité forfaitaire, fixée par la loi, selon l’importance du salaire. Cette indemnité était à la charge de l’employeur (qui avait donc tout intérêt à s’assurer), mais l’État en garantissait le recouvrement.

35 Qui ressemblait à un « général sans troupes » ou à une coquille vidée de sa substance (Lion Murard, Patrick Zylberman, « Mi-ignoré, mi-méprisé : le ministère de la Santé publique, 1920-1945 », Sève, hiver 2003, p. 19-33). Notons que ce ministère disparut de 1924 à 1930 au profit d’un grand ministère du Travail et de l’Hygiène, de l’Assistance et de la Prévoyance sociales. Apparu en 1930, le ministère de la Santé présentait les mêmes faiblesses, Vincent Viet, « Les ministères sociaux et l’institutionnalisation administrative des solidarités (fin du xixe siècle – années 1930) », dans Pierre Guillaume (dir.), Les Solidarités, tome 2 : Du terroir à l’État, Bordeaux, Maison des sciences de l’homme d’Aquitaine, 2003, p. 129-142.

36 Né en Alsace, sous occupation allemande, Paul Jourdain connaissait bien les assurances sociales allemandes et était partisan de généraliser les assurances sociales alsaciennes.

37 Alexandre Millerand, Le Retour de l’Alsace-Lorraine à la France, cité par Bernard Gibaud, De la mutualité à la Sécurité sociale, Paris, Les Éditions ouvrières, 1986, p. 94.

38 Une première fois, au ministère du Commerce, de l’Industrie et des P & T de juin 1899 à 1902 ; une seconde fois au ministère des Travaux publics et des P & T.

39 Et de l’impossibilité où se trouvaient les républicains de toutes tendances d’obtenir l’adhésion des employeurs et des syndicats ouvriers à des projets ou propositions de loi tendant à créer, dans les établissements, des institutions représentatives des intérêts ouvriers.

40 Isabelle Lespinet-Moret, « Arthur Fontaine, de l’Office du travail au Bureau international du travail, un promoteur du droit international du travail (1891-1931) » dans Jean-Pierre Le Crom (dir.), Les Acteurs de l’histoire du droit du travail, op. cit, p. 239-250. Et de la même auteure, « Arthur Fontaine, commis de la Nation et ambassadeur du travail », Revue européenne d’histoire sociale, n° 6, avril 2003, p. 111-120.

41 Vincent Viet, Les Voltigeurs de la République. Naissance de l’Inspection du travail, Paris, Éditions du CNRS, vol. 1, 1994.

42 Proche des milieux industriels, Alexandre Millerand a présidé, en 1918, le Congrès général du Génie civil qu’il a lui-même appelé les « États généraux de l’industrie française » et parrainé, la même année, trois conférences de Bertrand Thomson sur le « système Taylor » au Conservatoire national des arts et métiers.

43 Georges Cahen-Salvador, Le Gouvernement législateur : la loi et le règlement, Paris, Arthur Rousseau, 1903.

44 Didier Renard, Initiative des politiques et contrôle des dispositifs décentralisés. La protection sociale et l’État sous la Troisième République 1885-1935, Convention MiRe n° 13/96, février 2000, p. 246- 249 et Alain Chatriot, La Démocratie sociale à la française, Paris, La Découverte, 2003.

45 Bertus Willem Schaper, Albert Thomas, trente ans de réformisme social, Paris, PUF, 1953, p. 64.

46 Selon l’appellation du ministère récemment confié à Louis Loucheur.

47 Devaient être ainsi couverts les risques maladie, invalidité, vieillesse et décès. Le projet distinguait les assujettis obligatoires, salariés et métayers, et les assujettis facultatifs, fermiers, cultivateurs, artisans et petits patrons. Le plafond de rémunération était fixé à 10 000 francs par an ; les cotisations devaient être égales à 10 % du salaire, 5 % à la charge du patron, 5 % à celle de l’assuré. Les prestations couvraient les soins médicaux et une indemnité journalière étalée sur 6 mois au maximum, et proportionnelle au salaire dans le cadre d’une hiérarchie comportant 6 classes.

48 Paul Pic, « Revue des questions ouvrières », Revue politique et parlementaire, octobre 1926, p. 125 cité par Henri Hatzfeld, Du paupérisme à la Sécurité sociale. Essai sur les origines de la Sécurité sociale en France 1850-1940, Paris, Armand Colin, 1971, p. 146.

49 Cité par François-Xavier Merrien, Politiques publiques et structures sociales. Étude comparative de l’édification et de l’évolution de l’État-protecteur en France et en Grande-Bretagne, Convention MiRe- CNRS n° 335/87, novembre 1990, p. 209.

50 Émile Antonelli, Guide pratique des Assurances sociales, Paris, Payot, 1928, p. 20.

Table des illustrations

Titre Bénéficiaires de la loi du 31 mars 1919 sur les pensions de guerre
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Titre Prestations versées au titre de l’article 64 de la loi du 31 mars 1919 (en millions de francs)17
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© Presses universitaires de Rennes, 2006

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