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La crise de la protection sociale en Europe

 | 
Pascale Turquet

L’Europe sociale dans la crise, crise de l’Europe sociale

Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak

Texte intégral

1Les sociétés européennes sont traditionnellement basées sur un compromis entre le capitalisme, la propriété privée et les forces du marché d’une part, la social-démocratie, la redistribution et la production publique d’autre part. Une part importante des dépenses des ménages est publique (éducation, santé) ou publiquement financée (retraites, famille) ; certains risques sont collectivement assurés (chômage, maladie, pauvreté) ; une part importante des revenus est redistribuée par l’impôt, les cotisations et la protection sociale. Le droit du travail et les négociations collectives régissent les relations au sein de l’entreprise, la détermination des salaires et les procédures de licenciement. Il existe un modèle social européen (MSE) caractéristique des sociétés européennes.

2Pour les libéraux, ce modèle est périmé ; il n’est pas adapté aux exigences de la mondialisation. L’Europe doit imposer aux États membres des réformes structurelles visant à réduire les dépenses publiques et sociales, à privatiser les retraites, à diminuer les impôts et la redistribution, à déréglementer les marchés et les relations de travail. Pour d’autres, l’Europe doit, au contraire, défendre, améliorer, développer le modèle social européen, le protéger face à la mondialisation (qui brise les cohésions nationales et rend plus difficile la redistribution), le proposer comme exemple aux peuples du monde.

3La crise financière a renforcé la légitimité du MSE, face au modèle libéral. En même temps, elle a aggravé les déséquilibres des finances publiques. Le gonflement des dettes et des déficits publics est utilisé comme prétexte par les instances européennes pour imposer des coupes claires dans les dépenses sociales. La contradiction, déjà présente avant la crise, entre la stratégie libérale des instances européennes et le désir des peuples de maintenir leurs systèmes de protection sociale, est plus forte que jamais. Cette stratégie a creusé les disparités en Europe sans permettre à la zone euro de sortir de la crise économique.

Quelle crise ?

  • 1  Mathieu C. et Sterdyniak H., « La globalisation financière en crise », Revue de (...)

4La crise actuelle fut d’abord une crise bancaire et financière, provoquée par des innovations hasardeuses, dans une situation de libéralisation et de globalisation financières non contrôlées, et d’explosion de la masse des capitaux cherchant des placements liquides et rentables1. Les marchés financiers se sont révélés avides, aveugles et instables. La globalisation financière avait permis le gonflement de déséquilibres qui ont fini par éclater.

5La crise provient aussi des stratégies macroéconomiques insoutenables mises en œuvre d’un côté par les pays néo-mercantilistes, qui fondent leur croissance sur l’accumulation d’excédents extérieurs (Chine, Japon, Allemagne et autres pays du Nord de l’Europe), de l’autre côté par les pays anglo-saxons où les politiques monétaires ont laissé gonfler l’endettement privé et les bulles financières et immobilières. Le creusement des inégalités de revenus, la hausse des revenus de la rente ou du capital au détriment des revenus du travail se sont traduites par une croissance insoutenable des actifs financiers d’un côté, des dettes publiques et privées de l’autre.

  • 2  Mathieu C. et Sterdyniak H., « Finances publiques, sorties de crise... », Revu (...)

6La crise ne provient pas de la hausse des dépenses ou des déficits publics. En 2007, le solde public de l’ensemble des pays de l’OCDE ne présentait qu’un déficit de 1,3 % du PIB ; celui des pays de la zone euro un déficit de 0,6 %. La crise a cependant provoqué une dégradation sans précédent des finances publiques. La hausse du ratio dette publique/PIB est de l’ordre de 28 points pour l’ensemble de la zone euro, de 40 points pour le Royaume-Uni, de 45 points pour les États-Unis, de 66 points pour le Japon. Fin 2013, la quasi-totalité des pays de la zone euro aura une dette publique dépassant 60 % du PIB ; c’est aussi le cas du Royaume-Uni, du Japon et des États-Unis. Pour les marchés financiers et les institutions internationales, la question essentielle est devenue celle des déficits et des dettes publics. À partir de 2010, ils ont réclamé de fortes réductions des déficits publics alors que ceux-ci étaient nécessaires pour soutenir l’activité, compte tenu de la défaillance de la demande privée2.

7La situation est particulièrement préoccupante pour la zone euro. La crise est le premier choc qu’elle doit traverser, le premier test de sa solidité. Les résultats en sont clairement négatifs. Avant la crise, il était déjà apparu que les institutions européennes étaient incapables de mettre en œuvre une stratégie macroéconomique cohérente ; une politique monétaire unique, appliquée à des pays dont les situations économiques différaient, avait accentué les disparités entre les pays du Nord (en faible croissance, qui accumulaient les excédents extérieurs) et les pays du Sud, dont la croissance vigoureuse creusait les déficits extérieurs. L’absence de garantie des dettes publiques des États membres, comme de solidarité financière entre les pays de la zone est devenue intenable avec la crise. Depuis novembre 2010, les marchés financiers spéculent sur la faillite et sur la sortie de la zone de plusieurs des États membres. La crise financière s’est prolongée en une crise des dettes publiques de la zone euro. Quatre États membres ont été mis sous tutelle ; deux autres subissent des taux d’intérêt excessifs. La zone euro est incapable de mettre en place une stratégie macroéconomique cohérente pour sortir de la dépression, pour récupérer les 10 points d’activité que la crise lui a coûtés.

8La stratégie actuelle de la Commission et des États membres comporte quatre éléments :

  • des plans d’austérité budgétaire : pour la Commission européenne, même si la production reste déprimée, même si le taux de chômage de la zone euro atteint 12 % en 2013, la réduction des déficits publics reste la question prioritaire. Elle doit principalement s’effectuer par la baisse des dépenses publiques. La Commission s’est refusée à mettre en œuvre une stratégie coordonnée où la relance au Nord compenserait les efforts des pays du Sud. Au total, les mesures de restrictions budgétaires mises en œuvre dans la zone euro ont représenté 1,7 % du PIB en 2011, 2,0 % en 2012, 1,1 % en 2013, 0,8 % en 2014. Elles ont brisé la reprise qui s’esquissait en 2010-2011 pour aboutir à une croissance négative pour l’ensemble de la zone (– 0,6 % en 2012, – 0,4 % en 2013) ;

  • le renforcement de la discipline budgétaire. Le Six-pack, puis le Traité budgétaire, puis le Two-pack renforcent le contrôle des instances européennes sur les politiques budgétaires nationales en insérant celles-ci dans des règles contraignantes (l’obligation d’aller vers un déficit public structurel inférieur à 0,5 % du PIB), règles qui ne tiennent pas compte des nécessités de la régulation macroéconomique ;

  • une surveillance accrue des politiques économiques. En 2011 a été instauré un premier « semestre européen », durant lequel les États membres présentent leurs politiques budgétaires et leurs projets de réformes structurelles, à la Commission et au Conseil européen, qui donnent leur avis avant le vote des parlements nationaux, au second semestre. Selon le Six-pack, la Commission surveille les déséquilibres macroéconomiques excessifs en suivant un tableau de bord des variables pertinentes (compétitivité, déficit extérieur, dettes publiques et privées). Mais rien n’indique que la surveillance sera symétrique, que l’on sanctionnera les pays qui nuisent à la croissance de la zone par des politiques budgétaire et salariale trop restrictives. Ni en 2012, ni en 2013, n’ont été mis en place, dans ce cadre, des plans concertés pour soutenir la croissance et réduire les déséquilibres entre les États membres.

9 Sous les impulsions allemande et française, le Conseil de la zone euro du 11 mars 2011 a adopté un pacte pour l’euro plus. Les pays membres devront prendre des engagements précis devant leurs pairs et devant la Commission. Ils doivent améliorer leur compétitivité en surveillant l’évolution des coûts unitaires de main-d’œuvre ; il leur faut revoir les mécanismes d’indexation des salaires ; mais il n’est pas stipulé que les salaires devront, au moins, suivre la hausse de la productivité du travail et qu’un rattrapage devrait être effectué en Allemagne ou en Autriche où les salaires ont nettement moins progressé que la productivité du travail. Chaque pays doit améliorer la viabilité de ces finances publiques par des réformes du système de santé, par la suppression des régimes de préretraites et l’ajustement de l’âge de la retraite sur l’espérance de vie. Ce pacte permet aux instances européennes d’intervenir dans deux domaines qui étaient jusqu’à présent des prérogatives nationales : la protection sociale et les négociations salariales ;

10– une solidarité financière limitée. Les pays du Nord et la Commission ont refusé d’annoncer que les dettes publiques de l’ensemble des pays membres étaient garanties par la banque centrale européenne (BCE) ou par des euro-obligations. Le mécanisme européen de stabilité (MES) introduit certes une certaine solidarité financière entre les pays membres, mais celle-ci est limitée et chèrement payée. Pour bénéficier du MES, les pays devront avoir adhéré au pacte budgétaire et l’avoir respecté. L’aide sera conditionnelle : le pays aidé devra respecter un plan d’ajustement drastique imposé par la troïka (Commission européenne, BCE, FMI) et donc perdre toute autonomie budgétaire et accepter une longue période d’austérité. Début 2014, les écarts de taux entre dettes publiques des États membres persistent.

11Ainsi, l’Europe ne tire-t-elle pas les leçons de la crise, ne prend pas le bon tournant vers une stratégie économique visant explicitement la croissance, le plein-emploi, la résorption concertée des déséquilibres, le maintien du MSE.

Protection sociale : une légitimité renforcée, une mise en cause accentuée

12Le MSE est légitimé par la crise du modèle libéral. Celle-ci a montré que l’activité doit s’appuyer sur la consommation, les salaires, les dépenses sociales plutôt que sur l’exportation, la bulle financière et le crédit. La protection sociale soutient la demande en réduisant les inégalités de revenus. L’équilibre de l’économie mondiale suppose que les pays émergents s’engagent dans une croissance basée sur la satisfaction des besoins intérieurs. La Chine doit reconstruire un système de protection sociale (retraite, santé), et faire baisser le taux d’épargne de ses ménages. Les pays anglo-saxons doivent mettre fin à la croissance des inégalités, développer des institutions sociales en matière de santé, logement, retraite, pour éviter de dépendre de la financiarisation et de l’endettement.

13En période de crise, la protection sociale contribue fortement à la stabilisation automatique de l’activité puisque ses dépenses augmentent (chômage, assistance...) tandis que ses recettes (cotisations) diminuent. La rigidité des salaires et la stabilité de l’emploi contribuent à stabiliser l’économie.

14En sens inverse, la crise a montré les risques de la retraite par capitalisation. Pour couvrir sa retraite par la seule capitalisation, chaque actif devrait accumuler environ treize fois son salaire annuel au moment de son départ à la retraite ; les fonds de pension représenteraient sept fois le PIB. De telles sommes, en recherche permanente de rentabilité, provoqueraient une forte instabilité financière. Le développement des fonds de pension obligerait les ménages à faire un important effort d’épargne, qui serait malvenu en période de faible croissance. La retraite par capitalisation fait courir des risques importants aux salariés. La rentabilité est plus faible et plus volatile qu’annoncée. Les fonds doivent choisir entre des placements en actions, fortement risquées, et des placements en obligations, dont la rentabilité est souvent inférieure à celle de la répartition, qui est, en principe, égale au taux de croissance du PIB. La crise a montré que les fonds de pension ne peuvent servir de base à la retraite de la masse de la population.

  • 3  Sterdyniak H., « Moderniser la protection sociale, un objectif pour l’Europe sociale ? » (...)

15Avant la crise, la Commission européenne demandait aux pays membres de réduire le poids de leurs dépenses publiques (et en particulier des dépenses sociales) tout en augmentant le rôle des institutions financières, en particulier en matière de retraite3. La crise a montré les dangers de cette stratégie. Elle a aussi remis en question la stratégie, impulsée par la Commission européenne de « modernisation de la protection sociale » visant à contenir les dépenses sociales et à augmenter les recettes par une forte hausse des taux d’emploi, induite par des mesures d’incitation (hausse des gains à la reprise d’emploi) ou de contrainte (mise en cause des dispositifs de pré-retraites et d’invalidité). Le taux de chômage de l’UE15 qui avait baissé à 7 % en 1997 est aujourd’hui supérieur à 12 %. Il sera difficile, dans les années à venir, en situation de chômage de masse, de baser une stratégie de maîtrise des dépenses sociales sur la hausse de l’emploi des femmes avec enfants, des invalides et des seniors.

16En même temps, la crise a fortement creusé les déficits des finances publiques en raison des plans de soutien aux banques, des plans de relance, et surtout des pertes d’activité, donc de recettes. Ainsi, fin 2013, la dette publique devrait atteindre 94 % du PIB pour la zone euro contre 66 % fin 2007. En 2012, les pays de la zone euro avaient des déficits publics de 3,5 % de leur PIB, mais ce n’était pas un signe de déséquilibre structurel des finances publiques, compte tenu de la profondeur de la récession. Si l’on considère que 6 points sur 10 de la perte de production due à la crise seront un jour comblés par une croissance plus vigoureuse, le déficit public structurel (c’est-à-dire hors effet de la récession) est de l’ordre de 0,5 % du PIB ; le solde public structurel (hors charges d’intérêt) est positif de 2,5 % du PIB, alors que l’équilibre de ce solde suffit pour stabiliser le poids de la dette tant que le taux d’intérêt est de l’ordre du taux de croissance. Les pays européens doivent-ils accepter des taux de chômage durablement élevés ou doivent-ils viser à la combler rapidement le déficit de production ? Il y a une forte contradiction entre une politique macro-économique se résignant au ralentissement de la croissance et une stratégie sociale basée sur la hausse des taux d’emploi, qui nécessite une croissance soutenue (dont le contenu doit par ailleurs être repensé).

17Depuis 2011, les politiques d’austérité budgétaire font payer la crise aux ménages via la baisse des dépenses sociales. Cela est peu pertinent du point de vue social (faut-il accroître les inégalités sociales dont le gonflement est une des causes de la crise ?) comme du point de vue macroéconomique (la baisse de la demande a contribué à la chute de l’activité). Faut-il, après la crise causée par le dérèglement des marchés financiers, envoyer les ménages y financer leur retraite ou leur santé ? Sous la menace des marchés, la crise pourrait permettre aux classes dirigeantes et à la technocratie européenne de réaliser leur objectif de toujours : imposer une forte réduction des dépenses publiques et sociales des États membres contre l’avis des peuples.

La protection sociale dans la crise

18Le FMI, l’OCDE et la Commission estiment ainsi que la crise doit être l’occasion de revoir à la baisse les dépenses sociales, et en particulier les dépenses de santé et de retraites. Cependant, ces dépenses sont indispensables ; de nombreux arguments plaident pour qu’elles soient publiques.

  • 4  Collombet C., « Les systèmes de protection sociale européens face à la crise », Informat (...)

19Ainsi, en matière de santé il faut garantir l’accès de tous sur un pied d’égalité à des soins satisfaisants ; il est légitime que chacun paie selon ses ressources, non selon ses risques ; il faut éviter l’écrémage des patients peu coûteux par les assurances privées qui accroît les déséquilibres du système public (lequel perd les recettes des bien portants mais supporte les pathologies les plus lourdes) ; la privatisation ne signifierait pas une baisse des dépenses, mais des dépenses plus élevées réparties de manière inégalitaire. Le poids des dépenses de santé augmente tendanciellement. Le déséquilibre du régime s’accroît en période de ralentissement économique. Ceci ne justifie pas de mettre en œuvre des réformes dégradant le système de santé ; la baisse des remboursements pèserait lourdement sur les plus pauvres, sur les personnes âgées ou gravement malades, qui devraient renoncer à se soigner. Le report vers les mutuelles ou les assurances privées conduirait à une hausse des primes au lieu des cotisations. À moyen terme, la société doit accepter la hausse des cotisations (si elle juge légitime d’augmenter la part des dépenses de santé) tout en rationalisant et en contrôlant les dépenses (en particulier, par le contrôle des revenus des professions médicales et la lutte contre l’invasion du capitalisme dans le secteur de la santé). Pourtant, les politiques d’austérité se sont traduites en Espagne, Grèce et Portugal par des mesures de réduction des dépenses hospitalières (fermeture d’hôpitaux, réduction d’achats de matériels et de médicaments) ainsi que de baisses des remboursements4. En Grèce, la part de la population ayant dû renoncer à des soins est passée de 3,2 % en 2005 à 6,5 % en 2012 (selon Eurostat).

20Pour réduire les déficits publics, certains pays européens ont diminué les prestations familiales : l’Espagne a supprimé l’allocation à la naissance, le Royaume-Uni a supprimé les allocations familiales pour les familles où l’un des conjoints a un salaire dépassant un certain seuil, l’Allemagne a réduit les prestations destinées aux parents de jeunes enfants, l’Irlande a baissé le niveau des allocations familiales et les indemnités de congé maternité, le Royaume-Uni et le Portugal ont réduit les prestations familiales et les ont mis sous conditions de ressources, la France a fortement abaissé le plafond du quotient familial. Ces mesures n’ont guère de justifications sociales ou économiques. Dans l’ensemble de l’UE15, le taux de pauvreté des enfants a augmenté de 18,2 % en 2007 à 20 % en 2012 (alors que le taux de pauvreté global est passé de 16,3 à 16,8 %) ; il dépasse 25 % en Italie, en Grèce et en Espagne. Malgré la crise, l’éducation des enfants devrait rester un investissement prioritaire des nations.

21L’impact de la crise sur le taux de chômage a été très différencié en Europe (tableau 1). Certains pays continentaux ont eu une hausse relativement limitée, grâce au développement du chômage partiel et au maintien des effectifs dans les entreprises, en particulier en Allemagne, Belgique et Autriche. Par contre, la hausse a été relativement forte dans les pays libéraux et les pays scandinaves. C’est la contrepartie de la flexibilisation du marché du travail. Le chômage a explosé dans les pays méditerranéens, dont certains (Italie, Espagne) avaient libéralisé le marché du travail.

Tableau 1. – Évolution des taux de chômage durant la crise

  2007 ou 2008* 2013
États-Unis 4,6 7,5
Japon 3,8 4,2
Royaume-Uni 5,4 8,0
Danemark 3,3 7,5
Suède 6,1 7,9
Zone euro 7,4 12,1
Allemagne 8,3 5,0
France 7,4* 10,7
Italie 6,1 11,9
Espagne 8,3 27,3
Pays-Bas 3,0* 6,4
Belgique 7,1* 8,4
Autriche 3,8* 4,7
Grèce 7,7* 28,4
Finlande 6,4 8,2
Portugal 7,6* 18,6
Irlande 4,6 14,3

* Année 2008 pour les pays où le taux de chômage est plus bas en 2008 qu’en 2007. Source : Eurostat (2014).

22Dans tous les pays, la crise a eu un fort impact négatif sur le taux d’emploi des jeunes et un impact relativement limité sur le taux d’emploi des seniors, qui a souvent continué à augmenter (tableau 2).

Tableau 2. – Les taux d’emploi dans la crise

  15-24 ans 25-54 ans 55-64 ans
  2008-T4 2012-T4 2008-T4 2012-T4 2008-T4 2012-T4
Allemagne 45,6 47,5 80,6 83,5 53,9 62,2
Autriche 54,3 54,8 85,1 85,0 41,2 43,7
Belgique 26,9 25,9 80,5 79,3 32,8 39,0
Danemark 68,3 53,7 87,3 81,8 58,7 61,6
Espagne 36,2 16,7 76,1 65,5 46,0 43,5
Finlande 49,8 38,1 84,8 81,6 56,8 58,2
France 30,8 27,7 83,3 80,6 38,4 45,7
Grèce 24,0 12,3 76,6 62,7 42,9 36,2
Irlande 46,1 28,2 78,0 69,9 53,9 49,8
Italie 25,2 17,5 73,9 70,1 34,8 41,1
Pays-Bas 69,3 63,2 86,8 83,5 52,7 59,3
Portugal 35,3 22,1 82,1 74,1 51,2 45,5
Royaume-Uni 51,9 47,9 81,6 80,9 58,2 58,7
Suède 43,2 38,0 86,8 85,2 70,4 73,5

Source : Eurostat (2013). T4 : 4e trimestre.

23Cette disparité est particulièrement nette en Espagne (22 points d’écart), en Irlande (18 points), au Danemark (17 points), en Italie (14 points), en Finlande (12 points). Les leçons des crises précédentes ont bien été tirées : les seniors n’ont pas été mis en pré-retraite ; il coûte moins cher d’avoir des jeunes sans emploi, qui n’ont guère droit à des indemnités, que de verser des pré-retraites aux seniors.

24Les jeunes sont particulièrement frappés par la crise ; là aussi, les pays hésitent entre deux stratégies : créer une allocation spécifique pour les jeunes qui ne trouvent pas d’emploi (ainsi, la France étend le RSA aux moins de 25 ans mais sous des conditions très restrictives) ou chercher à les intégrer par des politiques actives (mais faut-il multiplier les stages et les formations quand le chômage des jeunes est dû à une insuffisance de la demande et non à une inéquation structurelle de la main-d’œuvre ?). Le taux de jeunes sans activités (ni en formation, ni en emploi), atteint 13,2 % dans la zone euro en moyenne et dépasse 15 % en Irlande, Espagne, Italie et Grèce, faisant courir le risque de générations sacrifiées, qui ne réussiront pas à s’intégrer de façon satisfaisante dans le marché du travail.

Tableau 3. – Taux de jeunes, ni en formation, ni en emploi

  2007 2012
Zone euro 10,8 13,2
Allemagne 8,9 7,7
Autriche 7,0 6,5
Belgique 11,2 12,3
Espagne 12,2 18,8
Finlande 7,0 8,6
France 10,3 12,2
Grèce 11,5 20,3
Irlande 10,7 18,7
Italie 16,2 21,1
Pays-Bas 3,5 4,3
Portugal 11,2 14,1
Danemark 4,3 6,6
Royaume-Uni 11,9 14,0
Suède 7,5 7,8

Source : Eurostat (2014).

25Avant la crise, la plupart des pays étaient engagés dans des stratégies de report de l’âge de la retraite, d’abord en unifiant l’âge de départ des femmes et des hommes à 65 ans, puis en le portant à 67 ans. En même temps, les dispositifs de pré-retraites sont progressivement supprimés. La crise a amené le Portugal, l’Espagne et la Grèce à adopter cette stratégie. Toutefois, le passage à 67 ans n’est généralement annoncé que pour une période lointaine : 2024 au Danemark, 2029 en Allemagne, 2036 au Royaume-Uni. La France a, elle, décidé d’allonger à 43 ans la durée requise pour une retraite à taux plein, mais en 2026.

26Même si la crise a rendu plus difficile la stratégie d’allongement des carrières, les pays continuent de la mettre en œuvre. Une annonce précoce d’un report futur de l’âge de la retraite vise à rassurer les marchés financiers sur la soutenabilité des finances publiques. En sens inverse, elle pose des questions de crédibilité et d’acceptation sociale : faut-il parler de la retraite à 67 ans alors que les conditions de sa réalisation, en termes de plein-emploi et d’aménagement du travail, ne sont pas encore réunies ? Alors qu’elle se traduirait par une forte baisse du niveau des pensions, de nombreux salariés étant contraints de partir avant l’âge du départ à taux plein ou de végéter dans des dispositifs d’assistance avant d’avoir droit à leur retraite ? Alors que nul ne sait quels seront les choix sociaux en matière d’arbitrage production/temps libre dans 25 ans ? Cette stratégie suppose une forte croissance et un retour rapide au plein-emploi qui apparaissent illusoires, dans la mesure où les politiques d’austérité annoncées dans la zone euro risquent plutôt de se traduire par une longue période de stagnation, dans la mesure où la Commission se refuse à mettre en place une politique industrielle capable de permettre une forte hausse de l’emploi.

27La plupart des pays ont adopté des règles d’ajustement automatique du système de retraite à l’évolution démographique ou économique. L’Allemagne a introduit un ajustement structurel qui entraîne une baisse du niveau des retraites quand se dégrade le ratio retraités/actifs. Le système suédois comporte un « mécanisme automatique d’équilibrage ». Si le ratio : « (réserves + cotisations à recevoir)/pensions à verser » passe en dessous de 1, ce mécanisme réduit la croissance des droits acquis et le niveau des retraites déjà liquidées. En 2010-2011, les retraites ont ainsi baissé de 8,7 %. Toutefois, la baisse a été compensée par des mesures fiscales pour les basses retraites. Le mécanisme automatique aboutit à répercuter rapidement sur les pensions les fluctuations de l’activité et des marchés financiers, au risque d’aggraver la récession. Il met à mal la garantie de rendement que le système devait procurer. Dans certains pays (Grèce, Portugal), les politiques d’austérité se traduisent par de fortes baisses des pensions de retraites. À son tour, la France s’engage à partir de 2013 dans une stratégie de désindexation des retraites.

28La crise augmente fortement le nombre de chômeurs et donc les dépenses de chômage. À court terme, les pays ont plutôt tendance à améliorer les prestations puisqu’il faut éviter que certaines familles ne sombrent dans la pauvreté, puisqu’il faut soutenir la demande ; il n’est plus possible de prétendre que la générosité des indemnités chômage est responsable du chômage. Certains pays (en particulier l’Allemagne) ont mis en place de vastes programmes de chômage partiel ; l’objectif est de maintenir le lien entre l’entreprise et l’emploi de façon à éviter la perte de compétences techniques, qui seront utiles au moment de la reprise. La France a mis sur pied des programmes spécifiques d’aide aux chômeurs licenciés pour des raisons économiques. À plus long terme, le déséquilibre financier des régimes d’allocations chômage fait courir le risque d’une nette baisse des prestations, de la réduction de la durée d’indemnisation, et donc de la tombée dans la pauvreté de larges couches de la population.

29La crise risque d’augmenter nettement la précarité et la pauvreté en Europe. Avant la crise, la plupart des pays européens étaient engagés dans des politiques dites de lutte contre la pauvreté par une prétendue hausse de l’incitation au travail : il s’agissait de lutter contre les « trappes à inactivité » en rendant plus rentable la reprise du travail (c’était le but du RSA dans le cas français). La crise et la persistance du chômage de masse rendent illusoire cette stratégie. Les pays devront choisir entre lutter contre la pauvreté en augmentant les prestations versées aux sans-emploi ou accepter le gonflement de la pauvreté. Ainsi, la crise, en même temps qu’elle réduit les ressources du système de protection sociale, l’oblige à dépenser plus.

30La crise s’est traduite par une hausse importante du taux de pauvreté dans plusieurs pays d’Europe. Cependant, comme la pauvreté est une notion relative, la hausse a été limitée du point de vue statistique par le fait que les couches aisées ont subi des baisses de revenu du capital. Si pour avoir une notion absolue, on prend le seuil de pauvreté de 2008, on constate que 4 % des Italiens, 5 % des Estoniens, 6 % des Irlandais, 7 % des Lituaniens, 8 % des Espagnols, 10 % des Lettons, 16 % des Grecs sont passés en dessous de la limite. Par contre, certains pays d’Europe centrale et orientale ont connu une nette amélioration : Pologne (– 5 %) ; Roumanie (– 4 %) ; Bulgarie (– 3 %) ; Slovaquie (– 5 %).

Tableau 4. – Taux de pauvreté (seuil de 60 %)

  2008 2012 2012*
UE27 16,5 16,9 18,2
UE15 16,4 16,8 19,0
ZE 16,0 17,0 18,7
Belgique 14,7 14,8 14,3
Bulgarie 21,4 21,2 18,6
République tchèque 9,0 9,6 8,7
Danemark 11,8 13,1 13,0
Allemagne 15,2 16,1 16,0
Irlande 15,5 22,0 21,7
Grèce 20,1 23,1 35,8
Espagne 20,8 22,2 28,1
France 12,7 14,1 13,8
Italie 18,7 19,4 22,7
Hongrie 12,0 14,0 14,0
Pays-Bas 10,5 10,0 10,7
Autriche 12,4 14,4 12,3
Pologne 16,9 17,1 11,8
Portugal 18,5 17,9 19,4
Roumanie 23,4 22,6 19,9
Finlande 13,6 13,2 11,6
Suède 12,2 14,2 11,0
Royaume-Uni 18,7 16,2 21,3

*Taux de pauvreté ancré dans le temps. Source : Eurostat (2014).

Tableau 5. – Part des dépenses publiques de protection sociale dans le PIB

  2007 2013 Croissance annuelle, en volume
Belgique 26,0 30,7 4,1
Danemark 26,5 30,8 2,2
Allemagne 25,1 26,2 1,7
Irlande 16,5 21,6 4,0
Grèce 21,6 22,0 – 4,4
Espagne 21,3 27,4 4,0
France 29,7 33,0 2,3
Italie 24,7 28,4 2,8
Pays-Bas 21,1 24,3 2,6
Autriche 26,3 28,3 2,1
Portugal 22,7 26,4 1,6
Finlande 24,7 30,5 3,5
Suède 27,3 28,6 2,0
Royaume-Uni 20,4 23,8 2,8

Source : Base de données de l’OCDE (2014). Calculs des auteurs.

  • 5  Voir aussi Bontout O. et Lokajickova T., « Social Protection Budgets in the Crisis in th (...)

31De 2007 à 2013, la part des dépenses publiques de protection sociale dans le PIB a nettement augmenté dans tous les pays de la zone euro5. Ceci s’explique bien sûr par le ralentissement (et parfois la chute) du PIB, mais aussi par la croissance des besoins en terme de prestation chômage ou d’assistance. Seule la Grèce a pratiqué une politique de réduction nette des dépenses sociales ; leur hausse a été importante en Belgique, Irlande, Espagne.

Quelle stratégie pour l’Europe sociale ?

32La stratégie Europe 2020 se fixait deux objectifs pour 2020 en matière sociale :

  • faire passer le taux d’emploi des 20-64 ans à 75 % ; or, celui-ci stagne à 68,5 % ;

  • réduire le nombre de pauvres de 20 millions. Or, depuis 2010, celui-ci a augmenté de 6,3 millions.

  • 6  Commission européenne, Social Europe: Current Challenges and the Way Forward, (...)

33Il y a une certaine contradiction entre ces objectifs sociaux et une politique macroéconomique qui impose des politiques d’austérité brutales qui réduisent la croissance, et donc l’emploi, qui supposent des coupes dans les politiques sociales6.

34Le projet présenté par le Commission en novembre 2012, « Pour une union économique et monétaire véritable et approfondie », préconise de doter l’UEM d’un instrument de convergence et de compétitivité. Un pays signerait un accord avec l’UE, s’engagerait à faire des réformes structurelles et obtiendrait en échange une récompense financière, à la charge des autres États membres. Ce système vise en fait à inciter les pays à des réformes libérales sous le contrôle de la Commission. Mais peut-on imaginer de subventionner un pays pour qu’il réduise son salaire minimum, abandonne son système public de retraite, réforme son droit du travail ? Ce serait une intrusion peu souhaitable de la Commission dans des choix démocratiques. Peut-on croire au fédéralisme budgétaire ?

  • 7  Commission européenne, Paper on Automatic Stabilisers, groupe de travail prési (...)

35Pour réaliser des transferts automatiques contra-cycliques entre pays, la Commission a lancé des études quant à l’unification, partielle et totale, des systèmes d’indemnisation du chômage, mais les systèmes nationaux sont actuellement très différents7. Un pays qui estime avoir fait des efforts pour réduire son taux de chômage refusera de payer pour un pays à fort taux de chômage, qu’il accusera de n’avoir pas entrepris les réformes nécessaires. Ce système permettrait à la Commission d’avoir un droit de regard sur la législation de chaque pays en matière du marché du travail.

  • 8  Mathieu C. et Sterdyniak H., « Le modèle social européen et l’Europe sociale », Revue de (...)

36Deux débats sont aujourd’hui capitaux pour l’avenir de l’Europe sociale8 : qui doit piloter les évolutions des systèmes de protection sociale, les États membres ou les institutions européennes ? Quelles sont les évolutions souhaitables ?

37L’UEM, la mondialisation et le vieillissement démographique, la crise économique, placent les politiques sociales des pays européens devant des défis communs ; une stratégie commune serait nécessaire. Mais les institutions, les rapports de force comme les débats idéologiques y demeurent très différents. Faut-il augmenter progressivement le poids des décisions européennes en matière sociale, de sorte qu’il existe demain une Europe sociale comme il existe une Europe monétaire ? La réponse ne va pas de soi. D’un côté, l’européanisation de la protection sociale (et même la mise en place de solidarités européennes) peut sembler nécessaire pour renforcer la citoyenneté européenne, pour éviter la tentation de dumping social. De l’autre, les systèmes sociaux ne peuvent être réformés, en oubliant les spécificités et les traditions nationales, en réduisant l’influence des partenaires sociaux. L’européanisation forcée risque d’aboutir à une uniformisation vers le bas au nom de la compétitivité plutôt qu’à la défense et au développement d’un MSE renouvelé. Le progrès social est conflictuel ; il est impulsé par l’intervention des travailleurs, de leurs organisations syndicales : ceux-ci sont absents des processus technocratiques de Bruxelles. Aussi, l’Europe sociale fait-elle courir le risque d’un affaiblissement du mouvement social. Comment organiser un dialogue social efficace en Europe, pour réformer et unifier la protection sociale, entre de nombreux partenaires organisés au niveau national ou même professionnel ?

38Tout système de protection sociale repose sur la solidarité ; or celle-ci reste aujourd’hui nationale. Dans 20 ans, les Français ou les Anglais ne seront guère disposés à payer des cotisations retraite pour les Italiens ou les Allemands, qui n’auront pas eu suffisamment d’enfants.

39L’unification, même progressive, de systèmes fortement disparates apparaît problématique, tant sur le plan technique que sur le plan politique et social. Elle suppose une remise en cause des pratiques nationales : par exemple, certains pays n’ont pas de salaire minimum national (mais des salaires minima de branche) ou de revenu minimum (l’aide sociale étant décentralisée). Elle suppose qu’un pouvoir central (Commission, Conseil ou Parlement) soit capable, politiquement, socialement et techniquement, de piloter un mécanisme complexe et contradictoire. Faut-il donner des plus de pouvoirs à l’Europe en matière de protection sociale et accepter le principe de la majorité qualifiée en la matière sachant qu’elle peut aboutir à une harmonisation par le bas ? La social-démocratie, keynésienne et redistributive, n’est plus majoritaire en Europe. Ceci pose la question de la démocratie en Europe : un pays peut-il se voir imposer une réforme sociale qu’il refuse ?

40En sens inverse, les disparités nationales en matière sociale deviennent de moins en moins compatibles avec le marché unique, avec la libre circulation des biens, des capitaux, des services. Il faudrait que chaque nouveau progrès dans l’Europe économique soit accompagné de mesures garantissant la souveraineté nationale en matière de prestations, de taxation, de droit du travail. Ce n’est pas le cas comme le montre la question des « travailleurs détachés ». Peut-on imaginer des entreprises européennes, qui auront des travailleurs d’une vingtaine de pays, chacun soumis à une législation nationale spécifique ? Enfin, faut-il respecter toutes les particularités nationales : pauvreté des enfants et des personnes âgées dans les pays anglo-saxons, bas taux d’emploi des femmes et faible taux de fécondité dans les pays méditerranéens ? Faut-il utiliser la construction européenne pour les réduire ou faut-il compter sur les dynamiques nationales ?

41Le deuxième débat porte sur l’évolution nécessaire des systèmes sociaux européens. Ces dernières années, avec la crise, les instances européennes chargées des affaires sociales semblent avoir abandonné l’ambition de réformer de façon cohérente la protection sociale en Europe, laissant leurs collègues chargés des affaires économiques faire pression pour la mise en cause des dépenses sociales et la promotion de réformes libérales.

  • 9  Sterdyniak H., op. cit.

42La stratégie préconisée par les instances européennes est celle de « la modernisation de la protection sociale9 ». La protection sociale ne doit plus nuire à l’incitation au travail ; elle doit même viser à l’augmenter : « Le travail doit payer. » Il faut revoir sous cet angle tous les dispositifs de retraite, d’indemnisation du chômage, d’assistance, de taxation. La protection sociale doit viser à augmenter l’employabilité des individus. Faut-il ainsi recentrer la protection sociale sur l’emploi et le travail ? Peut-on rendre le système plus incitatif sans diminuer fortement le niveau de vie des personnes qui ne travaillent pas, sans remettre en cause le fondement même de la protection sociale ? Ce projet est d’autant plus délicat à mettre en œuvre après la crise que la forte hausse du chômage provient de la baisse de la demande de travail des entreprises plutôt que de l’offre des ménages.

  • 10  Palier B., « Pour une stratégie européenne d’investissement social afin de sor (...)

43La stratégie d’investissement social, que les instances européennes évoquent parfois, préconise, elle, d’investir dans le capital humain, dans l’éducation des enfants (et particulièrement des jeunes enfants issus des classes défavorisées) pour augmenter leur capacité à s’insérer dans l’économie de demain, de développer les crèches pour augmenter l’emploi des femmes, de combattre le chômage de longue durée et les retraites précoces par la formation tout au long de la vie, d’investir aussi dans la qualité des emplois pour permettre la hausse des salaires et l’allongement de la durée des carrières, enfin d’investir dans la jeunesse (revenu d’insertion, seconde chance). Les dépenses de protection sociale doivent être considérées comme un investissement10. C’est un projet porteur dans le sens où il insiste sur l’impérieuse nécessité de ne pas sacrifier les dépenses porteuses d’avenir et d’emplois (éducation, garde des jeunes enfants, formation) ; il porte aussi certains risques s’il conduit à sacrifier les dépenses sociales non productives (retraites, dépenses de santé pour les personnes âgées, assistance).

44Pour les partisans du MSE traditionnel, les pays d’Europe doivent converger progressivement vers un modèle social unifié, grâce à l’harmonisation par le haut de la fiscalité et de la protection sociale. Le MSE devrait comprendre des prestations universelles (santé), des prestations d’assurance garantissant un taux de remplacement satisfaisant en matière de retraite ou de chômage, des minima salariaux et sociaux (revenu minimum, salaire minimum, prestations familiales) définis en fonction du revenu médian de chaque pays ; les pays devraient se donner des objectifs contraignants en termes de taux de pauvreté global et de taux de pauvreté des enfants. Ils devraient assurer l’universalité des services publics. La législation de protection de l’emploi doit être développée. Les salariés devraient avoir des moyens d’intervention accrus sur la gestion des entreprises. Le financement de cette politique sociale exige de laisser aux États membres la possibilité de décider de l’imposition des personnes physiques et des entreprises, donc d’appliquer une stratégie d’harmonisation de la fiscalité en Europe et de lutte contre l’évasion fiscale. L’Europe sociale doit permettre de coordonner les hausses de salaire, donc d’avoir des effets favorables en termes de demande, en minimisant les effets défavorables en termes de compétitivité. L’Europe doit promouvoir son modèle social à l’échelle mondiale.

45Début 2014, deux stratégies de sortie de crise sont envisageables. Selon la stratégie libérale actuellement mise en œuvre, la priorité est de baisser les déficits publics, en diminuant les dépenses (et non en augmentant les impôts) et de poursuivre les réformes structurelles de libéralisation des marchés du travail et des biens. Chaque pays doit regagner de la compétitivité ; ceci suppose de baisser les cotisations sociales, donc les dépenses sociales. Dans cette optique, il ne faut pas augmenter les dépenses de protection sociale ; il faut au contraire les réduire pour augmenter l’incitation à l’emploi (baisse des prestations chômage, report de l’âge de la retraite) et à l’épargne (par le développement de la retraite par capitalisation).

46La stratégie, progressiste et régulatrice, que nous préconisons, est de mettre en œuvre une nouvelle croissance basée sur la distribution de salaires et de revenus sociaux, sur la gouvernance sociale de l’évolution économique. Dans cette optique, il faut harmoniser vers le haut la protection sociale en Europe ; il faut garantir son financement par l’harmonisation fiscale. Faire vivre l’Europe suppose un profond changement de son fonctionnement. L’Europe ne doit pas viser à imposer la marche forcée vers le modèle néolibéral mais à faire vivre un modèle spécifique de société, le modèle social européen, qu’il faut faire évoluer vers un développement soutenable.

Notes

1  Mathieu C. et Sterdyniak H., « La globalisation financière en crise », Revue de l’OFCE, no 110, juillet 2009.

2  Mathieu C. et Sterdyniak H., « Finances publiques, sorties de crise... », Revue de l’OFCE, no 116, mars 2011.

3  Sterdyniak H., « Moderniser la protection sociale, un objectif pour l’Europe sociale ? », in Barnay T. et Legendre F. (dir.), Emploi et politiques sociales : défis et avenir de la protection sociale, Paris, L’Harmattan, t. I, 2009.

4  Collombet C., « Les systèmes de protection sociale européens face à la crise », Informations sociales, no 180, novembre-décembre, 2013 ; Commission européenne, Social Europe: Current Challenges and the Way Forward, février 2013. Commission européenne, EU Employment and Social Situation, Annual Overview, septembre 2013.

5  Voir aussi Bontout O. et Lokajickova T., « Social Protection Budgets in the Crisis in the EU », Social Europe Working paper, 1/2013.

6  Commission européenne, Social Europe: Current Challenges and the Way Forward, op. cit.

7  Commission européenne, Paper on Automatic Stabilisers, groupe de travail présidé par Robert Strauss, DG emploi et affaires sociales, octobre 2013.

8  Mathieu C. et Sterdyniak H., « Le modèle social européen et l’Europe sociale », Revue de l’OFCE, no 104, janvier 2008.

9  Sterdyniak H., op. cit.

10  Palier B., « Pour une stratégie européenne d’investissement social afin de sortir de la crise », Informations sociales, no 180, novembre-décembre 2013.

Auteurs

Economiste senior au département analyse et prévision, OFCE.
Directeur du département économie de la mondialisation, OFCE.

© Presses universitaires de Rennes, 2015

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