1Le peuplement, au sens de politique urbaine, trouve un écho particulier dans les villes vietnamiennes. Dès 1955 au nord du pays et 1975 au sud, chaque foyer s’est vu doté d’un carnet d’enregistrement résidentiel (sổ hộ khẩu) l’enjoignant de ne pas quitter son lieu de résidence d’origine. Ce dispositif formalisé et contraignant de contrôle du peuplement, qui cherchait à l’origine à limiter la croissance urbaine, existe toujours, même s’il s’est largement recomposé sous l’effet des politiques dites « du Renouveau » (Đổi Mới), à la fin des années 1980.

2Calqué sur le modèle chinois, l’enregistrement de la résidence au Vietnam catégorise chaque foyer en fonction de son origine géographique. C’est le rattachement à ce lieu d’origine qui conditionnait l’accès au logement, à l’emploi, aux soins ou à la scolarisation et aux tickets de rationnement alimentaire, jusque dans les années 1980. L’objectif de cette politique autoritaire était de figer la répartition de la population en l’état – ou de favoriser les départs des urbains vers les zones rurales sous-peuplées des hauts-plateaux – afin de mieux la contrôler et d’éviter une croissance urbaine non maîtrisée. Aujourd’hui encore, chaque foyer reste doté d’un carnet qui spécifie son statut résidentiel parmi quatre catégories. Ce statut résidentiel constitue donc une catégorie d’action urbaine on ne peut plus formelle et assumée. Pourtant, la rigueur de cette organisation s’accorde aujourd’hui de plus en plus mal avec le potentiel de développement rapide de la ville et son contournement se généralise, l’inscrivant en porte-à-faux face à la réalité urbaine de Ho Chi Minh Ville.

3Depuis le Đổi Mới, les villes vietnamiennes sont analysées au prisme de la « transition1 », paradigme qui se décline en diverses composantes : une transition économique largement amorcée, une transition urbaine potentielle, ou encore des transitions législatives en cours, à défaut d’une réelle transition politique, dans un pays revendiquant « une économie de marché à orientation socialiste ». Analyser les évolutions récentes de la politique de peuplement permet de porter un regard original sur les aspects sociopolitiques de la « transition » vietnamienne. Il s’agit de décrypter la trajectoire paradoxale d’un héritage socialiste fort, à l’heure de l’ouverture à l’économie de marché et de la croissance urbaine accélérée. Les objectifs initiaux de cette politique étaient de limiter et contrôler le développement urbain du Vietnam dans un contexte idéologique où les migrations comme l’urbanisation souffraient de connotations négatives. La croissance urbaine jouit aujourd’hui d’une image revalorisée dans un contexte où le développement économique est largement porté par les villes. Cependant, la volonté de contrôle des migrations reste intacte. Les effets contemporains de cette politique sont paradoxaux. Nous montrerons qu’à défaut de modérer les mobilités et d’encadrer la croissance urbaine, la politique du permis de résidence a, au contraire, tendance à engendrer une montée de l’informel et de la précarité sans limiter le phénomène migratoire vers les villes. Ho Chi Minh Ville en est le meilleur exemple.

4La politique vietnamienne de peuplement pose très directement la question du « droit à la ville », telle que la formulait Henri Lefebvre2, au sens le plus littéral. Les permis de résidence décrètent en effet la liste des foyers autorisés à s’installer en ville et pouvant légitimement bénéficier des services publics. L’argument avancé par les autorités du département d’urbanisme et d’architecture de la ville est le souci de promouvoir une planification urbaine contrôlée, pensée en fonction de quotas de croissance de la population, fixés district par district. Cette politique doit éviter la saturation des infrastructures et des services publics. Il s’agit d’échapper à l’explosion démographique caractéristique des villes du sud, conduisant à la formation de bidonvilles, contre-modèle absolu. Cette politique passe donc par la définition formelle de différentes classes de citadins, en fonction de leur origine géographique et de leur capacité pressentie à être de « bons citadins ». Cette segmentation est génératrice de profondes inégalités dans l’accès aux services urbains et passer d’un statut résidentiel à un autre n’est pas chose aisée. La majorité des nouveaux citadins s’installe alors sans régulariser son carnet de résidence. Cette possibilité a émergé en même temps que l’ouverture du pays à l’économie de marché et la libéralisation du commerce. L’emprise du contrôle des populations a été écornée et les migrations urbaines comme intra-urbaines se sont multipliées ces vingt dernières années, en échappant largement aux contrôles des autorités d’enregistrement. S’il est désormais possible de vivre en ville aux marges de la légalité, sans livret de résidence à jour, cette situation engendre une grande précarité pour les ménages concernés.

5Il s’agit alors d’éclairer la mise en œuvre contemporaine de cet instrument et ses effets paradoxaux. Ce travail s’inscrit dans le cadre plus large de recherches doctorales portant sur le renouvellement urbain à Ho Chi Minh Ville, au cours desquelles ont été menés de nombreux entretiens auprès des autorités urbaines en charge des politiques d’aménagement, tant au niveau de la ville que des districts et quartiers. Sources législatives et parole des responsables de l’application de la politique de peuplement à Ho Chi Minh Ville ont été confrontées au témoignage des habitants concernés par des projets de réaménagement de leur quartier, conduisant parfois à des évictions, temps urbain particulier où le statut résidentiel agit comme élément fort de différenciation entre citadins. Notre analyse s’appuie par ailleurs sur l’unique projet de recherche spécifiquement dédié aux effets de la politique de peuplement vietnamienne sur les ménages migrants, mené en 2005 par l’ONG Villes en transition, le centre de sociologie pour le développement de Ho Chi Minh Ville et l’institut de sociologie de Hanoi. La démarche quantitative et comparative de cette recherche vient compléter nos observations et analyses.

6Pour répondre à ce projet, nous proposons de décrypter les enjeux et principes de fonctionnement de la politique du carnet de résidence à Ho Chi Minh Ville, ainsi que les dernières évolutions engagées d’un point de vue législatif autour de cette politique. Face à un cadre formel très strict, nous analyserons les diverses modalités de contournement de cet instrument par les citadins, entraînant paradoxalement une montée en puissance du secteur informel. Ces stratégies de contournement ne sont pour autant pas exemptes de risques pour les foyers qui y recourent : la multiplication des opérations de « récupération de la terre » par les autorités urbaines pour monter des opérations urbaines rend problématique l’indemnisation des foyers sans statut résidentiel permanent à Ho Chi Minh Ville.

Enjeux, principes et évolutions législatives de la politique du carnet de résidence au Vietnam

Origines et enjeux de la politique du statut résidentiel

7Calqué sur le modèle chinois3 (hukou), la politique du carnet de résidence trouve ses racines dans la période de construction du socialisme au Vietnam. Une filiation peut être établie entre les registres résidentiels des foyers et les registres politiques (lý lịch) dressant les notices biographiques des citoyens au nom de la sécurité nationale4. Le carnet de résidence est également venu se surimposer au registre statistique d’enregistrement des naissances, mariages et décès (hộ rịch). La différence majeure est le degré de précision des informations inscrites dans le carnet de résidence (sổ hộ khẩu), mais surtout l’enregistrement systématique des déplacements des membres du foyer. C’est toujours la police qui gère l’octroi et le suivi des carnets de résidence. Il ne s’agit pas d’un document personnel mais édité à l’échelle du foyer. Le chef de foyer, qui doit être majeur et en pleine capacité d’exercer ses droits civiques, est responsable de toute inscription supplémentaire sur le carnet familial.

8Lors de sa mise en place en 1955 au Nord Vietnam, ce système de gestion de la population était très englobant : il constituait la base du système de planification nationale et c’est à partir des listes des foyers qu’étaient calculés le tonnage de riz alloué à chaque commune ou quartier urbain, mais également les besoins en infrastructures scolaires ou de santé. Jusqu’aux réformes de 1986, la possession d’un livret de résidence en règle conditionnait tous les aspects de la vie des foyers : elle était nécessaire pour enregistrer une naissance, se voir attribuer un logement et un emploi ou accéder aux tickets de rationnement. Quitter illégalement son lieu de résidence pour tenter de s’établir en ville relevait de l’impossible. Suite à la « libération » de Saigon en 1975, le système de carnet de résidence fut implanté au sud et la grande majorité des ruraux venus s’installer en ville durant la « période américaine » fut renvoyée dans les campagnes ou dans les « nouvelles zones économiques5 ». L’octroi de carnets de résidence à Ho Chi Minh Ville a été sévèrement limité.

9L’ouverture à l’économie de marché lors des réformes du Đổi Mới est venue bouleverser ce système de contrôle du peuplement. Dans les règles rien ne change ou presque, mais il devient possible de contourner le dispositif par le jeu du marché. Le carnet de résidence reste indispensable pour travailler dans le secteur d’État ou inscrire ses enfants à l’école publique, mais il n’encadre plus la distribution alimentaire et l’accès au logement. L’explosion du commerce est venue biaiser le système et offrir de précieuses opportunités d’emplois. Cette période correspond également au moment où les entreprises vietnamiennes commencent à signer des contrats de joint venture avec des partenaires étrangers, offrant des emplois industriels en ville, où les recruteurs sont peu regardants des statuts de résidence.

10Les critères d’attribution des carnets de résidence urbains demeurent flous et discrétionnaires. Officiellement, les autorités doivent s’assurer que seuls des ménages prompts à s’intégrer sur le marché du travail formel et capables d’assumer le coût d’un logement soient sélectionnés. Les autorités locales évaluent donc les revenus et le patrimoine des ménages candidats et se prêtent à des enquêtes de moralité dont la conduite est aléatoire. Cette mise en œuvre est éminemment paradoxale puisqu’on demande aux candidats d’attester d’un logement et d’un emploi permanent en ville, alors même qu’officiellement la possession d’un carnet de résidence en règle conditionne l’accès à ces ressources. Il reste souvent nécessaire de passer par la catégorie de résident temporaire avant d’obtenir un reclassement en résident permanent. Par ailleurs, le statut de citadin se monnaye. Les frais d’édition d’un carnet de résidence urbain demeurent un frein important à la régularisation, d’autant que ces frais sont souvent sujets à des ajouts corruptifs, au nom du travail occasionné pour les fonctionnaires locaux en charge des enquêtes.

11Le tournant du Đổi Mới a été marqué par des mouvements migratoires massifs en direction de Ho Chi Minh Ville, au sein desquels la part des migrants non enregistrés n’a cessé d’augmenter. Une étude de 1996 estime que le pourcentage des migrants enregistrés conformément à la loi passe de 67 % pour la période 1976-1980 à 27 % en 19916. En 1994, plus de 800 000 migrants sont ainsi installés à Ho Chi Minh Ville sans permis de résidence permanent7. Prenant acte de l’ampleur du phénomène, les autorités ont tenté de régulariser ces populations. Dès 1989, la directive 08/CT-UB visait à régulariser une partie des migrants, en octroyant un statut de permanent ou un permis de résidence temporaire longue durée aux candidats pouvant attester d’un lieu de résidence, d’un rapprochement familial ou d’un travail fixe. Mais la majorité des candidats ne furent pas en mesure de fournir ces preuves.

12L’amendement américain de 1994, stipulant que les États-Unis ne commerceraient qu’avec les pays assurant la libre circulation des personnes, est venu assouplir les règles du permis de résidence au Vietnam. Avec les décrets 60-61/CP de 1994, il n’est plus nécessaire d’obtenir une autorisation de départ de son lieu d’origine pour changer de lieu de résidence : une autorisation du lieu d’accueil suffit. Mais la complexité des démarches de candidature explique que les migrants ne prennent pas toujours la peine de régulariser leur situation. Ces décrets permettent néanmoins aux habitants n’ayant qu’un permis de résidence temporaire d’accéder légalement au marché immobilier, ce qui constitue une évolution notable.

Cinq classes de citadins

13Le maillage administratif du territoire est extrêmement fin au Vietnam. La ville-province d’Ho Chi Minh est divisée en 24 districts (quận ou huyện), eux-mêmes subdivisés en sous-districts (phýờng), échelle où s’effectue l’enregistrement des carnets de résidence. Ces sous-districts sont enfin subdivisés en îlots de voisinage (tổ dân phố), correspondant souvent à une trentaine de foyers installés le long d’une même ruelle. Chaque îlot est ainsi doté d’un responsable parmi les résidents et d’un bureau d’enregistrement des allées et venues, géré par la police de proximité et ses ramifications, comme les milices de quartier. Chaque foyer est assigné à un îlot de voisinage, même si c’est à l’échelle des sous-districts que s’effectuent les démarches de modification du carnet de résidence. Bien que le système d’enregistrement de la résidence soit national, sa mise en œuvre repose entièrement sur les fonctionnaires de l’échelle locale, chargés de la délivrance des permis de résidence dans leur sous-district. Souvent peu formés et mal rémunérés, ces fonctionnaires à l’interface entre le gouvernement central et la population déterminent l’envergure réelle du pouvoir de l’État par leur interprétation et leur application quotidienne de la réglementation, sans système de contrôle efficace8. Leur assise locale contribue par ailleurs à la formation de réseaux clientélistes entrant en jeu lors de l’attribution des statuts résidentiels.

14Le système des permis résidentiels définit quatre classes de citadins, les « KT » pour « Kiểm Tra », signifiant littéralement « contrôler/inspecter », ce qui ne laisse aucun doute sur l’enjeu central du processus. À chacune des quatre catégories officielles sont accordés des droits différents, ainsi que le synthétise le tableau suivant.

Tableau 1 : Les statuts résidentiels (Kiêm Tra, KT).

15Mais les textes officiels ne spécifient pas l’existence, de fait, d’une cinquième catégorie, échappant à tout dénombrement officiel ou contrôle : les migrants illégaux. Il s’agit des individus ou foyers venus s’installer à Ho Chi Minh Ville, parfois de manière temporaire, sans s’enregistrer auprès des autorités et n’ayant jamais fait la demande d’un statut résidentiel de KT4. Cette population dite « flottante » est ignorée des pouvoirs publics en matière de planification urbaine ou de services sociaux. Ces « clandestins dans la ville9 » sont considérés comme des résidents relevant de leur village d’origine. Devenus indispensables à l’économie urbaine, ces derniers sont malgré tout tolérés mais ils vivent souvent dans des conditions précaires, notamment en périphérie de la ville où ils ne peuvent prétendre à aucun accès aux logements subventionnés par l’État. On estime que ces citadins hors classe représentent aujourd’hui environ 20 % de la population de Ho Chi Minh Ville10, mais ils constituent jusqu’à un tiers de la population du district périphérique 12 et jusqu’à trois quarts du district industriel de Bình Chánh, à l’ouest de la ville11.

16Cette politique de peuplement pose de manière directe la question du « droit à la ville », avec l’institutionnalisation de classes de citadins dotés de droits inégaux. Cette discrimination témoigne du regard officiel très négatif porté sur le phénomène migratoire, alors même que celui-ci est indispensable au fonctionnement de l’économie de marché dans laquelle le Vietnam est entré de plain-pied. Cela s’explique en partie par l’incapacité des autorités urbaines de Ho Chi Minh Ville de financer la mise à niveau nécessaire des infrastructures urbaines. La planification urbaine au Vietnam est en effet fondée sur un principe de quotas. La politique du permis de résidence doit théoriquement permettre d’anticiper la croissance urbaine de chaque district. Cette dernière est calculée sur la base du taux d’accroissement naturel de la population et du solde migratoire défini à l’avance par les autorités. À partir de ces projections et du quota officiel de services publics à implanter par habitant, les autorités définissent leur politique de logement et d’infrastructures12. Les besoins sont largement sous-évalués puisqu’ils ne prennent pas en compte les foyers au statut résidentiel temporaire ou les familles non dotées de carnets de résidence urbains. Malgré tout, le fait de maintenir le système de peuplement tel qu’il a été historiquement pensé permet aujourd’hui de justifier le manque d’investissements. La faute en incombe aux passagers clandestins de la ville, illégitimes et présentés comme source de nuisance. Ce phénomène témoigne du rapport ambigu des Vietnamiens au monde rural, à la fois magnifié dans les représentations artistiques de la nation mais stigmatisé quand il s’agit de mettre en avant les ambitions métropolitaines de Ho Chi Minh Ville. Chaque citadin s’identifie ainsi de manière forte à sa « terre natale » (quê), mais ne manquera pas de railler les pratiques inappropriées des migrants ruraux installés en ville, réduits à la figure très péjorative du « nhà quê ». Ces migrants ruraux ont pourtant des profils extrêmement divers et ne peuvent être réduits à un groupe ou une classe sociale homogène. On y trouve à la fois des étudiants venus s’inscrire dans les universités, les travailleurs précaires – parfois issus de minorités ethniques –, des propriétaires terriens venus s’installer en ville pour leurs affaires ou encore des commerçants, fonctionnaires et employés. Les migrations en provenance du monde rural contribuent aujourd’hui à plus des deux tiers de la croissance urbaine à l’échelle nationale. Avec seulement 30 % d’urbains en 201013, le potentiel de croissance urbaine au Vietnam reste très important.

Un système en porte-à-faux du développement urbain

17Il est clairement établi que la politique de peuplement fondée sur le principe des carnets de résidence ne constitue plus un frein aux migrations14. Cet état de fait est toléré, à défaut d’être reconnu par les services de la planification urbaine. L’entrée du Vietnam dans l’Organisation mondiale du commerce en 2007 fut par ailleurs suivie de nombreux projets de joint ventures avec des entreprises étrangères dans les zones industrielles de la périphérie de Ho Chi Minh Ville. Les chefs de chantier ne peuvent attendre une hypothétique régularisation résidentielle des ouvriers arrivant des provinces rurales. Cette réalité économique explique qu’aujourd’hui le statut de résidence ne constitue plus un critère important en matière de recrutement dans le secteur privé. L’explosion des migrations en dehors de tout cadre légal nourrit alors la montée en puissance du secteur informel, en particulier dans les districts à forte identité industrielle.

De nécessaires évolutions législatives et campagnes de régularisation : la loi sur la résidence de 2007

18Il demeure nécessaire de posséder un carnet de résidence en règle pour pouvoir enregistrer une naissance dans un foyer. Face à cette clause restrictive, Bill Hayton estime qu’en 2000, plus d’un quart des naissances n’avait pas été officiellement enregistré, représentant plus de 250 000 enfants sans statut leur permettant un accès à l’éducation publique par exemple15. Face à cette situation, les autorités ont dû ajuster quelques réglementations. Depuis l’année 2004, il est devenu possible d’enregistrer directement les enfants sur leur lieu de naissance et non forcément là où les parents sont enregistrés.

19La loi sur la résidence n^o 71/2006/QH1116, votée en novembre 2006 et entrée en application en janvier 2007, introduit des évolutions importantes dans la gestion des statuts résidentiels. L’objectif central était de promouvoir une plus grande reconnaissance des migrants légaux de longue durée, en facilitant l’accession des foyers enregistrés comme citadins temporaires de longue durée (KT3) au statut de citadins permanents (KT1). Pour cela, il est nécessaire de fournir la preuve légale d’une activité professionnelle ininterrompue en ville depuis au moins un an, ainsi qu’un enregistrement résidentiel légal d’au moins un an également – jusqu’en 2005, il fallait un justificatif de cinq ans et entre 2005 et 2007 de trois ans. Il n’est plus nécessaire d’être propriétaire de son logement pour postuler à un KT1, un bail de location délivré par des propriétaires correctement enregistrés peut suffire17. Cette nouvelle loi facilite par ailleurs l’extension légale des séjours temporaires pour les foyers inscrits en KT3 et KT4. Un article du journal Saì Gòn Giải Phóng de juin 2007 affirmait que deux millions de citadins non enregistrés de Ho Chi Minh Ville et Hanoi devaient accéder à une régularisation par le biais de cette évolution législative. Elle eut cependant moins d’effets qu’escomptés, notamment en raison de la clause sur le contrat de travail à présenter. De nombreux ménages – migrants ou non – n’ont pas d’emploi stable et multiplient les contrats saisonniers ou pratiquent un petit commerce informel et sont dans l’incapacité de fournir un contrat de travail en bonne et due forme. Malgré la multiplication de rapports sur l’état de la pauvreté urbaine et les discriminations structurelles dont souffrent les ménages sans statut résidentiel permanent ou sur l’importance des migrations dans le contexte économique actuel18, il n’est toujours pas question d’éradiquer le système des carnets de résidence. Aussi, les candidats à la migration urbaine n’ont souvent d’autres choix que de contourner de manières plus ou moins risquées la politique des carnets de résidence.

Contourner les politiques de peuplement : modalités et vulnérabilités

20Un article de 2008, publié dans la revue Perspective Chinoise, titrait de manière provocatrice « L’existence des bidonvilles urbains comme reconnaissance des droits des migrants19 ». Cette interprétation vaut pour le cas vietnamien : la multiplication des quartiers d’habitat précaire et l’omniprésence des petits vendeurs de rue à Ho Chi Minh Ville traduisent paradoxalement la nouvelle marge de liberté dont bénéficient les ménages en termes de mobilités. À défaut de se voir reconnaître un droit institutionnel à la ville, les familles migrantes monnayent alors une installation illégale. En proie à une grande vulnérabilité, ces foyers soutiennent néanmoins que leur niveau de vie est presque toujours supérieur à celui que leur offrait la vie dans leur village d’origine20. Rester en ville sans carnet de résidence à jour nécessite alors la mise en œuvre de diverses stratégies résidentielles, passant généralement par l’activation de réseaux familiaux et sociaux.

Le recours au prête-nom et aux rattachements familiaux

21Dans le cas d’individus, la stratégie la plus répandue consiste à s’enregistrer sur le carnet de résidence d’un membre de sa famille ou d’un proche. Cela nécessite l’aval d’un chef de foyer dans la zone d’accueil et que ce dernier ait des relations assez bonnes avec la police du sous-district pour obtenir l’inscription d’un membre supplémentaire sur son carnet. Cette possibilité est limitée par la taille du logement : les autorités veillent à ce que chaque habitant enregistré bénéficie au moins de deux mètres carrés, afin d’éviter les enregistrements abusifs. De nombreux étudiants nés et enregistrés dans d’autres provinces ont recours à ce procédé. Hiên21, aujourd’hui étudiante à l’université de technologie, est arrivée à Ho Chi Minh Ville au moment de son entrée au lycée. Elle est hébergée chez un oncle dans le district 6. Afin de s’inscrire au lycée, une mise à jour de son statut résidentiel était exigée. Son oncle ne s’estimait pas en mesure de mener les démarches administratives nécessaires auprès des autorités de son sous-district. Hiên a donc sollicité une inscription sur le carnet de résidence d’une proche de la famille, ayant de solides relations dans le district 1. Cette dernière l’a inscrite sur son carnet contre dix millions de dongs (somme équivalente à plus de 300 euros) versés à la police. Cette inscription par des voies détournées a permis à Hiên de s’inscrire dans un lycée du district 1, alors même qu’elle n’y a jamais résidé. Quelques années plus tard, quand ses parents et son jeune frère sont venus s’installer à Ho Chi Minh Ville, ils se sont également installés dans le district 6 et ont sollicité l’accord de proches pour obtenir des statuts résidentiels temporaires, finalement obtenus dans le district 5. La famille possède par ailleurs trois motos, toutes immatriculées au nom de l’oncle du district 6. Ce fonctionnement a permis aux quatre membres de cette famille migrante de s’installer en ville en bénéficiant de quelques aménités, notamment l’accès des enfants au système éducatif et la possibilité pour les parents d’ouvrir une boutique, enregistrée au nom de l’oncle du district 6.

22Ces arrangements font malgré tout courir des risques aux migrants en cas d’inimitié avec ceux qui leur servent de prête-nom et dont ils demeurent tributaires. Les statuts de KT3 ou KT4 ne permettent par ailleurs pas d’emprunter facilement de l’argent par la voie officielle, notamment auprès des organisations de masse : ils sont considérés comme « facteurs de risques » pour les organismes bancaires ou étatiques de prêts. Les emprunts nécessaires sont donc souvent effectués par le recours à des prête-noms, qui lient de manière parfois dramatique des voisins ou les membres d’une famille. Il en va de même pour l’accès à l’eau et l’électricité des familles non légalement enregistrées. Ces dernières ne sont pas raccordées au réseau d’adduction bénéficiant de tarifs subventionnés par l’État. Les foyers concernés se raccordent donc nécessairement sur le compteur de leurs voisins, qui leur facturent le service à des coûts parfois usuriers, au nom du risque encouru.

23Certains auteurs22 soupçonnent l’existence d’un « marché » des carnets de résidence, lorsque des chefs de foyer acceptent de servir de prête-nom auprès des autorités pour de nouveaux arrivants, monnayant rémunération. Ces rapports de dépendance, fondés sur des accords informels, placent les nouveaux citadins dans une précarité pouvant conduire à des issues dramatiques comme la spirale de l’endettement. Ils échappent aux risques d’éviction mais dépendent du bon vouloir de leurs réseaux interpersonnels. C’est l’un des paradoxes de cette politique de contrôle conduisant à des situations d’une grande précarité au nom d’une planification urbaine maîtrisée.

24La stratégie de recours au prête-nom peut être utilisée de manière temporaire : le temps d’obtenir un emploi fixe en ville, de se constituer un petit capital et de nouer ses propres réseaux de relations, avant de faire la demande de statut résidentiel en KT1, facilitée par la loi de 2007. Malgré les risques qu’elle engendre, cette stratégie de contournement est souvent considérée comme moins coûteuse que de ne pas s’enregistrer du tout et de devoir monnayer directement sa présence auprès des autorités.

Monnayer le droit à la ville : le « marché » corruptif des carnets de résidence

25Étant donné le maillage administratif et l’agencement du tissu urbain à Ho Chi Minh Ville, il est impossible de s’installer dans un quartier sans être repéré par les autorités locales. Selon le réseau de relations des arrivants, deux alternatives sont alors envisagées. Il est parfois possible de monnayer de manière corruptive sa présence dans un quartier, en versant une somme à la police en échange de son indifférence et donc d’une forme d’autorisation de présence. Mais ce procédé ne permet nullement d’accéder aux services urbains et sociaux. Se voir attribuer une réelle mise à jour de son statut résidentiel nécessite par ailleurs bien plus qu’un paiement discrétionnaire : faire intervenir des intermédiaires de poids et jouer de ses réseaux sociaux est indispensable, en complément des arrangements monétaires.

26Cette forme de négociation à l’échelon le plus local de la ville fonctionne sur le modèle du clientélisme. Dans un chapitre intitulé « La main graisseuse des fonctionnaires », Philippe Papin et Laurent Passicousset écrivent : « Il n’y a pas, ou pas encore, de success story qui puisse se réaliser de manière indépendante sans intégrer, à des degrés variables, la machine étatique23. » Ils rappellent que l’indice de corruption du Vietnam se situait encore à la 120^e place sur 180 pays en 2009, selon l’agence Transparency International24. Au-delà des scandales de grande ampleur, la corruption du quotidien est une pratique très ancrée au Vietnam où les fonctionnaires locaux monnayent de manière illégitime chacune de leur intervention, notamment les mises à jour de carnet de résidence. Cet état de fait a conduit le gouvernement à inclure des clauses précises sur le coût des mises à jour des carnets de résidence dans la loi sur la résidence de 2007. Ce dernier a veillé à rendre public ces tarifs officiels, notamment par l’organe de presse du parti communiste, le journal Saì Gòn Giải Phóng. La lutte contre la corruption est aujourd’hui affichée comme l’une des priorités du gouvernement. La circulaire n^o 7/2008/TT_BTC du 15 janvier 2008 a également abouti à l’édition d’un guide sur les tarifs des enregistrements des foyers rappelant qu’en aucun cas les autorités ne pouvaient demander des sommes subsidiaires.

27L’autre alternative à laquelle ont recours les foyers non enregistrés est de se plier au paiement éventuel des amendes auxquelles ils s’exposent en cas d’intervention de la police. La famille calcule le rapport entre les profits générés par son installation en ville et les amendes que cela peut entraîner. Dans ces calculs, le facteur temps est considéré comme déterminant. La famille de Đức25, originaire de la province de Bac Liêu, tient ainsi depuis quelques années un petit commerce dans un carrefour passant du district de Bình Thạnh. La famille a acheté son logement, qui tient également lieu de boutique, de la main à la main auprès des anciens propriétaires, sans possibilité d’enregistrer leur achat puisqu’ils ne sont pas recensés sur place. Le recours aux transactions immobilières en dehors des canaux officiels permet aux vendeurs de ne pas payer de taxes sur la transaction et aux acheteurs non régularisés de pénétrer le marché immobilier. Cette pratique place néanmoins les ménages dans une situation précaire étant donné qu’ils ne bénéficient d’aucun titre de propriété légal, ce qui peut être problématique en cas de procédure de récupération des terrains par les autorités. La famille de Ðức en est consciente, mais elle fait un pari sur le temps. Si la famille venait à être inquiétée, elle aura néanmoins bénéficié de plusieurs années de laisser-faire durant lesquelles elle aura mis à profit un emplacement favorable au commerce et se sera constitué un petit capital, supérieur à ce que gagnait la famille dans sa province d’origine26. Par ailleurs, plus les foyers installés illégalement parviennent à passer du temps dans leur quartier d’accueil, plus leur régularisation pourra éventuellement être facilitée par la suite, notamment par le jeu des relations nouées.

Entre laisser-faire et vulnérabilités

28Malgré le formalisme du système de résidence dans la gestion du peuplement, les candidats à la ville ont recours à diverses stratégies et comptent sur le laisser-faire des autorités dans la réussite de leur projet migratoire. Les résidents temporaires ou non enregistrés n’en restent pas moins vulnérables et sont les premiers concernés par le risque de pauvreté urbaine. Par ailleurs, une absence de plus de six mois de leur ville ou village de départ signifie officiellement l’éradication de leur nom du carnet de résidence d’origine. Cette situation rend alors impossible l’enregistrement de la naissance d’un enfant ou d’un mariage, condamnant à la précarité la génération suivante. On observe le même phénomène en Chine aujourd’hui avec les enfants non enregistrés, qualifiés de « hukou noirs27 ».

Les citadins « hors classe » face aux procédures de libération des terres

29Les inégalités structurelles entre citadins liées au système du permis de résidence se posent avec une acuité particulière au moment des procédures dites de « libération » de la terre (giải phóng mặt bằng). Face à la pénurie de réserves foncières, les évictions se sont généralisées à Ho Chi Minh Ville dès la fin des années 1990, au point de s’apparenter à de véritables passages obligés dans la mise en place des opérations de modernisation urbaine. La complexité et la lenteur de ces procédures sont notamment liées à la présence, sur un même périmètre à « récupérer », de populations aux statuts résidentiels différents. Les évictions correspondent au temps urbain où les populations sans carnet à jour deviennent les plus visibles, devenant des facteurs de blocage importants.

Les procédures d’éviction dans la lutte contre l’illégalité urbaine

30La période des réformes du Renouveau se caractérise par la volonté de reprise en main de la planification urbaine par les autorités. La lutte contre l’habitat informel est présentée comme une priorité dans le schéma directeur d’Ho Chi Minh Ville de 1993. Il s’agit à la fois d’éradiquer l’habitat précaire, qui se concentre en particulier le long du canal Nhiêu Lộc-Thị Nghè, et de tenter au cours de la même opération de mettre fin à la présence de citadins illégaux. Ce projet prévoyait ainsi de déplacer de manière forcée les quelques 20 000 foyers – plus de 70 000 personnes – vivant le long du canal et de les reloger ou de les indemniser financièrement, au regard de leur statut résidentiel. La conduite de ce projet est un exemple éclairant sur les inégalités de traitements générées par les statuts résidentiels. N’étaient éligibles aux mesures de compensation que les résidents possédant un statut KT1 ou KT2. Dans son étude sur les conditions de déplacement et de relogement au cours de ce projet, Sébastien Wust28 estime que ce sont plus de 30 % de la population des berges du canal qui ont ainsi été exclus d’emblée du plan d’indemnisation. Seuls comptaient l’éradication des stigmates de la pauvreté et le départ des populations non enregistrées. Ces dernières sont allées gonfler les quartiers précaires en périphérie, sans pour autant quitter Ho Chi Minh Ville.

La politique du carnet de résidence face à l’impératif du développement urbain

31Les années 2000 ont marqué un tournant concernant les procédures d’éviction de population. Elles ne visent plus spécifiquement les zones d’habitat précaire mais l’ensemble du territoire urbain, en fonction des opportunités d’implantation de projets, souvent en partenariat avec des investisseurs étrangers. Les objectifs fixés par les autorités urbaines sont la tertiarisation, la dédensification du centre-ville et l’implantation de grandes opérations d’urbanisme dans les périphéries. La mise en œuvre de telles ambitions nécessite la conduite de nombreuses opérations de récupération de la terre et de déplacements de populations. La présence de foyers sans carnet de résidence à jour agit comme un facteur de blocage notoire. Ces familles ne peuvent officiellement prétendre à aucune compensation, mais elles refusent souvent de quitter leur logement, contraignant parfois les autorités à faire intervenir l’armée, ce qui nuit à l’image des projets. Les autorités ont donc de plus en plus tendance à ouvrir des négociations, quand bien même les foyers ne seraient pas enregistrés. Par ailleurs, le département en charge de la gestion des ressources foncières de Ho Chi Minh Ville pointe le souci rencontré lorsqu’un appartement à loyer subventionné est proposé aux foyers déplacés, en compensation de la perte de leur habitation29. Les autorités font face à des foyers où plus d’une dizaine de personnes sont inscrites sur le carnet de résidence et exigent à ce titre la dotation de deux appartements, clause non prévue par la loi.

32La multiplication des opérations de déplacements forcés entraîne une vigilance accrue des habitants, de plus en plus au fait des modalités de dédommagement qui ont tendance à varier d’un projet à l’autre, engendrant de nouveaux facteurs d’iniquité. Face aux enjeux stratégiques d’un grand projet comme celui de Thủ Thiêm, pensé comme futur centre des affaires pour Ho Chi Minh Ville, la décision 06/2009/QÐ-UBND du comité populaire a entériné la revue à la hausse des montants d’indemnisation des délogés. Cette révision a entraîné des revendications de la part des populations concernées par d’autres procédures d’éviction ne bénéficiant pas de cette clause exceptionnelle. Il en va de même avec le Programme national d’amélioration urbaine (Chýõng trình nâng cấp đô thị quốc gia), porté par la Banque mondiale. Ce programme propose aux populations contraintes au déplacement des indemnisations supérieures à celles proposées par les autorités de districts. Mais surtout, le programme financé par la Banque mondiale indemnise l’ensemble des résidents concernés par l’éviction, sans prendre en compte leur statut résidentiel. Il existe ainsi des divergences entre les règlements vietnamiens et les exigences des bailleurs de fonds comme la Banque mondiale. La question des statuts résidentiels et de la différenciation effectuée entre les ménages selon ces critères constitue un objet de différends entre les autorités vietnamiennes et les bailleurs, qui pourrait conduire le gouvernement à assouplir le système. Pour le moment, les arrangements se font uniquement projet par projet.

33La politique de peuplement fondée sur le carnet de résidence apparaît de plus en plus en contradiction avec le développement urbain de Ho Chi Minh Ville. Si les autorités souhaitent continuer à affirmer leur contrôle sur la gestion du peuplement, elles aspirent avant tout à faciliter la mise en place des grands projets devant faire de Ho Chi Minh Ville une métropole. Ces ambitions pourraient à terme mettre fin au système inégalitaire des statuts résidentiels, même si cette perspective n’est pas encore à l’ordre du jour.

Conclusion

34L’analyse du carnet de résidence vietnamien comme instrument de gestion du peuplement permet d’interroger les modalités de mise en œuvre et l’efficacité d’un dispositif des plus contraignants. Par l’institutionnalisation de statuts résidentiels différenciés selon l’origine des populations, le « peuplement » constitue en effet une catégorie très formelle de la politique urbaine vietnamienne. La trajectoire socialiste du pays explique les enjeux historiques de la mise en place d’un tel système, dont il est intéressant de constater la continuité malgré une évolution du contexte économique. Pas toujours avouées, les intentions du maintien de cette politique sont complexes et combinent planification urbaine et volonté de contrôle des migrations et du peuplement. Ses effets sont éminemment paradoxaux mais semblent encore satisfaire les modalités de développement urbain portées par le régime.

35Malgré la rigidité du cadre légal, cette politique est aujourd’hui massivement contournée et n’empêche plus les migrants ruraux de venir s’installer en ville. Ces derniers bénéficient de l’ouverture du pays à l’économie de marché et monnayent le droit à la ville qu’ils n’ont administrativement pas. Le secteur immobilier en particulier connaît alors une montée en puissance des transactions informelles. Cette réalité nuit à la mise en place d’un réel observatoire immobilier et foncier par le comité populaire de la ville, observatoire dont la nécessité commence à se faire sentir face à l’impératif du développement urbain dans une situation de pénurie foncière. Le dispositif du carnet de résidence ne saurait à lui seul expliquer les mécanismes de peuplement du territoire urbain d’Ho Chi Minh Ville. Ce cas d’étude vietnamien montre ainsi que l’État, fût-il autoritaire et assisté d’un dispositif fortement contraignant, ne parvient pas à régir le peuplement d’une métropole émergente.

36La politique des statuts résidentiels s’inscrit de plus en plus en porte-à-faux du développement urbain de Ho Chi Minh Ville et place dans une situation de vulnérabilité une frange importante de la population, pourtant indispensable à l’économie urbaine. Si cette politique est aujourd’hui contournable, elle n’en demeure pas moins structurellement inégalitaire, en refusant de reconnaître à tous les citadins un même accès aux services publics. Si aucun projet de suppression de cette politique n’est encore à l’ordre du jour, de nouvelles inflexions pourraient être envisagées. La réglementation vietnamienne sur la question du peuplement entre en effet en contradiction avec les exigences des bailleurs internationaux, de plus en plus présents sur la scène urbaine vietnamienne. Mais plus encore, les blocages engendrés par les différences de statuts administratifs des résidents lors des opérations de libération de la terre agissent comme un puissant révélateur de la nécessité d’actualiser le système de gestion de la population urbaine vietnamienne.