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La crise de la protection sociale en Europe

 | 
Pascale Turquet

Les défis lancés au syndicalisme par la nouvelle « gouvernance économique de l’Union européenne »

L’exemple des retraites

Pierre-Yves Chanu

Texte intégral

1L’adoption en 2012 du Traité sur la gouvernance, la solidarité, la coordination et la gouvernance en Europe (TSCG), modifie profondément non seulement la gestion des finances publiques et sociales, mais plus profondément les conditions de fonctionnement du Social. En effet, il ne change pas seulement les conditions d’élaboration de la loi budgétaire (projet de loi de finances [PLF] et projet de loi de financement de la sécurité sociale [PLFSS]), mais il a des conséquences sur des dimensions essentielles des relations sociales, en particulier les systèmes de protection sociale, et notamment les systèmes de retraite. Il lance ainsi des défis essentiels au syndicalisme.

2La première partie de ce texte revient sur la nouvelle gouvernance économique européenne, la suivante montre, à travers le cas des retraites, comment celle-ci est susceptible de remettre en cause le principe de subsidiarité et la troisième expose les défis ainsi que les moyens d’action pour le syndicalisme.

La nouvelle gouvernance économique de l’Union européenne

3Cette nouvelle gouvernance est complexe. Elle s’inspire d’un courant libéral allemand, l’ordolibéralisme.

TSCG/Six-pack/Two-pack/semestre européen/lois de programmation des finances publiques : comment s’y retrouver ?

4En France, les nouvelles contraintes imposées par l’Union européenne dans le cadre de sa gouvernance économique sont souvent analysées comme résultant du TSCG, ou « Pacte budgétaire ». Cela est vrai, mais ne doit pas masquer que l’essentiel de ces contraintes résulte d’un ensemble de textes européens baptisés Six-pack et Two-pack, dont l’adoption aurait pu se faire sans celle d’un nouveau traité. Par ailleurs, le traité a imposé la transposition du pacte budgétaire dans une norme de droit interne à portée constitutionnelle. Comment ces différentes normes s’articulent-elles entre elles ?

5La portée principale du TSCG a été en réalité de « solenniser » un ensemble d’actes législatifs de l’Union européenne : Six-pack et Two-pack.

  • 1  Baptisé objectif à moyen terme dans les textes de l’Union européenne.

6Le traité impose que le principe dit de la « règle d’or1 » soit inscrit dans la législation nationale. Le déficit dit structurel doit être limité à 0,5 % du PIB (1 % en cas de circonstances exceptionnelles). Il prévoit des mécanismes de correction automatique en cas de dépassement de ce déficit structurel. Il prévoit enfin que les pays dont la dette publique excède 60 % du PIB réduisent leur dette à raison de 5 % de cet écart tous les ans.

7L’ensemble d’outils législatifs de l’Union européenne surnommés Six-pack, entré en vigueur en décembre 2011, et Two-pack, entré en vigueur le 30 mai 2013, constituent le cœur du dispositif.

8Il comporte à la fois des règles de fond, des règles procédurales, un dispositif de contrôle des budgets des États membres et des politiques économiques nationales par la Commission européenne : le « semestre européen » et un dispositif de sanctions.

9Les règles de fond concernent le déficit et la dette. La limitation du déficit public à 3 % et de la dette publique à 60 %, issue du traité d’Amsterdam de 1997, reste valable, mais ainsi qu’on l’a vu, celle concernant la dette est plus rigoureuse qu’auparavant, obligation étant faite de la ramener à 60 % pour les pays qui dépassent ce ratio. Six-pack fixe également une limitation à la hausse des dépenses publiques : la croissance des dépenses ne peut être plus importante que la croissance potentielle du PIB à moyen terme, à moins d’être compensée par une hausse équivalente des recettes.

10Les principales règles procédurales sont la procédure pour déficit public excessif, et la procédure pour déséquilibre macroéconomique excessif. Les États membres qui dépassent les limites fixées par le déficit ou la dette font l’objet d’une procédure pour déficit excessif. Ils font alors l’objet d’une surveillance accrue de la part de la Commission et se voient impartir un délai pour corriger ce déficit. En cas de non-respect de ces obligations, ils peuvent encourir des sanctions financières. La procédure pour déséquilibre excessif est une innovation de Six-pack : la situation économique de chaque État membre fait l’objet d’un examen sur la base de onze indicateurs. Si la Commission estime qu’un pays présente des déséquilibres macroéconomiques excessifs, elle lui demande d’élaborer un plan de mesures correctrices, qui peut également donner lieu à sanctions.

  • 2  Formellement, il s’agit de ce que l’on appelle dans le jargon des institutions (...)

11Le semestre européen, ainsi appelé parce qu’il s’échelonnait à l’origine de novembre à juin, dure en réalité à présent toute l’année. C’est une procédure d’examen de chaque projet de budget par les institutions européennes, sous l’égide de la Commission2. Il commence en novembre par la publication d’un document intitulé « Examen annuel de la croissance ». En avril, chaque État membre présente à la Commission deux documents : le programme national de stabilité ou de convergence et le programme national de réforme (PNR). En mai, la Commission adresse à chaque État membre ses recommandations par pays, qui sont entérinées en juin par le Conseil européen. Enfin, et c’est l’une des principales innovations introduites par Two-pack, les États membres de la zone euro doivent présenter leur budget à la Commission avant son adoption par le Parlement (le 15 octobre au plus tard). Si la Commission estime qu’un projet de budget n’est pas conforme à l’objectif à moyen terme d’un État membre, elle peut demander à ce qu’il soit modifié. Elle exerce donc une certaine forme de contrôle a priori, même si elle ne peut modifier ce projet elle-même.

12Enfin, un dispositif de sanctions en cas de non-respect de ses obligations par un État membre est mis en place : dépôt sans intérêt à l’Union européenne pouvant être transformé en amende s’il persiste à ne pas respecter ses obligations.

13Ainsi qu’on l’a vu, le TSCG crée l’obligation d’inscrire la règle d’or en droit interne. C’est ce que réalise la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

14Cette loi organique, supérieure à une loi ordinaire dans la hiérarchie des normes, crée une nouvelle catégorie de lois de finances : les lois de programmation des finances publiques, que le PLF et le PLFSS sont tenus de respecter.

15La loi organique crée également un Haut conseil des finances publiques, chargé d’examiner la crédibilité des prévisions économiques qui servent de base à l’élaboration du PLF et du PLFSS.

Un dispositif inspiré de la philosophie de l’ordolibéralisme

  • 3  Duval G., Made in Germany, Paris, Éditions du Seuil, janvier 2013.

16Comme le souligne, après d’autres auteurs, Guillaume Duval3, la construction européenne a été fortement marquée par un courant libéral spécifiquement allemand appelé ordolibéralisme.

  • 4  Freiburg im Breisgau en allemand.

17Fondée dans l’entre-deux-guerres par les économistes de l’École de Fribourg4, dont le plus connu fut Walter Eucken (1891-1950), cette école de pensée a été à l’origine du modèle économique allemand de l’après-guerre et a inspiré notamment l’économie sociale de marché.

18Comme l’écrit Pierre Bilger :

  • 5  Bilger F., L’École de Fribourg, l’ordolibéralisme et l’économie sociale de marché, Le (...)

« L’ordolibéralisme est d’abord, comme son nom l’indique, un libéralisme prônant la liberté économique, faisant confiance aux initiatives individuelles et aux mécanismes du marché et s’opposant donc à toute forme de socialisme et de dirigisme5. »

19Cela suppose un État, minimal mais fort, garant notamment de la libre concurrence et de la stabilité monétaire. L’ordolibéralisme est fondé sur le principe d’un gouvernement par les règles : l’État a certes à jouer un rôle central dans le bon fonctionnement de la société et de l’économie, mais celui-ci consiste exclusivement à établir des règles précises et à les faire respecter par les acteurs. D’où l’idée de constitution économique.

20Un point important est le rôle accordé aux autorités indépendantes : la banque centrale doit être indépendante du pouvoir politique, de même que l’autorité chargée de faire respecter la concurrence.

21L’ordolibéralisme accorde une grande importance à ces autorités indépendantes, composées d’experts (notamment des universitaires), censés être indépendants des groupes de pression, et prenant leurs décisions sur la base de critères purement scientifiques.

22On voit qu’on retrouve les lignes de force de cette conception dans l’architecture de la construction européenne : primauté de la concurrence, banque centrale indépendante, mais aussi rôle des experts indépendants.

23Cette filiation est d’ailleurs clairement assumée. Ainsi, l’ancien commissaire européen Frits Bolkestein, au lendemain de l’adoption de la stratégie de Lisbonne, avait clairement indiqué en 2000, devant l’Institut Walter Eucken à Fribourg, que la stratégie de Lisbonne s’inscrivait dans la « filiation de l’idée de liberté de Walter Eucken ». Il ajoutait que le projet d’Union économique et monétaire

  • 6  Bolkestein F., membre de la Commission européenne responsable du marché intérieur et d (...)

« constitue également l’un des principaux instruments politiques qui doivent permettre de stabiliser l’énorme économie de marché qu’est l’Europe. Il est donc à ce titre, un pur produit de la pensée ordolibérale6 ».

24Cette philosophie imprègne l’ensemble des traités européens. Mais elle marque tout particulièrement la gouvernance économique de l’Union européenne telle qu’elle résulte des textes adoptés depuis 2011 (TSCG, Six-pack, Two-pack).

25Enfin, il est frappant que cette philosophie économique, dont on a souligné l’origine purement allemande, imprègne maintenant nombre d’institutions françaises, comme par exemple l’autorité de la concurrence, le Haut Conseil des finances publiques institué par la loi organique de 2012 ou, dans le domaine de l’assurance-maladie le comité d’alerte, chargé de vérifier le respect de l’objectif national de dépense de l’assurance-maladie (ONDAM) fixé chaque année par le PLFSS.

Une remise en cause du principe de subsidiarité : l’exemple des retraites

26La construction européenne est fondée sur le principe de subsidiarité. L’Union européenne ayant pour objectif principal d’assurer la libre circulation des marchandises, des personnes et des capitaux, l’activité législative de la Commission intervient seulement dans les domaines nécessaires pour réaliser ces objectifs. Dans tous les autres domaines, les États membres restent compétents. En particulier, chaque État organise comme il l’entend son modèle social : droit du travail et système de protection sociale. C’est le principe de subsidiarité.

27Certes, l’Union européenne cherche, dans un certain nombre de domaines, à rapprocher les législations sociales : c’est la méthode ouverte de coordination. Mais cette méthode ouverte de coordination n’exerce pas une contrainte sur les États membres.

  • 7  Commission européenne, Une stratégie pour des retraites adéquates, sûres et viables, (...)

28La réforme de la gouvernance économique de l’Union est porteuse d’une logique qui tend à remettre en cause le principe de subsidiarité. Le livre blanc sur les retraites publié par la Commission le 16 février 20127 est caractéristique de cette évolution.

  • 8  Ibid., p. 9.
  • 9  Idem.

29Certes, le livre blanc réaffirme que l’organisation des systèmes de retraite « continue d’incomber principalement aux États membres compte tenu du contexte national8 », dans le même temps, il indique également que l’Union « a de plus en plus vocation à aider les États membres à atteindre l’objectif consistant à garantir l’adéquation et la viabilité des pensions9 ». Mais il continue en rappelant que :

  • 10  Idem.

« Néanmoins, le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne exige de l’UE qu’elle soutienne et complète l’action des États membres dans le domaine de la protection sociale (article 153) et qu’elle prenne en compte les exigences liées à la garantie d’une protection sociale adéquate dans la définition et la mise en œuvre de ses politiques10. »

30Cette exigence s’impose d’autant plus que la situation économique est difficile :

  • 11  Idem.

« Compte tenu de l’ampleur et de l’interdépendance des difficultés qui, dans les domaines macroéconomique, social et de l’emploi touchent aux retraites, il est nécessaire d’adopter une démarche plus globale11. »

  • 12  Ibid., p. 3.

« L’accroissement de la longévité et le départ à la retraite des générations du baby-boom auront des conséquences très importantes dans l’Union européenne, réduisant le potentiel de croissance économique et exerçant une pression sur les finances publiques. Ces perspectives sont encore aggravées par la crise financière et économique actuelle. L’anémie de la croissance économique, les déficits budgétaires et l’endettement, l’instabilité financière et la faiblesse de l’emploi font que tous les systèmes de retraite ont plus de mal à tenir leurs promesses12. »

  • 13  Idem.

« Réformer les systèmes de retraite et les pratiques en la matière est essentiel pour améliorer les perspectives de croissance de l’Europe et il s’agit même d’une urgence dans certains pays, qui doivent réaliser les réformes nécessaires dans le cadre des mesures actuelles visant à restaurer la confiance dans les finances publiques13. »

  • 14  Idem.

« Eu égard à l’importance cruciale des retraites pour la prospérité sociale et économique de l’Europe et au risque accru que les politiques nationales en la matière aient des répercussions transfrontières, la question des retraites fait de plus en plus partie des préoccupations au sein de l’Union européenne14. »

  • 15  Ibid., p. 4.

31Dès lors pour la Commission, la réforme des retraites (recul de l’âge de la retraite, « adaptation » de ce dernier pour tenir compte de l’espérance de vie, « encouragement de l’épargne-retraite complémentaire afin d’accroître les revenus des retraités ») est un élément essentiel « d’une stratégie budgétaire crédible, conformément au cadre budgétaire défini dans le pacte de stabilité et de croissance15 ». Elle est même pour la Commission un élément essentiel de la réalisation « du cadre intégré et global que constitue la stratégie Europe 2020 ».

32La réforme des retraites et notamment le recul de l’âge en fonction de l’évolution de l’espérance de vie, deviennent donc un élément essentiel du semestre européen. Cette orientation occupait déjà une place importante dans les analyses annuelles de la croissance de la Commission publiées en 2010 et surtout 2011.

33Cela est encore renforcé en 2013, mais dans un contexte nouveau puisque, ainsi qu’on l’a vu, l’Union européenne dispose avec Two-pack d’un droit de contrôle a priori sur les budgets nationaux.

34La lecture des recommandations par pays adoptées par le Conseil européen en juillet 2013 est, de ce point de vue, particulièrement éclairante.

  • 16  La troïka est une structure informelle mise en place dans le cadre de l’aide apportée à (...)

35Les recommandations par pays adressées dans le cadre européen portent sur vingt-quatre pays, les quatre autres (Grèce, Portugal, Irlande et Chypre) ayant recouru à l’aide de l’Union européenne dans le cadre du fonds européen de stabilité financière (FESF) et du mécanisme européen de stabilité (MES), et à ce titre mis sous tutelle par la fameuse troïka16  et étant donc soumis à un autre mécanisme de surveillance par la Commission, beaucoup plus contraignant (c’est un euphémisme) que le semestre européen.

  • 17  Allemagne, Danemark, Estonie, Italie, Lettonie, Hongrie, Royaume-Uni, Slovaquie (qui se (...)

36Sur ces vingt-quatre pays, pour seulement dix d’entre eux17, la Commission n’évoque pas le sujet des retraites. Quatorze se sont donc vu adresser des recommandations en matière de retraites.

37Le leitmotiv de la Commission est de reculer l’âge de la retraite et de le moduler en fonction de l’espérance de vie, recommandation adressée à la France, la Belgique, la République tchèque, l’Espagne, le Luxembourg, Malte, la Slovénie, la Finlande, ainsi que les Pays-Bas (la Commission donnant acte à ce dernier pays d’avoir mis en place une réforme s’appuyant sur la prise en compte de l’espérance de vie).

38La Commission affiche également d’autres préoccupations comme l’encouragement de l’épargne-retraite (Malte) la remise en cause des dispositifs de retraite anticipée (Belgique, Autriche, République tchèque, Lituanie, Luxembourg), le resserrement des dispositifs d’invalidité (Bulgarie), la remise en cause de l’indexation des pensions sur les salaires (Luxembourg), l’alignement de l’âge de la retraite des femmes sur celui des hommes (Bulgarie, Roumanie), la remise en cause des régimes spéciaux (comme le régime des mineurs en Pologne). Enfin, elle morigène les pays qui sont revenus sur le recul de l’âge de la retraite, comme la France avec le dispositif permettant un départ à 60 ans pour les salariés ayant effectué une carrière longue.

39Il faut noter que cette orientation vise de manière indifférente des pays en déficit excessif et des pays qui respectent la règle d’or ou en sont proches, comme par exemple le Luxembourg ou la Finlande.

40Enfin, à la lecture des recommandations par pays, comme à celle d’autres documents, en particulier la recommandation du Conseil concernant la mise en œuvre des grandes orientations des politiques économiques des États membres dont la monnaie est l’euro, et l’examen annuel de la croissance pour 2014, on voit que les préconisations de la Commission vont au-delà de la flexibilisation du marché du travail, de l’équilibre budgétaire et la baisse de la dette publique mais concernent la fiscalité et les cotisations sociales (en incitant à baisser les prélèvements alourdissant « le coût du travail » et en incitant à les reporter sur les impôts indirects et les taxes environnementales), le renforcement de la concurrence, etc.

41Dans sa récente communication sur l’examen annuel de la croissance pour 2014, la Commission enfonce le clou. Elle commence par noter que les États membres devraient

  • 18  Commission européenne, Examen annuel de la croissance 2014, COM (2013) 800 final.

« prendre des décisions qui tiennent compte des intérêts plus vastes des autres membres de l’UE. [...] les gouvernements nationaux doivent être conscients du fait que les décisions prises dans d’autres pays sont des questions d’intérêt commun, et ils doivent s’engager avec un esprit d’ouverture dans un processus décisionnel multilatéral, dans les cadres institutionnels existants18 ».

42Elle plaide donc pour un véritable fédéralisme budgétaire. Mais pas pour renforcer les services publics, bien au contraire.

43La Commission propose au contraire de baisser les dépenses publiques et de diminuer les impôts :

  • 19  Ibid.

« Pour les pays dont la fiscalité est relativement élevée, des réductions des niveaux de dépenses ou un élargissement de la base d’imposition et la suppression d’exonérations mal ciblées, plutôt que des relèvements des taux d’imposition, constituent des moyens efficaces de préserver les finances publiques sans entraver le potentiel de croissance19. »

44Pour eux disposant d’une plus grande marge de manœuvre budgétaire, la Commission propose de stimuler les investissements privés, la consommation et les investissements publics propices à la croissance, grâce à une

  • 20  Ibid.

« utilisation plus rationnelle des dépenses publiques, notamment grâce à la modernisation des administrations publiques, la réalisation en en priorité des dépenses publiques qui renforcent le potentiel de croissance économique, les réductions d’impôts et les réductions de charges sociales20 ».

  • 21  Ibid.

« Il convient de repenser la fiscalité en élargissant la base d’imposition et en déplaçant la charge fiscale pesant sur le travail vers des bases d’imposition liées à la consommation, à la propriété et à la pollution21. »

45Enfin, les retraites ne sont pas oubliées :

  • 22  Ibid.

« Dans de nombreux pays, il convient de compléter les réformes des retraites en liant de manière plus systématique l’âge légal de départ à la retraite et l’espérance de vie22. »

De nouveaux défis pour le syndicalisme

46La description que nous venons de faire de la « gouvernance » économique de l’Union européenne pourrait donner le sentiment d’une chape de plomb imposée aux peuples par l’Union européenne, et singulièrement la Commission, de sorte que la seule issue serait la remise en cause des traités, voire la sortie de l’euro ou de l’Union européenne, ainsi que le proposent certains courants politiques, à l’instar des « souverainistes de gauche », par exemple le mouvement politique d’éducation populaire (M’PEP) animé par l’ancien président d’ATTAC Jacques Nikonoff, ou les économistes Jacques Sapir et Frédéric Lordon. Cette idée selon laquelle l’issue résulterait de la sortie de l’euro séduit de nombreux militants progressistes. Il s’agit cependant d’une impasse comme le montrait de manière convaincante une tribune publiée par le journal L’Humanité en juin dernier. Selon ces auteurs :

  • 23  Boccara P., Boccara F., Dimicoli Y., Durand D., Durand J.-M. et Mills C. (membres de la (...)

« Le retour au franc, qui se ferait au prix d’une dévaluation de l’ordre de 25 % par rapport à l’euro, entraînerait automatiquement un enchérissement du même ordre du coût de nos importations23. »

47Il entraînerait un enchérissement considérable de la dette publique de la France, donc une hausse des taux d’intérêt. Surtout :

  • 24  Ibid.

« En sortant de l’euro, on déserterait la bataille pour un autre euro et pour une construction européenne, au mépris d’une nouvelle croissance fondée sur le développement des peuples, et notamment, sur l’aide aux pays d’Europe du sud24. »

48Nous défendons par conséquent une tout autre approche. Certes, des transformations profondes de la construction européenne sont indispensables, transformations qui passent par une démocratisation radicale de la construction européenne, et impliquent une modification des traités actuels, à commencer par le TSCG.

49Il faut d’abord modifier les priorités de la construction européenne, la première de ces priorités devant être la croissance et l’emploi. Cela implique de rompre avec une construction institutionnelle fondée, ainsi qu’on l’a vu, sur les principes de l’ordolibéralisme. Il faut réhabiliter la politique au sens noble du terme, c’est-à-dire les choix issus de la délibération collective, non l’application mécanique de normes abstraites fixées une fois pour toutes.

  • 25  Que l’Esma, l’autorité européenne des marchés, vient d’ailleurs et à juste titre « d’hab (...)

50Ces choix collectifs doivent remplacer la primauté actuelle de la libre concurrence (la fameuse concurrence libre et non faussée) et la domination des marchés financiers internationaux et de leur bras armé, les agences de notation financière25.

51L’une des transformations institutionnelles essentielles à réaliser concerne la BCE. La politique monétaire doit être profondément transformée. Son objectif doit être la croissance et l’emploi, comme c’est d’ailleurs le cas de la Banque fédérale américaine (la Fed) et non la faiblesse de l’inflation.

  • 26  Durand D., Un autre crédit est possible, Paris, Le Temps des cerises, 2005.

52Cela implique une modification de ses techniques d’intervention, tenant compte de la nature des crédits refinancés, en refinançant à des taux plus faibles les crédits qui favorisent la croissance et l’emploi, à taux élevé au contraire les crédits spéculatifs, ainsi que le propose Denis Durand26.

53Ces transformations sont nécessaires, mais on ne peut pas attendre un grand soir européen pour commencer à les réaliser. L’Europe telle qu’elle est aujourd’hui reflète ce que les gouvernements européens ont voulu (et donc quelque part les peuples puisque tous ces gouvernements sont des gouvernements démocratiques), les compromis qui ont été, toujours laborieusement, réalisé. Cette transformation, pour essentielle qu’elle soit, sera longue et difficile.

54Il importe pour commencer d’apprécier correctement ce qu’est exactement le fonctionnement actuel de l’Union européenne, et pour commencer de ne pas diaboliser la Commission. Institution de base de l’Union depuis le traité de Rome de 1957, la Commission est bien sûr l’un des piliers de la construction européenne.

55C’est une construction bizarre, puisqu’elle peut apparaître, à première vue, comme l’embryon d’un gouvernement, avec un collège des commissaires dont chacun a des attributions précises et des services placés sous sa responsabilité, et qui propose des actes dits législatifs (règlements et directives). C'est en même temps est une instance juridictionnelle qui peut engager des procédures d’infraction à l’encontre des États membres ou des entreprises s’ils ne respectent pas la libre concurrence et leur infliger des amendes.

56Le pouvoir de la Commission est important, de même que sa responsabilité dans les politiques ultra-libérales de l’Union, mais cela ne doit pas masquer le fait que la réalité du pouvoir relève en réalité du Conseil, composé de représentants des gouvernements des vingt-huit États membres.

57C’est le Conseil, et non la Commission, qui détient la réalité du pouvoir, en collaboration à présent avec le Parlement européen dont le rôle est le plus en plus important : ainsi, ce sera lui qui désignera le prochain président de la Commission.

58C’est ainsi le Conseil qui adopte les règlements et directives, généralement en coopération avec le Parlement européen. Rappelons qu’en général, il doit se prononcer à la majorité qualifiée, selon une clé de répartition qui donne un pouvoir important aux petits pays, et dans certaines matières comme la fiscalité, il doit se prononcer à l’unanimité.

59Il joue un rôle essentiel dans la nouvelle gouvernance de l’Union. C’est en particulier lui, et non la Commission, qui adopte les recommandations par pays que nous avons déjà évoquées, et qui le cas échéant pourra décider des sanctions prévues par le Six-pack, même si c’est selon un principe antidémocratique dit de la « majorité inversée » : la majorité qualifiée étant requise, non pour décider de sanctions, mais pour décider qu’elles ne seront pas appliquées.

60La principale formation du Conseil est bien sûr le Conseil européen, composé de l’ensemble des chefs d’États et de gouvernements des pays membres, et qui se réunit deux fois par an. Il a à présent un président, qui actuellement M. Van Rompuy, et une sorte de ministre des Affaires étrangères, Mme Ashton.

61Mais il y a surtout de très nombreuses formations composées des ministres compétents de chaque pays, qui se réunissent très souvent et qui exercent la réalité du pouvoir. C’est à ce niveau que se prennent les décisions et que s’exerce la réalité du pouvoir législatif de l’Union, le plus souvent en coopération avec le Parlement européen.

62En conclusion, le point essentiel est que toutes les décisions prises par l’Union européenne ont été prises avec le concours du gouvernement français. C’est donc d’abord à notre propre gouvernement qu’il importe de demander des comptes sur les politiques de l’Union européenne.

63Il ressort des développements qui précèdent que le syndicalisme dispose de moyens d’action sur la gouvernance européenne, aussi bien à l’échelon national qu’à l’échelle européenne.

Les moyens d’action à l’échelle nationale

64En premier lieu, c’est le gouvernement de François Hollande qui a décidé d’approuver le TSCG, alors même qu’il avait promis dans la campagne électorale de la renégocier. Il a reproduit le même errement que Lionel Jospin, qui avait lui aussi promis de renégocier le traité d’Amsterdam, dont le TSCG n’est que la déclinaison, avant de l’approuver quasiment tel quel.

65Rappelons que le TSCG avait été baptisé le traité « Merkozy », afin de souligner qu’il s’agissait d’une construction commune d’Angela Merkel et de Nicolas Sarkozy, à laquelle le gouvernement Hollande aurait dû logiquement s’opposer.

66Il a donc décidé volontairement de passer sous les fourches caudines du TSCG, avec sa priorité absolue à l’équilibre budgétaire (l’objectif à moyen terme) et au désendettement, avec pour conséquences la situation économique catastrophique actuelle : une croissance quasiment nulle depuis plus de 2 ans, et un taux de chômage de près de 11 %.

67Ceci aurait donc vraisemblablement pu être évité, et c’est bien la responsabilité du gouvernement français actuel, non de l’Europe. Mais ce qui est fait est fait. La question posée est celle des moyens d’action sur les questions européennes existant à l’heure actuelle. Et il existe un certain nombre de moyens d’action, qui ne sont pas à négliger.

68Les partenaires sociaux sont consultés dans le cadre d’une structure dénommée CDSEI, pour comité du dialogue social européen et international, sur les principaux textes émanant de la Commission, et en particulier sur ceux présentés dans le cadre du semestre européen.

69Par ailleurs, les documents envoyés par la France dans le cadre dudit semestre européen, notamment le PNR donnent lieu à un avis officiel du Conseil économique, social et environnemental (CESE).

70Il importe de faire en sorte que ces avis soient mieux pris en compte par le gouvernement français et les institutions européennes. Les actions qui peuvent être menées à l’échelon européen paraissent plus prometteuses.

Les moyens d’action à l’échelle européenne

  • 27  Les livres verts et livres blancs de la Commission sont des documents très importants. (...)

71Il existe également un certain nombre d’institutions chargées du dialogue social à l’échelon européen. La principale est le comité économique et social européen, qui est le pendant du CESE français, et dans lequel les principales organisations syndicales européennes sont représentées. Il émet des avis sur les projets de règlements et de directives, ainsi que sur les communications et autres livres verts ou livres blancs27 de la Commission.

72Mais le levier principal n’est pas institutionnel. Il résulte avant tout de l’action du syndicalisme européen, même si cette action peut s’inscrire dans des cadres institutionnels.

73Depuis la fin des années 1990, le syndicalisme européen, incarné par la confédération européenne des syndicats (CES) a gagné en ampleur. Comportant plus de 60 millions d’affiliés dans l’ensemble de l’Europe, elle est à présent capable d’organiser des mobilisations d’ampleur à l’échelle européenne. Elle est ainsi devenue un acteur incontournable de la construction européenne.

74La CES est diverse, produit d’histoires et de cultures différentes. Mais cela ne l’empêche pas d’être force de propositions, pour une construction européenne qui ne soit pas basée sur la primauté du marché, mais sur une logique différente, centrée sur l’emploi et la réponse aux besoins sociaux.

Un contrat social pour l’Europe

75En 2012, la CES a adopté un document intitulé « Un contrat social pour l’Europe ».

76Dans ce document, elle affirme que « les droits sociaux doivent avoir la primauté sur les libertés économiques ».

77Elle affirme plusieurs priorités, et en particulier que « la participation effective des partenaires sociaux dans la gouvernance économique européenne est indispensable dès le diagnostic ».

78La CES se bat donc pour que les objectifs sociaux soient partie intégrante de la gouvernance économique de l’Union européenne, sur un pied d’égalité avec les objectifs économiques, comme la compétitivité.

79Dans une communication d’octobre 2013, la Commission a accepté que plusieurs indicateurs sociaux soient suivis par la Commission. Ils sont au nombre de 5 :

  • le taux de chômage ;

  • le taux de chômage des jeunes ;

  • le revenu disponible des ménages ;

  • la pauvreté ;

  • les inégalités.

80Certes, ceci est un progrès. Mais ces indicateurs n’auront aucun effet sur les politiques des États membres. Par exemple, un pays comme l’Espagne pourra conserver un taux de chômage de 25 % sans qu’on lui demande d’alléger l’austérité pour remédier à cette situation.

  • 28  Communication de la CES : La CES déclare : « Les indicateurs sociaux doivent être co (...)

81Pour la CES, il conviendrait que les indicateurs proposés débouchent « sur des mécanismes de sanctions contraignants semblables à ceux existant dans la procédure relative aux déséquilibres macroéconomiques excessifs28 ».

Le projet de plan d’investissement de la CES : une autre voie pour l’Europe

82Le projet de plan d’investissement de la CES, adopté à l’unanimité par son Comité exécutif le 7 novembre 2013, est une illustration de ce que peut porter le syndicalisme européen comme alternative à la construction européenne actuelle.

83La CES propose en effet un plan d’investissement européen de 2 % du PIB européen par an (soit plus de 250 milliards d’euros en 2013) pendant dix ans, centré sur des domaines tels que les économies d’énergie, les infrastructures de transports, la reconquête de l’industrie, les services publics, la rénovation urbaine ou le logement social.

84Ce plan d’investissement devrait conduire, selon la CES, à une augmentation de la croissance de 1 % à 2 % par an, et générer 9 à 11 millions de créations d’emplois.

85Cette proposition, qui s’inscrit dans une approche économique keynésienne, est ainsi complètement opposée aux orientations européennes actuelles, centrées sur la seule question des déficits publics et l’objectif de baisse des dépenses publiques.

86La CES propose ainsi une autre approche de la construction européenne, dans le contexte de crise que nous connaissons aujourd’hui.

Conclusion : pour une approche revendicative intégrant l’Europe

87La CGT s’est opposée, comme l’a fait la CES, au nouveau traité européen, et à la logique portée par la nouvelle gouvernance de l’Union européenne (Six-pack et Two-pack).

88Mais ces derniers dispositifs sont à présent mis en œuvre dans le cadre du semestre européen. Du point de vue du syndicalisme, ils constituent à présent une donnée de l’action revendicative.

89La question posée au syndicalisme est donc de construire un rapport de force afin de peser sur ces décisions, pour faire bouger les lignes, pour faire reculer l’austérité et le chômage, pour imposer d’autres choix correspondant aux besoins des travailleurs. C’est le défi auquel nous sommes confrontés.

Notes

1  Baptisé objectif à moyen terme dans les textes de l’Union européenne.

2  Formellement, il s’agit de ce que l’on appelle dans le jargon des institutions européennes un « examen par les pairs » (peer review). Dans la pratique, le rôle de la Commission est prédominant.

3  Duval G., Made in Germany, Paris, Éditions du Seuil, janvier 2013.

4  Freiburg im Breisgau en allemand.

5  Bilger F., L’École de Fribourg, l’ordolibéralisme et l’économie sociale de marché, Le blog de Pierre Bilger, 8 avril 2005.

6  Bolkestein F., membre de la Commission européenne responsable du marché intérieur et de la fiscalité, Construire l’Europe libérale du xxi e  siècle, Fribourg, Institut Walter Eucken, 10 juillet 2000, cité par Barbier C., « Ordolibéralisme et économie sociale de marché : la voie allemande de l’Europe ? », Observatoire social européen, Opinion paper, no 10, juillet 2012.

7  Commission européenne, Une stratégie pour des retraites adéquates, sûres et viables, COM (2012) 55 final.

8  Ibid., p. 9.

9  Idem.

10  Idem.

11  Idem.

12  Ibid., p. 3.

13  Idem.

14  Idem.

15  Ibid., p. 4.

16  La troïka est une structure informelle mise en place dans le cadre de l’aide apportée à la Grèce, puis par la suite à l’Irlande, au Portugal et à Chypre. Elle exerce une véritable mise sous tutelle de ces pays en leur imposant baisse des dépenses publiques, restructurations et privatisations, à réaliser en contrepartie de l’aide obtenue. Elle est composée de la Commission européenne, de la Banque centrale européenne (BCE) et du Fonds monétaire international (FMI).

17  Allemagne, Danemark, Estonie, Italie, Lettonie, Hongrie, Royaume-Uni, Slovaquie (qui se voit conseiller de poursuivre la réforme), Suède (où les pensions ont pourtant fortement baissé du fait de la crise financière et des mécanismes des comptes notionnels).

18  Commission européenne, Examen annuel de la croissance 2014, COM (2013) 800 final.

19  Ibid.

20  Ibid.

21  Ibid.

22  Ibid.

23  Boccara P., Boccara F., Dimicoli Y., Durand D., Durand J.-M. et Mills C. (membres de la commission économie du PCF), « Contre l’austérité, luttons pour un autre euro », Tribune, L’Humanité, 13 juin 2013.

24  Ibid.

25  Que l’Esma, l’autorité européenne des marchés, vient d’ailleurs et à juste titre « d’habiller pour l’hiver », dénonçant pêle-mêle manque d’indépendance, conflits d’intérêts, absence de confidentialité, insuffisance des ressources allouées. Voir « Le gendarme des marchés tacle sévèrement les agences de notation », Les Échos, 3 décembre 2013.

26  Durand D., Un autre crédit est possible, Paris, Le Temps des cerises, 2005.

27  Les livres verts et livres blancs de la Commission sont des documents très importants. Dans un livre vert, la Commission se saisit d’un sujet sur lequel elle procède à une consultation des États membres (et généralement des acteurs sociaux). Dans un livre blanc, elle livre ses orientations politiques (en général suite à un livre vert), qui pourront donner lieu à des propositions législatives (règlements ou directives).

28  Communication de la CES : La CES déclare : « Les indicateurs sociaux doivent être contraignants », 2 octobre 2013.

Auteur

Conseiller confédéral de la CGT, vice-président de l’ACOSS (Agence centrale des organismes de sécurité sociale) et membre du Conseil d’orientation des retraites.

© Presses universitaires de Rennes, 2015

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