Les finances royales dans la monarchie espagnole
|Deuxième partie. Contrôler les agents du roi
Chapitre IX. L’embryon d’une nouvelle administration fiscale en Castille : les administrateurs des millions dans la seconde moitié du xviie siècle
Texte intégral
- * Ce travail a été réalisé dans le cadre du projet de recherches « Fiscalidad, economía y política e (...)
1Note portant sur l’auteur*
2L’effort fiscal fourni par la Castille pour donner à ses gouvernants les ressources nécessaires pour financer leur ambitieuse politique extérieure tout au long du xviie siècle est un des phénomènes les plus marquants de l’histoire de l’Espagne. Cet effort, qui eut d’importantes répercussions sur l’évolution économique et sociale du pays, affecta aussi le développement de la vie politique du royaume à travers l’introduction d’un ensemble d’institutions, en principe de nature purement fiscale, mais dont l’apparition modifia en profondeur l’équilibre des pouvoirs. Parmi elles, se détache la figure des administrateurs.
- 1 Pour une vision générale de la fiscalité de l’époque : Domínguez Ortiz : 1960 et Artola : 1982.
- 2 Andrés Ucendo : 1999, p. 29.
- 3 Les circonstances qui conduisirent à la concession des premiers services des millions sont exposée (...)
3Les caractéristiques de la fiscalité castillane d’Ancien Régime sont bien connues : les principales recettes fiscales de la Couronne étaient un ensemble d’impôts indirects, parmi lesquels se distinguaient les services des millions *, les alcabalas * et, à partir de 1639, les « pour cent » (cientos *) 1. Si au xvie siècle l’alcabala * avait été la principale source de revenus de la monarchie, après 1634 ce rôle privilégié revint aux services des millions * 2. À l’origine, ceux-ci étaient des aides temporaires votées par les Cortès de Castille. C’était là le principal inconvénient de cette recette fiscale pour la monarchie, obligée d’entamer de difficiles négociations avec l’assemblée pour obtenir la concession d’un nouveau service chaque fois que le précédent prenait fin. C’est pourquoi la Couronne fit preuve très tôt d’une volonté évidente de contrôler les services, ce qu’elle finit par obtenir. Aussi, au milieu du siècle, les services des millions * sont-ils déjà une recette fiscale beaucoup plus proche des impôts ordinaires perçus par le fisc royal que d’un service dont le renouvellement dépendrait de l’assemblée 3.
- 4 Un bon exemple des vertus et limites de cette collaboration, en réalité les bases sur lesquelles s (...)
- 5 Fernández Albaladejo : 1992a, p. 262-263.
4Il convient d’ajouter que, pour pallier les carences matérielles de son efficace bureaucratie, la Couronne déléguait une bonne part de ses fonctions fiscales aux municipalités du royaume. Ainsi, le bon fonctionnement des finances castillanes dépendait, dans une large mesure, de la coopération des villes et des puissantes oligarchies locales 4. Acheteuses de juros *, celles-ci étaient intéressées, comme l’ont montré nombre d’historiens, à la conservation et au bon fonctionnement du système, ce qui en garantissait la stabilité 5. Toutefois, l’autonomie relative dont jouissaient ces groupes ouvrait la porte à la manipulation du système fiscal et à la fraude, pratiques qui pouvaient nuire aux intérêts du roi. C’est pourquoi la Couronne n’hésita pas à encourager tous les organes administratifs qui paraissaient susceptibles, comme les administrateurs, de limiter l’autonomie des élites locales dans la perception et le contrôle des impôts.
5Avec l’affermage et l’abonnement, la régie directe (communément appelée « administration » en espagnol) était une des techniques habituellement employées en Castille pour percevoir les impôts. On y recourait quand personne ne se présentait pour affermer un impôt donné ou quand il s’avérait impossible de s’accorder sur un abonnement avec les contribuables. Dans ce cas, il revenait à un envoyé des finances royales, l’administrateur, d’encaisser l’impôt. Ainsi, à l’instar d’autres aspects de la vie politique et institutionnelle de la Castille, le recours aux administrateurs n’a rien de neuf en soi. La nouveauté réside dans l’usage que l’on fait d’eux après 1632 : l’institution changea en effet au point de devenir l’un des rouages essentiels d’un nouveau type d’administration fiscale que la Couronne tenta d’introduire au cours du xviie siècle. Il s’agissait de rendre les finances plus efficaces, en contournant privilèges et juridictions traditionnelles, en renforçant le pouvoir royal (à travers le Conseil des finances) et en augmentant les prélèvements.
- 6 Fortea Pérez : 1989, p. 46 et 53 ; Fernández Albaladejo : 1984, p. 31 ; Gelabert : 1987, p. 562- 5 (...)
6Quoiqu’aucune monographie n’ait encore été consacrée aux administrateurs, l’historiographie espagnole des dernières décennies ne méconnaît pas leur importance. Déjà au cours des années 1980, des auteurs comme José Ignacio Fortea Pérez, Pablo Fernández Albaladejo et Juan Eloy Gelabert ont attiré l’attention sur le rôle des administrateurs. Grâce à plusieurs travaux et articles réalisés au cours des années 1990, parmi lesquels ceux de Beatriz Cárceles de Gea et Juan Antonio Sánchez Belén méritent une mention particulière, nous sommes en mesure de définir les principales caractéristiques de cette création institutionnelle et de son influence dans l’administration du pays, ainsi que d’en suivre la trajectoire au xviie siècle 6.
La mise en place des administrateurs
- 7 Sur les circonstances de cette décennie décisive : Elliott : 1990, p. 327-520.
- 8 Andrés Ucendo : 2001, p. 614.
7La volonté du Comte-Duc d’Olivares de créer un nouveau type d’administration qui permît à la monarchie de mobiliser plus vite et plus efficacement les immenses ressources de toutes sortes nécessaires au financement de son ambitieuse politique extérieure est bien connue. Cette volonté s’affirma avec plus de force dans les années 1630, quand le début de la guerre contre la France en 1635 marqua le point culminant de la rivalité entre la France et les Habsbourg pour l’hégémonie en Europe 7. Ce n’est pas un hasard si c’est au cours de cette décennie que les recettes des principales impositions de la monarchie, comme les alcabalas *, les services des millions * et, à partir de 1639, le premier « pour cent » (ciento *), s’élevèrent de 1 872 millions de maravédis en 1630 à 3 242 millions en 1640, soit une hausse de 73 % de leur valeur nominale, la plus rapide de tout le siècle. Ses effets furent aggravés par la crise démographique, qui dut avoir pour conséquence une hausse importante de la charge fiscale per capita. Étant donné le gel du montant de l’alcabala *, fixée par abonnement à 1 048 millions de maravédis par an depuis le début du siècle, l’accroissement rapide des recettes était surtout dû à l’entrée en vigueur du premier « pour cent » en 1639 (la recette atteignit 236 millions de maravédis) et surtout à la hausse des services des millions *, qui passèrent de 796 millions de maravédis en 1 630 à 1 850 millions en 1641 8.
- 9 Sur les Cortès de 1632-1636 : Jago : 1981 ; Fernández de Pinedo : 1993.
8La valeur élevée de leurs recettes explique le souci de la monarchie de contrôler la perception des services des millions *, manifeste au cours des fameuses Cortès de Madrid de 1632-1636. Plusieurs des mesures adoptées au cours de cette session réduisirent le contrôle exercé par les municipes sur ces services et, parallèlement, renforcèrent celui de la Couronne sur la perception de cette recette fiscale 9.
- 10 Andrés Ucendo : 1999, p. 61.
- 11 Le service dit des quiebras des millones est créé en 1638 pour compenser le retard des recettes de (...)
- 12 Andrés Ucendo : 1999, p. 62-63.
- 13 Sánchez Belén : 1996, p 38-39.
9L’acceptation de l’envoi d’administrateurs de la Couronne chargés de superviser la perception des millions * fut une des décisions les plus significatives de ces Cortès de Madrid. Déjà en 1633 le Conseil des finances avait donné commission à don Manuel Pantoja pour administrer les millions * de la principale province du royaume, celle de Séville ; peu après, en 1634, on avait envoyé un autre administrateur dans celle de Grenade. Ainsi, au début de la décennie, les deux districts les plus importants du royaume – leurs recettes représentaient environ 35 % de ce que le fisc touchait au titre des services des millions * – étaient contrôlés par des administrateurs 10. Dès lors, l’importance de cette charge alla croissant. Les administrateurs reçurent le contrôle de la perception du service des quiebras des millions, sans aucun doute le plus important de tous après celui des 24 millions en six ans, à la fin des années 1630 11, et déjà en 1655 il y avait un administrateur général dans chacune des provinces du royaume, auquel étaient subordonnés plusieurs administrateurs particuliers de district 12. Ainsi, la figure de l’administrateur s’était-elle consolidée au milieu du siècle. Entre les dernières décennies du règne de Philippe IV et la fin de celui de Charles II, il en vint à superviser non seulement la perception des services des millions *, mais celle des autres recettes ordinaires de la Couronne 13.
Compétences et espace de pouvoir
- 14 Andrés Ucendo : 1999, p. 62-63.
10Les administrateurs recevaient une commission qui définissait leurs compétences. Elle leur conférait la connaissance en première instance de toutes les causes relatives aux services des millions *, avec capacité pour juger au civil et au criminel, à quoi s’ajoutait la faculté de négocier au gré des circonstances affermages ou abonnements et de désigner les alguazils et les greffiers chargés de les seconder. Les facultés des administrateurs avaient été ôtées aux commissions des millions * des villes et cités (relais locaux de la commission des millions *) qui, en vertu des accords (escrituras *) des services des millions * passés entre le roi et le Royaume, avaient géré la perception de ces impôts depuis leur création : on ne s’étonnera donc pas de voir les nouveaux administrateurs se heurter à une vive opposition à leur arrivée dans les villes, réduites à des fonctions de simples auxiliaires 14.
- 15 Cárceles de Gea : 1995, p. 94 et suiv. et 2000a, p. 200-206 ; Sánchez Belén : 1996, p. 34-53.
11L’institution atteignit-elle les objectifs qui avaient présidé à sa création ? En l’absence de monographie sur le travail des administrateurs d’une province, il serait hasardeux de prétendre répondre à cette question. Cela dit, les travaux de B. Cárceles de Gea et J.-A. Sánchez Belén permettent d’affirmer que pour l’aile la plus réformatrice du Conseil des finances les administrateurs étaient un des éléments essentiels des projets d’assainissement des finances agités pendant la seconde moitié du xviie siècle15. On a pu observer qu’un des objectifs majeurs de ce groupe, surtout pendant les deux dernières décennies de ce siècle, était d’unifier la perception de toutes les recettes ordinaires et des services des millions * dans chaque district, en la confiant à des administrateurs subordonnés au Conseil des finances, en marge des juridictions ordinaires.
12Le problème venait de ce que les administrateurs envoyés par la Couronne échappaient au réseau serré d’intérêts qui dominait la vie locale, dans lequel les corrégidors eux-mêmes finissaient souvent par entrer. Aussi représentaient-ils une menace pour les oligarchies locales, dont la politique, visant à limiter le pouvoir de la nouvelle institution, connut une remarquable continuité tout au long de la période. Résignées à cohabiter avec les administrateurs, les villes demandaient que la charge soit confiée aux corrégidors : ainsi, l’administrateur n’était plus sous le contrôle du Conseil des finances, passant sous celui du Conseil de Castille ; en outre, les appels des causes n’étaient plus soumis au Conseil des finances mais à la salle dite des Mille cinq cent du Conseil de Castille.
Des administrateurs aux intendants
- 16 Nous reprenons ici Sánchez Belén : 1996, p. 35-50.
13Ce qui précède permet de comprendre la succession de mesures et décrets au fil desquels fut définie la figure de l’administrateur. Si l’on s’en tient au règne de Charles II, en 1669, la régente établit que l’administration des recettes ordinaires et services des millions * devait échoir aux corrégidors. Cela suscita l’opposition frontale du Conseil des finances, qui obtint son plus grand triomphe en 1682. Il fut alors ordonné que tant les recettes ordinaires que les services des millions * payés dans chaque province seraient perçus par abonnement sous le contrôle de ministres spéciaux, les fameux surintendants, subordonnés au Conseil des finances. Leur succès, cependant, fut bref, car en août 1684 le monarque confia à nouveau aux corrégidors la perception des recettes dans les provinces qui avaient opté pour l’abonnement. La décision signifiait le retour aux dispositions de 1669 et le triomphe du Conseil de Castille. Nouveau changement en 1691 : le surintendant fut rétabli dans chacune des provinces du royaume, et il fut stipulé que la charge ne serait pas confiée aux corrégidors et que les surintendants auraient la faculté de nommer des administrateurs. Inutile de rappeler que cette mesure suscita l’hostilité, devenue traditionnelle, du Conseil de Castille et des villes. Aussi n’est-il pas étonnant qu’en février 1692 le Conseil des finances ait reçu l’ordre de mettre à pied les surintendants et de confier leurs compétences aux corrégidors 16.
- 17 Cárceles de Gea : 2000a, p. 206.
- 18 On peut distinguer trois niveaux dans l’administration de la justice royale dans la Castille des x (...)
- 19 Cárceles de Gea : 2000a, p. 200-206.
14Bien que les corrégidors fussent en principe les représentants du pouvoir royal dans les villes, des liens étroits s’étaient tissés entre eux et les oligarchies locales. Aussi, défendaient-ils souvent les intérêts des villes face aux administrateurs désignés par le Conseil des finances 17. Ajoutons que le Conseil de Castille, principal organe de l’administration castillane, regardait les administrateurs avec suspicion, voyant en eux une menace contre lui et sa vision traditionnelle du gouvernement. Enfin, les compétences judiciaires données à ces administrateurs, en marge des procédures des tribunaux ordinaires (sous la tutelle, en dernier ressort, du Conseil de Castille) 18, étaient un motif d’inquiétude supplémentaire pour le Conseil de Castille. Tout cela permet d’expliquer le développement d’une alliance étroite entre les oligarchies locales et la juridiction ordinaire qui visait à faire obstacle à l’activité des administrateurs 19. De leur côté, ceux qui défendaient la position du Conseil des finances estimaient que la gestion des tributs dans les provinces devait revenir à ses envoyés, désignés et contrôlés par lui, à l’exclusion du Conseil de Castille et des élites locales, pour combattre la fraude et améliorer la gestion de la fiscalité castillane.
- 20 Sánchez Belén : 1996, p. 54.
15Le résultat pourrait être interprêté comme un compromis entre les différentes parties intéressées, pratique habituelle dans la vie politique du royaume. L’on vient de voir que la figure de l’administrateur s’était consolidée au cours de la seconde moitié du xviie siècle et que ses compétences avaient été assumées par les surintendants. Certes, la monarchie avait souvent cédé face aux pressions de la puissante coalition formée par le Conseil de Castille à la cour et les oligarchies locales dans les provinces. De fait, à la fin du xviie siècle, la charge de surintendant provincial avait été confiée aux corrégidors, malgré l’opposition du Conseil des finances 20.
- 21 Artola : 1999, p. 594. Castro : 2004, p. 336-52 et supra, chap. iv ; Abbad et Ozanam : 1992.
- 22 Artola : 1999, p. 594 et Kamen : 1964, p. 376.
- 23 Kamen : 1964, p. 369.
16Un aspect de la figure de l’administrateur, souligné par l’historiographie, mérite enfin une attention particulière. On a signalé que les fonctions primitives des administrateurs furent assumées par les surintendants provinciaux créés en 1682, presque quatre décennies avant que la fameuse cédule royale du 4 juillet 1718 n’institue, après quelques années d’expérimentation et de tâtonnements, les intendants, voués à devenir l’un des piliers de l’administration des Bourbons et les précurseurs de la figure du gouverneur civil 21. Parmi les tâches assignées aux intendants, qui eurent eux aussi, et pas par hasard, des relations conflictuelles avec les corrégidors, les fonctions financières jouaient un rôle important. Les intendants devaient contrôler l’exercice de la justice, veiller sur l’ordre public, promouvoir l’activité économique, garantir les fournitures des armées s’il y avait des troupes cantonnées dans leurs provinces. Mais en outre ils reçurent la juridiction en matière financière et furent chargés de superviser la perception et l’administration des impôts et recettes du Conseil des finances 22. Il est clair, par conséquent, que les intendants du xviiie siècle héritèrent les compétences financières des administrateurs et surintendants du siècle précédent. Comme l’a signalé Henry Kamen dans un article bien connu, c’est un argument puissant pour voir dans cette charge plus que la simple copie d’une institution de l’administration française introduite en Espagne par la nouvelle dynastie des Bourbons au début du xviiie siècle 23.
Notes
1 Pour une vision générale de la fiscalité de l’époque : Domínguez Ortiz : 1960 et Artola : 1982.
2 Andrés Ucendo : 1999, p. 29.
3 Les circonstances qui conduisirent à la concession des premiers services des millions sont exposées dans les travaux classiques de Jago : 1981 ; Fortea Pérez : 1990 et Fernández Albaladejo : 1984 et 1992a. Sur le contrôle royal croissant exercé sur ces services : Fernández de Pinedo : 1993, p. 48 et suiv. ; Andrés Ucendo : 1999, p. 175-185.
4 Un bon exemple des vertus et limites de cette collaboration, en réalité les bases sur lesquelles s’éleva l’histoire politique de la Castille au xviie siècle, est celui de Murcie : Ruiz Ibáñez : 1995 ; Muñoz : 2003.
5 Fernández Albaladejo : 1992a, p. 262-263.
6 Fortea Pérez : 1989, p. 46 et 53 ; Fernández Albaladejo : 1984, p. 31 ; Gelabert : 1987, p. 562- 563 ; Cárceles de Gea : 1994, 1995 et 2000a ; Sánchez Belén : 1996.
7 Sur les circonstances de cette décennie décisive : Elliott : 1990, p. 327-520.
8 Andrés Ucendo : 2001, p. 614.
9 Sur les Cortès de 1632-1636 : Jago : 1981 ; Fernández de Pinedo : 1993.
10 Andrés Ucendo : 1999, p. 61.
11 Le service dit des quiebras des millones est créé en 1638 pour compenser le retard des recettes des autres services.
12 Andrés Ucendo : 1999, p. 62-63.
13 Sánchez Belén : 1996, p 38-39.
14 Andrés Ucendo : 1999, p. 62-63.
15 Cárceles de Gea : 1995, p. 94 et suiv. et 2000a, p. 200-206 ; Sánchez Belén : 1996, p. 34-53.
16 Nous reprenons ici Sánchez Belén : 1996, p. 35-50.
17 Cárceles de Gea : 2000a, p. 206.
18 On peut distinguer trois niveaux dans l’administration de la justice royale dans la Castille des xvie et xviie siècles. Localement, les tribunaux présidés par les corrégidors du roi. Au-dessus d’eux, cinq tribunaux supérieurs de compétence régionale (les chancelleries de Valladolid et Grenade et les audiences de La Corogne, de Séville et des Canaries) qui peuvent réviser en appel les sentences des corrégidors. Enfin, au plus haut niveau, le Conseil de Castille, tribunal suprême du royaume, qui peut réviser en appel les sentences des chancelleries et des audiences. Kagan : 1991, p. 54.
19 Cárceles de Gea : 2000a, p. 200-206.
20 Sánchez Belén : 1996, p. 54.
21 Artola : 1999, p. 594. Castro : 2004, p. 336-52 et supra, chap. iv ; Abbad et Ozanam : 1992.
22 Artola : 1999, p. 594 et Kamen : 1964, p. 376.
23 Kamen : 1964, p. 369.
Notes de fin
* Ce travail a été réalisé dans le cadre du projet de recherches « Fiscalidad, economía y política en Castilla durante los reinados de Felipe IV y Carlos II ». MEC-FEDER, BHA 2002-01942.
© Presses universitaires de Rennes, 2008