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Les finances royales dans la monarchie espagnole

 | 
Anne Dubet

Deuxième partie. Contrôler les agents du roi

Chapitre X. Un siècle de réformes dans l’administration des finances aux Amériques : rationalisation et professionnalisation (xviie-xviiie siècles)

Michel Bertrand

Texte intégral

  • 1 Pour la liste précise des diverses caisses royales avec leurs dates respectives de création : Bert (...)

1Dès le début du processus d’exploration puis de colonisation des terres qui allaient devenir l’Amérique, la monarchie espagnole n’eut de cesse de veiller à ce que la part des profits qui devaient lui revenir en vertu des contrats signés avec les conquistadors lui reviennent effectivement. Aussi, dès le premier voyage de Christophe Colomb, ne s’étonne-t-on pas de trouver parmi les membres de l’expédition un notaire et surtout un veedor chargé de « veiller », au sens propre du terme, à la défense des intérêts royaux. Par la suite, parmi les premiers officiers royaux nommés par les rois catholiques dans les Antilles, se trouvent des représentants du roi chargés de la gestion de ses finances américaines. Avec l’expansion de l’empire sur le continent, ce secteur administratif ne cessa plus de se développer par le biais d’une densification croissante de sa présence aux Indes : en Nouvelle Espagne on passe de sept caisses royales – et donc autant de circonscriptions d’administration de finances – à la fin du xvie siècle à douze à la fin du siècle suivant puis à vingt-et-une à la veille de l’Indépendance 1.

2Cette croissance régulière de l’infrastructure administrative des finances alla de pair avec l’affirmation d’une grande spécificité de la Real Hacienda dans l’ensemble de l’appareil administratif colonial. Chaque caisse royale administrait une vaste circonscription qui lui était propre, ne recoupant jamais les autres circonscriptions administratives régionales, qu’il s’agisse des gobiernos, des alcaldías mayores ou des évêchés. Le siège de la caisse correspondait toujours à une capitale économique régionale, qu’il s’agisse d’un port – tels Veracruz ou Acapulco –, d’un centre minier d’importance – comme Zacatecas, Pachuca ou Guanajuato – ou enfin d’une capitale administrative, telles Mexico ou Guadalajara. Ce faisant, le développement du maillage de cette administration suivit très précisément l’intégration progressive des zones périphériques et marginales, essentiellement celles du nord de la Nouvelle-Espagne, à l’ensemble économique colonial. Dans le même temps, tout déclin économique régional signifiait la disparition à plus ou moins brève échéance de la caisse royale qui avait pu y être créée, comme il advint avec la caisse fondée à Caxamarca, en Nouvelle-Galice.

  • 2 C’est ce dont témoigne la correspondance administrative des officiers de finances disponible aux a (...)

3À la tête de ces circonscriptions de finances, les officiers royaux jouissaient d’une réelle autonomie administrative. Certes le vice-roi, avec son titre de surintendant des finances royales dans sa circonscription, pouvait arguer d’un réel droit de regard à leur encontre. Mais la dispersion des caisses royales sur un si vaste territoire rendait cette supériorité hiérarchique plus théorique que réelle. Bien plus, comme « officiers royaux », ils disposaient du redoutable privilège leur permettant de se passer de l’intermédiaire du vice-roi pour s’adresser directement au roi lui-même et à son Conseil des Indes, droit dont les archives témoignent qu’ils en usèrent ou abusèrent avec fréquence 2.

  • 3 La bibliographie sur cette question est particulièrement copieuse. On retiendra ici les travaux le (...)
  • 4 Sur l’érection à Mexico de cette nouvelle institution en 1605, Bertrand : 1999a, p. 97 et suiv.

4Cette spécificité administrative imposa le recours à des modalités de contrôle qui lui furent propres, d’autant plus que la dénonciation des abus dont se rendaient coupables les divers officiers royaux qui se succédèrent sur ces postes de l’administration des finances constitue l’un des lieux communs de cette correspondance administrative. La solution utilisée classiquement dans l’administration espagnole fut celle de l’inspection ou visite * (visita), pratique qui se met en place dès le xve siècle dans le monde hispanique et naturellement exportée ultérieurement aux Indes 3. Parallèlement, la nécessité d’un contrôle plus régulier sur ces officiers américains perçus comme bien peu scrupuleux déboucha au début du xviie siècle sur la création d’une véritable cour des comptes vice-royale sous le nom de Tribunal de Cuentas 4. C’est dire si tout à la fois la Couronne d’Espagne n’ignorait rien des nombreux dysfonctionnements qui affectaient cette administration pour elle précieuse et si, très tôt, elle se préoccupa des nécessaires contrôles à mettre en place afin d’en réduire l’ampleur.

  • 5 L’historiographie, plus que féconde sur le sujet, a longtemps identifié cette rupture à la mise en (...)

5L’ensemble de ces observations, assises sur la mise en évidence de la simple logique administrative établie dès le début de la construction d’un État colonial aux Indes, amène à s’interroger sur les analyses d’un courant historiographique qui met traditionnellement en parallèle croissance lente de la structure administrative coloniale et renforcement de l’autorité métropolitaine. Bien plus, selon cette perspective, la véritable prise en main de l’appareil d’État colonial par la métropole ne serait qu’un phénomène tardif : elle l’associe à ce qu’elle identifie comme une rupture, à savoir la mise en place des grandes réformes administratives de la seconde moitié du xviiie siècle. Elle voit dans cette coupure l’une des racines profondes du processus d’Indépendance en l’associant à l’exclusion des créoles des principaux postes administratifs auxquels ils avaient jusqu’alors accès 5. En choisissant le secteur administratif des finances afin de vérifier la validité de ce schéma explicatif, nous nous poserons inévitablement la question de la rupture dans la politique administrative de la métropole suivie depuis le xviie siècle : peut-on effectivement l’identifier et la situer au tournant du premier et second xviiie siècle ? Bien au contraire, ne peut-on percevoir dans la politique métropolitaine une réelle continuité fondée sur un pragmatisme soucieux, à tout instant, de rendre effectif le contrôle administratif ? Selon ce dernier point de vue, les réformes administratives du second xviiie siècle n’apparaissent plus alors comme une quelconque coupure ou réorientation mais bien au contraire comme l’aboutissement d’un processus politico-administratif pluriséculaire. C’est cette réflexion que nous souhaitons mener ici en identifiant les réformes structurelles successives tentées par la métropole dans les finances royales de la vice-royauté de la Nouvelle Espagne dès la fin du xviie siècle avant de mesurer combien cette politique s’appliquait aussi aux hommes appelés à servir cette administration.

Des réformes structurelles successives : à la recherche d’une rationalisation administrative

6L’ampleur, la continuité et la banalité des dysfonctionnements constatés dans l’administration des finances coloniales en favorisaient une divulgation rapide et pratiquement généralisée, les administrés étant souvent les premiers à connaître ces exactions dont ils avaient fréquemment à pâtir. Leurs plaintes recueillaient une attention bienveillante et intéressée chez les responsables politiques ou les juges que l’on chargeait d’effectuer contrôles, commissions d’inspections ordinaires, visites générales * ou pesquisas.

  • 6 Sur l’antériorité métropolitaine de ces structures administratives : Gómez Rivero : 1986 ; Cabrero(...)

7Cette connaissance somme toute assez précise des réalités administratives locales imposait à la monarchie espagnole d’assurer la défense de l’autorité de l’État. Celle-ci passait par une recherche continue d’une plus grande efficacité administrative. C’est dire qu’aux pratiques de l’inspection régulière se juxtaposaient celles de la recherche permanente d’une adaptation et d’une amélioration de l’appareil administratif. L’application à l’administration des finances de ce principe trouve une première concrétisation manifeste avec l’introduction en son sein des surintendances à la fin du xviie siècle. De telles responsabilités existaient déjà depuis longtemps lorsque leur application fut étendue à l’administration des finances américaines 6. Elle n’en signifia pas moins de profonds changements dans le monde administratif des finances coloniales bien que son adoption fût loin d’être générale et systématique. Sa première application concerna les bureaux des rentes et monopoles royaux, ces contadurías progressivement détachées des différentes caisses royales.

De Mexico à Puebla : l’expérience de Juan José de Veytia Linage

  • 7 Cette nomination lui coûta entre 14 000 et 16 000 ps. AGI, Indif. General, leg 135, n° 196. Ultéri (...)

8Dans un second temps, à bien plus vaste échelle, fut mise en place une surintendance des alcabalas * à Mexico, confiée en juin 1685 à titre de commission de juge administrateur à Juan José de Veytia Linage, jeune comptable de la cour des comptes de Mexico et accessoirement neveu du ministre du Conseil des Indes, José de Veytia Linage 7.

  • 8 AGI, aud. Mexico, leg. 162, ramo 4.
  • 9 Un conflit avait surgi en 1691 entre le gouvernement de la ville et les commerçants sur la gestion (...)
  • 10 AGI, aud. Mexico, leg. 61, ramo 3 et 166. La nomination initiale était prévue pour 5 ans. Il allai (...)

9La mauvaise situation dans laquelle se trouvait la contaduría de las alcabalas de Mexico avait été révélée dès 1677 par le juge Juan Saens de Moreno dans le cadre de sa commission d’inspection générale de l’administration des finances. Il y avait mis à jour les pratiques existantes dans la gestion de ce revenu 8. Sa conclusion était alors simple : il fallait désigner un responsable particulier pour cette seule administration, à qui l’on confierait la gestion de cette rente. Aussitôt nommé, le nouveau responsable entreprit d’ambitieux projets destinés à affermir le prestige de sa surintendance, augmentant sensiblement des frais de fonctionnement déjà élevés. Entre temps, le Consulat des marchands exprimait à nouveau son intérêt pour l’affermage de cette rente alors que les coûteux projets du surintendant ne recevaient pas l’appui nécessaire auprès du Conseil des Indes. Au même moment, les alcabalas * de Puebla donnaient des signes de mauvais fonctionnement évident 9. Il sembla alors judicieux d’opérer un changement d’orientation : en 1696, un contrat d’affermage était signé pour neuf ans avec le Consulat de Mexico, alors que, dès juin 1695, Juan José de Veytia Linage était nommé surintendant des alcabalas * de Puebla avec prise de fonction en janvier 1697 10.

  • 11 Sur cet aspect particulier du retard de la cour des comptes de Mexico dans son travail de vérifica (...)
  • 12 La logique de ce choix se trouve d’ailleurs confirmée dans la multiplication des surintendances à (...)

10Le bilan que l’on peut dresser de la brève expérience de Mexico prolongée à Puebla tient en fait en quelques constats résumant l’esprit de la réforme. Il démontrait l’efficacité d’une administration aux fonctions clairement délimitées. Chargée en toute responsabilité de la gestion d’un impôt déterminé, la surintendance limitait, sans les empêcher toujours totalement, les interventions extérieures et parasites. Les officiers de finances tout particulièrement étaient, bien malgré eux, mis à l’écart. Quant à l’audience, ayant perdu pour ses membres le bénéfice des commissions, elle se trouvait hors-jeu. Seuls subsistaient les contrôles a posteriori de la cour des comptes, dont les difficultés de fonctionnement à l’époque étaient unanimement connues 11, et l’autorité souveraine du vice-roi entouré de la junte des finances. C’est dire que le surintendant, à la tête d’une rente aussi copieuse que celle des alcabalas * de la capitale vice-royale, jouissait de fait d’une réelle autonomie de fonctionnement. Un autre acquis résidait dans l’importance d’une autorité unique et stable. Elle contribuait à souder l’entité administrative autour de son responsable, d’autant que les employés en dépendaient totalement et exclusivement. Elle démontrait aussi l’intérêt d’une véritable spécialisation administrative, encourageant le recrutement à la tête des bureaux de finances d’individus se consacrant à cette seule activité administrative. Enfin, elle confirmait l’utilité d’une direction concentrée entre les mains d’une seule personne au risque d’en aggraver l’arbitraire dans le fonctionnement interne. Cependant, en restreignant le pouvoir du responsable à un objectif et un contenu bien précis, on limitait les dangers inhérents à la concentration des pouvoirs 12.

La réforme de l’hôtel des monnaies de Mexico

  • 13 AGI, aud. Mexico, leg. 750.
  • 14 Ces ventes concernaient tout particulièrement les charges de trésorier, essayeur des métaux (ensay (...)

11Ces premières tentatives de réformes expérimentées successivement à Mexico puis à Puebla allaient trouver, quelques années plus tard, de nouveaux prolongements avec la réforme de l’hôtel des monnaies de Mexico. Le 14 juillet 1732 une cédule royale imposait de profondes modifications dans le recrutement de l’hôtel des monnaies de Mexico 13. Elle faisait suite à une précédente cédule du 4 juillet qui décidait, elle, du rachat par la Couronne des offices auparavant vendus aux sujets du roi. Ces choix rompaient avec près de deux siècles d’histoire dans l’institution. De fait, depuis sa fondation en mai 1535, les offices supérieurs de l’hôtel des monnaies de Mexico avaient tous, sans exception, été vendus à des particuliers 14. Pour mesurer l’ampleur de la réforme réalisée en 1732, il est nécessaire dans un premier temps de revenir sur le fonctionnement de l’institution à la veille de sa réforme.

  • 15 Ce prestige était considérable, puisque certains offices, comme celui de trésorier, donnaient le t (...)
  • 16 Les charges de l’hôtel des monnaies étaient rétribuées sur la base d’un pourcentage octroyé sur le (...)
  • 17 Lors de sa première vente, en 1614, il valait 14 000 ps. À la fin du xviie siècle, la valeur était (...)
  • 18 Sa valeur maximale fut atteinte en 1671, quand il fut revendu au prix de 289 500 ps. Ultérieuremen (...)

12Les offices de l’hôtel des monnaies mettaient directement leurs titulaires en étroite relation avec ce qui restait encore et toujours la concrétisation du mythe de l’Eldorado : les métaux précieux. Indépendamment du prestige qui y était attaché 15, ils offraient des possibilités importantes d’enrichissement attirant certaines des familles les plus huppées de la société coloniale 16. Les offices les moins recherchés, tels ceux des gardes majeurs, atteignaient tout de même en 1698 la valeur de 22 100 ps. 17. Quant aux offices les plus sollicités, ils pouvaient valoir jusqu’à quinze fois cette somme, tel celui de trésorier 18.

  • 19 Leurs propriétaires étaient Pedro Sánchez de Tagle, Nicolas López de Landa, qui céda son activité (...)

13Indépendamment de l’attrait réel exercé par ces charges, l’hôtel des monnaies fonctionnait depuis deux siècles selon des règles très particulières. La participation au processus de canalisation du métal vers Mexico et à celui ultérieur de sa frappe supposait une réelle puissance financière. Ce travail relevait exclusivement, au début du xviiie siècle de trois banques d’argent (bancos de plata) de Mexico 19 qui se partageaient, très inégalement d’ailleurs, l’accès aux deux seuls fours dont disposait l’hôtel des monnaies, aiguisant leurs rivalités. Dans cet affrontement incessant, le banquier Pedro Sánchez de Tagle, qui avait acquis en 1708 la charge de marqueur dans l’institution, obtint en 1717 un avantage décisif sur ses rivaux : constatant qu’il en était devenu le principal fournisseur en métal précieux, l’hôtel des monnaies lui réserva exclusivement l’un des deux fours. La tension entre les trois banquiers ne faisant que croître, elle incita le vice-roi à intervenir en désignant le juge José Fernández de Veytia, neveu du surintendant des alcabalas * de Puebla, comme inspecteur.

  • 20 Cette décision faisait suite notamment à une première cédule royale du 5 août 1728 décidant la réo (...)
  • 21 Parmi ces ministres, deux au moins devaient être juristes, dont le procureur de l’audience. Le sec (...)
  • 22 Outre le surintendant et son conseil de direction, l’institution comptait neuf officiers supérieur (...)
  • 23 Chargé de veiller sur la qualité des monnaies frappées, il se devait aussi d’obtenir le meilleur r (...)

14Son action déboucha sur l’ordre royal de juillet 1730 décidant de la mise en place d’une nouvelle institution 20. Une junte des monnaies de huit membres 21 en assurait la gestion, la direction en étant confiée à un président et juge conservateur surintendant général qui exerçait en même temps la responsabilité du secrétariat des dépêches des finances de la nouvelle institution. Le nouveau directoire fut progressivement installé entre 1730 et 1733 22. Unique vestige de la situation passée, seule la charge de contrôleur (fiel) de la monnaie gardait son statut d’office vénal 23.

  • 24 Cette instance suprême était composée de deux conseillers de Castille, un conseiller membre de la (...)

15La prise en administration directe supposait aussi la construction d’un nouveau bâtiment accueillant les ateliers de fabrication. Temporairement installé dans une partie du palais vice-royal, le nouvel hôtel des monnaies ne fut pas aménagé avant mars 1735. Enfin, la dernière étape dans la mise en place de la nouvelle administration s’acheva par la création d’une junte de la monnaie en mars 1745. Composée sur le modèle des juntes dirigeantes de chaque hôtel des monnaies, elle comprenait huit membres et était présidée par le secrétaire d’État responsable des dépêches universelles des finances avec le titre de juge conservateur surintendant général de tous les hôtels des monnaies 24.

Les aléas d’une réforme

  • 25 AGI, aud. Mexico, leg. 2812.
  • 26 Ses rivaux en vinrent d’ailleurs rapidement à dénoncer un recrutement exclusivement clientéliste, (...)

16Cette réforme bouleversa les conditions de la frappe de la monnaie en Nouvelle-Espagne. Comme l’expliquait au vice-roi le Conseil des Indes en juillet 1735, son principal objectif était de résoudre la question des fraudes dont on venait de découvrir l’ampleur, assurant ainsi une forte augmentation des revenus royaux 25. Certes, comme devait le révéler son fonctionnement ultérieur, aux fraudes anciennes succédèrent rapidement de nouveaux délits. On n’y retrouve pas moins les principaux traits qui fondèrent la politique administrative bourbonienne tant en Espagne à la même époque qu’en Amérique quelques décennies plus tard. La nouvelle institution possédait son propre directoire, échappant ainsi aux contrôles des instances américaines : cour des comptes, Audience, junte des finances et même vice-roi. Le surintendant détenait une autorité absolue sur tous ses subalternes, décidant souverainement de leur carrière : recrutement, avancement, sanctions 26. La présence de juges dans la junte de l’hôtel des monnaies confirmait l’existence d’une juridiction exclusive concernant les délits y afférant. Enfin, l’idée d’une junte générale à l’échelle impériale couvrant tous les hôtels de monnaies de l’Empire renforçait la politique centralisatrice souhaitée depuis Madrid. Ces mutations radicales rencontrèrent aussitôt l’opposition des institutions plus anciennes, toutes victimes de la réforme, qu’il s’agisse de l’audience ou du vice-roi lui-même dont l’autorité suprême pour les questions de finances se voyait sérieusement remise en cause.

  • 27 Lettre adressée au surintendant par le Conseil des Indes en 1735, AGI, aud. Mexico, leg. 2812.
  • 28 Voir ci-dessus note 26 et BNE, Ms 19124.
  • 29 AGI, aud. Mexico, leg. 2812.

17Qu’advint-il de la réforme vigoureusement contestée à Mexico ? Sans réaliser une marche arrière totale, le pouvoir se vit contraint de céder très rapidement du terrain devant ses opposants. Dès 1735, le surintendant perdait son autonomie initiale vis-à-vis du vice-roi, la charge étant de nomination vice-royale 27. Un peu plus tard, il se voyait privé du titre de directeur de l’institution 28. Se sentant désavoué, le surintendant José Fernández de Veytia, homme à la personnalité bien moins affirmée que son oncle, présenta sa démission en juillet 1738. Le vice-roi désigna un proche en la personne de Gabriel Fernández Molinillo, chevalier de l’ordre de Saint-Jacques et capitaine de sa garde 29. Par la suite, son successeur désigné en février 1758, Pedro Núñez de Villavicencio, ne revint pas sur la nouvelle orientation imposée en 1738 qui marquait l’abandon des aspirations d’indépendance du premier surintendant.

18Ces différents épisodes réformateurs, menés pour les plus anciens un siècle avant les grandes réformes de la seconde moitié du xviiie siècle, confirment l’ancienneté des préoccupations royales, tout particulièrement dans le domaine des finances. Mais il y a plus : l’esprit des réformes imposées dès la fin du xviie siècle, leurs finalités autant que les oppositions qu’elles suscitent parmi les autres institutions existantes confirment leur proximité avec celles, postérieures, qui ont tant retenu l’attention de l’historiographie. Enfin, cette aspiration réformatrice trouva à se manifester dans le recrutement des hommes destinés à occuper les charges de finances.

Les hommes de la Real Hacienda : une professionnalisation précoce

19Le trait commun à l’administration de finances coloniale résidait dans les conditions usuelles de désignation de ses titulaires : elle relevait exclusivement du roi qui, dans le cadre de son Conseil, signait leurs décrets de nomination. Pourtant, au-delà de cette règle apparemment intangible, la pratique du recrutement évolua fortement avec le temps, au gré des exigences imposées par la métropole. C’est ainsi que l’on peut distinguer deux grandes phases tout au long des xviie et xviiie siècles. À une période durant laquelle se généralisa la pratique de la vente des charges succéda une période de renforcement des exigences.

  • 30 Sur la vénalité des offices dans l’Amérique coloniale, Tomás et Valiente : 1972 et 1973.

20À partir du xviie siècle la vénalité des offices tendit à se généraliser aux Indes pour atteindre probablement son apogée au début du siècle suivant, au cours de la guerre de Succession d’Espagne 30. Pour les offices de finances comme pour les hautes charges de justice, la vénalité y prit la forme du bénéfice des charges (beneficio de cargo). La principale particularité de cette vénalité à l’espagnole résidait dans son caractère viager correspondant à la pratique d’une vénalité tempérée. À la mort du titulaire, le roi se réservait la possibilité de récupérer l’office, de le remettre en vente ou encore de désigner lui-même directement un nouvel officier. Cependant, avec le temps, des dérogations furent progressivement vendues : pour quelques milliers de pesos il devenait possible de désigner un successeur selon le choix du seul propriétaire sans contrôle ni redevances d’aucune sorte. Parfois, cette transmission pouvait aller jusqu’à se transformer en une vente de type privé entre deux individus et sur laquelle la Couronne n’exerçait aucun contrôle.

  • 31 Graphique 1 : Recrutement des comptables de la cour des comptes de Mexico (1650-1780)(...)

21La vénalité les charges de finances en Amérique suivit une chronologie qui lui est propre, y disparaissant bien plus tôt que dans le secteur judiciaire 31. En effet 85 % des ventes prennent place avant le tournant de 1715. Par la suite, et hormis une brève période autour de 1740, la pratique de la vénalité fut totalement abandonnée dans ce secteur administratif. Par ailleurs, et indépendamment du mode de recrutement, les officiers péninsulaires restèrent très largement dominants dans ce secteur administratif au détriment des candidats créoles, ces derniers ne dépassant jamais, au plus fort de la pratique de la vénalité, le seuil de 23 % des officiers en exercice. C’est dire que, malgré sa généralisation durant cette période baptisée comme celle de l’impuissance monarchique, sans doute dans l’idée de bénéficier plus complètement du « trésor américain », la Couronne d’Espagne maintint une politique de recrutement qu’elle pensait plus en harmonie avec ses propres intérêts.

  • 32 Avec un score de 82 sur les 108 recrutés à partir de 1715, les péninsulaires continuent à représen (...)
  • 33 103 des 161 officiers qualifiés recrutés le sont après 1715, soit près des deux tiers de l’ensembl (...)

22L’abandon précoce de la vénalité des offices signifia l’introduction de nouvelles exigences de la part de la monarchie au moment de recruter ses officiers de finances aux Indes. Dans une administration déjà peuplée très majoritairement de péninsulaires supposés plus fidèles à leur roi, le critère de l’origine géographique n’occupa qu’un rôle secondaire dans cette reprise en mains : au-delà de 1715, leur pourcentage au sein de l’ensemble de ce secteur administratif se maintint à son niveau antérieur 32. C’est donc bien plus sur le recours à un critère plus spécifique que s’opèrent les véritables modifications : celui de la compétence des candidats. Dans un métier où seule la formation pratique, acquise et validée par l’expérience (le « maniement des papiers »), permettait de répondre à cette nouvelle exigence, l’attention portée à l’âge des candidats ainsi qu’aux étapes professionnelles antérieures à leur titularisation devinrent des variables susceptibles de mesurer cette nouvelle exigence 33. Dans le même sens joue l’élévation significative de l’âge moyen du recrutement qui passe de 30,8 ans pour les officiers recourant à la vénalité à 38,8 ans pour ceux recrutés sur leurs seuls mérites. On peut donc conclure au véritable tournant qui semble accompagner l’abandon de la vénalité des offices dans l’administration des finances américaines.

  • 34 Pour les 50 intendants identifiés, la durée moyenne passée au service du roi avant leur nomination (...)

23Le cas des intendants, apparus très tardivement dans l’appareil administratif colonial, diffère largement des catégories d’officiers de finances. Établis en 1785 en Nouvelle Espagne, ils échappèrent à la pratique de la vénalité. De la même manière, la place laissée aux créoles y fut inévitablement minime. On retrouve donc dans le recrutement de ces officiers toutes les exigences progressivement introduites pour les autres corps au cours du xviiie siècle. Cependant, les officiers appelés à servir dans ces nouvelles charges se trouvaient soumis à deux autres règles qui leur étaient spécifiques : provenant très majoritairement de l’armée, et de préférence de l’infanterie, ils possédaient tous une large expérience des affaires coloniales 34. Le temps passant, ces derniers traits ne cessèrent de se renforcer, au prix d’un vieillissement marqué des nouveaux titulaires. Réalisant une véritable intégration des structures militaires au reste du système administratif civil, ces hommes transformaient l’intendance en la nouvelle pierre d’angle de l’administration coloniale au détriment des anciens corps, tout particulièrement des officiers de finances dont ils récupéraient au passage l’essentiel des attributions.

  • 35 Dans ce domaine, le regard porté, dès le xviie siècle, sur l’administration des finances et ses dy (...)
  • 36 Pour faire écho au titre de l’ouvrage de Burkholder et Chandler, De la impotencia a la autoridad ( (...)

24Ainsi, les conditions d’entrée dans la carrière administrative, observées pour les offices de finances et les intendances, évoluèrent-elles significativement au cours des xviie et xviiie siècles. Partout, sous la pression d’un pouvoir monarchique plus sourcilleux sur ses droits autant que sur les finalités imposées à des espaces au statut de plus en plus clairement colonial, les critères de recrutement veillaient à faire de ces nouveaux officiers des agents au service du pouvoir métropolitain. Certes, il serait naïf de considérer que l’application seule de ces mesures administratives ait suffi à modifier de fond en comble le fonctionnement d’une administration dont les dysfonctionnements étaient manifestes aux yeux de tous 35. De fait, la pratique sociale eut tôt fait de trouver des parades aux nouvelles exigences administratives imposées. Il n’empêche : les évolutions des critères d’entrée dans l’administration révèlent bien les transformations qui se firent jour dans l’appareil d’État colonial entre les xviie et xviiie siècles. Elles expriment clairement la politique de renforcement de l’autorité étatique poursuivie par la métropole dans l’espoir d’inaugurer ce que l’on a pu baptiser comme « l’âge de l’autorité 36 ».

Conclusions : volonté royale versus pratiques administratives quotidiennes

25Ainsi, la volonté royale d’un contrôle effectif de la structure étatique apparaît-elle manifeste bien avant l’ère des réformes du second xviiie siècle. Tant par le biais de la réorganisation, régulière, des structures administratives elles-mêmes que par le soin, précoce, apporté aux recrutements des officiers de finances ou des intendances chargées d’assumer une grande part de leurs responsabilités après 1785, cette volonté royale apparaît comme l’une des grandes constantes de la politique coloniale hispanique appliquée au secteur des finances coloniales. Cela ne signifie pas pour autant que les mesures décidées se soient révélées réellement efficaces. Bien au contraire, la succession de mesures de réformes laisserait au contraire entrevoir les limites de cette politique, mesurées en termes de résultats. Sans doute faut-il ici prendre en compte l’autre préoccupation permanente de la métropole lorsqu’elle réfléchissait à une amélioration de ses services administratifs : celle ci devait s’obtenir au meilleur coût, voire en réduisant ces derniers. Bien plus, même quand cette pratique fut enfin perçue comme trop réellement contraire aux intérêts royaux, c’est-à-dire à compter des années 1730 pour la Nouvelle Espagne, comme le montre la réincorporation par la Couronne de l’hôtel des monnaies de Mexico, ce n’est que très lentement, à compter des années 1790, que la décision d’en tirer toutes les conclusions en termes de personnel administratif fut effectivement assumée.

  • 37 Comme l’exprime explicitement le titre du travail de Salvucci, Costumbres viejas, hombres nuevos ( (...)

26Dans le même temps ces réformes, comme d’ailleurs celles de la seconde moitié du xviiie siècle, s’enfoncent et se perdent très vite dans la routine du quotidien et le détournement des initiatives prises depuis Madrid. Les dénonciations des dysfonctionnements ne diminuent pas réellement même si, faute de mise en place de visites * d’inspection au-delà de 1770, ceux-ci nous sont peut-être moins bien connus. Ce faisant, ce n’est peut-être pas tant la politique administrative, comme s’y est très largement et presque exclusivement complu tout un secteur de l’historiographie américaniste, sur laquelle il faut se pencher mais bien plutôt sur la mise en pratique, sur place, des injonctions métropolitaines. Cela renvoie à la prise en compte de la place des hommes au sein de l’appareil d’État et à la permanence de pratiques administratives condamnées 37.

Notes

1 Pour la liste précise des diverses caisses royales avec leurs dates respectives de création : Bertrand : 1999, p. 50-52.

2 C’est ce dont témoigne la correspondance administrative des officiers de finances disponible aux archives des Indes (AGI). Pour la Nouvelle-Espagne, voir les liasses des sous-séries « Cartas de los oficiales reales de la Nueva España » et les « Expedientes de oficiales reales sobre dependencia », dans la série Audiencia de México (aud. México).

3 La bibliographie sur cette question est particulièrement copieuse. On retiendra ici les travaux les plus significatifs qui en offrent une approche juridique pratiquement exhaustive. Sánchez Bella : 1968, p. 282-291 ; Borges : 1975 ; González Alonso : 1981, en particulier les pages 141-203. Sánchez Bella a regroupé plusieurs de ses articles sur la question (1991). On peut ajouter du même auteur, bien que non repris dans son anthologie sur le sujet : Sánchez Bella : 1959 ; Zumalacárregui : 1946 ; Céspedes del Castillo : 1946 ; Mariluz Urquijo : 1952 ; Molina Argüello : 1973 et 1975 ; Contreras : 1975.

4 Sur l’érection à Mexico de cette nouvelle institution en 1605, Bertrand : 1999a, p. 97 et suiv.

5 L’historiographie, plus que féconde sur le sujet, a longtemps identifié cette rupture à la mise en place progressive des intendances à compter des années 1780 dans l’Amérique espagnole continentale. Pour la Nouvelle Espagne, l’étude de référence reste celle de Pietschmann : 1996. Cette approche classique s’est enrichie d’une analyse plus sociale des institutions. Dans ce domaine, l’étude de référence porte sur le personnel des audiences et a été réalisée par Burkholder et Chandler : 1984.

6 Sur l’antériorité métropolitaine de ces structures administratives : Gómez Rivero : 1986 ; Cabrero : 1984 ; Pietschmann : 1983 et 1971.

7 Cette nomination lui coûta entre 14 000 et 16 000 ps. AGI, Indif. General, leg 135, n° 196. Ultérieurement, fort de ses appuis familiaux, il n’eut de cesse d’obtenir des postes plus prestigieux. Il candidata d’abord au poste de gouverneur du Yucatán en mars 1695, en offrant un service gracieux de 6 000 ps. mais se vit barré par l’application de la Nueva Planta de 1691 qui annulait toutes les promesses de recrutement (futuras). Plus tard, en février 1700, il sollicitait, avec l’appui du Conseil des Indes et de sa chambre, un siège au Conseil des finances. Mais il se vit répondre par le roi en décembre de la même année « d’avoir d’autres vues ». AGI, Indif. General, leg. 135, n° 196.

8 AGI, aud. Mexico, leg. 162, ramo 4.

9 Un conflit avait surgi en 1691 entre le gouvernement de la ville et les commerçants sur la gestion par la ville de cet impôt. Des accusations réciproques de fraudes avaient fusé. L’imbroglio était tel que le vice-roi et la junte des finances considérèrent en juin 1694 que la mise en régie directe devenait la meilleure solution. AGI, aud. Mexico, leg. 61, ramo 3 et 4.

10 AGI, aud. Mexico, leg. 61, ramo 3 et 166. La nomination initiale était prévue pour 5 ans. Il allait l’exercer pendant 30 ans. Pour l’analyse précise de cet épisode réformateur à Puebla : Bertrand : 1995.

11 Sur cet aspect particulier du retard de la cour des comptes de Mexico dans son travail de vérification des bilans adressées par les diverses caisses royales : Bertrand : 1999a, chap. 3.

12 La logique de ce choix se trouve d’ailleurs confirmée dans la multiplication des surintendances à la fin du xviie siècle, chacune étant affectée à la gestion d’une rente royale précise détachée des caisses royales : tribut (payé par les seuls Indiens), media annata *, droits sur les cartes à jouer (naipes) ou encore sur la glace (nieves), pour ne citer que les plus importantes.

13 AGI, aud. Mexico, leg. 750.

14 Ces ventes concernaient tout particulièrement les charges de trésorier, essayeur des métaux (ensayador), fondeur en chef (fundidor mayor), juge des balances (tasador), garde-chef (guarda mayor) et enfin greffier. BNE, Ms 13228, fol. 176.

15 Ce prestige était considérable, puisque certains offices, comme celui de trésorier, donnaient le titre d’échevin de la ville de Mexico. AGI, aud. Mexico, leg. 749.

16 Les charges de l’hôtel des monnaies étaient rétribuées sur la base d’un pourcentage octroyé sur le chiffre d’affaires de l’institution. Ainsi les revenus nets annuels du marqueur (tallador) entre 1715 à 1729 représentaient 15 000 ps., soit une rente de près de 10 % par an, compte tenu de la valeur estimée de l’office à cette date. AGI, aud. Mexico, leg. 749. Depuis 1700 cette charge appartenait à Diego Manuel de Carballido y Zurita, chevalier de l’ordre de Saint-Jacques, qui l’avait héritée de son beau-père Juan de Cabuenas en épousant Josefa de Cabuenas en juin 1672 à Mexico. En janvier 1708, il la revendit à Luis Sánchez de Tagle, Marquis d’Altamira, un des mineurs les plus riches de l’époque. BAGN, t. 7, n° 1-2, p. 37 et 38 ; AGNM, not. 6, liv. 16 (1672) ; AGI, aud. Mexico, leg. 1165 et 2812.

17 Lors de sa première vente, en 1614, il valait 14 000 ps. À la fin du xviie siècle, la valeur était approximativement la même pour les offices de greffiers – 18 000 ps – ou celui de juge des balances – 25 000 ps. – : AGI, aud. Mexico, leg. 1165 et 560.

18 Sa valeur maximale fut atteinte en 1671, quand il fut revendu au prix de 289 500 ps. Ultérieurement en 1703, sa valeur était revenue à 256 500 ps. Les autres offices les plus coûteux à la fin du xviie siècle étaient celui d’apartador general del oro y plata, fixé à 60 000 ps. en 1695, celui de marqueur qui valait 84 000 ps. et celui de fondeur valant 160 000 ps. (ibid.). En 1687, l’office d’apartador general del oro y de la plata pour les provinces de Nouvelle-Galice et Nouvelle-Viscaye ne valait, lui, que 30 000 ps. (AGI, aud. Mexico leg. 560). En 1776, alors que la question de l’indemnisation des familles propriétaires de ces offices prestigieux n’était toujours pas définitivement réglée, une estimation faite par l’audience des valeurs représentées par tous les offices concernés – essayeur des métaux, fondeur en chef, marqueur, juge des balances, greffier et garde-chef – en fixa le montant à 949 873 ps. Celle de l’office d’apartador general del oro y de la plata fut évaluée à 76 000 ps. (Eusebio V. Beleña, Recopilación sumaria de todos los autos acordados de la Real Audiencia y sala del crimen de esta Nueva España, t. 1, n° 141, p. 123, Mexico, 1787.)

19 Leurs propriétaires étaient Pedro Sánchez de Tagle, Nicolas López de Landa, qui céda son activité à Francisco de Fagoaga en 1727, et Sebastián Rodríguez de Madrid.

20 Cette décision faisait suite notamment à une première cédule royale du 5 août 1728 décidant la réorganisation de la frappe des monnaies en Amérique. Elle demandait aux vices-rois de Lima et de Mexico de veiller à l’application d’une ordonnance du 9 juin 1728 imposant une première réorganisation des hôtels des monnaies. AGI, aud. Mexico, leg. 749.

21 Parmi ces ministres, deux au moins devaient être juristes, dont le procureur de l’audience. Le secrétaire de l’institution en était aussi membre de droit. Ibid.

22 Outre le surintendant et son conseil de direction, l’institution comptait neuf officiers supérieurs titulaires : un trésorier, un comptable, deux essayeurs des métaux, deux juges des balances, un responsable du blanchiment de la monnaie, un garde de fonderie, un marqueur. Chaque service comprenait une importante quantité d’officiers subalternes, d’ouvriers et d’apprentis dont le nombre augmenta régulièrement tout au long du siècle. AGI, aud. Mexico, leg. 2812.

23 Chargé de veiller sur la qualité des monnaies frappées, il se devait aussi d’obtenir le meilleur rapport qualité/prix dans le travail de fabrication lui-même. Il percevait pour ce travail un salaire de 3 000 ps. Une cédule royale du 5 juillet 1739 établit que cette charge serait automatiquement associée à celle du directeur de l’hôtel des monnaies, dont le titre était retiré au surintendant. RAHM, col. Mata Linares, t. 103, fol. 230.

24 Cette instance suprême était composée de deux conseillers de Castille, un conseiller membre de la Chambre du Conseil des Indes, un membre du Conseil des finances, un membre de la comptabilité de la cour des Comptes, un procureur, et un secrétaire de la junte. Elle disposait de tout un personnel d’administration propre occupant huit postes et tenait deux réunions hebdomadaires. RAHM, col. Mata Linares, t. 103, fol. 426 à 433

25 AGI, aud. Mexico, leg. 2812.

26 Ses rivaux en vinrent d’ailleurs rapidement à dénoncer un recrutement exclusivement clientéliste, faisant de l’hôtel des monnaies une chasse gardée contrôlée par le surintendant et l’un de ses proches, le secrétaire du vice-roi Francisco Molinillo. C’est ce que dénonce en particulier le fiel de moneda (contrôleur des monnaies) de l’institution, Nicolas Peynado y Valenzuela, dans un mémoire daté de mars 1733, AGI, aud. Mexico, leg. 754.

27 Lettre adressée au surintendant par le Conseil des Indes en 1735, AGI, aud. Mexico, leg. 2812.

28 Voir ci-dessus note 26 et BNE, Ms 19124.

29 AGI, aud. Mexico, leg. 2812.

30 Sur la vénalité des offices dans l’Amérique coloniale, Tomás et Valiente : 1972 et 1973.

31 Graphique 1 : Recrutement des comptables de la cour des comptes de Mexico (1650-1780)Image
Graphique 2 : Recrutement des officiers royaux de Nouvelle-Espagne (1650-1780)ImageSource : Base de données Ministros, Framespa, UMR 5136 du CNRS, Maison de la recherche, université de Toulouse-le Mirail. Sur le monde judiciaire, Burkholder et Chandler, 1984.

32 Avec un score de 82 sur les 108 recrutés à partir de 1715, les péninsulaires continuent à représenter 76 % du personnel de cette branche administrative au xviiie siècle. Source : Base de données Ministros, Framespa, UMR 5136 du CNRS, Maison de la recherche, université de Toulouse-le Mirail.

33 103 des 161 officiers qualifiés recrutés le sont après 1715, soit près des deux tiers de l’ensemble. Source : Base de données Ministros, Framespa, UMR 5136 du CNRS, Maison de la recherche, université de Toulouse-le Mirail.

34 Pour les 50 intendants identifiés, la durée moyenne passée au service du roi avant leur nomination est supérieure à 30 ans et leur âge moyen lors de leur prise de fonction est de 51 ans. Augeron : 2000, chap. 1.

35 Dans ce domaine, le regard porté, dès le xviie siècle, sur l’administration des finances et ses dysfonctionnements est particulièrement révélateur de cette conscience des maux qui touchaient l’administration coloniale. Voir en particulier Bertrand : 1999a, chap. 1, « l’abus de pouvoir ».

36 Pour faire écho au titre de l’ouvrage de Burkholder et Chandler, De la impotencia a la autoridad (1984).

37 Comme l’exprime explicitement le titre du travail de Salvucci, Costumbres viejas, hombres nuevos (1983).

© Presses universitaires de Rennes, 2008

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