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Le peuplement comme politiques

 | 
Fabien Desage
, 
Christelle Morel Journel
, 
Valérie Sala Pala

Quatrième partie. Le peuplement, un enjeu politique introuvable ?

Introduction

Françoise de Barros et Aisling Healy

Texte intégral

  • 1 Lagroye J., La politisation, Paris, Belin, 2003, p. 361.

1La politisation peut être appréhendée comme l’ensemble des processus par lesquels des activités sociales prennent une dimension politique au terme d’une « requalification qui résulte d’un accord pratique entre des agents sociaux enclins, pour de multiples raisons, à transgresser ou à remettre en cause la différenciation des espaces d’activités1 ». Elle revêt alors au moins trois dimensions : la transformation d’une question en enjeu électoral, la mise en débat d’une question dans l’espace public et, enfin, la redéfinition d’une question par la mise en place de programmes d’action publique censés la traiter. Ces dimensions sont souvent pensées comme liées les unes aux autres, en raison des théories politiques des régimes de démocratie représentative dans lesquelles la dernière n’est légitime que si elle découle des deux premières, et la première de la seconde. Mais l’analyse sociologique montre souvent que ces processus peuvent être relativement distincts, et c’est donc bien à chacun d’entre eux qu’il faut s’intéresser pour conclure ou non à la politisation d’une question.

2Le grand intérêt des trois chapitres réunis pour traiter de la politisation du peuplement est qu’ils fournissent des éclairages décalés sur ces processus de politisation dans un même cadre national, celui de la France, sur une période relativement longue. En effet, tandis que Renaud Epstein analyse la mise en débat public du peuplement dans le cadre des politiques de rénovation urbaine, depuis Haussmann jusqu’à l’ANRU en passant par les années 1960, Sébastien Jolis resserre la focale à la fois sur certains acteurs nationaux de cette mise en débat (la Confédération nationale du logement et le Parti communiste français) et sur une séquence historique courte (de la fin de la Seconde Guerre mondiale à la fin des années 1960). Quant à Cédric David, il l’éclaire depuis le point de vue des acteurs administratifs et politiques d’une scène communale (Saint-Denis) où les politiques d’intervention urbaine sont massives depuis les années 1960.

3La complémentarité de ces chapitres permet ainsi de dresser trois constats : d’abord la nécessité de prendre en compte les particularités sémantiques du « peuplement » pour repérer sa politisation ; ensuite, le rôle des nombreux types d’acteurs engagés dans les différentes dimensions de la politisation et, enfin, l’importante disjonction entre sa mise en débat public et en discussion électorale d’une part et sa transformation en action publique d’autre part.

Politisation et explicitation des enjeux de peuplement

4L’un des points communs aux trois textes est de souligner avec force la presque constante mise en débat des politiques publiques de peuplement, malgré l’absence du terme de peuplement dans les discours des différents acteurs impliqués. Ce paradoxe s’explique par le fait que des politiques publiques sont dénoncées par différents acteurs sociaux et/ou politiques, mais pour des motifs dont le peuplement est absent en termes explicites, alors même que, du point de vue de l’analyste, c’est bien cette question qui est objectivement en jeu.

5De ce point de vue, la synthèse bibliographique proposée par Renaud Epstein sur les politiques de rénovation urbaine est très éclairante. Les historiens et sociologues engagés politiquement dans les années 1960 contre les opérations de rénovation urbaine, en raison de leurs effets sur le peuplement des quartiers rénovés, font le parallèle avec l’urbanisation haussmannienne qui aurait, selon eux, servi la lutte menée par la classe bourgeoise contre la classe ouvrière. Or, les travaux plus récents d’historiens sur le sujet ont montré que les contestations politiques et sociales contemporaines de ces opérations ne portaient ni sur leurs effets ni sur leur intentions en termes de peuplement. Les usages politiques de la « rénovation » haussmannienne, telle que reconstruite a posteriori dans les années 1960, soulignent ainsi particulièrement l’une des difficultés conceptuelles du peuplement, indiquée dès l’introduction générale de cet ouvrage. Le peuplement est à la fois un « état » de « distribution spatiale et/ou quantitative des populations sur un territoire ou au sein d’un parc de logements » et une « action visant à » une telle distribution. La politisation du peuplement s’analyse dès lors différemment selon qu’on la considère comme une distribution objective des populations ou comme une action intentionnelle sur cette distribution. De ce point de vue, les politiques de rénovation urbaine n’ont pas toujours été des politiques de peuplement, quand bien même elles ont eu des effets sur les répartitions urbaines de différents groupes.

6Ainsi, par définition, le peuplement existe toujours comme distribution, et donc comme effet objectif de toute politique d’intervention sur le tissu urbain et/ou l’habitat, mais il n’est pas toujours construit comme tel, soit sous la forme de dénonciations dans le cadre d’une politisation de cet enjeu dans les arènes publiques et/ou électorales, soit sous la forme d’une action publique se donnant comme objectif explicite la répartition de groupes dans l’espace urbain.

7La difficulté à repérer les objectifs en termes de peuplement est particulièrement saillante quand on s’intéresse aux actions publiques en termes de logements sociaux. En effet, il paraît difficile d’imaginer que les organismes en charge de la construction puis de la gestion des HLM n’aient pas des objectifs en termes de répartition de différentes catégories de populations qui guident l’attribution des logements sociaux aux candidats. Or, l’analyse historique fine des revendications de la CNL comme des préoccupations des administrateurs de l’office public et des élus dionysiens montre que les objectifs assignés à l’attribution des logements sociaux, tant par leurs responsables que par leurs détracteurs, ont pu, à certaines périodes historiques précises, ne pas viser tant un résultat en termes de répartition spatiale des groupes sociaux que la satisfaction clientélaire de demandes de logements exprimées par des groupes. Dans cette perspective, l’attention aux termes utilisés par les acteurs sociaux ne constitue pas un excès nocif de nominalisme, mais renseigne l’orientation et les intentions des politiques urbaines, décisives pour identifier le peuplement comme action publique.

Sociologiser la politisation : les acteurs et leurs pratiques

8Quelles qu’en soient les modalités – mise en enjeu électoral, en débat public ou en action publique – les processus de politisation sont le fruit des pratiques d’acteurs spécifiques. Ce sont les transformations des acteurs intéressés à une question, dans leur composition et leurs pratiques, qui font la politisation de cette question et qui en déterminent les rythmes. Le peuplement des logements sociaux se politise ainsi à différents moments et en différents lieux. Dès les années 1950, la CNL dénonce les réglementations encadrant les attributions de logements. Puis des sociologues et/ou historiens dénoncent les effets de peuplement des rénovations urbaines sur les quartiers populaires des grandes villes. Les élus locaux dionysiens accusent, par ailleurs, le gouvernement d’intervenir sur le peuplement de leur commune dans l’intention de nuire à leurs résultats électoraux, et le PCF reprend cette accusation à l’échelle nationale à la fin des années 1960. Puis la préfecture de Seine-Saint-Denis relaie les inquiétudes des élus locaux, et le personnel administratif de l’OPHLM de Saint-Denis rend opératoires des objectifs de peuplement. Enfin, l’ANRU, comme les parlementaires, explicitent le peuplement comme objectif des rénovations initiées en 2003.

9La pluralité de ces acteurs fait apparaître deux types de politisation apparemment contradictoires. D’un côté, la politisation par le débat public et les enjeux électoraux qui, lorsqu’ils sont alimentés par la CNL et les élus communistes des années 1950 à 1970, c’est-à-dire des acteurs de l’espace politique alors placés en opposition aux politiques gouvernementales, revient à une contestation politique. De l’autre côté, on peut parler aussi de politisation lorsque le peuplement est explicitement porté par des acteurs administratifs (préfecture, office public, ANRU) parce que ceux-ci en font un problème devant être pris en charge par l’État ou par d’autres institutions publiques. Dans les deux cas, il importe donc surtout de comprendre les ressorts sociaux qui conduisent les différents acteurs à identifier le peuplement en tant que tel et à en faire un enjeu politique, que ce soit dans un rapport conflictuel avec l’État ou, au contraire, au nom de ce dernier.

10Détailler les propriétés sociales de l’ensemble de ces agents, et leurs évolutions dans le temps, apparaît dès lors comme indispensable à la compréhension des processus de politisation et à leur apparent aspect paradoxal. Les trois chapitres permettent de souligner, tout d’abord, la nécessité de travailler sur plusieurs ensembles d’acteurs qui contribuent aux politisations du peuplement sur la longue période : le corps des Ponts et chaussées en raison de sa place centrale au sein du ministère en charge de ces questions, mais aussi les intérêts privés pour la rénovation urbaine, et les élus locaux pour la rénovation urbaine comme pour la construction des logements sociaux ou leurs attributions. On peut en effet s’interroger sur les liens entre la présence constante de ces acteurs et les logiques d’évolutions internes de ces différents groupes professionnels : dans quelle mesure leur engagement dans la politisation du peuplement peut-il être lié à des logiques de reproduction d’un corps de l’État, comme celui des ingénieurs des Ponts et chaussées, ou, pour les élus locaux ayant à gérer des patrimoines importants de logements, à un processus de diversification partisane et de renforcement de la compétition locale ?

11Les trois contributions identifient également le rôle déterminant de certains acteurs à des moments historiques précis. Pour la période récente, la CNL, les préfets et les sous-préfets en Seine-Saint-Denis, ou encore l’office public de Saint-Denis font partie de ceux-ci. L’étude des propriétés sociologiques de chacun de ces acteurs, qu’ils soient collectifs ou individuels, fournirait sans aucun doute des éléments décisifs pour comprendre leur implication dans la politisation du peuplement. Plus encore, elle permettrait de comprendre les fluctuations dans la définition de ce dernier : pourquoi la CNL des années 1950 n’appréhende pas du tout le peuplement en rapport avec l’identification ethnique des populations, alors qu’au contraire, des personnels administratifs de la Seine-Saint-Denis des années 1990 (à la préfecture et à l’office public de Saint-Denis) font de celui-ci un objectif spécifique, qui implique notamment de différencier les locataires de HLM en fonction d’une identification ethnique.

Une action publique sans débat ni enjeu électoral ou, plutôt, une action encastrée dans beaucoup d’autres ?

12Si les politiques de modernisation, réhabilitation ou encore rénovation urbaines, semblent avoir toujours fait l’objet de débats publics et électoraux virulents, ce n’est pas le cas du peuplement. Les trois auteurs réunis dans cette quatrième partie convergent sur ce point et se posent dès lors – et à juste titre – la question de ses liens avec d’autres programmes plus controversés tels que les politiques de construction et d’attribution des logements sociaux ou certains aspects de la politique de la ville.

13Dans les trois cas, ce sont en effet ces politiques, impliquant le peuplement de façon plus ou moins explicite et de manière plus ou moins directe, qui font l’objet de processus de politisation. Ces disjonctions apparaissent d’autant plus importantes que les périodes sont plus éloignées de nous : les politiques de rénovation du XIXe siècle et des années 1960 sont, à chaque fois, des politiques plus larges qu’une « simple » démolition-reconstruction, tandis que la rénovation menée par l’ANRU renvoie à une évolution de la politique de la ville dans son ensemble, elle-même au cœur de larges processus de politisation depuis presque trois décennies. Le même constat est fait par Sébastien Jolis à propos de la CNL. La mise en débat public du « peuplement » (en réalité, de la question du développement des HLM) qu’elle opère dans les années 1950 est en effet étroitement associée à des enjeux politiques internationaux, du fait de la position politique particulière du PCF à cette période. La politisation du peuplement à laquelle elle contribue n’est alors qu’un élément, ou plutôt un moyen, de la politisation des relations internationales dans le cadre de la guerre froide. Enfin, Cédric David montre comment la politisation du peuplement des HLM de Saint-Denis par ses élus communaux découle d’évolutions plus larges, à l’échelle non seulement communale, mais aussi régionale (la désindustrialisation de la banlieue parisienne), voire nationale (la décolonisation et le développement des migrations coloniales puis post-coloniales), affectant la composition des populations locales. La politisation du peuplement s’inscrit dès lors dans la contestation des politiques gouvernementales en matière de politiques industrielles et migratoires.

  • 2 Mathiot P., Acteurs et politiques de l’emploi en France (1981-1993), Paris, L’Harmattan, coll. « L (...)

14Cet encastrement invite à souligner également, par analogie avec l’analyse de Pierre Mathiot sur les politiques de l’emploi, l’effet propre de la durée de ces politiques sur leur politisation par les acteurs qui s’y impliquent directe2. De la même façon qu’une forme « d’usure » des personnels administratifs des politiques de lutte contre le chômage explique comment leur objectif passe de la diminution effective du nombre de chômeurs au « traitement social du chômage », celle des personnels administratifs de la politique de la ville amènerait cette dernière à délaisser la résolution des difficultés sociales éprouvées par les populations concernées, pour se concentrer sur la répartition spatiale des populations jugées les plus problématiques. La politisation du peuplement au travers d’objectifs de « mixité sociale » apparaît alors comme un effet de la dépolitisation simultanée des enjeux d’emploi, de stratification sociale et/ou raciale au sein de la politique de la ville.

15Au final, les trois contributions de cette quatrième partie permettent de dépasser l’apparente absence de politisation de cette question. En effet, ils confirment la faiblesse des mobilisations, qu’elles soient en faveur ou contre les programmes de peuplement, mais montrent en même temps qu’à condition d’élargir les processus de politisation à ceux qui prennent corps dans les politiques publiques, la politisation du peuplement est portée par des acteurs variés à partir des années 1960.

Notes

1 Lagroye J., La politisation, Paris, Belin, 2003, p. 361.

2 Mathiot P., Acteurs et politiques de l’emploi en France (1981-1993), Paris, L’Harmattan, coll. « Logiques Politiques », 2001.

© Presses universitaires de Rennes, 2014

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