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Se protéger, être protégé

 | 
Michel Dreyfus
, 
Michèle Ruffat
, 
Vincent Viet
, 
et al.

Première partie. Genèse des assurances sociales (1890-1939)

Chapitre I. Formes et leviers d’action de la protection sociale avant 1914

Entrées d'index

Géographique :

France

Texte intégral

  • 1 Les régimes spéciaux les plus connus concernaient les marins (depuis le xviie siècle), les mineurs (...)
  • 2 C’est ce constat qui nous a conduits, dans ce chapitre, à écarter les critères de classification c (...)

1À la veille de la Première Guerre mondiale, la protection sociale française, entendue dans son sens le plus extensif de réduction et de socialisation des incertitudes de l’existence, ou comme une protection contre les risques socialement identifiés et individuellement perçus (invalidité, accident, chômage, maladie, vieillesse), était foisonnante. Elle formait un assemblage composite de lois sectorielles, mesures protectrices ou auto-protectrices et de régimes spéciaux (la vieillesse étant le risque le plus couvert)1, impliquant des logiques, des organismes et des dispositifs de nature très différente. À vrai dire, les principales techniques de protection contre les risques, que les États-providence connaissent aujourd’hui – assistance publique, assurances privées, assurances publiques, mutualité, épargne collective –, s’exerçaient déjà selon des modalités plus ou moins contraignantes : libre choix, incitation, obligation. De même, la plupart des registres de protection, qui renvoient à la manière de protéger ou de se protéger, avaient eu le temps de se renouveler et de se fixer au cours des années 1880-1910 : la protection sociale pouvait ainsi être privée (bienfaisance laïque ou religieuse et protection d’entreprise) ou publique, individuelle ou collective, facultative ou obligatoire, locale ou nationale, territoriale ou sectorielle ou encore professionnelle ou interprofessionnelle. Mais, en dehors de la prévoyance libre, aucune technique de protection ne l’emportait sur les autres ; de même, aucun des registres de protection ci-dessus énumérés n’était prédominant2. Il était en fait impossible, dans le contexte politique et socio-économique de la Belle Époque, très favorable à la prévoyance libre, de préjuger de leur évolution respective et, encore moins, d’anticiper la création d’assurances sociales obligatoires. Pour qui connaît la suite des événements, ce constat a valeur de mise en garde contre le risque d’un certain déterminisme historique : que serait-il advenu de la protection sociale française, si la guerre n’avait pas brutalement et radicalement transformé ce contexte ? Cette interrogation invite à explorer les rationalités et les logiques à l’œuvre avant-guerre, dans le champ potentiellement mouvant de la protection sociale.

La prévoyance libre

  • 3 Estimée à 225 000 personnes, soit un million de personnes si on y inclut les conjoints et les enfa (...)
  • 4 Selon Théodore Zeldin, le total des « riches oisifs », c’est-à-dire sans aucune activité, qui se d (...)
  • 5 Thomas Piketty, « Les inégalités dans le long terme » dans Inégalités économiques, Conseil d’analy (...)

2Le modèle de protection sociale dominant, celui du moins qui avait les faveurs de la classe politique républicaine était, avant 1914, la prévoyance libre. Celle-ci pouvait reposer sur l’épargne dont la bourgeoisie3 – entrepreneurs, rentiers, membres des professions libérales, fonctionnaires de rang élevé, négociants, ingénieurs –, les artisans et les paysans avaient fait, dans un contexte de stabilité monétaire, une vertu exemplaire. Elle pouvait aussi être liée à la possession d’un capital, d’un patrimoine, d’une propriété ou à des placements immobiliers ou mobiliers (actions, mais surtout obligations et titres étrangers)4. Dans les deux cas, la prévoyance était le fait d’individus qui se prémunissaient ou protégeaient leur famille contre les aléas présents ou futurs de l’existence (maladies, accidents, invalidité, vieillesse), soit en puisant dans leurs ressources disponibles, soit en plaçant leur argent. Pour autant, l’effort d’autoprotection par l’épargne ou la propriété n’était pas également ressenti par les différentes classes sociales qui le supportaient. Il était quasiment indolore au sommet de la hiérarchie sociale, dans la mesure où de nombreuses et souvent grandes fortunes avaient pu s’accumuler depuis 1814, sans menace de l’inflation mais surtout sans crainte ni de l’impôt sur le revenu, ni de l’impôt sur les successions. Avant la création de l’impôt sur le revenu par la loi du 15 juillet 1914, les taux effectifs d’imposition (les quatre « contributions directes » créées en 1792 par la Révolution) ne dépassaient pas 3 à 4 % du revenu. Les contribuables aisés disposaient donc, après avoir payé leurs impôts, d’environ 96 à 97 % de leurs revenus (tirés pour l’essentiel du capital : dividendes, intérêts et loyers) pour consommer, rémunérer leurs domestiques, acquérir de nouveaux biens, développer leurs placements et, enfin, se soigner et préparer leurs vieux jours5. En revanche, l’effort d’épargne était douloureusement ressenti par les catégories sociales les plus modestes, moins par la paysannerie – majoritairement propriétaire – dont la frugalité et la réticence à investir étaient bien connues, que par les employés de commerce et surtout la classe ouvrière dont l’« imprévoyance » offusquait si facilement la bourgeoisie.

  • 6 En dehors de notables exceptions : la compagnie L’Urbaine faisait de l’assurance maladie une assur (...)
  • 7 Pierre-Joseph Richard, Histoire des institutions d’assurance en France, Paris, Éditions de l’Argus (...)
  • 8 Cette loi n’a pas supprimé toutefois la possibilité pour l’ouvrier de s’assurer lui-même à titre c (...)
  • 9 Pierre-Joseph Richard, Histoire des institutions d’assurance en France, op. cit., p. 107.
  • 10 Ibid., p. 109.

3Les assurances privées constituaient une autre forme possible de protection contre certains risques (en cas de décès ou de vie, invalidité et accidents professionnels ou non), l’assurance maladie étant laissée pour l’essentiel6 aux sociétés de secours mutuels7. La loi du 9 avril 1898 sur la réparation des accidents du travail avait donné un coup de fouet à l’assurance accident. Non pas en imposant aux industriels l’obligation de s’assurer contre les accidents du travail (la moitié d’entre eux l’était déjà en 1898), mais en mettant l’indemnité forfaitaire en cas d’accident à la charge des employeurs, considérés comme responsables de plein droit des accidents dont étaient victimes leurs ouvriers8. Cette dernière disposition avait conduit les employeurs à se tourner vers des sociétés d’assurances (anonymes ou mutuelles) ou vers des syndicats de garantie pour éviter de graves mécomptes dans leur gestion en cas d’accident. Ainsi se trouvait confié à « l’industrie privée des assurances le soin d’organiser la réparation des accidents du travail9 ». Fait nouveau, toutes ces sociétés étaient désormais astreintes à des obligations, dûment vérifiées par le service de contrôle de la Direction de l’Assurance et de la Prévoyance sociale au ministère du Commerce (puis du Travail), dont Georges Paulet était le titulaire. Il leur incombait, en premier lieu, de constituer des réserves ou cautionnements dont le montant, fixé par un règlement d’administration publique, était affecté en priorité au paiement des pensions et indemnités. Elles étaient tenues, en second lieu, de fournir chaque année à l’administration un certain nombre d’états périodiques et de documents comptables : bilan, compte de profits et pertes. Le respect de ces obligations était contrôlé par un nouveau corps de commissaires-contrôleurs, chargés « de vérifier au siège social de chaque société l’exactitude des états fournis », de se faire présenter tous documents relatifs « à la gestion spéciale » prévue pour les accidents ayant entraîné la mort ou une incapacité permanente, et « de surveiller d’une façon générale la bonne marche de cette gestion spéciale, qui devait rester distincte de la gestion générale10 ».

  • 11 Une « Compagnie royale d’assurances » avait été établie sous l’Ancien Régime, autorisée pour l’inc (...)
  • 12 Dans l’assurance pour la vie entière, le capital est payable aux héritiers ou autres ayants droit (...)

4Quant à l’assurance-vie, autre pôle important de l’assurance privée contre les risques de l’existence, son essor avait longtemps été contrarié en France pour des raisons de principe11. Mais son développement s’était accéléré à partir de 1905, grâce à l’entrée en vigueur de la loi du 17 mars 1905 qui soumettait enfin les sociétés françaises et les compagnies étrangères aux mêmes contraintes légales. Toutes ces sociétés, 17 en 1900, proposaient des contrats qui, dans un contexte de stabilité monétaire, avaient de quoi séduire de nombreux épargnants, soucieux d’accompagner de leur générosité la destinée de leurs proches ou de leurs descendants. Ou bien elles s’engageaient à verser telle somme à une personne déterminée si, à l’époque fixée par la convention, cette personne était encore en vie (assurance dite en cas de vie) ; ou bien elles étaient tenues de remettre, au décès de telle personne, une certaine somme à un bénéficiaire désiré (assurance dite en cas de décès). Dans ces deux cas déclinés en plusieurs contrats12, l’assuré faisait des heureux, de son vivant ou après sa mort.

5Sans doute la Direction de l’Assurance et de la Prévoyance sociale avait-elle passé, en 1894, un accord avec les sociétés d’assurances sur la vie pour qu’elles produisent des comptes rendus annuels, assortis de tableaux réglementaires. Mais ces documents réclamés avec ménagement n’engageaient que leurs auteurs, sans aucune vérification possible. La mauvaise situation financière d’une compagnie et la faillite de deux autres, la Caisse générale des familles et la Rente viagère, achevèrent de convaincre les parlementaires et les pouvoirs publics d’intervenir. La loi du 17 mars 1905 allait ainsi reproduire à l’égard des sociétés d’assurances sur la vie, françaises et étrangères, le contrôle dont faisaient déjà l’objet les compagnies d’assurances françaises contre les accidents du travail. Un certain nombre de documents devaient être fournis au ministère du Commerce et notamment un compte rendu annuel, accompagné de tableaux annexes. Les données fournies pouvaient être vérifiées par des commissaires contrôleurs, cependant que les frais de contrôle étaient à la charge des entreprises assujetties.

6Ainsi, à l’égard des sociétés d’assurances contre les accidents comme des compagnies d’assurances sur la vie, l’attitude de l’État se faisait de plus en plus sourcilleuse, et la liberté réglementée dont elles jouissaient jusque-là s’effaçait, au nom d’une protection accrue des épargnants et des salariés, devant une liberté de plus en plus contrôlée.

  • 13 Jusqu’en 1914, les fonds d’État et fonds d’État étrangers (titres émis par des États autres que la (...)
  • 14 Yves Guyot, Arthur Raffalovich (dir.), Dictionnaire du commerce, de l’industrie et de la banque, P (...)

7Sans remettre en cause sa légitimité, les autorités du Second Empire avaient tôt compris que l’« autoprotection », fondée sur le patrimoine, les revenus du capital ou sur l’assurance privée, souriait aux plus aisés, sans pleinement profiter à l’économie du pays. Aussi avaient-elles favorisé, sous le patronage direct de l’Empereur, le développement d’une épargne populaire destinée non seulement à soulager les vieux jours des déposants, mais aussi et surtout à financer les infrastructures du pays. C’est bien dans cette ambivalence typiquement saint-simonienne, créditée d’un pouvoir de réconciliation entre le travail et le capital, qu’une prévoyance cette fois collective – épargne, mutualité, assurances publiques et privées, institutions patronales de prévoyance – a pu se développer. Celle-ci était drainée, centralisée, accumulée et employée, sous forme de titres nominatifs, en rentes sur l’État, en valeurs du Trésor ou garanties par le Trésor, en obligations départementales, communales ou coloniales13. S’il n’y avait pas de redistribution, les réalisations financées par les caisses publiques, notamment les Caisses d’épargne, participaient activement à l’enrichissement général du pays : « La plus importante des institutions de prévoyance, celle qui a donné lieu aux plus colossales opérations, est celle des Caisses d’épargne, dont les fonds sont obligatoirement versés à la Caisse [CDC] et dont les dépôts accumulés ont permis à l’État de financer les grandes entreprises de travaux publics et la reconstitution de nos forces militaires14. »

  • 15 La CDC administrait directement la CNRV et les caisses nationales d’assurances en cas d’accidents (...)

8L’analyse du fonctionnement des institutions de prévoyance libre permet de cerner les premières formes organisées de protection sociale. Qu’il s’agisse des Caisses d’épargne, de la Caisse nationale d’épargne (CNE), de la Caisse des retraites pour la vieillesse (CRV créée en 1850), de la Caisse d’assurance en cas d’accidents (CAA créée en 1868) ou encore de la Caisse d’assurance en cas de décès (CAD créée en 1868), tous ces organismes avaient pour objet de recueillir et faire fructifier, par l’accumulation des intérêts, les sommes qui leur étaient versées par des individus ou par des collectivités, y compris les sociétés de secours mutuels. Ils entretenaient, de ce fait, des liens très étroits15, voire organiques, avec la Caisse des dépôts et consignations chargée de centraliser, garder et gérer tous les deniers privés confiés à l’État, à titre obligatoire ou volontaire.

  • 16 Jean-Marie Thiveaud, « L’État, la Caisse des dépôts et consignations : des retraites à l’assurance (...)
  • 17 De 2 francs au moins et de 1 200 francs au plus (1905).
  • 18 De 1851 à 1902, la CNRV a reçu de 2 269 005 personnes 36 712 330 versements s’élevant à 1 241 245  (...)

9Première manifestation de l’intervention directe de l’État dans le domaine de l’assurance, la CRV16 fut créée pour assurer aux déposants, âgés d’au moins cinquante ans, des rentes viagères17. À vrai dire, cette caisse ne put remplir pleinement son rôle de caisse d’assurance sur la vie qu’à partir du milieu des années 1880. Jusque-là, en effet, sa mission fut limitée par le fait que le Trésor lui-même se chargeait du service des rentes viagères ; comme elle devait de surcroît payer à cette administration les capitaux constitutifs de ces rentes viagères en rentes perpétuelles, sa marge de manœuvre dans la recherche de placements plus productifs était singulièrement étriquée. Les lois des 30 janvier 1884 et 20 janvier 1886 lui donnèrent enfin l’autonomie et la liberté qui lui faisaient défaut. La CRV fut chargée du service des rentes viagères. Le cercle de ses placements fut agrandi, notamment par l’adjonction des prêts aux départements et aux communes ; enfin, son taux de capitalisation put suivre les mouvements du revenu de son portefeuille. La CRV devint ainsi, sous le nouveau nom de Caisse nationale des retraites pour la vieillesse (loi de 1886), une institution comparable à une compagnie d’assurances sur la vie18, fonctionnant sans subvention de l’État et remboursant même à la CDC le montant des frais de gestion avancés par cet établissement. Qu’elle ait activement contribué au développement d’une prévoyance libre, à dimension surtout collective, ne fait aucun doute : la plupart des versements reçus émanaient des collectivités publiques et des grandes entreprises désireuses d’assurer une retraite (financée de manière quasi indolore par les intérêts) à leurs employés ou à leurs ouvriers, garantie par l’État. Les sociétés de secours mutuels n’étaient pas en reste, qui voyaient dans cette institution un moyen sûr de se décharger des risques de l’assurance-vie, toujours très lourds à assumer.

  • 19 Comme en témoigne la progression des versements : en 1890 : 30 052 721 francs ; 1895 : 32 638 134 (...)
  • 20 La loi du 27 décembre 1895 posait trois principes : 1°) aucune caisse patronale ne pourrait foncti (...)

10Mais c’est surtout à partir des années 1890 que la CRV, ayant réglé ses difficultés financières, connut un développement constant19. Sa position d’intermédiaire financier de la prévoyance libre en faisait une institution très courtisée par le législateur qui décida, en 1894, qu’elle recevrait les versements (concurremment avec d’autres caisses spéciales) des exploitants et des mineurs dans le cadre de l’assurance obligatoire des ouvriers mineurs ; en 1895, qu’elle accueillerait, concurremment avec la CDC, les sommes gérées par les caisses de retraites, de secours et de prévoyance alimentées par des contributions patronales et ouvrières20 ; et, en 1898, qu’elle assurerait, dans le cadre de la loi du 9 avril 1898 sur la réparation (garantie à la victime ou à ses ayants droit) des accidents du travail, le risque d’insolvabilité du patron ou de la compagnie d’assurances par la constitution d’un Fonds de garantie géré par la CNRV.

  • 21 L’exposé des motifs du projet de loi est, à cet égard, d’une grande clarté : « Le maximum de 3 000 (...)
  • 22 En constituant des rentes viagères aux personnes assurées qui, dans l’exécution de travaux agricol (...)

11Les autres caisses nationales d’assurances en cas de décès et en cas d’accidents avaient été créées, en 1868, non pas dans le but de concurrencer les compagnies privées21 qui délaissaient d’ailleurs les petites assurances jugées peu lucratives, mais pour faciliter l’assurance du chef de famille, exposé à mourir ou à devenir invalide avant l’âge et à laisser ainsi sa femme et ses enfants dans la gêne. Leurs attributions s’étoffèrent également à mesure que furent promulguées de nouvelles lois sociales. La Caisse d’assurances en cas de décès qui, à l’origine, avait pour seul objet les assurances en cas de décès pour la vie entière, fut autorisée, en 1894, à passer des contrats d’assurances temporaires avec les acquéreurs ou constructions d’habitations à bon marché ; puis, en 1897, à accepter des contrats d’assurances mixtes. De son côté, la Caisse d’assurances en cas d’accidents, qui assurait contre les accidents entraînant une incapacité permanente ou le décès22, conserva cette fonction, après la promulgation de la loi du 9 avril 1898, tout en laissant à la charge des patrons les incapacités temporaires. Ces derniers pouvaient d’ailleurs se dégager de leur responsabilité directe en affiliant leurs ouvriers à des sociétés de secours mutuels ou en créant des caisses de secours. Une telle répartition des rôles était justifiée par l’absence d’un corps de contrôle, habilité à surveiller les suites des accidents. Seules les sociétés de secours mutuels, présentes sur place, ou les compagnies d’assurances dotées d’agents spéciaux auraient été à même d’exercer une telle surveillance.

  • 23 Christian Topalov (dir.), Laboratoires du nouveau siècle. La nébuleuse réformatrice et ses réseaux (...)
  • 24 Yves Guyot, Arthur Raffalovich (dir.), Dictionnaire du commerce, de l’industrie et de la banque, o (...)

12Que la politique sociale des républicains des années 1880 et 1890 se soit confortablement calée dans ce système de prévoyance libre ne fait aucun doute. Les institutions financières léguées par le Second Empire permettaient non seulement de rémunérer l’épargne individuelle et collective, mais aussi de financer les réalisations sociales et économiques des collectivités locales. Juste retour des choses, si l’on songe que les multiples faveurs législatives accordées aux épargnants et aux caisses publiques étaient destinées à atténuer l’effort d’assistance, déployé à « fonds perdus » par les communes, les départements et l’État. Reste qu’on ne comprendrait pas l’influence grandissante des réformateurs sociaux d’avant la Première Guerre mondiale, sans souligner l’orientation de plus en plus « philanthropique » des prêts consentis par les caisses nationales (la CDC au premier chef) et caisses d’épargne aux communes, départements et établissements d’utilité publique. Si la « nébuleuse réformatrice23 » a pu s’épanouir, c’est parce qu’il existait une véritable manne financière excédentaire, constituée par une épargne dont le montant avoisinait les cent dix milliards de francs lourds en 1913 ! Du reste, la « générosité » conjoncturelle de la Caisse des dépôts et consignations n’avait pas échappé aux économistes du moment : « Si maintenant la Caisse des dépôts sert toujours d’intermédiaire et de banquier à l’État pour certaines dépenses, on constate une tendance de plus en plus lourde à faire remplir à ce grand établissement financier un rôle philanthropique de plus en plus important24. » Les réformateurs sociaux, ces « reconvertis de l’Ordre moral ou parvenus de la République », selon l’expression de Christian Topalov, n’hésitaient plus à frapper, au nom des collectivités territoriales, aux portes des caisses nationales pour obtenir des prêts à des taux avantageux. N’avaient-ils pas un intérêt politique personnel, quand l’épargne disponible coulait d’abondance, à faire œuvre de philanthropie ? Légitimée par la prévoyance, la réforme sociale était devenue le sésame obligé de bien des carrières politiques, à commencer par celles de Jules Siegfried et Paul Strauss.

  • 25 Créé par la loi du 25 février 1901.
  • 26 En revanche, l’impôt sur le revenu des valeurs mobilières (IRVM), créé par la loi du 29 juin 1872 (...)
  • 27 Ibid., p. 548.
  • 28 Yves Guyot, Arthur Raffalovich (dir.), Dictionnaire du commerce, de l’industrie et de la banque, o (...)
  • 29 Cité par Bruno Dumons, Gilles Pollet, L’État et les retraites. Genèse d’une politique, Paris, Beli (...)

13Il ne faut pourtant pas se dissimuler les limites d’un système qui n’assurait que certains risques, profitait surtout aux collectivités locales, administrations publiques et grandes entreprises, se montrait généreux à l’égard des individus qui disposaient déjà d’une capacité d’épargne, tout en laissant de côté, sauf pour le risque accident du travail, la plupart des ouvriers de l’industrie ou de l’agriculture et les domestiques (ni indigents ni impécunieux). Ceux-ci, faute d’une capacité d’épargne suffisante et en l’absence fréquente de sociétés de secours mutuels, se trouvaient évincés de toute forme de protection sociale. L’inégalité devant la plupart des risques sociaux – au demeurant clairement identifiés – s’ajoutait aux inégalités de fortune et des revenus, lesquelles n’étaient toujours pas tempérées par l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les successions25 dont les taux d’imposition restèrent très faibles jusqu’en 1914, non plus que par des prélèvements sociaux26. Rien d’ailleurs « ne permet de conforter l’idée selon laquelle les inégalités auraient déjà commencé à se réduire avant le déclenchement du premier conflit mondial. En l’absence des chocs des années 1914-1945, il est probable que la France n’aurait pas quitté de sitôt le sommet inégalitaire du début du siècle27 ». L’échec, avant même la Grande Guerre, des Retraites ouvrières et paysannes, fondées sur une épargne ouvrière, collective et obligatoire, ne fit que souligner les limites démocratiques d’une prévoyance libre qui faisait surtout, compte tenu des très grandes fortunes accumulées depuis un siècle sans frein fiscal, la joie des rentiers de la Belle Époque. « On voulait par ces moyens, pouvait ainsi diagnostiquer le très libéral Dictionnaire du commerce, de l’industrie et de la banque, encourager parmi les classes laborieuses les dispositions à la prévoyance et à la mutualité. Il est fâcheux de constater que ce sont ces classes qui, soit impuissance, soit insouciance, en ont le moins profité28. » Alexandre Millerand, qui s’était prononcé dès 1901 pour la création de retraites ouvrières obligatoires alors qu’il était ministre socialiste dans le cabinet Waldeck-Rousseau, ne disait pas autre chose : « L’ouvrier qui ira isolément, de son propre mouvement pour se constituer une retraite à la caisse nationale [la CNRV], c’est un mythe, il n’existe pas29. »

Les formes de protection mutualisées ou solidaires

  • 30 Les sociétés de secours mutuels trouvaient dans la Caisse nationale des retraites pour la vieilles (...)
  • 31 Michel Dreyfus, Liberté, égalité, mutualité. Mutualisme et syndicalisme 1852-1967, Paris, Éditions (...)
  • 32 Le pouvoir impérial avait mis en place un système dualiste : un modèle étatisé s’appuyant sur le r (...)
  • 33 François-Xavier Merrien, Politiques publiques et structures sociales. Étude comparative de l’édifi (...)
  • 34 Jacques Léonard, La Médecine entre les pouvoirs et les savoirs, Paris, Aubier, 1981, p. 306.

14Si l’on s’intéresse maintenant aux techniques de protection impliquant une socialisation des risques, la mutualité (qui permet aux membres d’une société de prévoyance de s’assurer, moyennant des cotisations régulières de leur part, contre des risques collectivement identifiés) venait assurément en première position, confortablement adossée aux institutions financières qui viennent d’être évoquées30. Les républicains des années 1870 et 1880 s’étaient pourtant méfiés dans un premier temps de cette institution – clairement séparée du mouvement ouvrier depuis le début des années 185031 – que le Second Empire avait étroitement encadrée et surveillée32. Mais leur hostilité de principe avait progressivement fondu devant les avantages que pouvait comporter cette « solidarité libre », qui dispensait l’État de prendre en charge des individus a priori sains et aptes au travail33. Car la mutualité pouvait, à n’en pas douter, devenir cette « école de moralité civique, contrepoids à l’émiettement individualiste, antidote à l’État-providence, conciliant la liberté de l’épargne et une dose modérée de bienfaisance collective, pour venir en aide aux classes laborieuses qu’angoissent la maladie et l’accident, ainsi que l’infirmité et le chômage qui peuvent en découler34 ». À condition, bien sûr, de la libérer du carcan réglementaire dont le Second Empire l’avait accablé, de crainte que les sociétés de secours ne se transforment en sociétés de résistance ouvrière. L’État devait intervenir pour ne plus avoir à intervenir.

  • 35 Michel Dreyfus, Bernard Gibaud, André Gueslin (dir.), Démocratie, solidarité et mutualité. Autour (...)

15C’est bien à quoi se résolut la loi du 1er avril 1898, dite Charte de la mutualité, qui se fit fort d’assouplir le contrôle de l’État sur les sociétés de secours mutuels en reconnaissant trois types de société – libres, approuvées, d’utilité publique – et d’étendre leur action aux pensions de retraite et aux assurances individuelles en cas de vie ou d’accident. Les sociétés de secours mutuels étaient désormais définies comme des associations de prévoyance visant à « assurer à leurs membres participants et à leurs familles des secours en cas de maladie, blessures ou infirmités, leur constituer des pensions de retraite, contracter à leur profit des assurances individuelles ou collectives en cas de vie, de décès ou d’accidents, pourvoir aux frais des funérailles et allouer des secours aux ascendants, aux veufs, veuves ou orphelins des membres participants décédés » (art. 1er). Autorisées à s’investir dans la « prévoyance lourde », elles se voyaient reconnaître, de surcroît, la possibilité de créer des caisses autonomes qui allaient permettre aux mutualistes de se former aux techniques actuarielles, dont les sociétés d’assurances étaient depuis longtemps familières35.

  • 36 2 680 000 hommes, 666 000 femmes, 215 000 enfants et 573 000 membres honoraires.
  • 37 Michel Dreyfus, Liberté, égalité, mutualité…, op. cit., p. 98 : en 1898, la Mutualité comptait, se (...)
  • 38 Hyppolite Maze (1839-1891), Paul Guieysse (1841-1914), Victor Lourties (1844-1922) et Léon Bourgeo (...)
  • 39 Bernard Gibaud, « Les sociétés de secours mutuels » dans Michel Laroque (dir.), Contribution à l’h (...)

16Si elle contribua fortement à leur croissance numérique (22 500 sociétés et 3 500 000 adhérents36 en 1913 contre 9 600 sociétés et 1,5 million de sociétaires en 1892), la libéralisation des sociétés de secours mutuels ne transforma pas la mutualité en forme courante de la protection sociale : seulement 10 % de la population française y avait recours en 1913. À cela, rien d’étonnant : l’assise sociologique de cette « solidarité libre » dépendait étroitement de la capacité contributive des adhérents des sociétés de secours mutuels qui se recrutaient principalement dans la petite bourgeoisie, parmi les fonctionnaires, artisans, ouvriers très qualifiés, employés de commerce, sans parvenir véritablement à capter les salariés les plus modestes37. En revanche, le succès politique de la mutualité était, depuis les années 1890, manifeste ; il tenait, pour l’essentiel, aux liens étroits qui se tramaient entre l’organisation mutualiste et le système politique français38. Il est vrai que la dimension plus territoriale qu’interclassiste ou professionnelle39 de cette institution, confirmée par la loi de 1898 autorisant les sociétés à exister sur une base départementale et nationale, et même à créer des fédérations et des unions, s’y prêtait avec complaisance. N’offrait-elle pas des voies de repli, d’attente, ou des réseaux de relations – souvent liés à la franc-maçonnerie – aux hommes politiques de la IIIe République que l’instabilité ministérielle et les échéances électorales souvent malmenaient ? En clair, la mutualité était en parfaite symbiose avec le régime parlementaire de la IIIe République qui réservait une place majeure à l’élu local du peuple (souvent maire d’une commune), dans sa double qualité de législateur et, depuis les lois fondamentales de 1871 (régime administratif des départements), 1884 (charte municipale) et 1902 (loi sur l’hygiène publique), de maître d’œuvre de politiques sociales et sanitaires au niveau local. C’est bien du reste dans le vivier clientéliste de la mutualité, dont l’organisation nationale et locale présentait des analogies frappantes avec celle des partis républicains, notamment le Parti radical socialiste, que la IIIe République puisait une bonne partie de son personnel politique et administratif.

  • 40 André Gueslin, Les Gens de rien. Une histoire de la grande pauvreté dans la France du xxe siècle, (...)

17Cet attachement aux vertus de la prévoyance libre n’empêchait pas les républicains opportunistes et plus encore les radicaux socialistes de se préoccuper, au nom des principes solidaristes et d’une sage gestion de la paix sociale, des plus faibles et déshérités. De tous ceux, en d’autres termes, dont la capacité d’épargne était inexistante ou qui ne pouvaient ni s’entraider ni se protéger par eux-mêmes : des « gens de rien40 ». Il faut dire qu’en s’engageant dans cette voie, si controversée depuis la Révolution française, les républicains ne manquaient pas d’audace. Car, en s’obligeant à intervenir en faveur des « privés de ressources » sans leur réclamer une quelconque contrepartie, non seulement ils mettaient en évidence les limites de la bienfaisance privée et des institutions caritatives, mais ils récusaient aussi l’image fallacieuse du « mauvais pauvre », seul responsable de son infortune. Ils ébranlaient du même coup la confiance en un système de prévoyance libre dont profitaient avant tout les plus fortunés ; ceux-là mêmes qui, par la détention d’un capital ou d’un patrimoine, se trouvaient déjà à l’abri du besoin. Pour qui connaît la suite des événements, la levée – à grande échelle – de « l’objection libérale » (Henri Hatzfeld) contre l’obligation, était la condition sine qua non d’une assurance véritablement publique, destinée à couvrir des risques sociaux, non plus individuellement mais collectivement pensés ou représentés.

  • 41 Michèle Ruffat, Édouard-Vincent Caloni, Bernard Laguerre, L’UAP et l’histoire de l’assurance, Pari (...)
  • 42 Le législateur avait prudemment éludé ce point épineux qui suscitait les foudres des libéraux, en (...)

18Ce n’est pourtant pas dans le champ de l’assurance, visé par de nombreux projets de monopole et de plus en plus contrôlé par l’État que l’obligation d’intervenir se manifesta le plus précocement41. Même la loi du 9 avril 1898 sur la réparation des accidents du travail, qui reconnaissait pourtant le caractère social de l’accident du travail au prix d’une entorse majeure au principe de responsabilité individuelle (art. 1382 du Code civil), avait écarté le principe de l’assurance obligatoire42. C’est dans le champ de l’assistance publique qu’elle s’imposa, là où les collectivités publiques, État, départements et surtout communes, octroyaient sans contrepartie une aide directe à des individus placés « temporairement ou définitivement dans l’impossibilité physique de pourvoir aux nécessités de la vie ».

  • 43 Didier Renard, « Intervention de l’État et genèse de la protection sociale en France (1880-1914) » (...)
  • 44 L’Église, qui assurait le fonctionnement des hôpitaux, hospices, asiles, orphelinats, avait été pr (...)
  • 45 En vertu du principe « que l’assistance publique est une œuvre de solidarité nationale. Elle doit (...)

19Que l’obligation d’assister ait précédé celle de s’assurer (17 années séparent la loi de 1910 sur les Retraites ouvrières et paysannes de la loi de 1893 sur l’Assistance médicale gratuite) s’explique par la prégnance des idéaux révolutionnaires dans la culture politique des républicains au pouvoir. Comme l’a montré Didier Renard, les débats de la fin du xviiie siècle et de la première moitié du xixe siècle ont « précipité des modèles intellectuels de l’intervention étatique qui constitueront par la suite des références politiquement mobilisables43 ». À telle enseigne que le projet social des républicains de la fin des années 1880 relayait, à plus d’un siècle de distance mais dans un contexte tout autre, le dessein des révolutionnaires de 1789. Comme ces derniers, qui avaient nationalisé l’assistance et inscrit dans la constitution de 1793 les principes de droit à l’assistance et l’obligation pour la société de l’exercer44, les républicains des années 1880 eurent à cœur de faire reculer l’influence, encore très grande, de l’Église catholique sur les pratiques des bureaux de bienfaisance, les structures hospitalières et les communautés de base, qui structuraient le champ de la bienfaisance privée. Placée sous le signe de la laïcité et de la solidarité par la création d’un mécanisme de péréquation entre les communes, fondé sur le principe du « centime additionnel45 », leur offensive alla de pair avec une intervention directe de l’État, relayée localement par les collectivités locales et complétée par une bienfaisance privée dont le concours restait indispensable : pas de monopole de l’assistance publique qui eût obéré les finances des collectivités territoriales.

  • 46 Dominique Dessertine, Olivier Faure, « Assistance traditionnelle, assistance nouvelle : coût et fi (...)

20Pour imposer plus facilement l’assistance publique obligatoire, les républicains ont cependant « renoncé à proposer un système global d’assistance [qu’un socialiste indépendant comme Léon Mirman appelait de ses vœux] et ont préféré faire voter, l’une après l’autre, une série de mesures sectorielles moins effrayantes aux yeux des libéraux qu’un système complet46 ». En segmentant l’assistance suivant les populations à secourir, on évitait de créer officiellement un droit général à l’assistance qui n’eût pas manqué de découler du principe même d’obligation appliqué à un système global d’assistance. On réduisait aussi à bon compte la contradiction politique que l’instauration du suffrage universel masculin avait fait surgir entre l’égalité civique et l’inégalité civile des conditions. Enfin, une intervention ciblée, assortie d’un système contrôlé par l’État de péréquation entre collectivités locales, rassurait le camp des républicains qui souhaitaient aménager un certain équilibre entre la volonté politique de contrôler les pouvoirs locaux depuis le centre et la nécessité concrète d’appliquer le principe de subsidiarité, l’assistance de l’État n’étant légitime qu’en cas d’insuffisance de l’action des collectivités locales.

  • 47 Ministre du Commerce, Alexandre Millerand s’en était expliqué : le parti républicain « ne peut avo (...)
  • 48 Nationalisée, dans la mesure où l’assistance obligatoire fut étendue à tout le territoire, en dépi (...)
  • 49 Qui concernait, sous le Second Empire, quelque 120 000 personnes entretenues en permanence et 1,5 (...)

21C’est donc au nom d’une laïcité réaliste47, d’un certain opportunisme politique et d’une solidarité organisée entre les collectivités territoriales sur tout le territoire national qu’une assistance obligatoire et « nationalisée48 » vint se greffer sur l’assistance traditionnelle49. La nouvelle assistance était désormais motivée moins par la pauvreté que par une privation temporaire de ressources, consécutive à la maladie, l’âge, la maternité ou les charges de famille ; en clair, par la réalisation d’un risque qui pouvait survenir à l’indigent, comme au salarié malade ou à toute autre personne brutalement privée de ressources. De là des mesures sectorielles, ciblées sur des populations précises (assistance aux enfants ; assistance aux vieillards, infirmes et incurables) ou bien destinées à lutter contre le dépeuplement : lois d’assistance familialistes et natalistes de 1913 qui reconnaissaient, pour la première fois, le droit à l’assistance, non à un individu, mais à un groupe constitué, la famille nombreuse indigente. Il en résultait surtout, grâce à l’obligation d’assistance imposée aux collectivités publiques, avec trois niveaux de légitimité différents – l’État, le département et surtout la commune – une extension considérable du champ sociologique de l’assistance, dont les bénéficiaires pouvaient, dans le cas de l’Assistance médicale gratuite, être des ouvriers ou des paysans placés dans l’impossibilité de payer les soins. La nouvelle assistance était officiellement justifiée par d’anciennes préoccupations hygiénistes (lutter contre le dépérissement de la « race ») et de nouvelles considérations sanitaires (lutte contre les fléaux sociaux et éradication depuis la révolution pastorienne des foyers infectieux). Les « mauvais pauvres » du passé s’effaçaient désormais devant les individus privés de ressources, soit malades, soit explicitement visés par les lois sur l’assistance.

22Mais la grande nouveauté, celle qui établissait une jonction durable entre ce qui tenait lieu de système de soins privé et public et une assistance publique jusque-là très faiblement médicalisée, était due à la loi du 15 juillet 1893 qui procurait gratuitement à tous les malades privés de ressources une assistance médicale à domicile (à la charge de la commune, du département ou de l’État) ou, s’il y avait impossibilité de le soigner utilement à domicile, dans un établissement hospitalier. Auparavant, les malades pauvres n’étaient pas privés de tout secours ; mais, en dehors de l’obligation imposée aux hôpitaux publics communaux depuis 1851, l’assistance aux malades par les collectivités publiques était facultative. En 1892, elle était pratiquée dans les 46 départements dont les conseils généraux avaient organisé un service médical gratuit, et fonctionnait seulement dans les communes ayant accepté de payer la part des dépenses mises à leur charge.

  • 50 Comme la circulaire du 15 décembre 1899 (Pierre Guillaume, Le Rôle social du médecin depuis deux s (...)

23L’obligation d’assistance fut étendue, en 1905, aux vieillards, infirmes et incurables, jusque-là exclus, pour des raisons financières, de la législation de 1893. D’autres textes devaient suivre, cette fois d’origine administrative50, qui autorisèrent, de manière il est vrai restrictive, les sociétés de secours mutuels à diriger leurs malades payants vers les hôpitaux, contribuant ainsi à la lente mutation de ces lieux d’hébergement en établissements de soins. Cette dernière évolution fut amorcée par la loi du 9 avril 1898 sur la réparation des accidents du travail. Elle mettait les frais médicaux et les indemnités éventuelles à la charge des employeurs, qui avaient donc intérêt à imposer leurs propres médecins. Cela affecta profondément les relations entre les pouvoirs publics et une médecine libérale, prise entre la colère d’avoir perdu le prestige social, quelque peu mythique, du médecin notable soignant les pauvres et le soulagement d’être déchargé d’une pratique charitable. Les pouvoirs publics eurent désormais à compter avec un syndicalisme médical très actif, soucieux de défendre les intérêts professionnels de la médecine libérale face aux prétentions conjointes des employeurs, des compagnies d’assurances ayant à faire face aux frais médicaux induits par la loi de 1898 sur les accidents du travail, des sociétés de secours mutuels enclines à peser sur les tarifs pour limiter leurs frais et d’une médecine hospitalière en voie d’affirmation. À travers une loi assistantielle d’ampleur nationale, qui consacrait un véritable droit aux soins, était donc posée la question – aujourd’hui centrale dans les systèmes de protection sociale – des relations entre les pouvoirs publics et le corps médical.

  • 51 La question des retraites fut donc envisagée par les républicains à la fois sous l’angle de la pré (...)

24L’obligation assurantielle s’imposa, dès avant la Première Guerre mondiale, contre les risques liés à la vieillesse, lors même qu’il existait, depuis 1905, un dispositif assistantiel national pour les vieillards, infirmes et incurables. Si l’on met à part les régimes spéciaux ou professionnels comme celui des mineurs datant de 1894, ce principe appliqué à l’assurance sous-tendit en effet la loi du 9 avril 1910 sur les Retraites ouvrières et paysannes51. Signe à tout le moins d’un essoufflement de l’objection libérale qui ne fut jamais aussi forte qu’entre les années 1850 et 1880.

  • 52 Selon l’expression de Bruno Dumons et Gilles Pollet, L’État et les retraites. Genèse d’une politiq (...)
  • 53 L’expression est de Léopold Mabilleau au congrès de 1904 de la mutualité.

25Posée au tournant des années 1880, la question des Retraites ouvrières et paysannes (ROP) fut très rapidement, mais à mots couverts, associée au principe d’obligation qui avait déjà droit de cité dans la fonction publique (300 000 fonctionnaires), chez les cheminots (200 000), les mineurs (200 000) et les ouvriers d’État (100 000). Or, même si la retraite de ces catégories suscitait bien des envieux chez ceux qui en étaient privés, le principe d’obligation rencontrait la triple opposition d’une « constellation libérale52 » rassemblant des libéraux orthodoxes, des économistes classiques, des républicains modérés souvent liés aux milieux d’affaires, des catholiques libéraux et des organisations patronales ; d’une mutualité dont l’attachement à la prévoyance libre restait très marqué ; et d’une CGT qui, compte tenu de la courte espérance de vie des ouvriers à 65 ans, dénonçait la duperie d’une « retraite pour les morts ». Plusieurs années devaient s’écouler avant que la mutualité discerne dans l’obligation « un moyen transitoire de réaliser la généralisation de la prévoyance, qui est le plus cher de nos désirs53 ». Non sans avoir reçu au préalable, de la part de plusieurs personnalités politiques impliquées dans le dossier des retraites (Léon Bourgeois, Alexandre Millerand, et Paul Guieysse), l’assurance formelle qu’elle jouerait dans l’application de la future loi un rôle à part entière.

  • 54 Bernard Gibaud, Mutualité, assurances (1850-1914). Les enjeux, Paris, Economica, 1998.

26Après de multiples péripéties, la Chambre des députés et le Sénat votèrent, les 22 mars et 5 avril 1910, la loi instituant les Retraites ouvrières et paysannes. Ce texte organisait l’assurance retraite pour les assurés obligatoires, c’est-à-dire les salariés de plus de 65 ans (60 ans à partir de 1912) gagnant moins de 3 000 francs par mois, et pour les salariés facultatifs percevant des émoluments compris entre 3 000 et 5 000 francs. Ce sont donc essentiellement les catégories modestes de salariés de l’industrie, du commerce et de l’agriculture, liés à un patron par un contrat de travail (le lien n’étant pas toujours évident), qui entraient dans son champ d’application. Si les mutualistes et le patronat étaient autorisés à gérer leurs propres caisses de retraite, collecter les cotisations et prendre en charge le service des retraites, la Caisse nationale des retraites pour la vieillesse (CNRV), dont on a vu qu’elle pouvait, depuis 1895, accueillir les dépôts des institutions de prévoyance patronales, était privilégiée au détriment des caisses autonomes. Les deux principaux concepteurs de la loi, René Viviani et Alexandre Millerand, tous deux socialistes indépendants, avaient, en effet, estimé que les mutualistes n’étaient pas techniquement en mesure de gérer l’ensemble du système, ce que René Viviani devait d’ailleurs publiquement regretter en 191354.

  • 55 Bruno Dumons, Gilles Pollet, L’État et les retraites, op. cit., p. 391.
  • 56 Gilles Pollet, « L’incapacité mutualiste à mettre en place un système de retraites », dans Michel (...)
  • 57 Henri Hatzfeld, Du paupérisme à la sécurité sociale (1850-1940). Essai sur les origines de la Sécu (...)
  • 58 Pierre Saly, « Les reflux financiers induits par les retraites ouvrières et paysannes, 1910-1930 » (...)

27Selon les statistiques du ministère du Travail, la législation concernait une douzaine de millions de salariés assujettissables, assurés obligatoires, ainsi que 6 millions d’assurés facultatifs, indépendants et petits patrons, soit un total de 18 millions de personnes représentant près de la moitié de la population française. Mais, à la fin de l’année 1912, seulement 7 600 000 personnes assujetties furent recensées par les services du ministère du Travail, dont 770 000 assurés facultatifs, soit un total de 7,5 millions et demi sur les 18 millions escomptées avec beaucoup d’optimisme par le ministère du Travail55. Encore doit-on immédiatement préciser que 4 800 000 personnes n’avaient versé aucune cotisation56. Selon Henri Hatzfeld, la population des bénéficiaires des ROP s’établissait à 2 650 000 personnes au 1er janvier 1912 ; à quelque 3 430 000 en 191357. De son côté, Pierre Saly avance le chiffre de 1 600 000 assurés en 1914, réduit à 1 500 000 l’année suivante ; il devait rester stable ensuite et représenter moins du septième du nombre des personnes assurables. Le constat est encore plus net pour les assurés facultatifs : environ 740 000 personnes en 1913, 400 000 en 1914 ; la chute s’aggravera ensuite avec 200 000 en 1920 et 100 000 en 192858.

28Le bilan de cette loi, dont l’application fut retardée par la guerre, n’est pourtant pas négligeable. Entre juillet 1911 et décembre 1914, 1 113 731 retraites purent être liquidées dont plus de 700 000 dans la seule année 1913. Selon les estimations de Bruno Dumons et Gilles Pollet, près de la moitié de la population française âgée de 60 ans et plus (soit 4 297 740 personnes d’après le recensement de 1911) aurait touché une pension de la législation 1910-1912, la tranche des 60-65 ans, bénéficiaire du régime transitoire, étant la plus favorisée. Les femmes (28 %) et les étrangers au nombre d’un million d’assujettis potentiels furent à l’inverse les moins bien lotis.

  • 59 Ce qui entraînait l’impossibilité de coller les timbres correspondant à la part patronale. Auparav (...)
  • 60 En 1911, son secrétaire général, Léon Jouhaux, donna comme consigne aux syndiqués de refuser de fo (...)
  • 61 L’enregistrement des assujettissables incombait aux communes qui devaient dresser une liste d’admi (...)

29Que la loi sur les ROP ait été rendue quasiment caduque par un arrêt de la Cour de cassation (22 juin 1912) exonérant l’employeur de toute responsabilité en cas de non-présentation par le salarié de sa carte d’assuré59 ou qu’elle ait rencontré une opposition de la part de la CGT60, ne doit donc pas dissimuler l’ampleur du chemin parcouru. L’innovation est également remarquable. Pour la première fois, le système général de retraites pour les salariés rompait avec l’ancrage purement territorial de l’assistance et de la mutualité, en affirmant, au prix d’un compromis organisationnel61, la primauté du lien contractuel (le contrat de travail donnant droit à) sur celui de rattachement à la commune. La loi créait par ailleurs un système facultatif de retraite pour les travailleurs indépendants et les petits patrons, ainsi que pour les épouses d’assujettis, financé par les seules cotisations des intéressés. Voilà qui cautionnait, malgré le rétrécissement du champ d’application de la loi par la jurisprudence et les nombreuses limitations apportées au principe d’obligation, une condition salariale à laquelle les libéraux, attachés à la libre entreprise et à la fluidité sociale, ou les radicaux, en tant qu’anciens adversaires farouches du salariat, étaient par tradition hostiles. Le principe de l’assurance obligatoire marquait incontestablement des points.

  • 62 Soit l’ensemble des dispositions légales et réglementaires visant à protéger le travailleur dans s (...)
  • 63 Les enfants en 1841, les filles mineures en 1874 et les femmes adultes en 1892.
  • 64 Selon les données du recensement de 1906, 57 % des hommes de plus de 70 ans (23 % pour les femmes) (...)

30Surtout, cette loi présentait des congruences possibles avec une construction juridique alors en pleine expansion, la protection légale des travailleurs62, dont le caractère interprofessionnel et majoritairement ouvrier (on parlait alors de législation ouvrière ou de droit ouvrier, même si les employés de commerce étaient également concernés) renvoyait sans ambiguïté au contrat de travail. D’une certaine façon, la protection sociale des retraités allait dans le sens de cette protection qui s’était d’abord fixée sur les éléments considérés comme les plus « faibles » de l’industrie63. Elle s’était intéressée auparavant aux hommes adultes de l’industrie et du commerce tout en conservant des dispositions légales et réglementaires, applicables à des populations spécifiques : enfants, filles mineures et femmes adultes. Il paraissait logique d’en faire bénéficier les ouvriers les plus âgés, ni malades ni invalides, qui étaient obligés de travailler pour ne pas devenir dépendants d’autrui64. La protection sociale des retraités, en principe garantie, complétait ainsi la protection juridique des travailleurs, non garantie, en procédant, comme l’avait fait la protection légale des travailleurs depuis 1841, par différenciation suivant l’âge ou le sexe et par assimilation des moins forts aux plus faibles : les salariés « retraités » étaient différenciés du groupe des actifs, et assimilés, par la pension de retraite ou salaire de substitution, aux salariés juridiquement protégés. C’est, en définitive, la totalité du cycle vital, depuis le premier travail jusqu’à la mort, qui se trouvait ainsi juridiquement investie. Mais sans qu’il y ait syncrétisme, dans la phase de l’activité productive salariée, entre protection légale et protection sociale : les conditions d’un droit social étaient seulement posées.

Des rationalités distinctes et concurrentes

31La protection sociale d’avant 1914 recouvrait, en définitive, trois grandes composantes. En premier lieu, une prévoyance libre, dont les classes sociales les plus aisées, la moyenne et petite bourgeoisie (à travers la mutualité et les assurances privées), les rentiers, les employés de commerce et les ouvriers les plus qualifiés s’accommodaient fort bien, quoiqu’inégalement. En second lieu, un important secteur assistantiel dont les populations privées de ressources ou présentant des caractères spécialement prévus par la loi devaient bon gré mal gré se contenter. Et enfin, nonobstant les régimes spéciaux ou professionnels, une assurance retraite obligatoire qui concernait, depuis 1910, les salariés modestes de l’industrie et de l’agriculture. Dans la mesure où les populations bénéficiaires étaient grosso modo distinctes, la déclinaison de la protection sociale en trois volets complémentaires semble a posteriori justifiée. Mais cette division ternaire fut-elle validée par les structures administratives ?

  • 65 Lion Murard, Patrick Zylberman, L’Administration sanitaire en France dans l’entre-deux-guerres. Le (...)

32Sur le plan institutionnel, la division était plutôt binaire. Le clivage était très net entre l’assistance publique, apanage jusqu’en 1920 du ministère de l’Intérieur, et la prévoyance libre et obligatoire (avant 1910, celle-ci concernait certains régimes spéciaux, comme celui des mineurs), dévolue au ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, créé en octobre 1906. Jusqu’à la constitution d’un ministère de l’Hygiène, de l’Assistance et de la Prévoyance sociales65 en 1920, l’Intérieur devait conserver la tutelle de l’assistance publique et médicale qui s’adressait aux non travailleurs salariés non prévoyants, les « non-non » pour ainsi dire. La création, en son sein, d’une Direction de la Mutualité en novembre 1903 n’entama guère ce « monopole de l’indigence », puisque cette direction fut intégrée, trois années plus tard, dans le ministère du Travail. Ce dernier devint dès avant 1914, comme l’était déjà le ministère du Commerce et de l’Industrie, un ministère des salariés et des prévoyants non-salariés, ce qui incluait les artisans, les travailleurs indépendants, les rentiers, etc. Réalité institutionnelle en adéquation frappante avec la structure de la population active, si l’on songe que l’emploi non salarié représentait près de 50 % de l’emploi total au début du siècle (environ 10 millions de salariés et 10 millions de non-salariés).

  • 66 Virginie De Luca, Aux origines de l’État-providence. Les inspecteurs de l’Assistance publique et l (...)
  • 67 Didier Renard, Initiative des politiques et contrôle des dispositifs décentralisés. La protection (...)

33Des nouvelles rationalités administratives alors émergentes, la plus précoce fut incontestablement celle qui sous-tendit la nationalisation et la laïcisation de l’assistance publique. Le pli fut pris avec la constitution, en novembre 1886, d’une Direction de l’Assistance publique au sein du ministère de l’Intérieur, immédiatement confiée à un haut fonctionnaire dévoué à la cause laïque, Henri Monod66. Une telle création, complétée par des instances de consultation et de réflexion, dont la plus importante était le Conseil supérieur de l’assistance publique, intervenait au moment où l’assistance publique entamait, comme il a été dit, son aggiornamento avec le développement d’une assistance à vocation nationale, beaucoup plus médicalisée que par le passé. Le transfert des services d’hygiène issus du ministère du Commerce et de l’Industrie (1889), la nationalisation de l’Assistance médicale gratuite (1893), puis les grandes lois de 1905 (assistance aux vieillards, infirmes et incurables), et de 1913 (assistance aux familles nombreuses) firent de cette direction, rebaptisée Direction de l’Assistance et de l’Hygiène publique, le fer de lance d’une politique visant à faciliter « la prise de contrôle progressive par les municipalités des activités des bureaux de bienfaisance et des hôpitaux jusque-là restés dans le champ d’influence de la bienfaisance confessionnelle67 ».

  • 68 Jean-André Tournerie, Le Ministère du Travail. Origines et premiers développements, Paris, Cujas, (...)
  • 69 La Première Guerre mondiale n’affecta pas cette stabilité, alors qu’elle donna une impulsion décis (...)
  • 70 Vincent Viet, « Les ministères sociaux et l’institutionnalisation administrative des solidarités ( (...)

34Parallèlement, s’affirmait une nouvelle rationalité administrative, au sein du ministère du Commerce et de l’Industrie, qui tendait à faire de la « protection légale des travailleurs », l’articulation maîtresse de la future politique du travail. Le pôle « travail » se constitua en effet, comme l’a bien montré Jean-André Tournerie68, autour de structures issues du ministère du Commerce et de l’Industrie ; il était essentiellement incarné par la Direction du Travail, créée en août 1899 (mais issue d’une Direction du Travail et de l’Industrie, née en 1895), qui avait sous sa responsabilité la protection légale des travailleurs et son contrôle via l’Inspection du travail, l’observation du social (Office du travail, Inspection du travail, Statistique générale de la France) et les relations avec les organisations professionnelles. Confirmée par la création, en octobre 1906, du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, la stabilisation du pôle travail69 devait dès lors contraster avec l’instabilité chronique de la protection sociale et du pôle santé, qui allait durer grosso modo jusqu’à la Libération70.

35Cette instabilité, illustrée par des transferts répétés de compétences entre les ministères sociaux, était structurelle. Elle était liée au souci jamais démenti d’aménager, à des fins économiques, une certaine complémentarité entre la prévoyance libre et la prévoyance obligatoire. Il s’agissait, en d’autres termes, d’éviter une séparation rigide entre la première, « destinée » avant tout aux non-salariés, et la seconde, « réservée » aux seuls salariés dont « l’imprévoyance » était volontiers déplorée ; en clair, derrière un ouvrier pouvait se cacher un épargnant, fût-il ou non mutualiste. Toujours est-il que les deux formes de prévoyance furent délibérément placées, à la création du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale (1906), sous l’autorité d’une même direction ministérielle dont Georges Paulet, homologue d’Arthur Fontaine à la Direction du travail, fut le premier titulaire : la Direction de l’Assurance et de la Prévoyance sociale. La réunion, dans un même département ministériel, de cette direction et de la Direction du Travail, responsable de la législation sur le travail pour les salariés du commerce et de l’industrie, faisait désormais entrevoir la possibilité de greffer la prévoyance obligatoire sur la protection légale des travailleurs, et d’arrimer du même coup la première à la population salariée.

  • 71 Georges Clemenceau, Rapport au Président de la République française, 25 octobre 1906.

36Le principe d’un ministère du Travail, ministère des seuls salariés et anciens salariés, fut ainsi défendu par le président du conseil et ministre de l’Intérieur, Georges Clemenceau, au nom d’une nouvelle rationalité administrative fortement influencée par les idées d’Arthur Fontaine. Il s’agissait de prendre acte de l’affirmation du lien salarial, consécutif à la Grande Dépression des années 1880 qui avait entraîné une rationalisation de la production et transformé l’artisan-paysan, souvent travailleur à domicile, en ouvrier d’un établissement industriel, payé à l’heure et non plus à la tâche. Le nouveau ministère fut créé, pouvait donc dire Georges Clemenceau, pour « s’occuper de tout ce qui concerne les travailleurs, envisagés comme tels, c’est-à-dire comme liés par un contrat de travail envers d’autres personnes ; dans ses attributions doit rentrer la formation de ce contrat, ainsi que les conditions dans lesquelles il doit s’exécuter pour ne compromettre ni la santé, ni la sécurité du travailleur. En même temps, il doit chercher à ménager à celui qui n’a à sa disposition que sa force de travail, les moyens de subsister quand celle-ci vient à lui faire défaut momentanément ou définitivement ». […] « Les ouvriers de l’industrie ne rentrent d’ailleurs pas seuls dans cette définition du travailleur ; elle comprend les employés de l’industrie et du commerce ; elle comprend enfin les ouvriers de l’agriculture qui, après s’être longtemps tenus à l’écart du mouvement syndical, paraissent de plus en plus disposés à faire appel aux facultés que leur offre la loi de 1884 pour la défense de leur intérêt professionnel71. »

  • 72 À condition, bien sûr, de faire abstraction des régimes particuliers, relevant souvent d’autres mi (...)

37Que le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale ait été chargé, dès 1910, de mettre en œuvre la loi sur les Retraites ouvrières et paysannes, conforta évidemment les chances d’une liaison juridique et administrative entre la protection légale des travailleurs et l’assurance vieillesse, c’est-à-dire entre le contrat de travail et la protection sociale de type assurantiel. Ce sont d’ailleurs les inspecteurs du travail, chargés de la surveillance des lois ouvrières, qui furent chargés par le ministre du Travail, Léon Bourgeois, de présenter cette loi aux organisations ouvrières. L’ambiguïté originelle du ministère du Travail devait cependant subsister : son assise sociologique débordait toujours largement la seule population des salariés, en activité ou retraités. Ce département conservait en effet le contrôle de l’épargne et des assurances privées, et la loi sur les ROP prévoyait une assurance facultative au bénéfice des non travailleurs salariés : indépendants, petits patrons, épouses d’assujettis. L’ambiguïté ne devait disparaître qu’en 1920, avec la création du ministère de l’Hygiène, entraînant une scission dans la protection sociale : l’assistance et la prévoyance libre (épargne, assurances, mutualité) furent alors transférées au ministère de l’Hygiène, tandis que la prévoyance obligatoire (retraites ouvrières et paysannes) restait dans le giron du ministère du Travail (1906) qui devint du même coup l’autorité tutélaire des travailleurs n’ayant d’autre revenu que leur salaire. En 1924, une logique radicalement différente prévaudra avec l’arrivée du Cartel des gauches. L’ensemble de la protection sociale sera alors placé sous la coupe d’un ministère du Travail, de l’Hygiène, de l’Assistance et de la Prévoyance sociales jusqu’en 1930. Ce grand ministère de la protection sociale72 englobera ainsi les pôles assistance, prévoyance obligatoire, travail et main-d’œuvre, santé, logement social et mutualité et même population et immigration. La création des assurances sociales en 1928-1930 ne fera que renforcer cette orientation, tout en cristallisant un droit social dont la relation de travail salarié sera le principal fondement.

  • 73 Didier Renard, « Assistance et assurance dans la constitution du système de protection sociale fra (...)

38La mise en œuvre de la loi sur les ROP, dont la surveillance incombait non pas aux inspecteurs du travail mais à un corps particulier de contrôleurs généraux, posait un délicat problème d’articulation entre les dispositifs assistantiels créés en 1905 et la nouvelle assurance vieillesse. La frontière entre les imprévoyants et les prévoyants était d’autant plus délicate à tracer que la mise en place d’un système de retraites par capitalisation réclamait une période de transition. Il est vraisemblable que la gestion binaire mais cloisonnée (Intérieur et Travail) – avec pour l’assistance plusieurs échelons de décision – d’un problème, sinon commun du moins interdépendant (la retraite des privés de ressources), entretint pour longtemps la coexistence des systèmes assurantiel et assistantiel73. La substitution du premier au second soulevait, en outre, de redoutables problèmes techniques et d’évaluation en termes de coûts et avantages.

39Il faut enfin se demander si ces divisions sociologique et administrative ne masquaient, dès avant 1914, une opposition grandissante – mais encore déséquilibrée – entre une logique de protection sociale référée au local, d’autant plus légitime qu’elle était constitutive de l’ordre politique républicain fondé sur le suffrage universel, et une logique référée à l’activité salariée dont la légitimité restait, sinon précaire du moins en quête d’affirmation.

  • 74 « La France d’après la Révolution se [caractérisait] par la primauté de la mentalité bourgeoise, n (...)

40La première qui s’incarnait dans l’épargne (les caisses d’épargne ayant été créées par les conseils municipaux au début du xixe siècle), l’assistance publique, l’assistance médicale, les politiques sanitaires et, par bien des aspects, dans la mutualité, resta, jusqu’à la création des assurances sociales, prédominante. Une telle primauté est due bien sûr à l’attrait que la prévoyance libre exerçait, dans un contexte favorable à l’épargne, sur les classes sociales les plus aisées ; celles, en tout cas, dont les modes de penser et le « devoir d’épargne » avaient le plus de chances de se diffuser74. Il faut cependant compléter cette explication par l’analyse de la répartition des compétences entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux. Cette dernière peut en effet éclairer l’un des aspects les plus complexes de notre enquête, à savoir les relations entre le local et le national.

41Tout porte à croire que les républicains voulurent, dès leur arrivée au pouvoir, instaurer un ordre politique et administratif inédit, impliquant une nouvelle répartition des compétences. Leur souci d’intégration nationale dans un cadre clairement démocratique les confrontait, en effet, à une question d’organisation proprement politique : comment consolider un pouvoir central qui soit garant de l’unité nationale, tout en appliquant les principes, introuvables sous le Second Empire, de démocratie et de gestion locales ? Préoccupation majeure qui les poussait simultanément à renforcer les administrations centrales et à confier d’importantes compétences aux élus locaux, censés veiller aux besoins quotidiens de la population. Or, dans quel autre domaine que celui des politiques sociales et sanitaires, dont la protection sociale fait partie, cette orientation pouvait-elle recevoir plus éclatante consécration ? L’exemple de l’assistance publique et de l’assistance médicale fournit sans doute la meilleure illustration de cette ambivalence – jacobine et girondine – de la IIIe République, qui allait perdurer jusqu’à la fin du régime. Les lois sur l’assistance étaient nationales, mises en œuvre par les collectivités locales selon un système de solidarité financière et suivant le principe de subsidiarité : l’intervention de l’État est supplétive ; elle n’est légitime qu’en cas d’insuffisance de l’action des collectivités locales, lesquelles doivent se substituer aux familles défaillantes.

  • 75 À la fin du siècle, cette commission pourra élire son président. En 1926, une nouvelle réforme pos (...)

42Toujours est-il que les rapports entre le centre et la périphérie, entre le local et le national, connurent, dès les années 1870, une sensible transformation. Les lois du 10 août 1871 fixant le régime administratif des départements et du 5 avril 1884 sur les communes transférèrent sans ambiguïté des compétences étatiques vers les responsables élus des diverses collectivités territoriales. D’une part, le département se voyait confier des compétences propres en matière budgétaire, d’action sanitaire et sociale, de voirie, d’impôts facultatifs, etc. Le préfet restait certes l’exécutif départemental, mais une commission départementale élue, composée de membres du conseil, était chargée de le contrôler dans cette fonction75. D’autre part, la loi de 1884 posait d’emblée le principe selon lequel « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » et consacrait l’élection du maire au scrutin secret par le conseil municipal, disposition qui sera remise en cause sous le régime de Vichy. Si l’on ajoute à cela les attributions très larges conférées aux maires par la loi du 15 février 1902 relative à la protection de la santé publique, un nouvel ordre politique et administratif s’est bel et bien affirmé au début du xxe siècle. Un ordre qui réservait une place majeure à l’élu local, à la fois traducteur des injonctions du pouvoir central et initiateur de politiques sociales et sanitaires.

  • 76 Au motif que « c’est par la commune que doivent être désignés les bénéficiaires de l’assistance, p (...)
  • 77 Les lois du 10 août 1871 fixant le régime administratif des départements et du 5 avril 1884 sur le (...)
  • 78 Bruno Dumons, Gilles Pollet, « Espaces politiques et gouvernements municipaux dans la France de la (...)

43Comme dans d’autres domaines de la vie publique, la définition et le suivi de politiques sociales et sanitaires dans un cadre national, que l’on se représentait et voulait égalitaire, s’accompagnèrent du développement d’une fonction publique, chargée d’observer, comparer, contrôler et parfois même mettre en œuvre. Qu’il s’agisse de l’assistance publique, considérée dès 1874 comme « d’essence communale76 », de la protection légale des travailleurs, de la prévoyance obligatoire, à travers les Retraites ouvrières et paysannes, de la prévoyance libre ou de la mutualité, toutes ces formes de protection furent soumises au contrôle central ou déconcentré d’une haute fonction publique qui accompagna ainsi l’essor et la spécialisation fonctionnelle des administrations à vocation sociale. De là « une paradoxale complémentarité entre un État centralisé [mais aussi déconcentré] et une haute [mais pas seulement] fonction publique en voie de constitution d’un côté, et de l’autre des pouvoirs locaux forts77 et relativement indépendants et autonomes quant à leurs capacités d’innovation en matière d’action publique78 ». Il faut y voir l’un des traits politiques les plus marquants de la IIIe République : la coexistence d’un État centralisé et bureaucratisé, et d’une vie politique soumise à des considérations locales et à des pressions personnelles, puis, après la guerre, collectives.

  • 79 Jacques Le Goff, Droit du travail et société, 1. Les Relations individuelles de travail, Rennes, P (...)

44Mais si la protection sociale référée au pouvoir local issu du suffrage universel l’emportait avant 1914, c’est aussi parce que l’activité salariée dans le monde de la libre entreprise ne constituait toujours pas le fondement sérieux d’une légitimité alternative. La raison de cette situation tient pour partie à l’image négative qui entourait, tout particulièrement en France, la condition du salariat. Déjà vouée aux gémonies par les libéraux mais aussi par les radicaux-socialistes qui rêvaient d’une société sans classes, celle-ci était loin de faire l’unanimité dans une société qui exaltait volontiers la figure du petit ou grand propriétaire et portait aux nues le rentier, l’artisan et le paysan exploitant. Au contraire, toute tentative visant à conforter, d’une manière ou d’une autre, une condition « qui ravalait les “citoyens” proclamés à un rang ancillaire79 » était frappée de suspicion. Du reste, en s’épuisant à « compenser » l’infériorité juridique ainsi que civique, (s’agissant des enfants, des filles mineures et des femmes adultes) du salarié, le droit du travail ne faisait que souligner a contrario le défaut de citoyenneté qui caractérisait la condition du travailleur ou de l’employé dans son travail.

  • 80 Bénédicte Zimmermann, Claude Didry, Peter Wagner (dir.), Le Travail et la nation. Histoire croisée (...)
  • 81 Michel Dreyfus, Histoire de la CGT 1895-1995, Bruxelles, Complexe, 1995.
  • 82 Pierre Rosanvallon, La Question syndicale, Paris, Fondation Saint-Simon/Calmann-Lévy, 1988.
  • 83 Serge Berstein, Odile Rudelle (dir.), Le Modèle républicain, Paris, PUF, 1992.

45Les choses auraient sans doute été bien différentes, s’il avait existé, comme en Allemagne ou en Grande-Bretagne80, une autonomie et une légitimité, syndicale ou non, du professionnel. Mais celles-ci étaient-elles seulement envisageables ? Tous les travaux sur les relations professionnelles (entre patrons et ouvriers) ou industrielles (entre l’État, les organisations syndicales ouvrières et patronales) d’avant 1914 soulignent la sauvagerie conflictuelle ou la violence des rapports de travail. La faiblesse des organisations syndicales ouvrières françaises – la première d’entre elles représentait à peine 8 % des ouvriers81 – se conjugua avec l’impuissance des parties en présence à négocier et à trouver des points d’accord sur des bases réellement autonomes, c’est-à-dire sans l’intervention de l’État. Les causes de ce phénomène, calé dans le long terme, sont généralement rapportées à l’absence d’un modèle social-démocrate, fondé sur une coopération étroite entre des syndicats, regroupés dans des fédérations ou une confédération « courroies de transmission » et un parti socialiste unifié, capable – comme en Allemagne, en Belgique ou aux Pays-Bas – de conférer à des revendications ouvrières une formulation politiquement acceptable, dans un cadre national et pas seulement local. Le fait est que le syndicalisme français, CGT en tête, refusait, dans sa composante la plus active, toute inféodation au Parti socialiste, opposait à la société bourgeoise une contre-société de libres producteurs, par conséquent non salariés, et rejetait toute coopération avec un État, accusé de servir avec empressement les intérêts des possédants. C’est bien contre la démocratie élective représentative82, contre un modèle social républicain83 désireux de l’impliquer dans l’application de la législation sociale, que le syndicalisme anarcho-révolutionnaire avait voulu, dès le milieu des années 1890, se définir.

  • 84 Par système de relations sociales, nous entendons l’ensemble des dispositifs reliés ou non entre e (...)

46On ne comprendrait pas néanmoins l’attitude frondeuse du syndicalisme français avant 1914 sans évoquer les rigidités des partitions juridico-administratives en vigueur depuis les années 1880, qui s’opposaient à l’organisation d’un système pacifié de relations sociales84. Alors même que l’accès des organisations ouvrières à l’espace démocratique politiquement constitué se trouvait fortement compromis par une lecture purement professionnelle de la loi du 21 mars 1884 reconnaissant les syndicats professionnels. D’un côté, se développaient une protection légale des travailleurs tendant à protéger individuellement les éléments les plus faibles de l’industrie, les enfants, les filles mineures et les femmes, tous dépourvus du droit de vote, ainsi qu’une législation et une réglementation visant à protéger l’intégrité physique de tous les salariés. De l’autre, un droit collectif d’essence syndicale, fondé sur la conviction officiellement admise que les ouvriers adultes du sexe masculin pouvaient, en leur qualité de citoyens responsables, se grouper en syndicat et défendre leurs propres intérêts professionnels. En réalité, cette dichotomie juridique était fortement déséquilibrée, dans la mesure où la reconnaissance et les modalités concrètes de ce prétendu droit collectif, c’est-à-dire la négociation et la capacité à conclure des accords, étaient réduites à leur plus simple expression. Il n’existait pas de système national de relations sociales associant, d’une manière ou d’une autre, les organisations ouvrières et patronales à la définition, à la production et à la mise en œuvre du droit du travail ou d’une protection sociale fondée sur le contrat de travail. Les organes consultatifs des directions ministérielles ne faisaient en effet qu’émettre des vœux. Il n’y avait pas non plus d’acteurs capables de fédérer, d’agréger ou de traduire les attentes des salariés et des chefs d’entreprises dans le cadre d’une négociation collective, elle-même organisée.

  • 85 Alain Cottereau a pu ainsi montrer que les décisions des prud’hommes ont établi, au moins jusqu’au (...)

47C’est assez dire que tout s’opposait à l’enclenchement d’un tel cercle vertueux. À commencer par l’inscription territoriale des questions ouvrières, encore très largement régies par des coutumes locales ou professionnelles85. La dimension locale des conflits sociaux ne s’y prêtait pas davantage, qui avait conduit le législateur à choisir, dans le cadre de la loi du 27 décembre 1892 instituant « la conciliation et l’arbitrage facultatifs », le juge de paix comme conciliateur principal, c’est-à-dire un magistrat à compétence territoriale très limitée. En outre, la culture des structures administratives chargées des questions relatives au travail était profondément légaliste et réglementaire, fondée sur la conviction que la loi et le règlement suffiraient à compenser l’infériorité juridique du salarié et à préserver son intégrité physique. De quoi rendre ces mêmes structures très méfiantes à l’égard du contrat qui, sous sa forme individuelle, passait pour masquer une relation de subordination de fait et qui, sous sa forme collective, n’était investi d’aucune autorité ni de sanctions. Si les pouvoirs publics se sont, avant-guerre, si peu intéressés aux rares conventions collectives conclues dans « les industries à forte organisation syndicale et d’esprit corporatif homogène », c’est d’abord parce que celles-ci n’offraient aucune garantie de protection ni de paix sociale, et qu’elles revêtaient la forme d’accords fragmentaires et de faible portée. Elles étaient ainsi assimilées, nonobstant leur indétermination juridique, à des « traités de paix » susceptibles à tout moment d’être remis en cause par l’une des parties contractantes. Enfin et surtout, ni les organisations patronales, ni les syndicats ouvriers étaient organiquement ou structurellement prêts à négocier au niveau national.

  • 86 Jacques Julliard distingue plusieurs types de pratiques syndicales, locales et régionales, dans la (...)

48Pour les premiers, le choix n’était du reste guère évident entre une organisation par métier ou par industrie ; entre une structuration professionnelle et une implantation géographique. Il n’est pas sûr d’ailleurs, au vu des pratiques syndicales très diversifiées86, qu’il ait été tranché : la CGT issue du congrès de Limoges de 1895 regroupa, dès sa naissance, plusieurs types de syndicats – dont les Bourses du travail – correspondant à des niveaux d’organisation local, départemental, régional, national, par métiers ou professions, ou par industrie (les fédérations d’industrie) qui seront ultérieurement autant de niveaux possibles de négociation : la branche d’activité, le niveau interprofessionnel, le niveau territorial. En ce qui concerne les organisations patronales, les choses étaient rendues plus complexes par l’absence de véritable confédération (la Confédération générale de la production française n’apparut qu’en 1919 après quatre tentatives d’organisation).

  • 87 « L’organisation syndicale du patronat français », Revue internationale du travail, Vol. XVI, n° 1 (...)
  • 88 Conseil national économique, Les Conventions collectives de travail. Rapport présenté par Pierre L (...)

49Qu’il s’agisse des chambres syndicales ou des unions ou fédérations de chambres syndicales, le syndicalisme corporatif étant très souvent doublé par des groupements à objet commercial, les organisations patronales avaient, à l’image de l’Union des industries métallurgiques et minières (UIMM), pour rôle quasi exclusif l’étude des questions économiques, sociales, fiscales intéressant l’ensemble des industriels du groupe et la représentation des intérêts de ces industriels dans les rapports avec les pouvoirs publics. Elles n’avaient, qui plus est, aucune autorité sur leurs membres dont l’individualisme était particulièrement prononcé dans les petits et moyens établissements87. Surtout, leurs statuts ne leur permettaient pas de négocier en vue de conclure des accords collectifs : « Une telle mission excède le cadre de leur compétence normale, et certains statuts interdisent même formellement au syndicat d’intervenir en ce domaine88. »

50Par-delà la diversité de ses formes et indépendamment des rationalités administratives qui s’affirmaient alors séparément, la protection sociale d’avant 1914 était, en l’absence d’impôts sur le revenu et les successions, fort peu redistributive. On peut même se demander si, compte tenu de son extrême segmentation, elle n’a pas contribué à conforter la structure fondamentalement inégalitaire des revenus, salaires et patrimoines dans la société française. Avec la prévoyance libre, les plus aisés étaient assurés d’être protégés contre certains risques, notamment la vieillesse qu’ils avaient plus que quiconque des chances de goûter, sans que leurs revenus et patrimoine eussent à en souffrir. Plus leurs revenus sur le capital étaient élevés, plus leur autoprotection avait des chances d’être forte. Avec la prévoyance obligatoire, les assujettis recevaient une protection en rapport étroit avec leur modeste contribution de salariés, lors même que leur activité les exposait, bien plus que les rentiers, aux risques professionnels et à une espérance de vie plus courte à la retraite. Avec l’assistance, les bénéficiaires étaient certes gratuitement protégés contre certains risques, mais sans que cette protection soit toujours suffisante pour les aider à sortir de leur état d’indigents ou de « privés de ressources ». Or, c’est bien cette ventilation fondamentalement inégalitaire de la protection sociale, reflet fidèle de la répartition des revenus du travail et du capital dans la société de la Belle Époque, qui allait se trouver malmenée par l’entrée soudaine de la société française dans le tumulte des années 1914-1945.

Notes

1 Les régimes spéciaux les plus connus concernaient les marins (depuis le xviie siècle), les mineurs (loi du 29 juin 1894) et les cheminots. Les personnels départementaux et communaux (627 caisses de retraites particulières versant 77 621 pensions en 1940), ainsi que les fonctionnaires de l’État étaient assurés contre le risque vieillesse. Mais il existait aussi une myriade de régimes spéciaux (surtout pour les retraites) circonscrits à des institutions (hôpitaux, chambres de commerce, ports autonomes, etc.) ou à des populations spécifiques (ouvriers des manufactures de tabacs, des arsenaux, etc.).

2 C’est ce constat qui nous a conduits, dans ce chapitre, à écarter les critères de classification classiques, peu opératoires pour la période d’avant-guerre, et à présenter deux « blocs » de protections : la prévoyance libre et les formes de protection solidaires ou mutualisées.

3 Estimée à 225 000 personnes, soit un million de personnes si on y inclut les conjoints et les enfants, Michel Winock, La Belle Époque, Paris, Perrin, coll. « Tempus », 2003, p. 117.

4 Selon Théodore Zeldin, le total des « riches oisifs », c’est-à-dire sans aucune activité, qui se disaient eux-mêmes rentiers était estimé à un demi-million de personnes, Ambition et amour. Histoire des passions françaises, Paris, Payot, 1994, tome 1, p. 98.

5 Thomas Piketty, « Les inégalités dans le long terme » dans Inégalités économiques, Conseil d’analyse économique, Paris, La Documentation française, juin 2001, p. 137-204.

6 En dehors de notables exceptions : la compagnie L’Urbaine faisait de l’assurance maladie une assurance complémentaire de l’assurance-vie.

7 Pierre-Joseph Richard, Histoire des institutions d’assurance en France, Paris, Éditions de l’Argus, 1956, p. 165.

8 Cette loi n’a pas supprimé toutefois la possibilité pour l’ouvrier de s’assurer lui-même à titre complémentaire contre les accidents du travail ou de cotiser auprès de caisses de secours spéciales.

9 Pierre-Joseph Richard, Histoire des institutions d’assurance en France, op. cit., p. 107.

10 Ibid., p. 109.

11 Une « Compagnie royale d’assurances » avait été établie sous l’Ancien Régime, autorisée pour l’incendie (6 novembre 1786) et la vie (arrêté du Conseil d’État du Roi 3 novembre 1787) avec privilège exclusif, puis toutes les compagnies d’assurances furent interdites sous la Révolution (décret du 24 août 1793). Sous la Restauration, les premières compagnies d’assurances furent autorisées par le ministère de l’Intérieur, après avis du Conseil d’État, sous réserve de séparation des trois branches maritimes, incendie et vie. Le contrat d’assurance sur la vie fut formellement reconnu par la loi fiscale du 5 juin 1850. Avant cette date, l’assurance sur la vie était considérée contraire aux bonnes mœurs, puisqu’elle autorisait le votum mortis.

12 Dans l’assurance pour la vie entière, le capital est payable aux héritiers ou autres ayants droit dès le décès de l’assuré, à quelque époque qu’il survienne. La prime est viagère, c’est-à-dire payable jusqu’au décès de l’assuré, ou temporaire. Dans l’assurance mixte, le capital est payable soit à l’assuré lui-même s’il vit au terme convenu, soit aux personnes qu’il a désignées si son décès survient avant ce terme. L’assurance à terme fixe est le contrat par lequel la compagnie s’oblige à payer un capital à l’assuré ou à ses ayants droit, à une époque fixée d’avance, que l’assuré soit vivant ou non à ladite époque.

13 Jusqu’en 1914, les fonds d’État et fonds d’État étrangers (titres émis par des États autres que la France) sont restés exonérés de l’impôt sur le revenu des valeurs mobilières (IRVM) créé par la loi du 29 juin 1872, à la différence des titres émis par les communes, départements, PTT, Chemins de fer…

14 Yves Guyot, Arthur Raffalovich (dir.), Dictionnaire du commerce, de l’industrie et de la banque, Paris, Alcan, 1901, p. 700.

15 La CDC administrait directement la CNRV et les caisses nationales d’assurances en cas d’accidents et de décès ; les fonds des caisses d’épargne et de la caisse nationale d’épargne lui étaient versés.

16 Jean-Marie Thiveaud, « L’État, la Caisse des dépôts et consignations : des retraites à l’assurance (1850-1996) » dans Michel Laroque (dir.), Contribution à l’histoire financière de la Sécurité sociale, Paris, AEHSS, La Documentation française, 1999, p. 52-86.

17 De 2 francs au moins et de 1 200 francs au plus (1905).

18 De 1851 à 1902, la CNRV a reçu de 2 269 005 personnes 36 712 330 versements s’élevant à 1 241 245 771 francs. En 1902, elle versait des rentes viagères à 255 364 rentiers (Maurice Block, Dictionnaire de l’administration française, Paris, Berger-Levrault, 1905, tome 1, p. 476).

19 Comme en témoigne la progression des versements : en 1890 : 30 052 721 francs ; 1895 : 32 638 134 francs ; 1900 : 55 745 298 francs ; 1902 : 69 448 113 francs. À titre de comparaison, les rentes en cours des compagnies d’assurances à primes fixes, en 1896, se décomposaient en 62 957 726 francs de rentes immédiates et 4 078 694 francs de rentes différées, de survie, etc.

20 La loi du 27 décembre 1895 posait trois principes : 1°) aucune caisse patronale ne pourrait fonctionner sans avoir été préalablement autorisée par décret ; 2°) les sommes gérées par ces caisses ne pourraient être employées qu’à des placements déterminés et offrant toute sécurité (rentes sur l’État, valeurs du Trésor, obligations des départements, des communes, des chambres de commerce, etc.) ; 3°) la gestion de ces caisses serait soumise au contrôle de l’État (en 1896, il existait quelque 200 entreprises qui disposaient de caisses patronales ou syndicales, auxquelles participaient plus de 100 000 salariés).

21 L’exposé des motifs du projet de loi est, à cet égard, d’une grande clarté : « Le maximum de 3 000 francs a pour objet de fixer le caractère de la loi : là où les compagnies suffisent, l’État ne compte point intervenir ; il leur laisse leur riche clientèle et les affaires dont l’importance motive l’emploi d’agents spéciaux et de formalités dispendieuses. »

22 En constituant des rentes viagères aux personnes assurées qui, dans l’exécution de travaux agricoles ou industriels, sont atteintes de blessures entraînant une incapacité permanente de travail.

23 Christian Topalov (dir.), Laboratoires du nouveau siècle. La nébuleuse réformatrice et ses réseaux en France, 1880-1914, Paris, Éditions de l’EHESS, 1999, et « Voluntarism » et « Solidarité ». Réseaux associatifs, action sociale et pouvoirs publics à Paris et New York au début du xxe siècle, Convention IRESCO-MiRe n° 4-98, mars 2001. Cet auteur parle aussi de « champ réformateur ».

24 Yves Guyot, Arthur Raffalovich (dir.), Dictionnaire du commerce, de l’industrie et de la banque, op. cit., p. 700.

25 Créé par la loi du 25 février 1901.

26 En revanche, l’impôt sur le revenu des valeurs mobilières (IRVM), créé par la loi du 29 juin 1872 s’inscrivait à contre-courant de cette tendance lourde, puisqu’il frappait surtout le groupe social des actionnaires et des porteurs d’obligations des grosses sociétés anonymes, tout en préservant les entrepreneurs et les sociétés elles-mêmes (Thomas Piketty, Les Hauts Revenus en France au xxe siècle. Inégalités et redistributions 1901-1898, Paris, Grasset, 2001, p. 242).

27 Ibid., p. 548.

28 Yves Guyot, Arthur Raffalovich (dir.), Dictionnaire du commerce, de l’industrie et de la banque, op. cit., p. 701.

29 Cité par Bruno Dumons, Gilles Pollet, L’État et les retraites. Genèse d’une politique, Paris, Belin, 1994, p. 228 (propos rapportés par Gustave Rouanet). Gérard Noiriel a montré, par ailleurs, que les pratiques de prévoyance étaient largement étrangères à la culture ouvrière (« État-providence et colonisation du monde vécu. L’exemple de la loi de 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes », Prévenir, n° 19, 1989, p. 99-112).

30 Les sociétés de secours mutuels trouvaient dans la Caisse nationale des retraites pour la vieillesse les moyens de se décharger des risques de l’assurance en cas de vie.

31 Michel Dreyfus, Liberté, égalité, mutualité. Mutualisme et syndicalisme 1852-1967, Paris, Éditions de l’Atelier, 2001.

32 Le pouvoir impérial avait mis en place un système dualiste : un modèle étatisé s’appuyant sur le rôle de la Caisse de retraites pour la vieillesse (CRV née en 1850), les caisses d’assurances en cas de décès et en cas d’accident (1868), dont la fonction première était de drainer l’épargne longue pour financer la politique économique, et un modèle mutualisé (les sociétés de secours mutuels), fortement tributaire du premier qui lui apportait une garantie et assurait la gestion de leurs fonds par la Caisse des dépôts et consignations depuis le décret du 28 mars 1852 (Jean-Marie Thiveaud, « L’État, la Caisse des dépôts et consignations : des retraites à l’assurance (1850-1996) » dans Michel Laroque (dir.), Contribution à l’histoire financière…, op. cit., p. 87-114).

33 François-Xavier Merrien, Politiques publiques et structures sociales. Étude comparative de l’édification et de l’évolution de l’État-protecteur en France et en Grande-Bretagne, Convention Université Paris-Sud/MiRe n° 335/87, novembre 1990, p. 183.

34 Jacques Léonard, La Médecine entre les pouvoirs et les savoirs, Paris, Aubier, 1981, p. 306.

35 Michel Dreyfus, Bernard Gibaud, André Gueslin (dir.), Démocratie, solidarité et mutualité. Autour de la loi de 1898, Paris, Economica, 1999.

36 2 680 000 hommes, 666 000 femmes, 215 000 enfants et 573 000 membres honoraires.

37 Michel Dreyfus, Liberté, égalité, mutualité…, op. cit., p. 98 : en 1898, la Mutualité comptait, selon Léopold Mabilleau, 600 000 à 700 000 ouvriers qualifiés, 400 000 à 500 000 employés et 200 000 à 300 000 petits patrons, artisans, fabricants à leur compte et quelques dizaines de milliers d’agriculteurs, marins pêcheurs, professions libérales.

38 Hyppolite Maze (1839-1891), Paul Guieysse (1841-1914), Victor Lourties (1844-1922) et Léon Bourgeois (1851-1925), tous les quatre ayant fait une carrière de parlementaire, ont joué un rôle essentiel dans l’organisation de la mutualité.

39 Bernard Gibaud, « Les sociétés de secours mutuels » dans Michel Laroque (dir.), Contribution à l’histoire financière de la Sécurité sociale, Paris, AEHSS, 1999, p. 21-48.

40 André Gueslin, Les Gens de rien. Une histoire de la grande pauvreté dans la France du xxe siècle, Paris, Fayard, 2004.

41 Michèle Ruffat, Édouard-Vincent Caloni, Bernard Laguerre, L’UAP et l’histoire de l’assurance, Paris, MSH/Lattès, 1990, p. 77 ; Pierre-Joseph Richard, Histoire des institutions d’assurance en France, op. cit., p. 136-137.

42 Le législateur avait prudemment éludé ce point épineux qui suscitait les foudres des libéraux, en mettant les frais médicaux et les indemnités éventuelles à la charge exclusive des employeurs. Ce faisant, il ne laissait pas d’autre choix à ceux-ci, sauf à les exposer à de graves mécomptes dans leur gestion, que de s’assurer ! La banalisation de l’assurance avait ainsi donné ironiquement raison aux libéraux pour qui l’incitation ou le libre choix était toujours préférable à l’obligation. À ce titre et jusqu’à la création de la Sécurité sociale, le régime de réparation des risques professionnels devait fonctionner en dehors des assurances sociales obligatoires.

43 Didier Renard, « Intervention de l’État et genèse de la protection sociale en France (1880-1914) », Lien social et politique – RIAC, 33, printemps 1995, p. 13-33.

44 L’Église, qui assurait le fonctionnement des hôpitaux, hospices, asiles, orphelinats, avait été privée de ses biens par la Constituante. Dès lors, incapable d’assurer financièrement la prise en charge de l’assistance, elle avait été remplacée par l’État qui, de son côté, n’avait pu honorer son devoir d’assistance publique. La Convention reprit cette question, tout en interdisant l’aumône (19 mars 1794) et la mendicité (15 octobre 1794). Elle organisa sur le papier l’assistance aux filles mères et aux enfants trouvés, prévoyant une maternité par district et des hospices nationaux pour les enfants (loi du 28 juin 1793) ; ouvrit un grand livre de la Bienfaisance nationale (11 mai 1794), prévoyant des secours pour les vieux travailleurs, les infirmes, les blessés, les veuves et les orphelins de la guerre. L’assistance fut nationalisée et les hôpitaux dépouillés de leur patrimoine par la loi du 11 juillet 1794. Devant une situation devenue insoluble, la Convention dut faire marche arrière et décider, en août 1795, que l’assistance relèverait désormais de la bienfaisance privée.

45 En vertu du principe « que l’assistance publique est une œuvre de solidarité nationale. Elle doit s’exercer non seulement de la société à l’individu, mais de groupe à groupe, les communes riches venant au secours des communes pauvres, les départements riches venant au secours des départements pauvres. La proportionnalité, et non la fixité, doit en conséquence être la règle des subventions, soit des départements, soit de l’État » (Conseil supérieur de l’Assistance publique, séance du 19 mars 1898).

46 Dominique Dessertine, Olivier Faure, « Assistance traditionnelle, assistance nouvelle : coût et financement 1850-1940 » dans André Gueslin, Pierre Guillaume (dir.), De la charité médiévale à la Sécurité sociale, Paris, Éditions ouvrières, 1992, p. 139-151.

47 Ministre du Commerce, Alexandre Millerand s’en était expliqué : le parti républicain « ne peut avoir la prétention de laïciser l’État, de l’émanciper de toute tutelle, de toute immixtion confessionnelle qu’à la condition que l’État ne se déchargera pas pour une trop large part sur ceux-là même dont il entend secouer l’influence, du soin de remplir à sa place les obligations de la solidarité sociale » (cité par Henri Hatzfeld, p. 67, Chambre des députés, séance du 13 juin 1901, J.O., Débats parlementaires du 14 juin 1901, p. 1364).

48 Nationalisée, dans la mesure où l’assistance obligatoire fut étendue à tout le territoire, en dépit d’une autonomie locale importante, et où le financement de l’assistance devint majoritairement public après les lois des années 1890-1914 (59 %) et le resta sans notable augmentation (64 % en 1927-1930).

49 Qui concernait, sous le Second Empire, quelque 120 000 personnes entretenues en permanence et 1,5 million de personnes passées par les bureaux de bienfaisance, soit 5 % de la population. Peu développée, cette assistance mobilisait des budgets très faibles, distribuait peu d’argent (0,5 % du revenu national), était peu médicalisée et centrée sur l’hospitalisation.

50 Comme la circulaire du 15 décembre 1899 (Pierre Guillaume, Le Rôle social du médecin depuis deux siècles (1800-1945), Paris, AEHSS, 1996, p. 103).

51 La question des retraites fut donc envisagée par les républicains à la fois sous l’angle de la prévoyance et sous celui de l’assistance (loi d’assistance aux vieillards, aux infirmes et aux incurables de juillet 1905).

52 Selon l’expression de Bruno Dumons et Gilles Pollet, L’État et les retraites. Genèse d’une politique, Paris, Belin, 1994.

53 L’expression est de Léopold Mabilleau au congrès de 1904 de la mutualité.

54 Bernard Gibaud, Mutualité, assurances (1850-1914). Les enjeux, Paris, Economica, 1998.

55 Bruno Dumons, Gilles Pollet, L’État et les retraites, op. cit., p. 391.

56 Gilles Pollet, « L’incapacité mutualiste à mettre en place un système de retraites », dans Michel Dreyfus, Bernard Gibaud, André Gueslin (dir.), Démocratie, solidarité et mutualité. Autour de la loi de 1898, Paris, Economica, 1999, p. 134.

57 Henri Hatzfeld, Du paupérisme à la sécurité sociale (1850-1940). Essai sur les origines de la Sécurité sociale en France, Paris, Armand Colin 1971, Presses universitaires de Nancy, (réed.), 1989, p. 143.

58 Pierre Saly, « Les reflux financiers induits par les retraites ouvrières et paysannes, 1910-1930 », dans André Gueslin, Pierre Guillaume (dir.), De la charité médiévale à la Sécurité sociale…, op. cit., p. 282.

59 Ce qui entraînait l’impossibilité de coller les timbres correspondant à la part patronale. Auparavant, par une décision du 11 décembre 1911, la Cour de cassation avait estimé que l’employeur n’était pas fondé à imposer le précompte à un salarié qui le refuserait.

60 En 1911, son secrétaire général, Léon Jouhaux, donna comme consigne aux syndiqués de refuser de fournir les renseignements nécessaires à l’établissement des carnets de retraite.

61 L’enregistrement des assujettissables incombait aux communes qui devaient dresser une liste d’administrés assujettissables obligatoires et une autre de ceux qui pouvaient demander le bénéfice de l’assurance facultative.

62 Soit l’ensemble des dispositions légales et réglementaires visant à protéger le travailleur dans son travail (âge d’admission, durée du travail, scolarité des enfants ouvriers, hygiène et sécurité, etc.). Vincent Viet, Les Voltigeurs de la République. Naissance de l’Inspection du Travail, Paris, CNRS Éditions, 1994.

63 Les enfants en 1841, les filles mineures en 1874 et les femmes adultes en 1892.

64 Selon les données du recensement de 1906, 57 % des hommes de plus de 70 ans (23 % pour les femmes), 79 % des hommes de 65 à 69 ans (39 % pour les femmes) et 85 % des hommes de 60 à 65 ans (46 % pour les femmes), toutes catégories confondues, étaient encore en activité.

65 Lion Murard, Patrick Zylberman, L’Administration sanitaire en France dans l’entre-deux-guerres. Le ministère de l’Hygiène : création et action, Convention MiRe-CERMES, 1996. Le ministère de l’Hygiène était en fait une coquille vide. S’il héritait de la Direction de l’Assistance et de l’Hygiène publique du ministère de l’Intérieur, de très nombreux services ou organismes d’hygiène, dispersés dans d’autres départements ministériels et a fortiori dans les communes et départements, lui échappaient totalement. Il était, en outre, lesté par des compétences étrangères à l’hygiène, comme l’assistance, l’épargne, la mutualité, les HBM, ou en matière de population et d’immigration ; et démuni (par rapport au ministère de l’Intérieur qui disposait du relais préfectoral) face aux grands élus locaux qui, depuis la loi du 15 février 1902, avaient d’importants pouvoirs de police sanitaire.

66 Virginie De Luca, Aux origines de l’État-providence. Les inspecteurs de l’Assistance publique et l’aide sociale à l’enfance (1820-1930), Paris, INED, Études et enquêtes historiques, 2002, p. 45. La création de la Direction de l’Assistance publique, par décret du 4 novembre 1886, fut préparée par le député radical Léon Bourgeois, le préfet du Calvados Henri Monod, protestant comme Jules Ferry, et le président du Conseil, Charles Floquet.

67 Didier Renard, Initiative des politiques et contrôle des dispositifs décentralisés. La protection sociale et l’État sous la Troisième République 1885-1935, Rapport final, Convention MiRe n° 13/96, février 2000, p. 45.

68 Jean-André Tournerie, Le Ministère du Travail. Origines et premiers développements, Paris, Cujas, 1971.

69 La Première Guerre mondiale n’affecta pas cette stabilité, alors qu’elle donna une impulsion décisive au droit du travail d’essence collective. Si les nécessités d’une économie de guerre entraînèrent la mise en veilleuse du pôle travail (c’est-à-dire, pour l’essentiel, la protection légale des travailleurs) et le recul corrélatif du ministère du Travail au profit du sous-secrétariat d’État à l’Artillerie et aux Munitions, puis d’un ministère de l’Armement devenu tentaculaire, le ministère du Travail reconquit progressivement ses marges, en offrant sa médiation et son arbitrage dans plusieurs conflits, et en prenant en charge, à partir d’octobre 1917, toutes les questions de main-d’œuvre.

70 Vincent Viet, « Les ministères sociaux et l’institutionnalisation administrative des solidarités (fin xixe siècle – années 1930) », dans Pierre Guillaume (dir.), Les Solidarités 2. Du terroir à l’État, Bordeaux, Maison des sciences de l’homme d’Aquitaine, 2003, p. 129-142.

71 Georges Clemenceau, Rapport au Président de la République française, 25 octobre 1906.

72 À condition, bien sûr, de faire abstraction des régimes particuliers, relevant souvent d’autres ministères, qui représentaient, en 1944, 17,2 % de la population salariée.

73 Didier Renard, « Assistance et assurance dans la constitution du système de protection sociale française », Genèses, n° 18, janvier 1995, p. 30-46.

74 « La France d’après la Révolution se [caractérisait] par la primauté de la mentalité bourgeoise, non seulement parmi les riches, mais également chez les artisans, les commerçants et même les paysans » (Théodore Zeldin, Ambition et amour. Histoire des passions françaises, Paris, Payot, 1994, tome 1, p. 28).

75 À la fin du siècle, cette commission pourra élire son président. En 1926, une nouvelle réforme posera le principe de la compétence générale du conseil pour les affaires départementales.

76 Au motif que « c’est par la commune que doivent être désignés les bénéficiaires de l’assistance, parce que seule elle est en situation de les connaître » (Rapport de l’inspection générale des établissements de bienfaisance, au sujet de l’enquête sur les bureaux de bienfaisance, Imprimerie nationale, 1874).

77 Les lois du 10 août 1871 fixant le régime administratif des départements et du 5 avril 1884 sur les communes ont transféré des compétences étatiques vers les responsables élus des diverses collectivités territoriales.

78 Bruno Dumons, Gilles Pollet, « Espaces politiques et gouvernements municipaux dans la France de la IIIe République. Éclairage sur la sociogenèse de l’État contemporain », Politix, vol. 14, n° 53, 2001.

79 Jacques Le Goff, Droit du travail et société, 1. Les Relations individuelles de travail, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 1999, p. 25.

80 Bénédicte Zimmermann, Claude Didry, Peter Wagner (dir.), Le Travail et la nation. Histoire croisée de la France et de l’Allemagne, Paris, Éditions de la MSH, 1999.

81 Michel Dreyfus, Histoire de la CGT 1895-1995, Bruxelles, Complexe, 1995.

82 Pierre Rosanvallon, La Question syndicale, Paris, Fondation Saint-Simon/Calmann-Lévy, 1988.

83 Serge Berstein, Odile Rudelle (dir.), Le Modèle républicain, Paris, PUF, 1992.

84 Par système de relations sociales, nous entendons l’ensemble des dispositifs reliés ou non entre eux (de négociation collective, de règlement des conflits : conciliation, médiation, arbitrage ; de gestion paritaire ou tripartite ; de consultation des partenaires sociaux), procédures et protagonistes qui concourent à faire évoluer les relations professionnelles, les droits individuels et collectifs des salariés, ainsi que la protection sociale. Les relations sociales nous paraissent ainsi englober les relations collectives du travail qui, elles-mêmes, englobent les relations professionnelles cantonnées aux lieux de travail.

85 Alain Cottereau a pu ainsi montrer que les décisions des prud’hommes ont établi, au moins jusqu’aux années 1860 (mais bien des signes attestent que le localisme de l’industrialisation s’est poursuivi bien au-delà), des sortes de législations locales du travail, parfois en dissidence avec le droit national français, Alain Cottereau, « Justice et injustice ordinaire sur les lieux de travail d’après les audiences prud’homales (1806-1866) », Le Mouvement social, octobre-décembre 1987, p. 33-43.

86 Jacques Julliard distingue plusieurs types de pratiques syndicales, locales et régionales, dans la CGT d’avant 1914 (Autonomie ouvrière. Études sur le syndicalisme d’action directe, Paris, Gallimard/Seuil, 1988).

87 « L’organisation syndicale du patronat français », Revue internationale du travail, Vol. XVI, n° 1, juillet 1927, p. 27-82.

88 Conseil national économique, Les Conventions collectives de travail. Rapport présenté par Pierre Laroque et adopté par le CNE dans sa session du 30 novembre 1934, Paris, Imprimerie nationale, 1934.

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