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La crise de la protection sociale en Europe

 | 
Pascale Turquet

Le système espagnol de protection sociale à l’épreuve de la crise

José-Luis Gil y Gil y Philippe Martin

Texto completo

  • 1  Sur le droit à la sécurité sociale, voir notamment Gil y Gil J.-L., « El derecho a (...)
  • 2  Des assurances sociales ont vu le jour durant la première moitié du xx e siècle (accidents (...)
  • 3  Loi du 25 avril 1986. La décentralisation de la gestion au profit des différentes (...)
  • 4  La sécurité sociale espagnole garantit les soins de santé (désormais via le système nation (...)
  • 5  Loi du 14 décembre 2006 de « promotion de l’autonomie personnelle et de soins aux personne (...)
  • 6  L’assistance sociale relève de la compétence des collectivités locales qui dévelop (...)
  • 7  Ou l’absence de situation professionnelle, reléguant les individus nécessiteux dans la sph (...)

1En vertu de la Constitution espagnole de 1978, l’Espagne constitue un état social et les pouvoirs publics ont pour devoir de maintenir un régime public de sécurité sociale1. Du point de vue des typologies usuelles, le système espagnol de protection sociale peut être considéré comme un système d’essence bismarckienne2 ayant évolué dans une perspective beveridgienne. La propension à l’universalisme de la couverture et de l’accès est notamment manifeste dans le champ de la santé. Un système national de santé universel, gratuit et décentralisé a en effet été créé en 19863. Il se substitue à l’ancienne assurance-maladie. La sécurité sociale proprement dite4 s’est aussi vue enrichie par l’adjonction progressive de plusieurs « piliers » – en matière d’éducation, de vieillesse et, plus récemment, de dépendance5 –, dont la caractéristique majeure est l’accès universel fondé sur un droit subjectif reconnu aux citoyens. Les prestations offertes par ces différents piliers sont non contributives – et donc financées par l’impôt – sans pour autant relever de la classique assistance sociale6. Du point de vue de sa conception juridique, le système espagnol apparaît donc comme moderne, dans le sens où les droits sociaux tendent aujourd’hui à être ancrés dans la citoyenneté, alors qu’ils étaient autrefois indexés sur la situation professionnelle7.

  • 8  Source : Eurostat 2010.
  • 9  Ventilation des dépenses sociales : allocations chômage : 14,1 % (moyenne européenne = 6 % (...)

2Moderne d’un point de vue juridique, le système espagnol déploie cependant des effets relativement modestes si on s’en réfère au poids des prestations et transferts sociaux en proportion du produit intérieur brut. La part des prestations sociales versées est de 25,7 % du PIB et se situe en dessous de la moyenne européenne qui est de 29,4 %8. Si on observe la ventilation des différents postes de dépenses et qu’on compare avec les autres pays européens, la situation de l’Espagne se singularise tout particulièrement en matière d’allocations chômage, celles-ci se plaçant nettement au-dessus de la moyenne9.

  • 10  Source : Instituto Nacional de Estadística (INE), Encuesta de Población Activa (EP (...)
  • 11  Eurostat, communiqué de presse, 28/2013, 26 février 2013. À noter que si on prend en consi (...)
  • 12  La pauvreté laborieuse est en augmentation : elle serait passée de 10,8 % en 2007 à 12,7 % (...)
  • 13  INE, 2011.
  • 14  Source : Banco de España.

3Cette dernière donnée ne surprendra pas, tant on sait que l’Espagne est aujourd’hui durement frappée par le chômage. Au deuxième trimestre 2013, le taux de chômage s’élevait à 26,26 %, ce qui représente quelque 5 977 500 chômeurs10. Avec la crise, grandit le risque de pauvreté ou d’exclusion sociale. 27 % de la population espagnole était en situation de pauvreté ou d’exclusion en 2011 (la moyenne dans l’UE27 étant de 24,2 %, la France se situant à hauteur de 19,3 %)11. On assiste globalement à une baisse du revenu moyen depuis 2008. La pauvreté progresse chez les personnes en âge de travailler12 mais épargne encore les plus de 65 ans ce qui démontre, pour l’instant, la résilience du système de retraite. Cette exposition au risque de pauvreté est en grande partie la résultante d’une très forte dette privée – presque 30 % des foyers ont un prêt hypothécaire en cours de remboursement13 – et d’une contraction brutale du marché du travail. La dette publique, de son côté, n’est pas incommensurable. Elle se situait à hauteur de 90,3 % du PIB au deuxième trimestre 2013, et donc encore légèrement en dessous de la France14. Par contre, du fait de la défiance des investisseurs, l’Espagne s’est vue imposer en 2011 et 2012 des taux d’intérêts d’emprunt très élevés (plus de 7 %), par rapport à ses homologues français ou allemands.

4Indiscutablement, cette situation a mis le système espagnol de protection sociale sous pression. Se pose dès lors la question des capacités de résistance que peuvent offrir les dispositifs publics de protection sociale. Dans quelle mesure ont-ils permis d’amortir les effets de la crise ? Dans quelle mesure, cependant, touchent-ils leurs limites du fait de l’austérité imposée aux finances publiques ? En d’autres termes, assiste-t-on au renforcement des protections, à de simples redéploiements ou bien encore à une réduction drastique des prestations sociales ? On verra que les pouvoirs publics espagnols ont joué sur toute la gamme. Le processus de réformes de la sécurité sociale est en réalité complexe et il convient de distinguer les transformations structurelles, essentiellement orchestrées dans le cadre du « pacte de Tolède » à partir des années 1990, qui ont contribué à consolider le système, et les réformes plus conjoncturelles liées à la crise actuelle. La tonalité majeure semble cependant, aujourd’hui, à l’affaiblissement de l’État social ce qui, in fine, repose la question du rôle – traditionnellement fort – des solidarités familiales dans la protection sociale en Espagne.

Les réformes structurelles et le rôle du pacte de Tolède

  • 15  Par exemple la loi no 26/1990 du 20 décembre 1990 instituant un système de pen (...)
  • 16  La loi no 26/1985 du 31 juillet 1985 portant mesures urgentes pour la rationalisation de la (...)
  • 17  Voir Blazquez Agudo E. M. et Quintero Lima M. G., Derecho de la Seguridad Soci (...)

5Depuis l’avènement de la démocratie en Espagne, le système de protection sociale a connu des évolutions dont la lecture est complexe, car plusieurs lignes de réforme ont été suivies. D’un côté, des améliorations ont été recherchées, notamment par l’ouverture de droits à de nouveaux publics, par la création de nouvelles prestations, par l’assouplissement de certaines conditions d’accès15. Mais d’un autre côté, un certain nombre d’interventions législatives ont visé à rationaliser le système, la rationalisation consistant souvent à réduire les coûts en renforçant la contributivité des droits de nature assurantielle. De ce point de vue, on peut observer un certain mouvement de contraction ou de repli du système16, à partir des années 1980 et jusqu’au milieu des années 1990, puis une phase de stabilisation à partir de la fin des années 199017.

6Au plan politique et juridique, un élément remarquable du système espagnol réside dans le processus de réforme instauré par le pacte de Tolède. Ce mécanisme conçu comme consensuel est essentiellement centré sur les retraites. En marge du pacte de Tolède, d’autres domaines de la protection sociale ont cependant connu une réforme significative, tout spécialement l’assurance chômage en 2002. Dans ce dernier cas, le processus s’avéra conflictuel, les syndicats voyant d’un très mauvais œil le nouveau paradigme de l’activation des demandeurs d’emploi, et déclenchant à cette occasion une grève générale.

Le pacte de Tolède et la réforme des retraites

7À l’origine, le pacte de Tolède est un document (rapport) sur les problèmes structurels de la sécurité sociale et sur les grandes réformes à mettre en œuvre, approuvé à l’unanimité par le Congrès des députés le 6 avril 1995. Il a été renouvelé par une résolution du même Congrès le 2 octobre 2003 qui fait sienne les orientations stratégiques de l’Union européenne en matière d’emploi et de protection sociale et s’inscrit résolument dans la perspective de la viabilité financière des systèmes de sécurité sociale. Le document initial décrit l’évolution du système espagnol des retraites, analyse les facteurs qui pourraient l’affecter dans l’avenir, et formule quinze recommandations. Le pacte a en outre été conçu comme un processus d’analyse et de réflexion permanente sur l’évolution du système de retraites, un instrument de pilotage des réformes de la sécurité sociale. Il enjoint en effet le Congrès de créer une commission permanente, non législative, qui se réunit de manière périodique et à laquelle participent tous les groupes parlementaires. La commission travaille au suivi et à l’évaluation des « accords du pacte de Tolède » qui sont régulièrement conclus par les partenaires sociaux et le gouvernement. On a donc un processus de réforme voulu consensuel et qui s’appuie sur les résultats du dialogue social.

8Depuis les débuts de la période démocratique, le système espagnol des retraites a été modifié à six reprises : en 1985, en 1997, en 2002, en 2007, en 2011 et en 2013. On peut considérer, cependant, que les réformes majeures sont celles de 1985, de 1997, de 2011 et de 2013. Les réformes de 1997 et de 2011 ont été menées dans le cadre du pacte de Tolède, avec l’accord des partenaires sociaux, dans l’optique de garantir la viabilité du système pour l’avenir.

Avant la crise : une réforme par vagues successives

  • 18  BOE du 1er août 1985.

9La loi no 26/1985 du 31 juillet 1985 portant mesures urgentes pour la rationalisation de la structure de l’action protectrice de la sécurité sociale, constitue la première réforme importante. La durée minimum de cotisation passe de 10 à 15 ans, et le salaire de référence pour le calcul de la pension de 2 à 8 ans précédant la retraite18. Cette réforme impulsée par un gouvernement socialiste déclencha à l’époque une grève générale.

  • 19  BOE du 16 juillet 1997.

10En 1996, le gouvernement du parti populaire de José María Aznar entreprit une grande réforme, avec l’appui des deux grands syndicats représentatifs au plan national, Comisiones Obreras et UGT. Ainsi fut conclu l’accord social d’octobre 1996 repris et développé par la loi no 24/1997 du 15 juillet 1997, de consolidation et de rationalisation du système de sécurité sociale. L’élément central de la réforme est que le salaire de référence pour le calcul de la pension se voit désormais calculé sur les 15 dernières années et non plus sur les huit dernières19.

  • 20  Sagardoy J. A. et Gil y Gil J.-L., « La jubilación como medida de reestructuración e (...)
  • 21  Le contrat de travail est suspendu ou rompu et le salarié qui part en pré-retraite (...)

11Ces réformes ont pour dénominateur commun le renforcement progressif des conditions et exigences pour accéder à la prestation : allongement de la durée minimum de cotisation, modification du quotient permettant de valider les années cotisées, ces mesures ayant pour effet de retarder l’âge effectif de départ à la retraite. En ce qui concerne la retraite anticipée, la législation s’est trouvée confrontée à un conflit de logique20. D’un côté, on a facilité le recours aux préretraites pour accompagner les restructurations dans certains secteurs21. D’un autre côté, afin de se conformer aux lignes directrices de l’Union européenne, la loi incite à la prolongation de la vie professionnelle en mettant en place un genre de surcote au profit des travailleurs qui demeurent en activité au-delà de l’âge légal de la retraite.

Les réformes de 2011 et 2013 : continuité et opportunité

  • 22  Accord social et économique du 2 février 2011 signé par le gouvernement, les syndica (...)
  • 23  Fundación Ideas Para el Progreso, La reforma de las pensiones, Madrid (...)

12La réforme impulsée par la loi du 1er août 2011 sur la mise à jour, l’adéquation et la modernisation du système de sécurité sociale s’inscrit dans le cadre du dialogue permanent institué avec le pacte de Tolède. Le préambule de la loi se réfère expressément aux travaux de la Commission du pacte et à ses recommandations en matière de pensions de retraite. De ce point de vue, il y a continuité du processus de réforme : il s’agit au fond, comme avec la réforme de 1996, de consolider le système de pensions de retraite en renforçant la contributivité des droits. Il est d’ailleurs discutable de considérer que la réforme de 2011 constitue une mesure d’austérité liée à la crise. On observe, au moment où est envisagée cette réforme, que le montant moyen de la pension n’a cessé d’augmenter depuis 1985 : il était alors de 185 € (soit l’équivalent de 485 € en 2010), puis de 429 € en 1997 (616 € en équivalent 2010) et de 800 € en 2010. La réforme a été négociée par le gouvernement et les partenaires sociaux22. Elle est officiellement commandée par des raisons structurelles, telles que la baisse de la natalité, une meilleure espérance de vie, l’augmentation du pouvoir d’achat des retraites. Elle vise à renforcer le système en vigueur, tout en donnant confiance aux marchés. En cela réside son opportunité politique, dans le contexte de la crise. Les experts estiment que, sans réforme, le système serait en péril financier en 2025. La pension moyenne est actuellement de 800 € ; sans réforme, elle tomberait à 515 € en 205023.

13Les principales mesures de la réforme de 2011 sont :

  • le retard progressif de l’âge de la retraite (65 ans), pour atteindre 67 ans en 2027 ;

  • le nombre d’années prises en compte pour le calcul de la pension, qui passe progressivement de 15 à 25 ;

  • le nombre d’années nécessaires pour recevoir la totalité de la prestation contributive, qui passe progressivement de 35 à 37 ans.

  • 24  Possibilités de cumul emploi-retraite ; mesures visant à décourager l’usage de la (...)

14À peine adoptée, la réforme de 2011 a toutefois été rapidement amendée. Elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2013, mais depuis lors, certaines modifications sont intervenues, notamment dans l’idée de promouvoir le « vieillissement actif24 ». Le décret-loi royal no 5/2013 du 15 mars 2013 a ensuite annoncé une nouvelle réforme, en rapport avec le facteur de « viabilité » prévu par la loi de 2011. Il s’agit d’un mécanisme d’ajustement automatique et d’examen continu des pensions en fonction de différents paramètres – comme l’âge de la retraite, les années requises de cotisations, ou la revalorisation annuelle du montant initial de la pension – liés aux aspects démographiques, à l’évolution de l’espérance de vie, au nombre de cotisants ou aux performances économiques. La mise en œuvre du facteur de viabilité aura d’importantes répercussions sur le système, parce qu’elle peut repousser plus loin l’âge de la retraite, ou mettre un terme à la revalorisation des pensions en fonction de l’indice des prix à la consommation. La loi de 2011 avait prévu la création d’un tel facteur pour 2027, et son application, pour la première année, en 2032. Mais ce calendrier lointain n’a pas eu les faveurs de Bruxelles. Le gouvernement a donc décidé d’anticiper sa mise en œuvre. Le décret-loi royal du 15 mars 2013 impose au gouvernement de nommer un groupe d’experts chargé de faire des propositions sur le facteur de viabilité. Le rapport de la commission d’experts a été rendu le 7 juin 2013. Il propose d’introduire un facteur d’équité intergénérationnelle, lié à l’espérance de vie de l’individu au moment de la liquidation de sa pension, ainsi qu’un facteur de revalorisation annuelle des pensions, en fonction des dépenses et recettes du régime. Finalement, le 23 décembre 2013, le parlement a adopté la loi 23/2013 qui réglemente le facteur de viabilité ainsi que l’indice de revalorisation du système des retraites de la sécurité sociale. Cette dernière réforme abandonne l’idée d’augmentation de l’âge de la retraite au-delà de 67 ans, elle avance à 2019 la mise en œuvre du facteur de viabilité et elle modifie le régime de revalorisation des pensions. À partir du 1er janvier 2014, la revalorisation des pensions cessera d’être liée à l’indice des prix à la consommation et sera indexée sur un autre indice tenant surtout en compte l’évolution des ressources et dépenses du système.

En marge du pacte de Tolède : la réforme du régime de chômage et la logique d’activation

  • 25  Le chômage avait atteint un pic en 1994 (23,7 %) puis avait amorcé une baisse constant (...)

15Bien avant la crise économique, et alors que l’Espagne connaissait une tendance à la décroissance de son taux de chômage au début des années 200025, le législateur décida de modifier le régime du droit à indemnisation pour les chômeurs. La loi no 45/2002 du 12 décembre 2002 portant mesures urgentes pour la réforme du système de protection en cas de chômage et pour l’amélioration des capacités d’insertion professionnelle ne réduit toutefois pas les durées théoriques de versement des prestations contributives (24 mois au maximum), ni le montant de l’allocation (70 % du salaire de référence). Pour l’essentiel, elle vise à introduire des mesures d’activation dans un système assurantiel jusque-là traditionnellement dédié à l’indemnisation des travailleurs privés d’emploi.

  • 26  En Espagne, il y a deux niveaux de protection du chômage à caractère public et obligat (...)

16L’exposé des motifs de la loi no 45/2002 exprime clairement ce changement de paradigme : il commence par une mention de l’article 41 de la Constitution espagnole qui oblige les pouvoirs publics à maintenir et garantir un système public de prestations sociales, spécialement en matière de chômage26 ; il poursuit par une référence très explicite aux lignes directrices pour l’emploi adoptées en vertu du traité UE, et à la logique d’activation des systèmes de protection sociale qui veut que les prestations économiques versées par l’assurance chômage s’accompagnent de mesures offrant des opportunités de formation et d’insertion qui permettent aux demandeurs d’emploi de retrouver un emploi le plus rapidement possible. Le législateur fait alors le constat du manque de mécanismes juridiques, dans le système espagnol, pour satisfaire à cette dernière exigence. À cette fin, la loi détermine les droits et devoirs des chômeurs, matérialisés dans un document contractuel et juridiquement sanctionnés.

  • 27  La loi prend toutefois le soin de préciser les critères de l’offre raisonn (...)

17Dès le début du versement de l’allocation-chômage, un « engagement d’activité » est conclu, en vertu duquel le service public de l’emploi détermine au profit du chômeur le meilleur itinéraire d’insertion, en adéquation avec ses qualifications et compétences professionnelles. Ce système offre en théorie de meilleures garanties juridiques au demandeur d’emploi dans la mesure où il rénove le concept de « placement adéquat ». Même si celui-ci dépend toujours de critères généraux, il implique désormais une évaluation de la situation individuelle par le service public de l’emploi, en fonction des éléments personnels, professionnels ainsi que des possibilités de déplacement de l’intéressé vers le lieu de travail. En outre, pendant les cent premiers jours, les bénéficiaires des allocations de chômage ne sont pas obligés de participer aux actions d’amélioration de leur employabilité. Les mesures plus contraignantes n’apparaissent qu’au-delà de cette période. Passés cent jours, les offres raisonnables d’emploi ou d’insertion proposées par le service public de l’emploi pourront ne plus être référées aux emplois précédemment occupés et, surtout, le refus devient fautif et peut entraîner la perte du droit à l’allocation27.

18Ce nouveau cadre légal fut mal accueilli par les syndicats et par la population. Sans préjuger du bien-fondé ou non du concept d’activation largement véhiculé par l’Union européenne, on observera qu’il prend en Espagne une tournure assez comparable aux dispositions d’autres pays européens, notamment la France. Par contre, dans la foulée de ce nouveau dispositif, ont été adoptées d’autres réformes moins spectaculaires mais dont l’impact a été bien réel sur le niveau des prestations versées aux sans-emploi. Ainsi en est-il du décret-loi no 3/2004 du 25 juin 2004 visant à « rationaliser » la fixation du salaire minimum interprofessionnel. Cette norme crée un nouvel indicateur, l’IPREM (indicateur public de revenu à effets multiples) qui se substitue à la référence au SMI pour ce qui est de la détermination du montant et de la réévaluation d’un certain nombre de prestations sociales. Le montant de l’IPREM étant inférieur à celui du salaire minimum, cette mesure affecte les montants minima et maxima des prestations de chômage, entre autres.

La crise et les politiques conjoncturelles : la protection sociale dans la tourmente

  • 28  Voir supra.

19Avant la crise de 2008, les dépenses publiques de protection sociale en Espagne se situaient à un niveau relativement modeste si on se réfère à leur part dans le PIB national28. Il faut malgré tout observer que, depuis 1999 et jusqu’en 2011, les comptes de la sécurité sociale ont été excédentaires. Cette situation de « bonne santé » des comptes sociaux est en grande partie imputable au rôle positif du fonds de réserve créé en 2003, dont les ressources en 2011 représentaient environ 6 % du PIB.

  • 29  Par effet des réformes des retraites passées ayant indexé les pensions sur les prix à la (...)

20L’explosion du chômage et l’accroissement de la dette publique ont cependant fragilisé le financement de l’ensemble. On constate toutefois qu’au début de la crise, la protection sociale a plutôt été utilisée comme « amortisseur », puis on observe un changement de politique à partir de 2010. Un tournant s’opère et l’austérité devient de mise. Les mesures de coupes budgétaires dans certains secteurs (santé, éducation, dépendance) affectent incontestablement les plus vulnérables, même si les retraités semblent encore épargnés29.

La protection sociale comme amortisseur des effets de la crise

21Dans un premier temps, le gouvernement espagnol a manifestement cherché à mobiliser les outils de la protection sociale comme amortisseurs aux effets de la crise. Pour l’essentiel, les mesures prises se situent dans le champ de la protection en cas de chômage.

  • 30  En 2006, on comptait plus de 4 millions de résidents étrangers en Espagne. (...)
  • 31  Jusqu’alors prévue au profit du salarié privé d’emploi qui formule le projet de s’inst (...)

22Pendant la période d’embellie économique qu’a connue l’Espagne au tournant des années 2000, l’immigration s’est faite croissante30. Le chômage de masse consécutif à la crise a particulièrement affecté la population des travailleurs immigrés, et les pouvoirs publics ont pris des mesures à leur égard, visant à les inciter à quitter le territoire espagnol et à se réinsérer dans leur pays d’origine. À cet effet, le décret-loi no 4/2008 du 19 septembre 2008 crée une nouvelle possibilité de versement anticipé et cumulé des droits à la prestation de l’assurance chômage31, au profit des travailleurs étrangers non communautaires ayant perdu leur emploi et qui acceptent de retourner dans leur pays d’origine. Il s’agit, en quelque sorte, d’une extension du système, d’une application extraterritoriale du droit à la prestation chômage, de manière à faire face à une situation exceptionnelle. Par-delà la dimension sociale de cette mesure, il est clair que le gouvernement a souhaité améliorer les statistiques du chômage et augmenter les chances d’emploi pour les nationaux (ou pour les ressortissants des pays de l’UE, par respect du droit communautaire).

23D’autres mesures ont été prises en direction des chômeurs. Ainsi, notamment, le décret royal no 2/2009 du 6 mars 2009 portant mesures urgentes pour le maintien et la promotion de l’emploi et la protection des personnes privées d’emploi. Ce dispositif incite les employeurs à réduire la durée du travail ou suspendre le contrat plutôt que de licencier pour motif économique, en garantissant la prise en charge par l’État de 50 % des charges patronales de sécurité sociale. Par ailleurs, il prévoit que les salariés mis en chômage partiel pendant une certaine durée et qui, de ce fait, auront perçu une allocation de chômage, verront leurs droits à l’assurance chômage « rechargés » si, finalement, ils font l’objet d’un licenciement par l’employeur. Le décret prévoit aussi au bénéfice de certains publics la neutralisation du délai de carence pour le versement de l’allocation de chômage.

  • 32  Programme prévu pour une durée de 16 mois.
  • 33  Décret-loi no 1/2011 du 11 février 2011.
  • 34  Notamment du point de vue de l’appréciation de la condition de ressources, mais aussi (...)

24La situation ne cessant de se dégrader, quelques mois plus tard, le gouvernement a adopté de nouvelles mesures visant particulièrement les chômeurs en fin de droits. Le décret royal no 10/2009 du 13 août 2009 met en place un programme temporaire de protection en cas de chômage et pour l’insertion (PRODI)32. Il s’agit en substance d’éviter que les chômeurs ayant épuisé leurs droits à l’assurance chômage ne versent dans l’exclusion sociale. Le programme crée une allocation extraordinaire, sous conditions de ressources, assortie d’obligations pour le bénéficiaire de se conformer à un plan de réinsertion dans l’emploi. Le montant de cette allocation est fixé à hauteur de 80 % de l’IPREM (soit 426 euros/mois en 2009), celle-ci pouvant être perçue pendant 180 jours. Ce programme a été conçu comme exceptionnel et temporaire. Toutefois, à son extinction en 2011, le gouvernement devait prendre une nouvelle mesure très ressemblante : le plan « PREPARA », programme de requalification professionnelle pour les personnes ayant épuisé leurs droits à l’allocation de chômage33. Il s’agit toujours de verser une aide – de 400 ou 450 euros mensuels selon les cas – mais dans des conditions désormais plus restrictives34. Ce dernier programme est en principe temporaire, mais il a été reconduit plusieurs fois et sera maintenu tant que le niveau de chômage se situera au-dessus de la barre des 20 %.

Les politiques d’austérité

25Un premier paquet de mesures d’austérité fut pris en mai 2009, consistant à réduire le budget de l’État ainsi que les transferts aux communautés autonomes. Cette politique devait se prolonger en 2010, avec la suppression de l’abattement de 400 euros pour l’impôt sur le revenu des particuliers, la hausse de la TVA, la réduction des salaires des fonctionnaires (5 %) et le gel des retraites pour 2011. En septembre 2011, la Constitution fut amendée avec l’introduction d’un principe de stabilité fiscale pour tous les niveaux de l’administration publique. Fut aussi décidé le gel du salaire minimum interprofessionnel. En mars 2012, toutes les communautés autonomes durent ramener leur déficit à 1,5 % pour la fin de l’année, ce qui impliqua de très sévères coupes budgétaires au niveau local. Cette politique générale d’austérité a naturellement affecté divers secteurs de la protection sociale.

La réduction de la protection chômage

26Selon les données de l’INEM (Institut national de l’emploi), le nombre de bénéficiaires de prestations chômage était de 2 965 943 au 1er trimestre 2012 :

  • 46,6 % percevaient une prestation contributive ;

  • 45,6 % une prestation assistancielle ;

  • 7,8 % le « revenu actif d’insertion ».

27Toutefois, on observe en 2011-2012 une diminution du taux de couverture, c’est-à-dire une augmentation du nombre de chômeurs ne recevant aucune allocation. L’INEM estime que le taux de couverture en 2012 était de 66,8 %, soit inférieur de 5 points de pourcentage à celui de l’année précédente. Cette diminution peut être imputée à la fin du programme PRODI en février 2011.

  • 35  Jusqu’à 6 mois, la base de calcul demeure inchangée, c’est-à-dire 70 % du salaire de (...)
  • 36  Il n’existe pas de RMI national. Il revient à chaque communauté autonome de mettre e (...)
  • 37  Laparra M. et Pérez Eránsus B. (dir.), Crisis y fractura social en Eur (...)

28La situation des chômeurs risque en outre de s’aggraver avec les mesures prises en vertu du décret-loi du 13 juillet 2012 qui prévoit : la réduction du montant des allocations du régime contributif dues à partir du 6e mois35 ; le retrait de l’allocation spéciale non contributive pour les personnes de plus de 45 ans ayant épuisé leurs droits ; le passage de l’âge d’accès aux prestations non contributives pour chômage de longue durée à 55 ans (au lieu de 52 auparavant) ; l’exigence d’activité préalable pour bénéficier du revenu actif d’insertion (RAI). Ces mesures devraient avoir pour effet d’augmenter le nombre théorique de bénéficiaires du revenu minimum d’insertion – prestation le plus souvent d’un niveau inférieur au RAI36 – qui constitue le wagon de queue du train de la protection sociale37.

Les coupes budgétaires dans le domaine de la santé et de la dépendance

  • 38  Source : Eurostat 2010. Voir aussi Laparra M. et Pérez Eránsus B., op. cit., (...)
  • 39  Le décret-loi no 16/2012 du 20 avril 2012 portant mesures urgentes pour garantir la (...)

29En matière de santé, le système universel public semble de prime abord avoir montré son efficacité, si on se réfère au pourcentage de personnes ayant renoncé à des soins médicaux pour des raisons économiques (2,7 %). Sur ce plan, l’Espagne, avec le Royaume-Uni et la Finlande sont les pays dans lesquels ce pourcentage est le plus bas38. Les premières mesures législatives restrictives prises avec la crise ont essentiellement porté sur l’accès aux médicaments. Les retraités, jusque-là exemptés du ticket modérateur se le voient désormais appliquer (par contre, certaines catégories comme les chômeurs ayant épuisé leurs droits en sont exemptées). Mais en 2012 et 2013, plusieurs interventions législatives et réglementaires ont porté un coup aux principes d’universalité et de gratuité du système national de santé39. De plus, dès la fin 2011 et par effet de la politique générale d’austérité, les communautés autonomes ont commencé à réduire certaines prestations (nombre de lits, examens médicaux, services d’urgence). Cette tendance va s’aggraver à l’avenir avec les coupes budgétaires drastiques que subissent les communautés autonomes. On assiste à des transformations dans l’organisation du système de soins. Ainsi, la communauté de Madrid a essayé de mettre en place un plan de mise en gestion privée de six hôpitaux et d’une trentaine de centres de santé publics. Après avoir essuyé des recours en justice, elle a toutefois décidé d’abandonner cette initiative très impopulaire et contestée par les professionnels du secteur.

  • 40  Le système mis en place par la loi de 2006 est décentralisé du point de vue de la ge (...)

30En matière de dépendance, le système mis en place par la loi du 14 décembre 2006 souffrait déjà à l’origine de sous-financement. En mars 2011, 800 000 personnes recevaient des services et prestations dépendance de la part des Communautés autonomes, mais le système s’est centré sur les personnes évaluées comme étant les plus dépendantes. De fait, un nombre important de bénéficiaires potentiels étaient et demeurent sur liste d’attente (entre 200 000 et 250 000). Fin 2011, le système se paralyse, nombre de communautés autonomes ne font plus face financièrement40.

  • 41  Ainsi, pour une personne en « grande dépendance » (3e degré, niveau 2) (...)

31Le décret-loi no 20/2012 du 13 juillet 2012 de mesures pour garantir la stabilité fiscale et la promotion de la compétitivité réduit incontestablement les ambitions initiales de la loi de 2006 en matière de dépendance. D’une part, il repousse au premier juillet 2015 la prise en charge des personnes évaluées en premier degré, c’est-à-dire les personnes « modérément dépendantes », tout en simplifiant la grille d’évaluation. D’autre part, il réduit de 15 % le montant des prestations en espèces aux aidants familiaux et augmente le ticket modérateur (par révision des critères d’évaluation des revenus des bénéficiaires permettant de moduler le montant théorique des prestations à verser). Enfin, il modifie le mode de financement de l’ensemble en réduisant d’environ 13 % la contribution de l’État à la prise en charge minimale41. Toutefois, pour l’avenir, avec la modification de la grille d’évaluation de la dépendance, on peut s’attendre à des diminutions de l’ordre de 30 %.

Conclusion

  • 42  Laparra M. et Pérez Eránsus B., op. cit., p. 157 et suiv.
  • 43  Ibid., p. 185.

32Face à la crise et au risque de pauvreté qui menace la population, la protection sociale espagnole fait pâle figure, avec un volume de prestations sociales relativement modeste en proportion de son PIB. On estime qu’en Espagne, seulement 51,7 % des personnes en risque de pauvreté évitent d’y tomber grâce aux transferts sociaux, ceux-ci jouant un rôle sensiblement plus fort en France, au Danemark et au Royaume-Uni42. On observe toutefois un maintien des solidarités familiales qui continuent de jouer un rôle puissant en termes de cohésion sociale. En particulier, les « anciens » assument un important rôle de soutien économique : quelque 300 000 familles subsistent aujourd’hui grâce à la pension de retraite du grand-père ou de la grand-mère. C’est trois fois plus qu’en 200843.

33Mais ce système de solidarité familiale s’avère inégalement protecteur, les familles monoparentales se montrant beaucoup plus vulnérables. C’est un système qui tend en outre à pénaliser les femmes, traditionnellement en première ligne pour fournir l’aide aux personnes dépendantes. Au fond, les faiblesses des politiques publiques face aux risques sociaux pourraient avoir pour effet de maintenir la société espagnole dans un système qui demeure fondé sur les solidarités mécaniques, alors même que le droit social entend promouvoir un autre modèle, permettant une réelle émancipation des citoyens et en particulier des femmes.

Notas

1  Sur le droit à la sécurité sociale, voir notamment Gil y Gil J.-L., « El derecho a la seguridad social », in Escobar G. (dir.), Derechos sociales y tutela antidiscriminatoria, Cizur Menor, Aranzadi, 2012, p. 1017-1072 et Valle J. M. del, Rabanal P. et Ushakova T., Derecho de Seguridad Social, 3e édition, Madrid, Ediciones Cinca, 2012, p. 9 et suiv.

2  Des assurances sociales ont vu le jour durant la première moitié du xx e siècle (accidents du travail en 1900 ; assurance vieillesse en 1919 ; assurance maternité en 1923 ; maladies professionnelles en 1941, puis 1947 ; assurance-maladie en 1941 ; chômage en 1961), qui coexistèrent avec différentes formes de prévoyance sociale, notamment de nature mutualiste. En décembre 1963, fut adoptée une loi jetant les bases de la sécurité sociale, dans une perspective d’unification des dispositifs antérieurs. Mais l’édifice législatif de 1963 demeura fragile, les textes d’application se faisant attendre. C’est une loi de 1966, la « Loi générale de sécurité sociale », qui réalise la mise en application effective de l’ensemble normatif. Le système est bismarckien dans la mesure où il couvre les travailleurs obligatoirement affiliés et leur famille. La législation met en place un régime général mais, comme en France, laisse subsister des régimes spéciaux.

3  Loi du 25 avril 1986. La décentralisation de la gestion au profit des différentes communautés autonomes s’est réalisée de manière progressive. Elle est achevée depuis 2002.

4  La sécurité sociale espagnole garantit les soins de santé (désormais via le système national de santé), fournit des prestations en espèces en cas de maladie, maternité, décès, invalidité, vieillesse, chômage, elle fournit aussi des prestations en nature (services sociaux) pour certains publics (invalides, troisième âge). La législation de sécurité sociale relève de la compétence étatique.

5  Loi du 14 décembre 2006 de « promotion de l’autonomie personnelle et de soins aux personnes en situation de dépendance ». Cette loi met en place le « système autonomie dépendance » (SAAD), de gestion décentralisée et offrant des prestations reposant sur un financement minimum étatique et des financements supplémentaires des Communautés autonomes. Ce système a été qualifié de « quatrième pilier », de l’État providence car il repose fondamentalement sur la reconnaissance d’un droit attaché à la citoyenneté, à l’instar des droits en matière d’éducation, de santé, de vieillesse (le système espagnol de retraites de la sécurité sociale est de nature contributive, mais un dispositif non contributif a été créé par une loi du 20 décembre 1990 visant à couvrir les personnes non éligibles aux prestations contributives).

6  L’assistance sociale relève de la compétence des collectivités locales qui développent leurs propres services sociaux.

7  Ou l’absence de situation professionnelle, reléguant les individus nécessiteux dans la sphère de l’assistance sociale.

8  Source : Eurostat 2010.

9  Ventilation des dépenses sociales : allocations chômage : 14,1 % (moyenne européenne = 6 %) ; retraites : 42,4 % (UE = 45 %) ; santé, maladie : 35,7 % (UE = 37,4 %) ; prestations familiales : 6 % (UE = 8 %) ; aides au logement, lutte contre l’exclusion sociale : 1,8 % (UE = 3,6 %).

10  Source : Instituto Nacional de Estadística (INE), Encuesta de Población Activa (EPA), 25 juillet 2013.

11  Eurostat, communiqué de presse, 28/2013, 26 février 2013. À noter que si on prend en considération la stricte situation de pauvreté après transferts sociaux, la moyenne UE est de 16,9 %, l’Espagne se situe à plus de 21 % et la France à 14 %.

12  La pauvreté laborieuse est en augmentation : elle serait passée de 10,8 % en 2007 à 12,7 % en 2010, mais cette situation n’est que partiellement imputable à la crise, d’après les experts qui mettent en cause la très grande proportion des contrats précaires en Espagne, depuis le milieu des années 1990 (INE, Enquête sur les conditions de vie 2004-2011).

13  INE, 2011.

14  Source : Banco de España.

15  Par exemple la loi no 26/1990 du 20 décembre 1990 instituant un système de pensions de retraites non contributives. On peut aussi évoquer la loi no 39/2006 du 14 décembre 2006 de promotion de l’autonomie personnelle et relative aux soins en faveur des personnes en situation de dépendance.

16  La loi no 26/1985 du 31 juillet 1985 portant mesures urgentes pour la rationalisation de la structure de l’action protectrice de la sécurité sociale, fortement liée à la situation économique du moment, est à cet égard emblématique.

17  Voir Blazquez Agudo E. M. et Quintero Lima M. G., Derecho de la Seguridad Social. Manual Universitario adaptado a los nuevos estudios de grado, Madrid, La ley, 2012, p. 33-36.

18  BOE du 1er août 1985.

19  BOE du 16 juillet 1997.

20  Sagardoy J. A. et Gil y Gil J.-L., « La jubilación como medida de reestructuración empresarial », in Tratado de jubilación. Homenaje al profesor Luis Enrique de la Villa Gil con motivo de su jubilación, Madrid, Iustel, p. 1099 et suiv.

21  Le contrat de travail est suspendu ou rompu et le salarié qui part en pré-retraite souscrit une convention spéciale qui lui permet de continuer à cotiser afin de préserver son droit à pension. Dans de nombreux cas, c’est l’entreprise ayant rompu le contrat qui prend en charge les cotisations du salarié pré-retraité.

22  Accord social et économique du 2 février 2011 signé par le gouvernement, les syndicats UGT et Comisiones Obreras, les organisations patronales CEOE et CEPYME.

23  Fundación Ideas Para el Progreso, La reforma de las pensiones, Madrid , Informe de Investigación, 2011. Consultable à l’adresse suivante : [http://www.fundacionideas.es].

24  Possibilités de cumul emploi-retraite ; mesures visant à décourager l’usage de la retraite progressive à temps partiel (mais les pré-retraites liées à des licenciements collectifs intervenus avant le 1er avril 2013 sont maintenues) ; application de l’amendement Telefónica qui oblige les entreprises faisant du profit à payer les prestations de chômage aux salariés licenciés collectivement âgés de 50 ans et plus (décret royal no 5/2013 du 15 mars 2013).

25  Le chômage avait atteint un pic en 1994 (23,7 %) puis avait amorcé une baisse constante, pour se situer à hauteur de 14 % en 2000, c’est-à-dire à un niveau encore largement supérieur à la moyenne européenne qui était de 7,7 % en 2001.

26  En Espagne, il y a deux niveaux de protection du chômage à caractère public et obligatoire : le niveau contributif et le niveau non contributif (article 204 de la loi générale de sécurité sociale). À cela s’ajoute un troisième niveau constitué par le revenu actif d’insertion mis en place par le décret royal no 1396/2006 du 24 novembre 2006, pour les chômeurs de longue durée âgés de plus de 45 ans.

27  La loi prend toutefois le soin de préciser les critères de l’offre raisonnable ou adéquate d’emploi, notamment en ce qui concerne le périmètre géographique, la durée du travail et sa rémunération.

28  Voir supra.

29  Par effet des réformes des retraites passées ayant indexé les pensions sur les prix à la consommation, et grâce au mouvement massif de créations d’emploi à partir du milieu des années 1990, les retraités espagnols ont vu leur niveau de vie très sensiblement augmenter durant les trente dernières années. Du coup, dans la période actuelle, les personnes âgées tendent à soutenir économiquement leurs descendants lorsque ceux-ci se trouvent en situation de chômage et de difficultés financières.

30  En 2006, on comptait plus de 4 millions de résidents étrangers en Espagne. S’agissant des étrangers ayant un emploi en Espagne, le groupe le plus important est constitué par les Marocains (plus d’un demi-million), mais les travailleurs en provenance de divers pays d’Amérique latine représentaient en 2005 presque un million de personnes (dont 500 000 Équatoriens). Source : INE (2006) et La Caixa, « Los efectos de la inmigración sobre el empleo y los salarios », Informe mensual, Barcelona, Servicio de Estudios de La Caixa, octobre 2006.

31  Jusqu’alors prévue au profit du salarié privé d’emploi qui formule le projet de s’installer comme travailleur autonome ou devenir sociétaire d’une coopérative, par hypothèse sur le territoire espagnol.

32  Programme prévu pour une durée de 16 mois.

33  Décret-loi no 1/2011 du 11 février 2011.

34  Notamment du point de vue de l’appréciation de la condition de ressources, mais aussi en ce qui concerne le volet « activation » (renforcement du suivi de « l’engagement d’activité »).

35  Jusqu’à 6 mois, la base de calcul demeure inchangée, c’est-à-dire 70 % du salaire de référence ; passés 6 mois, le taux tombe à 50 % au lieu de 60 %. Par contre, la durée maximale d’indemnisation demeure inchangée (24 mois).

36  Il n’existe pas de RMI national. Il revient à chaque communauté autonome de mettre en place ce dispositif dont les conditions d’accès et le montant diffèrent, du coup, d’une région à l’autre (par exemple, pour la communauté de Madrid, le RMI pour une personne seule est fixé à 375,55 euros ; il est de 658,50 euros au pays basque). Le revenu actif d’insertion, pour sa part, est un dispositif national, dont les conditions d’accès et le montant (426 euros en 2013) sont établis par une réglementation étatique.

37  Laparra M. et Pérez Eránsus B. (dir.), Crisis y fractura social en Europa. Causas y efectos en España, Obra Social La Caixa, coll. « Estudios Sociales », no 35, 2012.

38  Source : Eurostat 2010. Voir aussi Laparra M. et Pérez Eránsus B., op. cit., p. 115-118.

39  Le décret-loi no 16/2012 du 20 avril 2012 portant mesures urgentes pour garantir la viabilité du SNS et améliorer la qualité et la sécurité des prestations, vise à moduler le panier de soins offerts, en fonction des catégories d’usagers (assurés sociaux/non assurés) et lie désormais le ticket modérateur en matière de médicaments au niveau de revenus de l’intéressé ; il prévoit aussi que les étrangers sans papiers n’auront désormais accès qu’aux urgences et aux services de maternité. Le décret no 576/2013 du 26 juillet 2013 met en place la « convention spéciale de prestation de soins de santé » que devront conclure les personnes non assurées sociales qui souhaitent bénéficier du SNS. Ils devront s’acquitter d’une « contreprestation économique » forfaitaire et mensuelle dont le montant est fonction de l’âge de l’intéressé (157 euros pour les plus de 65 ans).

40  Le système mis en place par la loi de 2006 est décentralisé du point de vue de la gestion des prestations dépendance. Le financement du système comprend deux niveaux : un niveau minimum de prise en charge, homogène sur l’ensemble du territoire et financé par une contribution étatique ; un niveau complémentaire financé par les communautés autonomes (financements croisés sur la base de conventions état/communautés autonomes, ou financement additionnel laissé à l’initiative des communautés, financé par leurs seules ressources).

41  Ainsi, pour une personne en « grande dépendance » (3e degré, niveau 2), le niveau minimal de prestation passe de 266,57 euros à 231,28 euros.

42  Laparra M. et Pérez Eránsus B., op. cit., p. 157 et suiv.

43  Ibid., p. 185.

Autores

Professeur de droit du travail et de la sécurité sociale, université d’Alcalá de Henares.
Directeur de recherche au CNRS, COMPTRASEC (UMR CNRS 5114), université de Bordeaux.

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